公共交通存在的问题篇1

内容提要:金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。

一、问题的提出

公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。WWW.133229.COM）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。

美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（dodd－frankwallstreetreformandconsumerprotectionact，以下简称《多德－弗兰克法案》）。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒”（toobigtofail），进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。

美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。

二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析

营业银行援助（openbankassistance，oba）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的《联邦存款保险法》要求fdic提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站failedbank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/selectrpt．asp？entrytyp=30，2010年8月1日登陆。）。

（一）金融危机中营业银行救助的实践

2007年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的7000亿美元的问题资产救助计划（troubledassetreliefprogram，tarp）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站failedbank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/selectrpt．asp？entrytyp=30，2010年8月1日登陆。）

依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行13家，占已处置问题银行总数的4．5%，而13家被救助银行总资产却达3．2万亿美元，占已处置问题银行总资产的近85%。从被救助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗银行（墨西哥国家银行—美国）、花旗银行南达科塔州分行及百货公司国民银行等5家机构均属花旗集团旗下；美国银行俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，由于2008年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于美国银行旗下。

依据数据分析，联邦存款保险公司在金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助次数少。金融危机中市场退出的问题银行有275家，而联邦存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅13家。相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从13家被救助银行的总资产占288家已处置问题银行总资产的近85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对13家被救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救助决定的时间来看，集中在2008年11月23日和2009年1月16日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定救助美国银行的时间。

（二）营业银行救助中的“成本最小化”和“系统性风险例外”原则

金融危机中营业银行援助的使用之所以呈现上述特点，是因为美国联邦存款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化”（leastcosttest，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外”（systemicriskexception）原则。二原则在联邦存款保险公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。

美国联邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式皆为上述基本方式的衍生。[1]

购买与承接（purchaseandassumptiontransactions，p＆a）是将问题银行整体出售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产完好，得以继续营业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。[2]（p94）以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助购买与交易承接（assistedpurchaseandassump-tiontransactions）方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款2项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并购，或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，存款保险公司以购买与承接（包括援助购买与交易承接）方式处置的问题银行258家，总资产5700亿美元，占已处置问题银行总资产的15%。

此外，成立“桥梁银行”（bridgebank亦称“过渡银行”）是与购买和承接方式密切相关的一种临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987年，美国国会批准了《银行平等竞争法》，授权联邦存款保险公司设立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国《联邦存款保险公司法》第11条n款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，债权人的利益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人提供日常业务。[3]（p168）在此次金融危机以前，联邦存款保险公司共使用过10次桥梁银行的权力，集中在1987年至1994年间，共成立32家桥梁银行。此次金融危机中，截止到2010年8月1日，存款保险公司共使用桥梁银行权力1次，设立桥梁银行1家（注释7：2009年12月18日，存款保险公司为处置独立银行家银行（independentbankers’bank），设立独立银行家桥梁国民银行（inde-pendentbankers’bridgebank，n．a．）来接管独立银行家银行。）。

存款偿付（depositpayoff）是存款保险公司对问题银行进行破产清算的结果，由存款保险公司偿付破产银行存款人的保险存款。存款偿付一般在存款保险机构找不到合适收购者或援助购买与交易承接成本较高时采用。最终以存款偿付方式处置的银行一般是同业不太感兴趣的小型问题银行。存款偿付有两种方式：一是由存款保险公司直接偿付破产银行存款人的保险存款（payoffs，po）；二是由一家财务状况良好的机构作为存款保险公司的人偿付保险存款，即保险存款转让（insureddeposittransfers，idt）。保险存款转让不仅能为存款保险公司节约大量人工成本，而且为银行将其服务介绍给潜在的新客户提供了良机。本次金融危机中，存款保险公司以存款偿付方式处置17家问题银行，总资产95亿美元，占已处置问题银行总资产的0．25%。

面对一家问题银行和多种处置方式，美国联邦存款保险公司选择处置方式的顺序为：第一，健康银行整体收购问题银行是最佳选择。若整体收购难以实现，存款保险公司可以通过各种法律允许的方式与收购者分担损失以促成收购交易。对较短时间内难以找到合适收购者的问题银行，存款保险公司可以考虑成立桥梁银行暂时接管问题银行。第二，若问题银行收购不能实现，存款保险公司会对问题银行破产清算，偿付存款人的保险存款。第三，若问题银行机构庞大，破产将会使存款保险公司难以偿付所有存款以及产生巨大的系统性风险（下文详述），存款保险公司将会依照法定程序对问题银行实施营业银行救助。

在进行上述处置程序的每一步，美国联邦存款保险公司必须遵循“成本最小化”原则，处置方式需要满足最低成本标准，该原则要求联邦存款保险公司处置问题银行的方式在所有方式中支付的成本最小。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项是最低成本要求的详细阐述，其中包括确定最低成本的方法、清算成本、只有为特定目的才可动用存款保险基金等内容。在具体操作上，以成立桥梁银行为例，联邦存款保险公司在设立桥梁银行之前，要预先进行成本分析，将桥梁银行处置方式预期所需成本与其他可能采取的处置方式所需成本进行对比。联邦存款保险公司估算成立桥梁银行的成本包括经营桥梁银行的费用、桥梁银行资产的市值及相对的吸引力以及预计最后出售经营权所得的收益等。联邦存款保险公司同时还要考虑大大萎缩的存款基础对于最后收取的保费以及对于桥梁银行作为一种节约成本的破产银行处置机制的可行性所产生的严重负面影响。

