村镇银行监管篇1

按照省分行乡村振兴金融服务纪检监督工作指引的要求，我行纪委认真组织开展了乡村振兴金融服务专项监督检查，现将相关情况报告如下：

一、组织开展情况

1、专题汇报。收到省分行通知后，市分行纪委高度重视，第一时间将省分行乡村振兴金融服务纪检监督工作指引的相关精神向行党委作了汇报，取得党委支持。

2、成立专班。市分行纪委及时成立了20XX年度专项监督检查专班，专班成员由纪委办主任和2名纪委办专职监察员组成，并明确了各自职责。

3、召开协调会。X月中旬市分行纪委办公室召集市分行办公室、资产处置部、内控合规监督部、信贷管理部、三农业务部、普惠金融部、个贷中心等部门主要负责人召开协调会，传达学习省分行开展纪检监督的具体要求，进一步明确开展疫情防控、信贷业务、乡村振兴、为基层减负等专项监督的重要意义和主要内容。市分行纪委书记xxx对专项监督工作提出具体要求。

4、明确责任人。各相关部门分别明确了做好20XX年度专项监督检查的联系人名单，市分行纪委办公室也明确了相关责任人职责。

二、监督检查情况

本次乡村振兴金融服务专项监督检查业务时间范围为20XX年度。监督检查中，检查组查看了党委会记录、行务会记录、相关部门党支部学习记录、会议记录、自律监管报告、专项检查情况报告、相关报表等资料，抽查了重点客户项目及扶贫工作等相关资料，梳理了近两年信访举报线索、巡视巡察整改等相关资料。具体检查情况如下：

（一）优化信贷资源配置，持续加大小企业信贷投放。上半年，央行连续上调存款准备金率，导致银行信贷规模紧缩，我行认真贯彻落实国务院和银监会有关支持小企业发展的政策精神，特别是人民银行、银监会关于加强和改善小企业金融服务的工作部署，在行内下发了关于全面做好农村金融服务工作的指导意见，积极拓展并满足县域农村小企业资金需求，截至年月，信贷支持小企业户，累计投放贷款万元。一是准确定位目标客户，优先扶持产品技术含量高、有市场、有效益、机制灵活、经营规范、资产负债率符合规定要求的小企业。二是密切银政、银地关系，积极构建银政企合作平台，举办银政企对接会、以一个地方金融机构的责任，主动融入县域经济建设，与家小企业签订亿元的战略合作意向协议书，目前已落实家小企业的授信条件，发放贷款万元。

（二）强化组合金融服务，拓宽小企业融资渠道。为构建高效的小企业金融服务机制，我行在业务流程、机构设臵、服务渠道等方面做了积极探索。一是对内设机构进行了调整，坚持以”客户为中心”，建立授信、风险、科技等各业务条线为支撑，各相关部门紧密协作的管理体系，增进业务联动发展，优化授信业务审批流程，缩短业务审批环节，及时满足小企业贷款”短、频、快”需求。二是对营销团队进行了调整，在支行的基础上，对”只存不贷”的营业部功能定位进行了调整，并在营业部设小企业金融服务中心，配备与小企业金融业务特点相适应的人力资源。三是对信贷产品进行了梳理，现已形成小企业联保贷、循环贷等系列产品，同时，针对企业融资过程中担保难问题，积极研究有效的抵押替代产品，设计林权抵押贷款，拟推出知识产权质押。四是扩大与担保机构的合作，年在与7家合作担保机构的基础上，又引入了2家专业担保公司。截至年月末，通过担保机构担保的小企业贷款余额XX万元，占总贷款余额的XX%]，为小企业打开了融资渠道。五是完善小企业信用等级评定，下发了小企业信用等级评定管理暂行办法，规范了小企业评定标准，综合考虑财务指标外,还将小企业的经营动态、企业资信记录、主要领导人情况以及发展潜力等因素纳入评级范围，通过信用打分法等灵活措施，客观上疏通小企业贷款准入瓶颈，积极帮助企业解决资金周转困难。

（三）合理确定风险定价，减轻小企业融资负担。我行制定了人民币贷款利率定价管理暂行办法，通过科学定价，既有效覆盖风险，又对小企业贷款利率在风险定价的基础上合理浮动，尽可能减轻小企业的利息负担。在提高自身效益的同时履行好社会责任，不借发放贷款之机搭销保险、基金等产品，不附加不合理的贷款条件，不变相收取不合理的费用。

（四）严格落实贷款新规，密切监控信贷资金流向。在小企业金融服务中，我行注重加强对客户信贷资金流向及用途的全流程审核监测。一是严格贯彻落实贷款新规，对采用受托支付方式的贷款，出账审查人员严格根据约定的贷款用途，审核商务合同等证明材料，将贷款资金通过借款人账户支付给借款人的交易对象。对采用自主支付方式的贷款，要求客户定期报送资金使用情况说明。截至年月末，我行累放贷款万元。按照贷款新规要求，采用受托支付方式走款金额万元。通过内部自查，我行发放的小企业贷款均符合信贷资金用途。二是注重加强政策宣传，召开贷款新规业务推进会，邀请企事业单位代表参会，宣传”三个办法一个指引”精神实质和核心要义，在推进我行风险控制和稳健发展的同时，也帮助企业降低融资成本和提升财务精细化管理水平，为全面做好小企业金融服务工作营造良好的氛围环境。

三、小企业金融服务存在的问题

在小企业金融业务快速发展的同时，自查中也发现一些不容忽视的在问题和不足：

（一）专营机构专业化工作水平不够。我行虽成立了小企业金融服务中心，尚未建立独立核算机制和激励约束机制，制约了信贷人员开展小企业贷款业务的积极性，”六项机制”建设还需在实践中进一步完善，专营机构还要在发展中逐步成型。

（二）银企信息不对称。目前，大多小企业没有建立起现代企业制度，财务管理水平不高，信息不透明和失真的情况普遍存在。我行很难从公开市场上获悉反映小企业真实经营状况的专有信息，对小企业的真实经营状况评估困难，增加了我行贷款的审查监督成本和信息成本。

（三）信贷产品创新力度不够。目前，我行虽建立了一系列小企业融资产品，但产品灵活度还不够，不能完全适应小企业多元化的融资需求。

村镇银行监管篇2

一方面，从金融监管的设备来说。由于农村经济的落后，使得监管体系所需的设备较落后，不同监管机构间的信息共享程度不够，出现较多困难。加上监管设备的落后，使得信息共享程度较低，最终导致无法充分发挥金融监管的作用。另一方面，自律性较差。由于组织结构的分布大多尚未涉及到农村地区，使其相关制度及信息披露性还不够完善，金融市场的自律性几乎不存在，更别提自我监督机制。由于自律性较差，又没有设立相应的监管工作及信息披露制，使农村金融的外部监管丧失作用。

二、农村金融监管存在的问题

1.缺乏金融监管法律法规。

我国金融监管的法律体系主要由行政法规、部门规章及其行政法规三部分组成。其中较为重要的两部法律为：《中华人民共和国银行监督管理法》及其《中国人民银行法》，基本构成了农村金融监管的法律依据。然而，由于农村金融的持续性仅仅依靠这两部法律无法很好地监管农村金融，监管工作无法正常运转，较难准确把握监管尺度，操作性较弱，监管工作工作无法真正做到公平及公正，制约了农村金融业的发展。

2.没有完善的农村金融生态环境。

当前在我国大多数农村地区，由于缺乏政府主导作用及各个部门间的协调，使得监管环境无法深入到农村金融体系中，仅仅停留在村、户的建设上。由于地方政府及主管部门未充分认识金融环境的重要性，缺乏统一监管的认识。导致大部分执行部门仅仅做一些日常业务，而忽视了金融监管。另外，农村企业及居民的信息意识普遍不高，缺乏自律监管意识。

3.民间金融监管缺失。

农村金融监管体系中民间金融监管尤其重要，然而，在实际监管工作中，民间金融监管缺失，农村民间金融无人监管。尚未建立完善的金融风险防范制。由于农村金融市场准入没有完善相关法律制度，使得较多人群通过不透明的方式进入到民间金融领域中，进而增加了民间金融监管和风险防范难度。