在此次金融危机中，联邦存款保险公司较少地使用营业银行救助，原因在于：营业银行救助必须满足最低成本标准，只有确信救助的成本最低才可进行。但事实上营业银行救助不太可能满足最低成本标准，因为购买与承接方式的处置成本绝大多数情况下远小于营业银行救助的成本。在营业银行救助未满足最低成本标准，而联邦存款保险公司仍需要救助问题银行时，该问题银行必须满足“系统性风险例外”原则。此次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助既是如此。系统性风险例外是“太大而不倒”理念的法律规范性表述，规定在美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项g中，它实际上是赋予存款保险公司在大型问题银行破产可能导致严重的系统性风险的情况下进行营业银行救助的自由裁量的权力，该权力的行使有严格的程序要求。《联邦存款保险公司法》第13条c款4项g规定该例外的适用必须由联邦存款保险公司董事会或联邦储备委员会三分之二以上成员提议。如果提议由联邦存款保险公司发出，则需征得联邦储备委员会的同意，反之亦然。此外，财政部长还必须确认适用系统风险例外是正当的。最后，联邦存款保险公司必须通过保险基金全体成员间的一种特别评估，来处理其因适用系统性风险例外而受到的损失。[4]（p348）

（三）对营业银行救助的争议

在美国，适用系统性风险例外而实施的营业银行救助从诞生之日便备受争议，因为营业银行救助将某些大银行与小银行在问题银行处置中置于不平等的地位。[5]这种不平等导致的负面影响包括：第一，削弱市场约束力。由于存款人相信在大型银行经营出现问题时，存款保险公司会给予救助避免破产，因此存款人倾向于愿意与大型银行交易而无视银行的财务状况。对于大型银行来讲，市场纪律约束会减弱。[6]第二，存款保险公司的救助会在大型银行与小型银行之间产生不公平竞争。第三，存款保险公司救助大型银行的可能性会刺激银行在机构和业务方面的盲目扩张，目的是机构膨胀成对金融体系影响尽可能大的银行，以争取得到一旦濒临破产会被救助的机会。第四，大型银行会利用市场支配地位损害消费者的利益。

在本次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助再次激起了对营业银行救助的讨论，金融界及民众较为一致的观点是废除营业银行救助，并对大型金融机构进行强制拆分，依据理由大体为上述四点。本文认为此观点值得商榷：一方面，不应盲目地反对银行“做大”，大型银行具有规模效益，法律需要禁止的是银行通过恶性竞争盲目“做大”并利用市场支配地位进行不公平交易，进而影响金融稳定。那么，对通过合法手段逐渐积累壮大并守法经营的大型银行，在经营稳健并且不存在威胁金融稳定的前提下，就不应强行拆分。[2]165另一方面，基于市场稳定的考虑，危机中政府对可能产生系统性风险的问题银行进行救助至关重要，原因不再赘述。基于此，美国问题银行援助方式应予以保留，进而需要完善问题银行援助在救助条件遵循“建设型模糊”（con-structiveambiguity）的基础上，严格执行救助的程序，强化被救银行责任，降低道德风险，杜绝被救银行股东在救助中获得额外收益。

三、危机中美联储和财政部的救助方式及特征

在本轮应对金融危机的公共资金救助中，与存款保险公司单纯“救机构”相比，美联储同时采取“救机构”与“救市场”的双重救助措施。前者指美联储直接对问题银行注资实施救助，后者指美联储通过运用货币政策增加金融市场的流动性，以期救助金融市场。救市场的措施尽管并不针对某一个具体问题银行，但挽救金融市场的措施对问题银行起到了间接救助的效果。财政部通过直接注资和提供担保的方式救助问题银行。

危机中美联储“救市场”的措施主要包括：第一，降低基准利率。美联储利用银行货币创造机制增加货币供给。2007年9月18日至2008年12月16日间，美联储先后十次降低联邦基准利率，由4．75%降至0－0．25%区间。第二，降低再贴现率。2007年8月17日至2008年12月6日间，美联储先后11次降低再贴现率，由5．75%降至0．50%。同时，美联储将合格再贴现担保品范围扩大到住房抵押贷款及其相关资产，将贴现窗口贷款期限由30天延长至90天。第三，创新操作工具。在此轮救助中，美联储为给金融市场提供充分流动性，对最后贷款人制度进行创新。这些创新操作工具主要包括：定期拍卖工具（taf）、定期证券借贷工具（tslf）、一级交易商信贷工具（pdcf）、资产支持商业票据货币市场共同基金流动性工具（amlf）与货币市场投资基金工具（mmiff）、商业票据信贷工具（cpff）、定期资产支持证券信贷工具（tab-slf）、资产抵押证券贷款工具（talf）等。

除上述措施外，美联储和财政部共同对部分问题银行通过购买股份为其注资和直接提供债务担保提供直接援助，是一种直接针对某一具体银行的救助，即“救机构”。2008年10月，财政部联合美联储和美国联邦存款保险公司启动7000亿美元的问题资产救助计划。目前，美国财政部和美联储已通过该计划以购买股份的方式为707家美国银行注资2049亿美元，其中1250亿美元集中针对美国九大银行股份的交易。被救助的九大银行及注资情况为：花旗集团、富国银行和摩根大通分别向财政部出售了250亿美元的股票，美国银行出售了150亿美元的股票，高盛集团、摩根士丹利和美林公司分别出售了100亿美元的股票，道富银行、纽约梅隆银行分别向政府出售了20亿和30亿美元的股票。在债务担保方面，财政部和联邦存款保险公司共同为花旗集团下属银行提供包括住房抵押贷款、商业性房地产贷款在内总计3060亿美元的债务担保。

与以往救助相比，本轮美联储和财政部的救助行为体现出如下特征：

第一，救助行为法律关系的客体多元化，表现为救助方式多样性。在此次危机救助行动中，美联储除运用传统的降息、降低再贴现率等救助方式外，还首创了定期拍卖工具、定期证券借贷工具等救助方式以增加银行的流动性。创新救助方式的运用凸显了美联储在履行维护金融市场稳定职责中具有极大的灵活性。