4.未充分发挥监管职能。

就当前来看，我国农村金融监管机构如形同虚设，并未充分发挥监管职能。加上监管内容不科学，使得农村金融难以快速发展。在农村金融改革中农村信用合作社的注册资金得到降低，相应扩大了农村合作金融组织的建立。然而，由于注册资金的降低使得进入金融机构的门槛得到降低，导致更多没有多大信用的金融机构出现，使得金融监管范围面得到扩大。但我国金融监管制、监管人有限，存在较大金融风险。

三、农村金融监管体系的构建

1.建立完善的金融监管法律法规。

道德风险和信息不对称是导致金融机构与储蓄者利益不能协调统一的最主要的因素，而完善的法律法规的建立能有效地克服这种不利因素。规范农村金融机构自身的行为，协调金融机构与储蓄者之间的委托关系，这也是农村金融服务“三农”的需要，同时也有利于农村金融的健康发展。农村资金合作社、村镇银行、贷款公司是新型的农村金融机构，与大型的商业银行相比较，新型的金融机构在市场定位、资产规模、员工素质等方面有很多的差别，它不仅处在《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《社区银行法》的监管范围，并且其设立、经营都会受到银监会所设立的原则性规定的约束。一个健全的法律环境对农村金融的持续发展具有重要意义，所以我国应尽快建立《合作金融法》、《社区金融法》等一些列农村金融法规。以期改变目前无法可依的情况，让具有明显合作金融性质的农村资金合作社、农村信用社有法可依，满足农村金融快速发展的需求。《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等多部法律法规侧重于对金融机构进入市场的约束，但并没有关于金融机构退市的内容，影响着农村金融机构退市机制的建立，并且由于新型金融机构的出现，其部分内容已不适应现阶段农村金融发展的需要，所以要加快对现有相关法律法规的修订和完善。

2.建立有效的金融监控体制。

随着金融业的发展，由中国人民银行、银监会、证监会、保监会（一会三行）形成的金融监管格局的弊端越来越明显。银监会与中央银行是农村金融的主要的监管者，由于保险业在农村的发展缓慢，监管有许多不足之处：一是监管机构之间不能有效地配合，导致监管死角出现，这样不仅拉升了监管的成本，还阻碍了监管效率的提高：二是由于中央银行与银监会不能及时进行信息的互换和共享，导致监管合力的力度不大，影响协调机制的建立；三是监管机构的基层组织薄弱，没有充分认识到农村金融市场上的复杂性和多元性，在人力和物力上投入有限，不适应对农村金融进行监管的需要。而各监管部门间协调机制的建立，能有效地减少“一行三会”在监管上形成的空白和交叉，各机构相互配合，并有所侧重，能提高工作效率。特别是在农村金融发展较快的地区，为了全面协调各监管部门的工作，可建立由政府主导、“一行三会”参与的联席会议机制。考虑到农村金融组织与国有银行相比缺乏国家信誉担保，主要以服务农村地区中小经济体为主，为刺激农村经济发展，国家还要给予一定优惠政策扶持，比如增加增设网点的权力，扩大业务范围的权利，适度范围内的税收优惠，地方政府还可根据本地经济发展需求动员当地大规模企业和农民等参与金融活动，给予这些金融组织拓展业务、壮大自身实力的机会，以更好地服务农村经济个体，增加农民就业与创业的机会，逐步建立起企业与个人信用制度，并紧跟全国信用制度建设步伐。

3.建立科学的金融风险预警体系。

科学高效的金融信息收集与金融风险预警体系对农村金融监管体系的构建具有重要意义。由于自身原因和所处环境的影响，农村金融机构对信息的收集效率低、传递速度慢，导致监管机构获取的信息不完整、不准确、不及时，严重影响着监管机构对风险的识别、预警和规避。为了有效地推进社会对农村金融机构的监督，要加大农村金融机构信息披露力度，金融机构要及时、准确、完整地其主要业务数据、风险状况，这不仅方便了社会金融监管体系的建立，也促进了农村金融机构加强自身经营和管理，还为支农效果的测评提供了信息支持。

4.建立行业自律体系。

国外金融制度建设发展经验表明：作为在行业内部进行协调及监管的组织，行业自律协会能有效地对行业实施保护。在2005年，我国成立了中国银行业协会农村金融工作委员会，作为农村金融行业的自律组织，农村信用合作社是其主要的工作对象。同时，要尽快进行论证和确定，是否需要建立新型的农村金融机构的自律组织。如果不需要，可以把新型的农村金融机构吸收为会员。人们越来越认识到农村金融行业自律体系的建立有利于良好的金融秩序的形成，行业自律组织与监管职能部门统筹合作，依托于同业自律公约，对同业经营行为进行规范和约束。

5.建立社会监督体系。

金融关系到社会活动的方方面面，尤其是经济活动。而造成金融风险的因素是多方面的，并且这些因素大多复杂。所以说，单依靠官方机构，难以进行全面周详的监管和防范，需要全社会的共同参与，应该建立以基层政府为核心，由广大社会公众、社会中介机构、各职能部门参与的社会联合监管防范体系，这样不仅为农村金融监管体系的构建创造了一个良好的外部环境，同时又避免了政府对农村金融机构日常经营的过度干预。

6.建立被监管金融机构自身内控系统。

被监管金融机构自身的内控是建立有效监管体系的关键。内控系统既是有效监管的基础也是金融机构生存和发展的要素，使金融机构能及时规避金融风险，保证金融活动的有序进行。规模小，人员少是农村金融机构的特点，决定了它不能像大型金融机构设立专门的自律机构。但是，由于没有关于农村金融机构内控系统的相关法律法规，且农村金融机构所处环境的复杂性和自身的脆弱性，内控机构建设显得尤为必要，所以农村金融机构要根据自身状况，建立适合自身发展的内控系统。为了从源头上加强内控制度的操作效力，内部组织和管理制度建设的程序要规范；为了保障内控制度的执行力和威慑性，要奖罚分明，加强违规惩治力度；注重信息披露制度的建立，为长效风险管理体制的发展创造条件。

村镇银行监管篇3

一、引言

金融在建设社会主义新农村的历史进程中，起着举足轻重的作用。要解决“三农”问题，加快农业经济发展，提高农民收入，积极推进社会主义新农村建设，离不开金融的有力支持。为向农村经济发展提供更好的金融支持，党中央高度重视农村金融体系的建设，从2004年到2011年党中央一号文件都鼓励农村金融改革，并取得了突出的成果。通过农村信用社的改革和新型农村金融机构的培育，我国开始出现了多样化的农村中小金融机构，农村金融生态得到了改善，支持了新农村建设和现代农业的发展。农村中小金融机构的发展变化对金融监管部门提出了新的要求。我国的农村金融监管历来是我国金融监管体系中的薄弱环节。面对农村中小金融机构的发展，现行农村金融监管制度在促进市场竞争、纠正市场失灵、优化资源配置等方面显得力不从心，因而需要创新监管途径，提高对农村中小金融机构监管的有效性。