第二，救助行为法律关系的主体多元化，表现为救助主体的多重性和救助受体的广泛性。一方面，联邦存款保险公司、美联储和财政部三家救助主体联合行动并采取大规模救助行动是前所未有的。在美国以往的危机救助中，作为合法问题银行救助主体，联邦存款保险公司在1989年至1992年间运用营业银行援助方式仅处置7家问题银行，并且自1992年直到此次金融危机爆发前从未使用过营业银行援助。历史上美国对问题银行的救助多由美联储通过最后贷款的方式来完成，财政部较少参与大规模救助。另一方面，与以往危机救助及此次危机中联邦存款保险公司的救助相比，美联储和财政部的救助行为适用于更为广泛的问题银行。危机中联邦存款保险公司共计为13家银行提供营业银行救助，而美联储和财政部已先后为700余家银行注资。同为问题银行的合法救助机构却出现数量悬殊的对比，原因有二：其一，从现行法律规定来看，美国联邦存款保险法为存款保险公司实施营业银行救助设定了苛刻的适用条件和复杂的批准程序。相比之下，美联储和财政部对问题银行的救助条件和程序没有明确法律规定，美联储和财政部有权根据实际情况相机抉择。其二，救助数量的对比悬殊根本上是由救助机构各自遵循的不同基本原则所决定的。存款保险公司处置问题银行方式的选择以成本最小化为基本原则。同购买与承接和存款偿付相比，营业银行救助的成本常高于购买与承接方式。尽管存款保险公司在处置问题银行过程中金融稳定也是其考虑因素之一，但当金融稳定与成本最小化产生冲突时，在确保银行破产不会引起系统性风险的前提下，金融稳定通常会让位于成本最小化。与存款保险公司不同，美联储以防范系统性风险为己任，以金融稳定为根本原则。联邦政府为实现保护公众利益和维护社会稳定的目标也必须确保金融稳定。因此当问题银行濒临破产时，与救助成本相比，美联储和财政部更倾向出于确保金融稳定的考虑而实施救助，尤其对大型问题银行的处置更是如此。

第三，救助行为法律关系中救助受体确定的选择性。尽管此次危机救助中救助受体具有广泛性，但美联储和财政部对是否救助问题银行仍严格执行两个判断标准：其一，被救助问题银行大部分机构庞大，其破产可能引发系统性风险。从美联储和财政部通过购买问题银行股份注资的情况来看，美国的九大银行全部获得救助，并且占接受注资银行总数仅1．2%的这9家银行得到的注资额占注资总额的61%。其二，美联储仅救助“缺乏流动性”的银行而不救助“缺乏清偿性”的银行。在被购买股份的707家银行中，中小银行占绝大部分，其中已被联邦存款保险公司接管的问题银行中，美联储仅救助了缺乏流动性的银行，缺乏清偿性的问题银行不在美联储和财政部的救助之列。美联储并不会单纯为了银行存续而救银行，而是为了救市场而救银行，救助银行的最终目的是为了救市场。[7]这也充分体现了美联储维护金融稳定的根本原则。

第四，救助行为以救助受体承担一系列相应法律责任为前提。一方面，同存款保险公司的救助一样，美联储和财政部对问题银行的救助同样存在道德风险。廉价的政府救助会促使银行产生对政府化解风险的依赖，从而热衷于从事高收益、高风险经营而忽视风险管理。降低道德风险的关键在于杜绝被救助银行从救助措施中获得额外利益，被救助银行必须付出足够的代价为救助买单。[8]面对沉重的被救助负担，促使银行形成排斥政府救助，倾向于银行自救和同业救助的良性循环。另一方面，由于救助资金来源的公共性，政府救助必须保证救助资金的可回收性，以确保纳税人的利益不受侵犯。为此，美联储和财政部对被救助问题银行科以一系列法律责任，包括救助资金需要偿还、为救助资金提供足额抵押品、征收惩罚性利率、参与银行经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等。以花旗集团为例，危机中财政部联合美联储和存款保险公司共为花旗集团所属银行注资450亿美元，对其价值3060亿美元的有毒资产提供担保。作为条件，被救助银行每年向财政部支付8%的利息；未经财政部允许，普通股股息3年内每季度每股不得超过1美分；严格限制高级管理人员薪酬；花旗银行须参加联邦储蓄管理机构负责的救助房市、避免止赎计划等。

基于上述分析，金融危机中美国运用公共资金对问题银行的救助行为呈现如下格局：

救助标准方面，由于对问题银行的救助极易引发道德风险，联邦存款保险公司、美联储和财政部对问题银行的救助标准均遵循“建设性模糊”的理念以降低该风险，救助行为存在较大的自由裁量空间。[9]与此同时这种自由裁量并未完全脱离法律的约束，是一种法律之下的自由裁量，表现为各机构救助问题银行须严格遵循某些基本法律原则。

救助机构职权的分工方面，美联储是最主要的救助机构，其救助对象包括问题银行在内的所有银行，救助条件为“缺乏流动性”而非“缺乏清偿性”，救助以提供最后贷款为主要方式。联邦存款保险公司仅有权救助由其接管的问题银行，救助方式为营业银行援助，救助条件是满足“成本最小化”或“系统性风险例外”原则。此外联邦存款保险公司的救助决定须通过美联储和财政部的批准。财政部的救助对象较为灵活，有权在衡量系统性风险的基础上相机抉择救助包括问题银行在内的所有银行，并且不受银行“缺乏流动性”或“缺乏清偿性”之区分的限制，其救助的条件是确保救助成本的可回收。

美国公共资金救助问题银行三家救助机构并存有其合理性：

其一，为银行提供最后贷款是各国中央银行的传统职能。作为美国的中央银行及银行业的主要监管机构，美联储能够实时监控并及时了解银行的经营管理及财务状况，为暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款能够在第一时间及时化解潜在的金融风险，维护金融系统的稳定。因此，在三家机构的救助中，美联储的救助是避免银行经营状况进一步恶化并进而引发系统性风险必不可少的第一道屏障。