近年来，随着我国农村金融改革的逐步推进，对农村中小金融机构监管的研究也逐渐引起重视。但是，国内相关监管文献一般没有直接涉及农村中小金融机构监管的有效性及其提升路径，基本上是借鉴国外的监管经验，对提高我国银行业监管有效性阐明了一些改进意见，也有少数监管实践者就如何提高农村中小金融机构监管有效性提出了一些工作措施，总体上缺乏专门的系统的论证。笔者曾在综述国内外银行业监管有效性研究文献的基础上，结合分析农村中小金融机构特殊性，从降低信息不对称的程度、对“三农”和县域经济的支持程度、自身稳定运营程度、监管的激励和约束效应、监管机构实现监管目标的成本水平等五个方面提出了农村中小金融机构监管有效性①。而对于提高农村中小金融机构监管有效性途径，首先是巴塞尔银行监管委员会在1997年并于2006年修改的《有效银行监管核心原则》，在总结各国监管经验基础上，强调从市场准入到退出全过程对银行业实施有效监管，对照该原则及其评价方法进行自我评估，已成为各国发现和解决本国银行监管缺陷、提高银行监管有效性的重要途径。其次是国内一些研究者就如何提高银行业监管有效性进行了有益探索。唐秀琴、齐中英(2007)从改进监管环境、建立监管体系、加强监管合作、完善监管运作机制、建设监管队伍等五个方面，黄润中(2005)从差别资本要求方面，高冬民(2004)从金融监管当局的监管治理和内部控制制度的角度，刘晓勇(2001)从公司治理的角度，彭志坚(2007)从合规监管、风险监管、提高银行竞争力、金融服务充分性建设、监管能力建设等方面，提出加强银行业监管有效性的路径。此外，一些监管实践者提出了提高农村中小金融机构监管的具体措施。蒋定之(2009)在如何不断加强和改进农村中小金融机构监管工作时，强调要坚持风险监管底数，灵活把握监管尺度，切实增强有效监管的科学性和灵活性。肖志民(2009)提出加强日常运营的风险性非现场监管，提高农村合作金融机构量化监管的有效性。武毅(2010)就农村中小金融机构内部控制建设有效性提出相关建议与思考。姜丽明(2011)指出，提高农村中小金融机构监管有效性，要进一步更新监管理念，优化监管政策，完善监管方式，加快引领农村中小金融机构科学转型。周南(2011)针对农村中小银行监管方式存在的不足，提出强化监管功能，进一步提高非现场监管和现场检查的监管效能。

二、我国农村中小金融机构监管现状

(一)农村中小金融机构监管目标不鲜明

由于农村金融市场相对薄弱，农村中小金融机构存在诸多问题，因此，对现有农村中小金融机构监管目标基本沿袭了《银行业监督管理法》关于银行业监管目标的规定，即促进其依法、稳健运行。围绕这一主要目标，监管机构着手开展了大量工作，并对被监管对象大多采用增量指标进行考核。尽管在相关规章或者规范性文件中规定该类机构“三性”经营原则的同时，明确其主要任务是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务，但并没有旗帜鲜明地将“三农”服务目标法定为监管目标。事实上，农村中小金融机构应当立足于县域经济，其功能应定位于服务县域内的经济发展极、定位于服务区域内优先发展的产业、定位于服务中小规模的“三农”资金需求者②。因此，农村中小金融机构是否且富有成效地为县域经济尤其是“三农”服务应成为监管的重要目标。

(二)部分农村中小金融机构风险监管指标未能得到根本改善

2003年启动新一轮农村信用社改革和2007年试点新型农村中小金融机构以来，农村中小金融机构系统性风险总体得到缓解，初步进入良性发展轨道，但由于现有大多数农村中小金融机构是在经历了50多年发展历程的农村信用社基础上改制而成，其人员素质低下、经营管理落后、营销成本过高、外部环境欠优，加上承担了“行社分家”、农村“两会”处置以及城市信用社并入等事件的变革成本，这些因素使得有些地区、部分机构形成了大量的历史包袱，主要风险监管指标还相当滞后。分地区比较，截至2010年末，全国35个省(自治区、直辖市、计划单列市)的农村中小金融机构中，有14个省份的资本充足率没有达到基本监管标准，均在8%以下；有8个省份不良贷款率超过10%；有17个省份存在历年亏损挂账且额度较大；有11个省份存在贷款损失专项准备缺口，12个省份贷款损失专项准备充足率不足100%，26个省份拨备覆盖率不足150%。从机构来看，截至2010年末，全国2056家农村信用社中，有51.41%的机构资本充足率低于8%，有17.9%的机构为负数；有66.5%的机构不良贷款率超过5%，有8.6%的机构超过25%；有26.07%的机构存在历史亏损挂账。此外，农村商业银行和农村合作银行有19.1%的机构单一客户贷款集中度超比例。事实上，我国部分农村中小金融机构的资本充足率、不良贷款率、贷款损失专项准备缺口、贷款损失专项准备充足率、贷款集中度等主要风险监管指标离监管要求差距还很大。

(三)农村中小金融机构监管方式方法有待改进

我国农村中小金融机构监管的方式方法主要有市场准入、非现场监管、现场检查和行政处理措施等四种，但各类监管方式方法都不同程度地存在一些亟待改进的问题。在市场准入上，机构准入未能很好地针对农村金融需求现状来合理布局，截止2010年末，全国还有21个省份2312个金融机构空白乡镇，新设349家村镇银行全部设在县城或市州内且40.69%集中在东部，农村信用社管理体制和产权制度改革也还有一些问题需要解决；业务准入未能有效地推进农村金融产品和金融服务方式的本土化、多样化；高管人员核准基本注重任职资格审查而忽视从业行为监管。在非现场监管上，银监部门自2007年以来实施了非现场监管信息系统，对农村中小金融机构逐步建立完善了27张基础报表和13张特色报表，但由于大多数农村中小金融机构经营管理水平较差、IT系统落后、人员素质不高，且内部存在会计、统计及信贷等多种不完全对应的数据口径，加上人民银行和银监部门数据要求口径不尽一致，导致农村中小金融机构的报表数据不能及时、一致、准确地得到反映，进而使得各级监管部门计算出的监管指标结果存在着差异性或者偏离真实的风险状况，很难持续有效地识别、评估、预警、控制和处置风险，不利于监管当局的监管决策。在现场检查上，现场检查工作所涉及的项目和投入的时间、人力、财力较大，发现的违规机构和违规金额的比重居高不下，但跟踪整改合格率低，同质同类问题屡查不止。在行政处理上，出于对农村中小金融机构的容忍，行政处理力度明显不够。

(四)农村中小金融机构监管缺乏有效的成本管理

对农村中小金融机构的监管既要保证足够的工作经费和人力资源，又要讲究经费的节约和人员的合理配置，但目前我国尚未建立专门的农村中小金融机构监管成本管理制度。一方面，在经费筹措和使用上基本是吃“大锅饭”。从2004年以来，我国开始对银行业实行监管收费，尽管对农村中小金融机构实行一定的减免政策，但表明其监管成本已列入了国家财政统一预算。过于笼统的监管预算管理，使得有些监管工作缺乏经费保障，有些监管工作存在资金浪费的现象。同时，我国现行的银行业监管经费是按照中国银监会系统内部不同层次的监管机构行政划拨，实行“一刀切”管理，没有充分考虑到各省市的县域经济发展程度以及辖区内农村中小金融机构发展程度的差异，没有考虑到各地农村中小金融机构监管的难度，导致监管资金分配不当。另一方面，监管人力资源不足。各级监管机构的编制和人员普遍紧缺，县域尤其是农村地区更加分散匮乏。据银监会统计，全国银行业县级监管办事处平均只有2.87人，人均监管机构超过10家，甚至近年来有些省份县级监管办事处还被上收到市州分局。而被监管对象辐射的范围较大，客观上使得监管资源被重点投放到了城市或经济发达地区，一定程度上形成了被监管对象与监管机构相距甚远的格局。监管成本管理的缺失，影响了监管的有效性③。

(五)农村中小金融机构监管未能引入合理的市场竞争机制

目前，我国农村中小金融机构大多数是农村信用社，其他种类的农村中小金融机构的数量少，农村金融市场的竞争性不强。需要在县域适当增加农村中小金融机构，合理引入竞争机制，以增强农村金融市场的活力和县域金融机构的工作效率。根据《新型农村金融机构2009-2011年工作安排》，银监会计划在2009-2011年期间，在全国35个省(市、自治区)、计划单列市共设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。截至2011年7月末，我国只设立了548家新型农村金融机构，其中包含496家村镇银行、9家贷款公司和43家农村资金互助社。新增新型农村金融机构数量尚只有计划的42.35%，远远没有达到要求。