其二，对于经营状况恶化至“缺乏清偿性”的问题银行，银行监管机构通常交由美国联邦存款保险公司接管。由于银行的破产会直接导致存款保险公司偿付存款，因此，出于成本最小化的考虑，《联邦存款保险公司法》赋予存款保险公司处置问题银行的权力是必要的，这种处置权力不仅包括促成银行并购、存款偿付、破产清算，而且也理应包括对银行的救助。因此，存款保险公司对某些问题银行的救助是避免银行破产的第二道屏障。

其三，财政部救助问题银行在美国法律中并没有明确的法律依据，但由于财政部服从于联邦政府维护社会稳定的宗旨，因此法律实际赋予了财政部救助问题银行最为广泛的自由裁量权，与联邦存款保险公司和美联储相比，财政部在救助条件方面几乎不受约束。实践中，财政部在必要时加入到美联储和联邦存款保险公司的救助行动中以增强救助力度，起到补充作用，在某些情况下甚至起到决策作用。财政部在救助中的这种特殊地位有其存在的合理性：一方面，对于某些大型问题银行的救助，财政部救助手段更为多样化（注释8：财政部对问题银行的救助可通过编制预算、调节税收、制定财会制度、资产管理等手段以及动用财政预算来完成。）；另一方面，由于大型问题银行的破产会影响金融系统乃至整个社会的稳定，因此对某些问题银行的救助应以整个社会的综合效应为着眼点，而不是局限于银行业内部。财政部能够弥补美联储和联邦存款保险公司均属银行业内部机构的缺陷，能够全面客观评价银行救助或破产对其他行业的影响。如此，美国形成了由联邦存款保险公司、美联储和财政部为救助主体，各机构之间分工明确又相互协调的问题银行救助体系。

注释:[1]彭欢．美国存款保险公司选择处理有问题银行方式的理论依据[j]．统计与决策，2010，（3）：138－140.

[2][瑞士]艾娃•胡普凯斯．比较视野中的银行破产法律制度[m]．季立刚，译．北京：法律出版社，2006．

[3]徐诺金．美国银行业危机处置[m]．北京：中国金融出版社，2004．

[4][美]哈威尔•e•杰克逊，小爱德华.l•西蒙斯．金融监管[m]．吴志攀，等译．北京：中国政法大学出版社，2003．

[5]yomariesilva，the“toobigtofail”doctrineandthecreditcrisis，reviewofbankingandfinanciallaw，fall，2008．

[6]stevenl．schwarcz，toobigtofail？：recastingthefinancialsafetynet，dukepubliclaw＆legaltheoryresearchpaperseries，no．235，march，2009．

[7]吴培新．次贷危机背景下美联储的危机政策理念[j]．经济社会体制比较，2009，（1）：51－57．

公共交通存在的问题篇2

[关键词]城市公共交通；准公共产品；财政对策

一、城市公共交通概念及经济性分析

城市公共交通是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，包括公共汽车、电车、出租汽车、地铁、轻轨等交通工具及其相关的配套设施。典型的财政学理论分析表明，公共产品具有非排他性和非竞争性两个基本属性。非排他性是指无法排除他人从公共产品消费中获得利益，而非竞争性是指每个消费者从产品消费中获得利益的同时并不妨碍其他消费者从中获得利益。就公共交通而言，消费上难以排他同时消费者过多又会造成拥挤，因而具有消费上的非排他性以及消费的竞争性，属于准公共产品。

公共交通的准公共产品属性决定了城市公交行业的经营活动具有鲜明的二重性，即经营性与公益性并存。在市场经济条件下，公交企业应以经济效益为中心，但又不能以盈利为惟一目标，必须体现社会效益。城市公交企业作为独立核算的企业，一方面必须以提高经济效益为目标，维护企业正常运转、补偿生产耗费，通过增强竞争力提高服务质量,增加企业与职工收入；另一方面，公共交通作为城市基础设施，关系民生福利，与居民的生活、事业息息相关，必须提高客运能力和服务水平，提高社会效益。因此，单纯依靠市场提供，收入成本完全依照市场规律运作，将使公众无法承受，政府介入存在必要性。

二、我国城市公共交通存在的主要问题及原因分析

（一）我国城市公共交通存在的问题

从20世纪80年代开始，随着我国经济的持续高速增长，各地政府致力于发展本地区的城市公共交通建设，以满足日益增长的社会经济和居民生活的需要。为此，我国政府制定了一系列政策，明确了以公共交通为主的城市交通发展战略。但就我国目前而言，城市公共交通的发展现状不尽如人意。归结起来，造成这一困境的最根本原因是城市公共交通体系的不完善。具体表现在：

1.城市公共交通的出行分担率低。目前，我国大城市公交承担的客流比重很低，一般在10%～20%。理论上说，要使一个城市可持续发展，公共交通应占主体地位，其承担的出行比例应在40%以上。而个体交通的迅速膨胀使得一些城市公共交通的分担率更是呈下降趋势。

2.公交服务水平低、质量差。主要表现为：速度慢，耗时太长，路线不合理，乘车换乘不便，舒适性差、安全事故多、公交乘务人员服务质量差，这些都直接影响了其承担的客运比例。

3.公共交通供给与需求严重失衡。在我国多数城市，公共交通建设缺乏整体规划，线路布局极为不合理。有的地段线路重复设置，而有的地段尚未开发，存在公交盲点，覆盖不均衡，线路之间不够衔接，换乘距离远，给交通营运、管理和居民出行带来不便。

4.公交企业普遍亏损，财政补贴大。在市场经济条件下，公交企业无疑应以经济效益为中心，但又不能以盈利为惟一目标，必须体现社会效益。尽管政府给予公交企业以减免税费等许多优惠政策，但由于体制改革等带来的诸多问题，企业本身经营管理不善，再加上缺少科学合理的财政补贴机制，使得公交企业普遍亏损，财政补贴压力越来越大。

（二）我国城市公共交通问题产生的原因分析

1.交通建设投资总量不足，投资结构不合理

近几年来，由于对城市交通需求发展的速度预计不足，导致我国财政对城市交通的投入明显滞后于GDP的增长速度。具体的如表1所示：

数据来源:国家统计数据库

从表1中可以看到，从1993-2006年间，工、交、流通部门事业费合计占全国财政总支出的比重在1%～2%间徘徊，政府用于公共交通建设的资金不足，难以适应城市经济的发展。此外，由于对“优先发展公共交通”的认识不够，片面强调扩建道路的重要性，分散了可利用的资金，使得公共交通的投资结构不合理。这两方面的原因直接导致了公共交通系统设备陈旧、服务质量水平下降。

2.政府对公交公司的补贴机制不合理

虽然多年来我国政府对城市公交行业一直进行补贴，但效果并不理想。究其原因主要是补贴机制不合理，表现为补贴对象不明确。一般而言，公交企业存在两种性质的亏损，一种是政策性亏损，主要是为满足公共交通的公益性特征而造成的，如实行低票价、对特定人群实行免费等；另一种是经营性亏损，主要是由于公交企业自身经营不善，管理水平低下所造成的亏损。如果不加区分化一并进行补贴，一方面无法保证有限的资金发挥应有的作用，另一方面还会使公交企业对财政补贴产生依赖，降低提高经营管理水平的积极性。

3.公交企业体系不健全，运营效率低下

就目前而言，我国的公交企业大多为国有企业，处于行业垄断地位，缺乏降低成本和提高管理水平的激励，提高服务质量的内在动因不足。同时，由于公交票价受到政府的严格限制，企业往往降低所提供服务的质量来应对。另外，公交司机和售票员的服务水平低又进一步降低了公众对公共交通的满意度，加速了个体交通的发展，进一步加剧了城市交通拥挤的现象，影响城市经济的健康发展。

4.城市公共交通发展缺少法律、法规的保障

城市公共交通建设管理法律法规不健全，没有统一的准则规范来引导城市公共交通的发展。从一定程度上来说，公共交通的发展依赖于政府的行政手段，在个别问题的处理上离不开政府部门的协调和行政干预无法可依的现象严重制约了城市公共交通事业的健康发展。

三、国外公共交通发展实践及启示

公共交通企业的双重属性决定了公交服务质量的提高、公交系统的发展都会产生巨大的资金需求，单纯依靠公交企业自身是很难满足的，为此，当前世界很多国家和地区都通过各种不同的方式对公共交通的发展给以较大的财政补贴。

1.美国

从20世纪60年代开始，美国政府就出台了一系列的法律法规以保证对公共交通的财政补贴，体现了对公共交通的扶持。美国各个城市的公共交通计划项目,只要属于地区交通规划的就可以获得联邦政府的拨款,并且政府拨款高达项目总费用的2／3。此外美国还通过立法限制私人小汽车发展，通过征收小汽车牌照税等鼓励和引导人们乘坐公交车。

2.法国

法国中央和地方政府一贯高度重视城市公共交通的发展，把城市公共交通的发展摆在优先发展的重要战略位置上，并作为长期不变的目标用法律形式给以保证。依据法国公共交通法建立的公共交通税，规定9人以上企业需按工资总额提取1.2%～2%的公共交通税，从而保证公共交通发展有可靠的资金来源，同时也是政府弥补公交公司亏损的重要来源。

3.德国

德国对公交企业的减免税收主要是减少公共交通销售税的50%和完全免收公共交通的车辆税，另外还减收公共汽车的用油税。

从上述三个国家的公共交通发展实践来看，公共交通的健康发展及服务水平的提高与政府的财政补贴密切相关。有以下三方面值得借鉴：

1.重视公共交通立法。国外的普遍做法是通过出台相关的法律法规，制定对公交发展的扶持政策，用法律形式保障城市公共交通的发展。

2.财政投入力度大。在财政投入方面，美国拨款支持各个城市的公共交通项目建设，最高可达项目总费用的2／3，投资额巨大。

3.改革税费制度以扶持公共交通发展。为了保证城市公共交通的发展，法国建立了公共交通税，所得资金用以弥补公交企业亏损，德国实行了一系列税费减免政策，以扶持公共交通建设。

四、解决城市公共交通问题的政策

目前我国的公共交通现状难以满足公众的出行需求，急待采取有效措施予以优化。

1.加大政府投入力度，科学制定投资规划

发展城市公共交通，要保证政府投入的主导地位，科学制定投资规划。政府投入不应该从城市整体发展规划出发，完善城市的公共交通体系，在改善路面交通的同时，发展轻轨、地铁交通系统，切实满足公众多样化的出行需求。

2.完善财政对公共交通运营中政策性亏损的补贴制度

公交行业的亏损主要来源于两个方面，一类是经营性亏损，一类是政策性亏损，即企业为满足社会公益性而发生的收入无法弥补亏损的状况。在财政补贴方面，不能一刀切，而应该区分经营性亏损和政策性亏损，这样既能在保证企业正常运营的同时，使企业保持竞争活力，提高运营效率。具体有如下两个方面：

（1）对低票价的补贴。由于公共交通具有公益性特征，使得公交企业的票价制定标准就不能完全按照市场来确定。低票价保障了大多数居民出行权利的公平享有，但是也必然会带来公交企业的亏损，因此对于这一部分政府应予以全额补贴。

（2）对老年人、残疾人等群体享有的免费乘车部分造成的亏损也要给予补贴。老年人和残疾人作为社会中的弱势群体，政府的做法是给予乘车免费的优惠，体现了社会公平及人文关怀，而由此造成的公交企业收入损失，理应由政府“买单”。

3.科学合理引入民营企业，探索公交运营新体制

20世纪80年代中期以前，我国实行高度集中的计划经济体制，城市公共交通服务也由政府独家管理，独家提供。1985年开始我国对城市公共交通行业进行了改革。城市公交企业普遍实行了承包经营责任制，简称承包制。按照所有权和经营权分离的原则，以承包经营合同的形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营，自负盈亏。