三、实现农村中小金融机构监管目标的有效途径

从监管角度看，农村中小金融机构数量较多，差异较大；发展过程复杂，包袱较重；服务对象特殊，社会责任重大；经营成本高，金融风险大。就监管有效性的一般内涵而言，农村中小金融机构的监管同样应强调以较少的成本在较短的时间内较好地实现监管目标。农村中小金融机构的特殊性决定了对其监管的有效性有其特定的内涵。这特定的内涵又决定于农村中小金融机构与金融监管机构之间的信息不对称和农村中小金融机构的监管目标。农村中小金融机构监管目标应当是：农村中小金融机构能持续、稳定地为县域经济提供服务；保证农村中小金融机构的安全性；防范农村金融市场产生系统性风险；在农村金融市场合理地引入竞争机制和公司治理结构；以最小的成本实现上述目标。因此，农村中小金融机构监管的有效性体现在以较少的成本在较短的时间内较好地实现上述监管目标。为了实现农村中小金融机构监管目标，针对我国农村中小金融机构监管存在的现实问题，有必要对监管方式、体制和方法进行创新。

(一)实行导向监管，推动农村中小金融机构全力为县域经济发展服务

对于处在发展初级阶段的县域经济尤其是农村经济来说，我国农村中小金融机构的监管更要强调监管的导向性，通过建立有效的激励约束机制，引导农村中小金融机构立足县域，面向“三农”，全心全意为建设社会主义新农村服务。因此，监管部门应协同有关部委通过一定的监管政策和监管措施，在市场经济框架内引导、鼓励和支持农村中小金融机构全力支持“三农”和县域经济。如2009年以来，财政部对黑龙江等6省区开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点、对3类新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业机构网点实行定向费用补贴等政策，对支持“三农”和县域经济发挥了较好的激励导向作用。在采取激励措施的同时，导向监管理念还要求监管部门制定相应的约束性规定。例如，通过涉农贷款占比及其增长率、农户贷款占比及其增长率、县域贷款占比等指标体系对农村中小金融机构支持“三农”和县域经济的行为予以规制，严加控制农村中小金融机构跨区域经营等。

(二)实行风险监管，确保农村中小金融机构稳健经营

农村中小金融机构的稳健运营是其服务“三农”和县域经济的重要前提。在对农村中小金融机构实行导向监管的同时，应有效防控其各类风险，这是并行不悖的。对农村中小金融机构进行风险监管，既需要对单体机构的风险进行监控，更需要对整个系统的风险进行监控。监管部门应建立合理的风险监管指标体系，持续有效地识别、评估、预警、控制和处置农村中小金融机构面临的各类风险。监管部门还应引导农村中小金融机构选择合适的风险管理方法和风险内控机制，增强其自身的风险控制能力。对农村中小金融机构进行风险监管，在金融市场愈加活跃的情况下，需要重点防范农村金融市场产生系统性风险。应建立现代农村中小金融机构风险监管制度，包括建立整体性监管制度、市场透明制度、金融生态建设制度、逆周期审慎监管制度和防火墙制度，建立农村金融安全网④。地方金融监管部门需通过相关指标和预警系统从监管角度进行压力测试，以防范和控制区域性的系统性金融风险。

(三)实行机制监管，增强农村中小金融机构的活力和服务效率

为了确保农村中小金融机构长期稳定地运营并对“三农”和县域经济发展提供可持续的支持，应通过监管手段推动农村金融市场建设和农村中小金融机构自身内部建设，这就需要实行机制监管，以加强农村中小金融机构的活力和服务效率⑤。在机制监管理念下，监管部门应根据我国国情和经济发展水平，制定一系列农村中小金融机构进入、退出和公司治理的政策文件及操作办法。在推进农村信用社、农村合作银行组建为农村商业银行的同时，遵循“宽准入，严监管”的指导思想，鼓励社会资本组建新型农村中小金融机构，培育新型的草根性农村社区金融。应通过适当降低金融准入门槛，推进县域民间金融阳光化。大力引导社会资金包括民间资金参与农村信用社改制和进入新型农村金融机构，形成多样化的、互补的、资金充足并具有良性竞争性的农村金融市场。通过适当的监管指标体系和定期的评价促使农村中小金融机构积极探索有效的公司治理机制和内部控制机制。对于公司治理和内部控制落后，不能适应市场竞争或者不能有效地为“三农”和县域经济提供服务的农村中小金融机构应通过兼并、重组、退出等方式加以处理。通过强有力的机制监管办法，尽快改善农村中小金融机构整体面貌和运营机制。

(四)推行农村中小金融机构监管成本管理，产生激励约束效应

实现农村中小金融机构的监管目标，还必须把这一监管工作的成本纳入监管框架，监管部门应当争取用尽可能小的成本达到监管目标。为了改变农村中小会融机构监管的经费“吃大锅饭”的现象，应尽快在金融监管系统推行农村中小金融机构监管成本的管理。一方面，对农村中小金融机构监管资金实行专项管理。这不仅可以加大对农村中小金融机构监管的资金支持，解决资金不足的问题，而且可以鼓励农村中小金融机构监管单位从实际情况出发，更为灵活地进行资金管理，节约成本。此外，还可以在这个基础上设立农村中小金融机构监管储备，便于监管部门及时有力地应对农村中小金融机构的应急事件。另一方面，贯彻投入产出理念，监管成本与监管工作绩效相结合。随着成本管理理念从传统的节约、节省观念向现代效益观念转变，监管成本管理也不能一味强调成本节约，应当秉承投入产出的成本控制思想，从“投入”与“产出”的对比分析来看待农村中小金融机构监管成本投入的必要性、合理性，即努力以尽可能少的成本付出，更好地实现农村中小金融机构的监管目标。

(五)创新监管体制，建设县域银行监管队伍

我国农村中小金融机构与银行监管机构之间的信息不对称十分严重，远远强于其他类型的金融机构，这与农村地区基础条件较差有关，也与农村地区幅员辽阔有关。严重的信息不对称影响了农村中小金融机构监管目标的实现。另一方面，我国现有的银行业监管机构主要采取银监会、银监局和银监分局三级工作组织体系，尽管在县这一级设立了监管办事处，但其主要在上级监管机构统一管理和集中调度下履职，缺乏完整的监管功能，并且人员和经费不能很好地得到保证。为此，有必要创新和加强监管体制与队伍建设。创新县域银行监管体制，可考虑从以下几个方面开展工作：将县级监管办事处升格为监管支局，从人财物以及监管职能几个方面充实监管支局；撤销人民银行县级支行，将其监管资源(主要是人员、信息和办公场所)分流到当地的银监支局；按照属地监管原则对所在农村中小金融机构实行主监管员和主查员工作责任制，同时，上级监管机构应加强对下级监管机构工作的督促和指导。

(六)创新监管方法，提高农村中小金融机构监管的工作效率

如何将监管部门良好的监管标准与农村中小金融机构相对落后的经营现状有机结合起来，这就需要创新监管方法。一方面，推行联动监管，即通过银监会、省局、分局、办事处之间上下联动，市场准入、非现场监管、现场检查行之间横向联动，以及银监部门与人民银行、政府相关部门、中介机构等单位之间内外联动，更好地以较小成本实现防范农村金融市场产生系统性风险等监管目标。另一方面，实施分类差别化监管。由于不同种类和不同发展阶段的农村中小金融机构的经营模式、管理水平和风险状况差异较大，加上农村地区间经济发展的差异性和不平衡性，因此，监管部门对农村中小金融机构监管时应充分考虑这些差异性，不搞“一刀切”，在监管过程中充分运用分类监管的思想，根据具体情况采取不同的监管措施。此外，还可以考虑从独立性、问责制、透明度和操守等四个维度加强监管治理，切实提高监管工作效率。

四、结论

提高农村中小金融机构监管的有效性，就要紧紧针对这一监管的目标开展工作。本文提出了实现农村中小金融机构监管目标的有效途径，这六条有效途径中，导向监管解决监管对象为县域经济和“三农”服务的问题，风险监管解决监管对象安全性和区域性系统性风险防范问题，机制监管解决监管对象竞争机制和公司治理结构问题，成本管理解决监管机构自身科学使用经费的问题，监管体制创新和监管方法创新则为上述三种监管以及成本管理提供条件、提高效率。

村镇银行监管篇4

中国农业银行新疆分行坚持“农”字当头，把巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接起来，把金融服务乡村振兴摆在全行工作的首要位置，聚焦巩固拓展脱贫成果、粮食安全、乡村产业发展等重点领域，优化体制机制，倾斜政策资源，扩大金融供给，切实发挥好服务乡村振兴的国家队主力军作用。截至2022年6月末（下同），涉农贷款余额1128亿元，较年初净增151亿元，增速15.5%，高于各项贷款增速2.9个百分点；涉农贷款占全部贷款的比重达到44.4%，四大行最高，较年初提升1.1个百分点。

一是加强体制机制建设。成立金融服务乡村振兴推进小组，出台金融服务乡村振兴的意见和配套支持政策，在信贷投放、产品创新、利率定价、减免收费等方面实行特殊政策。落实与自治区农业农村厅签署的合作协议，强化服务乡村振兴政银协同机制。依托农行机构覆盖全疆所有县域的优势，建立各级行领导干部挂点帮扶县支行的机制，对县支行服务乡村振兴开展穿透式考核评价，引导和激励县支行加强乡村振兴金融服务。进一步充实金融服务力量，常态化选派优秀干部到南疆县支行交流任职。

二是助力巩固脱贫成果。坚决落实“四个不摘”要求，继续优先保障脱贫县信贷、财务、人力等资源投入，加大贷款投放力度。创新推出“富民贷”产品，对脱贫人口小额贷款实施无还本续贷，支持脱贫户发展生产、增收致富。巩固提升县贷款余额335.4亿元，较年初净增45.5亿元，增速高于全行贷款增速3.07个百分点。帮助脱贫地区销售农产品1446万元。

三是持续加大信贷投放。服务好春耕备耕，提前摸排农户冬储物资、续贷等需求，通过设立服务专柜、工作团队下乡、开辟审查审批绿色通道等措施，高效投放春耕备耕贷款87.6亿元，做到不误农时。服务好粮食安全，出台种业振兴金融服务方案，与重点粮食企业签署合作协议，创新推出“新粮通”粮食存货抵押贷款产品，做好粮食安全领域金融服务。粮食领域贷款余额达到40.2亿元，较年初净增10.8亿元，增速36.6%。服务好乡村产业和乡村建设，坚持“大三农”思路，加大对农业产业化龙头企业、产业园区、特色产业集群等领域信贷支持，助力一二三产业融合发展。以“联企兴村贷”模式为抓手，做好“万企兴万村”行动金融服务。农业和乡村产业贷款余额分别达到392.1亿元、450.8亿元，较年初净增32.7亿元、31.1亿元，增速均高于全行各项贷款增速。服务好农户生产，一体推进种植、养殖、加工、贸易等多业态农户信息建档，利用“惠农e贷”互联网融资产品，为农户提供线上“申贷、办贷、放贷”金融服务。

四是完善金融服务体系。着力构建县域“六位一体”金融服务体系，新建、迁建网点优先向重点乡镇倾斜；加大资源投入，加快推进“惠农通”服务点优化升级，在全疆设立服务点7114个，乡镇覆盖率达到78%；上线5辆移动金融服务车，覆盖50个乡镇。大力推广维文版掌银、乡村版掌银，加强涉农产业链、景区、医院等互联网金融平台和场景建设，为客户提供移动、便捷、高效的金融服务。

村镇银行监管篇5

尽管总行还未挂牌，富登金控与中国银行合资成立的中银富登村镇银行已经开始动作。春节长假后，将在湖北谷城、监利以及山东青州、临邑等地开设至少四家分行，目前正在开设前最后的筹备过程中。

中银富登村镇银行由中国银行与淡马锡控股旗下富登金控合资成立，富登金控进入中国后一直致力于小额贷款及农村金融服务。“中行战略投资者的淡马锡在东南亚有丰富的小额贷款经验。”中行人士向记者谈及选择淡马锡合作原因时表示。

中银富登村镇银行计划在全国开设400家分行，与此同时，建设银行也宣布将与西班牙桑坦德银行进行合作，成立村镇银行控股公司，将开设至少100家村镇银行。

不过，自2007年银监会放开农村金融市场以来，村镇银行作为最重要的类型发展并不迅速。

银监会于2009年7月下发《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》，推动三年共开设1027家村镇银行。然而两年过去，仅开设275家，距离完成三年规划目标依旧遥远。对此，银监会在2010年4月下文，要求推动大型商业银行参与建设村镇银行的力度。

尽管中行和建行在村镇银行设立方面动作频仍，但村镇银行的设立门槛、村镇银行的定位及服务农村金融的能力，都决定其发展路途漫长。

模式之分

与中行的总分行模式不同，建行正在采取控股公司模式筹备村镇银行。

“方案还在上报中，正等待国务院答复。”建行相关人士告诉《财经》记者。此前曾有媒体报道，建行考虑以子银行模式代替村镇银行控股公司。不过上述建行人士表示，最终方案仍会选择村镇银行控股公司模式。

建行的具体模式是，与西班牙桑坦德银行进行合资设立村镇银行控股公司，在合适地方选址开设村镇银行，允许地方资本进行参股，拟计划初步开设100家村镇银行。

对于地方参股企业，建行有自己的一套选择。“我们不会让地方融资平台进入，更倾向于选择当地涉农企业。”建行人士表示。

设立村镇银行控股公司在降低成本以及提高效率上具有突出的优势。“控股公司可以提供规模化投资，集中专业化的管理。公司总部可以进行统一的IT系统建设以及品牌建设。运营管理及风险管理都由后台总部提供统一的支持服务。”谈及选择村镇银行控股公司模式时，建行人士告诉《财经》记者，“如果各家村镇银行单打独斗，管理、运营分散化，效率太低，成本太高。”

一位中行人士表示：“控股公司的问题在于有很多独立的小法人，在资源调度上效率不高。而如果开设一家专门的子银行，以总分行模式批量开设村镇银行会更加容易，可以把所有存款都吸收到总行，然后把多余的存款放在总行，再调拨到存款比较少、贷款比较多的分行，资源优化配置实现更为容易及有效。同时，子银行模式具有的银行牌照也更加便于开展银行业务。”

前述建行人士则表示，开设村镇银行只是成立控股公司的第一步，未来可能会提供农村产业链整体服务，不仅局限于金融。“如果做好，控股公司可以作为一个农村产业服务平台，为农业上中游各个方面提供服务。”

据《财经》记者了解，部分城商行、农商行也在积极寻求战略合作者，预谋成立控股公司模式的村镇银行。

“不排除银行有考虑将村镇银行控股公司打包上市的可能。”社科院金融所副所长王松奇告诉记者，“这也是目前部分银行积极性高的原因。”

中银富登村镇银行的设立，与银监会进一步鼓励政策有关。此前，村镇银行模式主要为商业银行控股，采取参股一地一设的形式，并不允许其开设分支机构。

为加快开设村镇银行的速度，中国银监会下发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，允许银行业金融机构主发起人到西部及边穷地区以地市州为单位建总分行制的村镇银行，这为村镇银行机构的设立打开了新局面。去年12月，首家地市州级村镇银行――湘西长行村镇银行已经揭牌营业。

不过，控股公司模式相对较为复杂。据《财经》记者了解，有关部委之间目前正在对其进行讨论研究。控股公司成立之后怎么定位，怎么管，由谁管，是否确定为金融机构，相关部委之间讨论的内容非常详细。

“并不是说单独成立一家这么简单，而是要考虑到后续带来的一系列法律定位。”建行人士告诉《财经》记者。

早在去年1月，建行董事长郭树清就曾表示正向监管机构申报设立一个村镇银行控股公司。然而一年过去，该方案仍迟迟没有得到批准。究其原因，缺少上位法是目前横亘在村镇银行控股公司面前的最大障碍。

总分行模式可直接受《商业银行法》现成的监管规定指标体系进行约束，而管理新形式的村镇银行控股公司却没有直接的法律法规进行约束。“真正的难点并不是模式的难点，而是监管的难点。”社科院农发所研究员任常青告诉记者。

艰难推进

无论是成立村镇银行控股公司还是子银行，都是银行业为响应银监会村镇银行三年的计划目标。

2009年，银监会下文，要求银行三年完成开设1027家村镇银行。然而到2010年末，全国共设村镇银行275家，要实现三年目标，必须在2011年一年内开设近800家村镇银行。