在实践中，公交企业内部实行车队—分公司—总公司三级承包制，企业外部是企业向政府承包。由于承包制缺乏降低成本的激励，效率低下，所造成的直接后果是公交企业亏损严重,国家补贴越来越大。因而有必要创新体制，适当引入民营企业，引导社会资本发展公共交通事业。一方面能使公交行业存在有限竞争，保持市场活力，另一方面也能很好的减轻财政压力。

4.完善法规机制，加大监管力度

完善我国公共交通行业的法制建设，依法为公共交通发展提供专向资金，建立专门的公共交通专向资金发放与监管机构及公交企业政策性补偿额的评估体系，对政策性补偿额进行核算、发放、审计与监管，确保公共交通专向资金发挥应有的作用。

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公共交通存在的问题篇3

【关键词】南京市；公共自行车；运营状况；治理理论；合理化建议

自行车是我国普及最广的代步交通工具，作为同城短区间非机动载人设备，自行车廉价、便捷、健身、环保、节能的特点尤为突出。为让慢行交通（步行或自行车等以人力为空间移动动力的交通方式）与公共交通实现“无缝对接”，破解交通末端“最后一公里”难题，2010年8月底至9月初，南京市江宁、仙林地区先后试点推出公共自行车。但无论是在江宁区还是在仙林区，公共自行车的使用率低，市民对公共自行车的认知度不高，部分租借点隐蔽、没有明显标识，难以发现。公共自行车的运营情况没有预想的好。为此，本文对公共自行车的运营策略进行专门的调查与分析，提出合理化建议。

一、南京市公共自行车的推行概况

1、公共自行车安置点的分布与使用办法

2010年8月底9月初，南京市江宁、仙林地区先后推出了公共自行车。以江宁区为例，共设安置点40个，其中高校15个，小区19个，地铁站6个，共有600辆公共自行车。主要分布在江宁大学城各高校门前，以及地铁一号线南延线竹山路站至龙眠大道站800-1000米范围内的小区门前。根据课题组对公共自行车管理部门的采访，安置点的设置依据是满足江宁大学城内大学生和地铁繁忙路段的需要。

根据规定，市民凭身份证、学生凭学生证，到南京市通盛客运公司公共自行车服务中心办理自行车租赁卡，即可到公共自行车安置点租赁自行车。市民在办卡时要缴纳320元费用，其中300元作为车辆押金，20元作为预存服务费，其收费标准为：每次租借1小时内免费使用；1小时以上、2小时以内按每小时1元收费；2小时以上、3小时以内按每小时2元收费；3小时以上按每小时3元收费。

2、公共自行车的运营现状

由课题组对南京市江宁区交通局及公共自行车管理部门的采访结果得知，江宁区公共自行车由区政府投资200万元，将整个公共自行车项目交给南京市通盛客运公司负责。通盛客运公司根据政府的要求，积极开发、应用新的科技手段节约运营成本。如：每个公共自行车安置点的租赁系统都是经过加固强化过的智能系统，不仅经得起风吹日晒，而且便捷，能够更好地服务市民。租赁点完全靠太阳能提供设备运转以及无线发射的能源。为了防止公共自行车在天热时爆胎，公共自行车都是无胆车胎，车轮没有内胆，不需要充气，既不会爆胎，也防止漏气。

对于公共自行车的管理，主要靠系统远程监控和现场巡查。工作人员为课题组演示了远程监控系统，一名工作人员负责监视大屏幕上的各租赁点车桩状态，红色代表故障，浅绿色代表车已借出，蓝色代表车辆待租，深绿色代表机械故障等，另有三名专业维修人员负责全天候维修故障车辆，三名专业调配人员专门负责调配车辆，建立起公共自行车的管理体系。

3、公共自行车的使用情况

为了解江宁区公共自行车的使用情况，课题组设计了一份详细的问卷，在江宁区铺设安置点的小区、高校门前、地铁站内进行了随机抽样调查，共印刷问卷500份，回收有效问卷500份。在问卷的设计上，注重抽样人群的职业划分，同时还强调男女比例的平均分布。问卷从使用的原因、使用的时间、使用的意图、意见和建议等方面对市民进行了调查。

通过SPSS技术对回收的问卷进行了数据分析，以下是分析数据：

由以上图表数据可以看出，市民对公共自行车的接受程度不是很高，公共自行车初期的试运营存在的不足给使用过的市民带来了一些不便，也让有试用意愿的市民望而却步。办理手续不便和公共自行车不如其他交通方式方便等原因导致公共自行车不能在市民中得到广泛普及。由此观之，市民对公共自行车的接受度低，公共自行车的设置远没有达到预想的效果。

二、南京市公共自行车运营中存在的问题分析

1、宣传不力，普及不广

课题组通过采访通盛客运公司公共自行车负责人了解到，宣传公共自行车的工作在金陵科技学院和通盛客运公司分别做过一次，在金陵科技学院组织办理200张集体卡；通盛客运公司设立公共自行车宣传办公室。一项新事物的推广，仅仅两次宣传很难满足广大市民对公共自行车认知。另外尽管在每个公共自行车的租赁点都有简单的使用说明和公共自行车租赁点的分布概况，但是，这些说明和介绍只有想使用和正在使用公共自行车的市民才了解，没有使用过的市民，对公共自行车仍然陌生。政府投资公共自行车的运营，具体管理工作交给通盛客运公司。但是，关于公共自行车的使用方法、使用区间、办卡步骤、公共自行车安置点分布以及公共自行车的运营系统流程等方面的宣传工作却没有部门承担，导致市民对公共自行车的了解度、接受度低。