为提高主发起人的积极性，2010年，银监会又下文，强调要“确保完成三年规划”，并采取一系列措施加快村镇银行的设立。组建方式放开，允许采用控股公司方式及子银行模式，就是银监会鼓励措施之一。

此外，银监会还特别强调要加大推动大中型商业银行参与力度。要完成既定目标，两年开立800家，大型商业银行参与必不可少。然而截至2010年末，五大行仅发起设立村镇银行九家，其中，工、建、交行各自发起设立两家，对农村市场较熟悉的农行也仅发起设立三家，中行甚至未涉足村镇银行。

为此，银监会曾召集各大中型银行开会，要求大行肩负起责任，发挥作用，而创新管理模式便是措施之一。

“村镇银行对于大型银行并没有吸引他们的优势。”任常青告诉记者。相对于银行分支机构，村镇银行投资回报周期较长、盈利较低。相比盈利能力较大、风险较低的城市业务，作为商业化主体的大型银行并没有利益驱动。

“最关键的是在信贷业务的流程，大行放贷周期长，程序多，比较呆板，难以适应农村金融小、频、急的需求。”一位中行人士对《财经》记者表示。

另外，大型银行在县域，尤其是发达地区的县域已经有了广泛的网点布局，如果再开设村镇银行势必造成重复布局的低效率局面。

与大行不积极的态度相对比，中小银行的积极性一直高涨，究其原因是其跨区域经营的冲动一直存在，异地村镇银行本身是一个跨区机构，明显比开设分行更容易获得监管部门批准。与此同时，监管部门还将设立分支机构与设立新型农村金融机构挂钩，更推动了中小银行的积极性。

尽管中小银行态度积极，但实力有限，出于控制风险和降低成本考虑，很难大量开设村镇银行。而地方政府及银监局对中小银行开设村镇银行持保留态度。“村镇银行作为一种全新的形式，其抗风险能力较弱，而地方政府也更愿意抗风险能力更强，管理运营更规范的大银行进入这一全新领域。”一位北京金融局人士表示。

为了加快开设村镇银行速度，银监会还大力鼓励金融资产管理公司开设村镇银行。据悉，信达、长城都正在谋求村镇银行牌照。

正在处于转型期的资产管理公司，面临着各处开花，通而不精的局面，四大资产管理公司中，仅有华融持有银行牌照，资产管理公司很难在村镇银行上有所作为。

尽管有上述诸多鼓励措施，但要实现银监会的既定目标，并不容易。实际上，当时的村镇银行三年规划，在银监会内部也遭到诸多质疑，有人认为，当初提出这一做法比较草率，银监会一些部门出于审慎监管的目的也有一些顾虑，认为片面强调速度及规模，可能会走上农信社的道路。

村镇银行监管篇6

一、我国农村金融体系的基本概况

(一)农村金融组织体系

建国以来，尤其是改革开放以来，我国已初步建立较为齐全的以政策性、商业性和合作性金融为主体的农村金融组织体系。中国农业银行恢复前，我闻农村金融主要由中国人民银行的农村信贷和农村信用社业务组成。1979年中国农业银行恢复后，由中国农业银行统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社，从而确立了中同农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制。1994年从中同农业银行分离出中国农业发展银行，农村金融增加了政策性金融部门。1996年农村信用社与农业银行“脱钩”，标志着农村金融体制又进行了一次重大改革，以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系建立。1986年开始设立的邮政储蓄机构被界定为其他金融机构，但因得益于政策优惠，近些年取得了长足的发展，也成为农村金融组织体系重要组成部分。

(二)农村金融市场体系

农村金融市场的主要供给方为农发行，农行和农村信用社，而需求方则主要包括了农村经济活动的主体农户和农村企业。金融产品受制于供给水平、能力及意愿等因素，目前品种较为单一，对于各种类型的农户和农村企业千差万别的金融需求则显得供不应求。还有，客观上由于我国的农村金融市场存在较为明显的短缺和抑制，供给方在市场体系中基本处于垄断者的地位，加之资金的价格未能市场化，由此导致金融交易行为扭曲现象普遍存在。

(三)农村金融监管体系

对农村金融体系的监管主要是中国人民银行。人民银行对农村金融的监管主要是按金融机构的类型来划分的，既包含银行监管部门也包括合作金融监管部门，其中银行监管部门主要监管政策性银行、商业性银行和其他金融机构，包括农发行、农行以及邮政储蓄等。而合作金融监管部门主要监管数量众多的农村信用社，在监管的同时还负责对农村信用社进行行业管理。另外，银监会等其他金融组织对农村金融体系的监管也发挥重要作用。

二、我国当前农村金融体系存在的主要问题

(一)农村金融组织体系的不足之处

目前虽然建立了以政策性、商业银行和信用社为主体的金融机构组织体系，但由于受农村经济发展水平的影响和制约，我国完全意义上的金融机构组织体系尚未发育成熟。主要表现在以下几方面：

1．作为政策性银行的农业发展银行资金来源不稳定，筹资成本较高，与优惠贷款形成较大反差；业务范围狭窄，功能单一，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，从某种程度来说，只是扮演着“粮食银行”的作用。

2．作为商业银行的中国农业银行，市场定位和经营策略发生了重大变化，信贷业务重点向城市倾斜，农业银行信贷资金已基本从农村市场退出。

3．农村信用社“支农”力不从心，其管理体制、经营机制还不够健全完善，“三会”制度形同虚设，历史包袱沉重，不良贷款率较高。

4．农业保险不适应“三农”发展需要。目前补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求；三是不利于培育农户参与保险的秘极性，在很大程度上限制了农业保险事业的发展

5．民间金融依然活跃，且缺乏必要的规范。农村的民间金融组织和融资活动，其运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：(1)存贷款利率普遍较高，影响了农村经济主体的发展后劲；(2)存在着较大的金融风险。

(二)农村金融市场体系的不足之处

1，资金供求的市场价格形成机制未确立，影响资金的优化配置。国家对农村金融市场实行十分严格的金融管制，资本的基本价格——利率形成机制还未完全市场化，在民问借贷市场活跃的情况下，资金市场存在两个价格，即利率的“双轨制”，导致资金供求基本信号被扭曲，影响了稀缺资源的优化配置，这本身也是导致农村资金抽往城市和地下金融禁而不绝的一个重要原因。

2，存在明显的供给短缺，局部形成寡头垄断的局面。由于农村金融的供给方仅为农村信用社、农业银行、农业发展银行，且资金供给长期难以满足农民和农村经济的需要，资金的卖方市场长期存在。

3，金融产品供给不足，水平较低，不能适应农村经济发展的需要。农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同，其金融需求也表现出多层次性的特征。而以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上，且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后，难以适应不断发展的农村经济和农民的需求。

(三)金融监管体系的问题

1．对建立完善的农村金融体系缺乏长远规划。主要表现在：对农村政策性金融的发展缺乏明确方向，政策性金融业务散布在多个金融机构。

2．农村金融监管力量有限，难以适应点多面广、情况复杂的监管要求。由于存在监管体制设置上的问题，监管结构呈现“倒三角”形态。在基层地市、县人行的金融监管力量最少，而监管任务却最重，情况最复杂，监管人员往往疲于奔波，忙于应付，监管的有效性受到很大影响。

三、改革和完善我国农村金融体系的战略措施

(一)统筹考虑，进一步创新农村金融组织体系

1．完善农业发展银行职能，使其真正发挥农业政策性银行的职能作用。要改变目前农业发展银行只负责国家粮棉油收购贷款的格局，扩大其业务外延。一是把目前由农业银行经营的农业开发贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务划为农业发展银行；二是将国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务划为农业发展银行管理；三是改变目前农业政策性金融资金来源渠道过于狭窄、资金来源不稳定的现状，通过发行农业金融债券，建立农业发展基金面向农民筹资、境外筹资等多种渠道筹集资金，还可将邮政储蓄存款、社会保障基金等划为农业发展银行。

2．整合和发展国有商业银行，尤其是中国农业银行，使其更好的为农村、农民、农业服务。一方面通过农业产业化的优秀项目去吸引商业银行的投入；另一方面，国家可规定商业银行向农业投放贷款的最低限额或比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券。另外，随着国有商业银行股份制改造的实施，其国有银行业务逐渐从农村市场淡出是必然的趋势，可以考虑将其分支机构统一整合基础上，吸收民问资金参股，改组成地方性质的中小型商业银行，增强对县域经济的支持。

3．深化农村信用社体制改革，积极发挥其农村金融主力军作用。农村信用合作社改革的主要内容首先是要进一步明确信用社改革的总体目标。农村信用合作社的改革总体方向应是合作制，按照合作社原则进行改革，农村基层信用合作社应真正办成农民的合作金融组织。其次，应明确信用社的财产的归属，即所有制性质。改革中应尊重农民社员的股权和集体所有财产的所有权，任何人不可平调，也不可随意改变其性质。第三，应进一步完善信用社的法人治理结构，转换经营机制。

4．要尽快组建以地方政府为依托的政策性农业保险公司。鉴于商业性农业保险尚缺乏市场基础，建议在政府推动下争取成立地方性的政策性农业保险公司。该公司可以采取“财政补贴推动，商业化运作”的模式经营，并享受相应的税收和财政优惠。在经营中，公司要以现代企业制度为基础，走“大农险”之路，在完善农村风险保障体系，开发培育农村保险市场的过程中稳步发展。

5．正确引导和充分利用民间金融，实现民间金融适度发展。对民间金融，要从完善法律、制度、政策人手，在严格市场准入条件、提高准备金率和资金充足率及实行风险责任自负的情况下，引导和鼓励民间私人借贷机构等有规范组织形式的农村民间金融健康发展，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。同时，对投机性民间金融组织和以民间金融为幌子进行非法金融活动的要予以严厉打击。

(二)创新农村金融市场体系

推动以农村资金价格形成机制市场化为中心的改革，加快利率市场化进程。逐步建立起更加广泛的金融市场，包括农村的货币市场和资本市场，并实现正式的农村信贷市场与非正式农村金融市场间的有机联系。推动农村资金拆借市场的发育，为农村信用社融通资金提供便利。鼓励金融创新，产品创新，为农村客户提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产担保、租赁、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具，以适应多样化的农村金融需求。

(三)创新农村金融监管体系，尽早实现对农村信用社金融监管和行业管理的分设

随着人民银行和银行监管委员会的分设，银行监管委员会将专职负责对农信社的监管工作；要积极推动成立信用社行业管理协会，实现行业自律管理的完善；要建立完善的农村金融体系长远规划；在监管体制设置上的问题，要加强基层监管力量，改变农村金融监管结构的“倒三角”形态；要加强关于金融监管的立法工作，做到金融监管有法可依。

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村镇银行监管篇7

1.问题的提出

20世纪70年代末期以来，在政府主导下，围绕农村金融机构更好地服务“三农”问题，我国农村金融改革一直没有停顿。2003年6月中央政府《深化农村信用社改革试点方案》[国发〔2003〕15号文件]和2004年8月17日《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），完善信用社管理体制和产权制度改革中心的确立，把以农村信用社为重心的我国农村金融改革推向了一个新的高潮。尽管如此，有关农村金融改革的方向和路径的争论也从来没有停止过。对于诸如农村金融的总体格局怎么安排？农村信用社的发展方向是什么？农村信用社的管理体制怎么设定？农业银行怎么改革？农业发展银行的职能怎么规划？怎么整合县域金融？合作金融在中国金融产业中的地位怎样界定？民间金融怎么发展与规范？怎么防范农村金融风险？等等，基于各种研究的角度的不同，得出的结论也是大相径庭。然而，就现有的研究而言，呈现下面三个明显的特征：一是停留在农村金融的某一个方面的研究，特别是从农村信用社的研究出发来讨论农村金融问题，以农村信用社的模式选择替代了农村金融模式的选择（曾康霖，2001；王自力，2002），更多的人似乎都认为农村信用社改革就是农村金融改革的全部，农村信用社问题解决了，金融支农问题也就解决了；二是尽管也提出要通盘考虑农村金融改革，应该一揽子规划农村金融体制构建（谢平，2001），并且也有了对经济欠发达地区县域金融制度安排的综合考虑（曾康霖、蒙宇、刘楹，2003），但是并没有见到从宏观角度对农村金融体制构建一揽子规划的深入探讨；更多的研究仅是就事论事，就农村信用社谈农村信用社、就农业银行谈农业银行、就农业发展银行谈农业发展银行，没有考虑各种农村金融供给机制的协调和整合；三是尽管也提出了要处理好金融发展与经济增长的关系，要从需求出发探讨农村金融组织体系的构建（何广文，2001；高帆，2002），但是将农村金融置于宏观经济背景，从经济系统论角度展开的研究还不多见。农村金融理论准备的不足，导致农村金融改革系统协调能力低下，农村金融体系整体活力缺乏，农村金融改革总是难以到位。有鉴于此，本文从系统论的视角出发，将系统论的理念引入农村金融问题研究之中，将农村金融改革置于国家整体宏观经济系统和农村经济系统之中，对农村金融改革问题展开讨论，进而提出农村金融改革的整体思路。

2.作为一个系统的农村金融

所谓系统，就是按一定目的、条件和环境，按一定的关系组成的互相作用的若干要素的有机整体。系统论认为，宇宙中包括人类社会宏观和微观方面，都是若干大小系统。基于这一系统论基本原理，宏观经济可以看作一个系统，农村经济可以看作是宏观经济系统中的一个子系统，而农村金融可以看作是农村经济系统的一个子系统（宏观经济系统的二级子系统）。

2.1农村金融是经济系统中的一个子系统

对于庞大的宏观经济系统而言，其包含了众多的组成要素。首先，基于我国长期的二元经济结构特征，农村经济系统[1]和城市经济系统是宏观经济系统的两个基本的子系统，而在农村经济系统中，农村金融又是其重要的子系统。同时，国家整个金融体系是宏观经济系统的一部分[2]（即部门子系统之一），这里，经济的二元特征所带来的金融二元性导致了农村金融与城市金融的分割，农村金融成为整个金融系统的子系统，同样处于宏观经济系统二级子系统的层次之上。由此可以认为，在宏观经济系统中，农村金融处于农村经济子系统与金融子系统的交集之中（见图1）。

化的方向下，农村金融改革到底要达到什么目标？什么才算是中国农村金融改革成功到位？等等，缺乏系统性论证。因而，多年来的中国农村金融改革主要着眼于农村正规金融机构系统内部关系的调整和改善，没有着眼于机构间运作机制的协调。改革视角始终停留在对农村金融机构的改革上，而且仅就农村金融机构的改革来看，也缺乏必要的整体性和相关性考虑。例如，对农业银行的改革是从改革国有商业银行的角度展开的，这样的改革必然导致农业银行对农村地区的撤离。而对于农业发展银行的改革则是在粮食市场化改革情况下不得不采取的举措。农村金融改革仅仅是为了构建一种完善的机构体制，而没有着眼于如何构建农村金融系统中各子系统间相互协调运作的长效机制。因而，改革开放以来，多次调整和改变农村金融监管系统的运作方式；农村正规金融系统内部，也仅仅着眼于各银行金融机构系统内部的改革，而忽视非银行系统的安排；仅仅着眼于正规金融部门制度的演进，而忽视非正规金融部门制度的变迁。

就现有的农村金融系统而言，首先由于在整体性上存在结构与功能的不对称，其次由于各组成“部件集”之间的相关性没有得到协调，因此导致农村金融系统的功能无法很好的发挥。主要表现在：

宏观层次的金融监管与中观层次的金融机构经营两个子系统不能协调运作-——金融监管系统对于政策性金融机构的监管存在软预算约束，农业发展银行无法实现自身可持续发展；对于商业性金融机构监管可以认为是到位和适度的，但是农业银行业务重点已经转移，距离农村越来越远；对于合作金融机构存在监管过度的问题，农村信用社缺乏自主经营和发展的空间；对于非正规金融缺乏监管框架，非正规金融发展面临合法性挑战。