2、设计欠妥，使用不便

据通盛客运公司的负责人介绍说，自行车的购置是统一进行的。自行车没有内胆，没有缓冲，车胎较细，没有减震设备，走在石子路上就显得颠簸；自行车虽有前置小框作为载物器皿，但是小框较小，不能载大物；车辆没有后架，不能载人，许多有小孩的市民不能选择公共自行车作为交通工具；且公共自行车车身没有锁，导致想短暂离开车身办事的市民极为不便。

虽然江宁区公共自行车租赁系统采用远程监控系统，但是，由于公共自行车租赁点分布较广，路线曲折，想及时为饱和或空缺的租赁点调离或调来自行车也不是件容易的事。另外，还有很多私家车挡住了本可放置公共自行车的车位，导致了公共自行车“有家不能回”的尴尬局面。课题组在问卷调查和访谈调查中得知，市民不清楚自己的小区和目的地是否有公共自行车租赁点，不敢贸然取车。

公共交通存在的问题篇4

关键词：城市公共交通管理机制；系统；耦合机理；改革对策

城市公共交通可谓是一项重要的关于民生的工程，城市经济发展程度、科学技术水平和城市现代化程度可以由它来衡量，其基本任务是为社会提供经济、快捷、安全、方便的城市客运服务。它更是一项复杂而艰巨的系统工程，成功的城市公共交通离不开良好的管理体制，管理体制是一个大的系统，而良好的体制改革需要各个子系统之间的相互作用，所以为了更好地满足城市人民的生活需求，需要对城市公共交通管理体制改革进行研究，这对促进国民经济的发展具有重大意义。

一、耦合机理在城市公共交通管理体制中的重要性

城市公共交通管理体制作为一个大系统，包括政府子系统、市场子系统、反馈子系统，其中反馈子系统是公共交通各类用户系统的反馈与公共交通协会的反馈组合在一起的系统。

（一）政府系统内部的耦合分析

城市公共交通一般被视为公共物品，具有一定的公益性，且非营利，所以说有一定的福利性。政府作为公共物品的提供者，在其中起着举足轻重的作用，肩负着重要职责。政府作为一个系统，包括中央政府和地方政府两个因素，具体细分为中央政府与地方政府分别下设的交通行政管理机构。城市公共交通管理组织机构又以授权的方式给下级相关部门在城市公共交通管理体系中的职能，所以要充分发挥政府的作用，保证职能的有效行使，中央政府与地方政府需要相互协调、相互促进，也就意味着中央政府与地方政府与其下设的交通行政机构之间的良性互动。这正是两者之间的耦合分析，两者之间的这种相互协调、相互促进的关系正是耦合机理。正如，在市建设部门负责中心对道路的规划与建设时，要结合市政公用局对公交和客运出租车的管理情况，如果为更加方便公众出行，需要开辟几条新的公交线路，那么市政公用局就要根据实际情况新增几辆公交车；市交通局（委）在对公路运输、公路和场站规划时，必须了解市政建设部门、市政公共局的实际情况及最新动态，然后再进行相关的管理工作，保证管理工作的时效性和有效性。所以，要想做好城市交通行政管理工作，必须做到中央政府和地方政府与交通行政机构的两两之间的相互促进。由此可以看出耦合机理在城市公共交通管理体制中必不可少。

（二）政府系统与市场系统的耦合分析

城市公共交通的发展具有阶段性，随着市场机制的发挥，发展水平也在不断的提高。可见市场机制在公共交通发展中起着重要作用。但是市场机制的调节作用存在盲目性、滞后性、自发性的缺陷，政府的监管尤为重要。整个市场在政府未进入之前处于垄断状态，新企业进入总是会受到很多的阻碍，新企业进入市场后在技术、市场方面严重不足，在管理模式和经营模式上，必然要先模仿原有企业，只模仿没有再创新不可能在市场上争得一席之地，不对称的竞争时常会有，唯一的办法是政府的介入，政府利用压倒性的权威为新企业赢得优惠，公共交通具有公共性、公益性，政府应该掌控全局，对包括公交、出租车、轮渡等在内的城市公共交通客运系统进行宏观的把控，在这种管理模式下，竞争性不很弱，为了形成有效的竞争环境，使经营自然垄断性业务的公交企业对乘客需求做出快速反应，就需要引入竞争机制。只有政府系统与市场系统相互促进，相互协调，才能使公共交通管理更加的完善，达到更好的效果。

（三）政府系统与反馈系统的耦合分析

反馈系统是指公共交通用户和公共交通协会的反馈。城市公共交通用户是城市公共交通管理的最终服务对象，最终目的是满足用户的需求，所以用户的反馈对提高管理的质量至关重要。在这里，“城市公共交通用户”是指公共交通的使用群体。用户可以对舒适性包括环境、拥挤度、服务态度等方面通过各种渠道对其进行反馈，政府对反馈的意见进行整理，并对其进行筛选，满足多数人的需求。政府只有接受用户的反馈，才可以了解工作质量的好坏。与此同时，政府为用户提供便利、廉价的公共交通工具。政府离不开用户，用户离不开政府，两者相互依存，相互协调才能实现社会的和谐，城市的发展。“公共交通协会在公共交通发展中具有举足轻重的作用。协会在企业中有很高的权威，既是企业利益代表又是政府与企业之间的桥梁。公共交通协会既受公共交通企业委托，与政府协商企业盈利率和补贴标准等，同时又受政府委托，负责企业间利益的平衡和票款的清分。”公共交通协会的桥梁作用正是反馈作用的体现。

二、各子系统之间的耦合分析

为了快速发展城市经济，必须完善城市公共交通管理体制这个大系统，管理体制改革提上日程，并且要与现代化的市场运营机制接轨。然而体制改革涉及到政府子系统、市场子系统、反馈子系统，只有正确分析子系统之间的关系，发现出现的问题，才能做正确的改革。