（2）农村金融改革与城市金融改革严重的脱节，农村金融系统改革与城市金融系统改革的协调推进性被忽视

我国经济金融改革的次序，也是经济改革先于金融改革。经济改革首先是从农村展开的，然而与经济发展的路径一致，我国金融发展也遵循以东部和城市为中心推进的模式（何广文，2001），金融改革首先在城市进行，这就必然造成农村金融改革与农村经济发展的脱节。农村金融改革落后于农村经济发展，农村金融供给不能适应需求的变化。

农村金融系统与环境的不适应：农村经济和农业结构的战略性调整带来了农村金融需求的变化。经济发展的过程在逐渐地削弱二元结构特征，城乡统筹，缩小城乡差距也成为政府现阶段经济工作的重心。同时，农村经济主体出现多元化、需求出现多样性。然而农村金融系统却在固化这种城乡金融的二元结构特征。

（3）改革的推动者和行为主体的行为没有协调，监管者和金融机构之间缺乏协调机制，金融机构本身创新的动力和创新的主动精神缺乏。现有农村金融监管力量，分别来自于人民银行、中国银行业监督管理委员会、各省政府金融监管部门，往往出现职责上的分工问题，或者造成监管漏洞，监管不到位，或者监管过渡。

（4）农村金融供给和需求之间不协调，农村金融改革与环境的适应性被忽视

农村金融产业具有较强的扩散效应（图3），并通过其前瞻效应、旁侧效应和回顾效应对农村经济各构成要素的发展产生直接的影响，进而由此形成了农村金融产业发展与农村发展的关联性。良性运作的与农村金融需求相适应的农村金融系统，无疑能够促进农村经济各要素的合理配置，协调发展。

战略调整，重点支持高科技农业、优质高效农业和出口创汇农业，支持农业产业化经营，突出支持农业产业化龙头企业，支持城乡一体化建设和小城镇建设，创造农村客户和农村金融机构双赢的局面。

（2）协调城乡金融发展，消除城乡二元金融格局。

（3）改革和完善农村金融监管机制，协调金融监管与金融机构主体间的关系。由于农村金融机构的特殊性，各农村金融机构的监管应该统一协调起来监管。

（4）促进农村非银行金融机构和非正规金融的有序合理发展，实现金融机构的多元化，最大限度地满足农村金融需求。现有农村金融组织资源供给不足，为解决由此而出现的农村金融有效供给不足的问题，满足“三农”对农村金融的多样化需求，促进县域经济发展和金融机构适度竞争，可考虑放宽民营经济进入农村金融市场的条件，创设和在现有农村金融机构基础上重组一批县域小型金融机构，注意培育村级农村合作金融组织。

（5）促进农村金融资源的协作与整合。一是农村金融业与农村金融需求主体间的协作；二是农村金融行业内各类金融形式间的协作，包括政策性金融、商业金融、合作金融以及规范运作的民间金融在竞争基础上的合作；三是推动农村金融系统内部各金融机构跨地区合作，引导和推动地区间经济金融的平衡发展。

村镇银行监管篇8

村镇银行指由中国银行业监督管理委员会根据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构.村镇银行的设立,不仅提高了农村地区金融支持的力度,而且弥补了农村地区的金融服务的空白.但在运营过程中会遇到许多风险,而且近年来随着村镇银行的不断的发展壮大,风险防范也成为重要的课题.

一、村镇银行面对的风险

村镇银行的出现使农村金融事业得到了丰富,快速发展了农村经济,但同时也出现了诸多风险,.

(一)信用风险

信用风险是指债务人因各种原因而不能偿还或者暂时不能偿还本金和利息,因此引起村镇银行净收益下降,财务遭受损失.信用风险对村镇银行来说是一种始终存在而且最主要的金融风险,表现如下：

1.信用风险集中

村镇银行大多设立在县市,而且呈集中分布态势,这种集中分布在发生信用风险时,特别容易产生严重的连锁反应.另外,村镇银行的服务对象单一.主要集中农林牧渔业.个人贷款和服务业在贷款投向所占比例相对较小,近年来批发和零售业较个人贷款和服务业的比例有所上升.据统计,我国涉农不良贷款率高于银行不良贷款率平均值.农业贷款的不良率高,原因有二：一是农业是风险较高的产业,主要靠天吃饭,因此在生产中,经常遭到自然灾害,二是农业贷款缺乏抵押和担保,一旦出现信贷风险,无法抵补,因此信贷风险居高不下.

2.搜集信用信息艰难

信用信息是信用情况的有效凭证,当前,由于村镇银行设立时间较短,缺少客户完整、完善的信息记录.再加上农业银行主营业务从农村地区逐步撤离,没有保存或保存不完整原有的记录和相关借贷信息.村镇银行一方面存在着关系借贷,另一方面又对农户的信息记录不准确,最后导致村镇银行的信贷风险.

3.信用风险传染性强

当村镇银行发生风险时,其信誉将会受到影响.如果不能及时有效地控制信用风险,必将加快信贷危机扩张的风险,将对农民、农业、农村影响深远,而且造成严重后果.

(二)流动性风险

流动性风险是指金融机构无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以应对资产增长或支付到期债务的风险.金融机构一旦发生流动性风险,将有可能导致其破产.所以,流动性风险被看作是金融机构的最致命风险.

1.对流动性风险的监控不足

银行的流动性风险是在不断的变化的,静态指标即使很完善,也无法很好地监控流动性风险,所以只有不断的完善动态指标的检测,动静相结合才能更加及时把控流动性风险.

2.利率市场化加大村镇银行的流动性风险

利率市场化的发展对农村资金市场也产生了巨大的影响.利率在不断的变动,银行的储蓄存款也受到了一定的影响.随着银行不断的下调存贷款利率,居民的存款减少,贷款增加,这种存贷比例的不平衡将加大银行资金流动性的风险.如果利率波动的频率频繁,则村镇银行将很难把握流动性风险的管理.

(三)操作风险

最主要的操作风险是内控中断或者银行管理失控.这些中断可能使银行因错误、欺诈或者未及时完成任务而遭受损失,或者因其他原因使银行遭受损失,例如,交易员、贷款主管或其他职员超出授权进行交易或者以不道德或冒险的方式业务.其他操作风险包括信息技术系统的失败、火灾及其他灾难性事件.由于操作风险牵涉人为操作,因此只要涉及人为操作的情况就必定存在操作风险.

二、防范村镇银行风险的措施

(一)强化风险意识,完善自身建设

规范村镇银行的经营管理,增强村镇银行抵抗风险的能力,有效防范和化解风险的关键是完善村镇银行自身建设,也是衡量村镇银行风险管理水平的主要标志之一.

1.建立健全内部治理结构

村镇银行存在内部结构性缺陷,应建立健全内部治理结构,建立现代企业制度,引进战略投资者,建立多元化产权主体.资本不足是村镇银行内部治理薄弱的原因之一,因此应补充村镇银行的资本,降低民营资本进入的门槛.

2.建立防范风险的有效机制

风险到处存在,即使无法完全规避风险,但是可以最大程度的防范风险,使风险最小化.村镇银行在风险控制机制建立方面,应遵循以下原则：一要从公司治理、内部控制和外部监管等多角度防范风险.二是要建立符合村镇银行特点的风险防控制度,可以聘请资深的外部机构,也可以建立举报制度.

信用风险集中、信用信息搜集困难、信用风险具有传染性、对流动性风险的动态监控不足,预警机制有待完善、利率市场化更加大了流动性风险动态管控难度、村镇银行的从业人员整体水平较低、银行流程管理不到位.

(二)优化村镇银行外部环境

村镇银行外部环境的优化需要政府部门、银行业监管机构的引导、扶持和监管,促使我国村镇银行可持续发展.

近年来,村镇银行虽然发展比较迅速,但是在抵抗风险方面还是比较薄弱,仍然需要国家和政府的大力扶持.在税收上对村镇银行实施一些优惠政策,而且可以通过实施农业保险,来转移和分散风险,保障农民生活的稳定.

在监管方面,中国银监会出台了相关的法律法规,但是监管力度仍要加强.通过合理配置监管资源,来提高监管能力,要特别重视村镇银行贷款资产的风险状况,防范重大风险的发生.