（一）关系耦合不合理

在中央政府与地方政府关系方面。不合理的地方体现在从中央到省再到市的城市公共交通管理主体上下不能对应，从国家层面上来说，我们国内城市公共交通的管理体系主要由建设部和公安部掌管，相关的还涉及到其他部门。从地方层面看，政府给予交通运输部门关于城市公共交通的行政管理权力。正是由于中央和地方两个层面上的行政管理主体不能对应，导致政策无法有效的实施。由于关系耦合不合理使得中央政府与地方政府的合作机制也存在问题，合作机制不能促进两者更好地合作，法律的保障对于合作关系和形式极为重要，没有这种保障，自然会出现很多问题。由此可见，政府间的关系问题已经非常明显，只有处理好政府间的关系，才能使管理体制更好地得到发挥。

（二）职能耦合错位

城市公共交通管理体制依旧存在企业和政府的职能错位问题。首先，企业出现自我监管的情况，政府将监管职能下放。其次，本来应该企业承担的经营性亏损，却是由政府以补贴的方式承担。职能耦合错位，企业自我监管无法保证政府的票价补贴落到实处，很多企业借此虚报，出现真正需要补贴的企业得不到补贴的问题。另外，票价补贴机制的设置是维持企业的正常生存或者对于服务质量良好的企业给予奖励，但是现在起不到激励的作用，所以亏损补贴机制没有发挥应有的作用，有待完善。

（三）满意度耦合不高

城市公共交通管理体制最终的服务的对象是公共交通用户，其服务质量的好坏是由用户来衡量的。对公交服务满意的程度进行调研，从中可以看出，公民对其服务的不满意主要体现在公交线路少、司机服务态度差问题。目前，公民参与以及公共治理方面的制度体系并未形成，公民参与缺乏制度保障。公民想要参与无法得到法律的支撑，而且又没有建立相应的机制，他们按照自己的意愿行事，公民的诉求是得不到满足的。正是因为政府在这方面的缺失，造成公共交通用户的不满，不能及时满足需求。通过这些问题的显现，公共交通企业或者政府部门就要采取措施，这就有利于公共交通管理体制的完善和发展，从而更好地满足公众的需求。

（四）独立性耦合受限

目前，公共交通协会最大的问题是独立性不强、依附于政府的扶持，政府为其提供资金支持，保证其正常运转，出现没有政府就不能独立生存的局面，导致其作为独立的机构不能发挥应有的职能，只是听命于政府。所以与企业和用户的关系可想而知，不能为其谋福利，不能兼顾到企业与用户的权益，当然会使整个行业运行也会受到威胁，行业运行也会出现不协调的现象，所产生的后果，对于政府来说是很不利的，也动摇了公共交通协会在公共交通行业的权威。

三、城市公共交通管理体制改革的对策

通过以上的耦合分析，城市公共交通管理体制的很多问题已经暴露，只有处理好这些问题，管理体制才能做到真正的改革。

（一）对中央和地方的权限范围作科学的界定

科学地对中央和地方职能、职权进行整体划分，从而实现正确的角色定位，对中央和地方权限的划分要对总量进行分割、权责一定要对等、正确处理好集权和适当分权。中央政府与地方政府要履行好自己的职能，就要正确的、科学的认清自身在管理体制中的角色定位。中央政府可以把决策为首要，如政策引导、政策实施、全国性事务管理。对于给中央和地方任务的分派以及关系用法律法规来明确和规范，只有这样，才能使中央政府的决策能力得到充分的发挥，地方政府的积极性得到充分的调动，中央和地方的关系更加法制化和规范化。

（二）政企分开，转变政府职能

第一，转变政府职能最重要的是建立高效的政府管制机制和企业经营机制。这就要求建立适用于市场经济的管理体制。第二，政府设立独立的监督部门对企业的行为进行监督，由其全权负责，其他部门无权干涉。第三，政府主管部门应该执行其宏观调控、微观监控和行政服务职能。“要减少和规范行政审批，由于行政审批权力与部门利益的密切联系，少数政府部门在审批的过程中伴随着乱收费乱罚款，甚至把行政审批当成了谋利的手段；有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚的办法，千方百计保留行政审批项目，夸大审批项目的自由裁量权，保留因审批带来的部门利益。”

（三）完善票价亏损补贴机制

目前，我们一直沿用的是根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。政府就难以确定企业上年度财务决算的准确性，也无法保证补助能用在提高服务质量上面，也不能鼓励企业的积极性，所以按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额是比较合理的补贴方式，可以改善企业的经营状况，提高企业的竞争力。其次，“对国有公交企业因价格因素造成的政策性亏损应给予全额补贴，对因公交企业承担社会公益性和完成政府指令性任务所需要的资金应给予财政补贴。”另外，对于客流量大的公交专线不用给予太多补贴，对于客流量少的冷僻线路，政府可给予补贴。政府规定线路的运营指标和服务质量标准，可以通过招标的方式来决定企业对线路的经营权。

（四）改善公共交通的监管机制，完善相应的法律法规

首先，公共交通监管机制的改善需要相应的法律法规的支撑，因此完善现有的公共交通行业法律法规是必要的。在地方立法层面，“尽早出台一部较宏观的法律制度，对基本定义有明确界定，对公共交通市场化改革中的管理主体、经营主体的权利和义务有确切的说明，从而为国务院各部委和全国各地区制定有关部门规章和地方性法规提供上位法支撑。”其次，竞争秩序监管体制需要完善。可以通过完善行业进退机制、日常服务质量考评制度，比如制定能够量化，并且操作性强的的服务质量考核标准，企业的服务质量的考核需要采取定期检查、随机抽查等措施，并公之于众。

（五）完善相关政策，构建公众参与机制和参与平台

公众要想在地方政府的公共交通治理中发挥作用，就必须制定相应的政策，采取针对措施，具体问题具体分析，建立具有地方特色的政策，保证公众参与环节的合法化和透明化，真正做到为公众谋福利，对其负责。听证会是公众参与改革的最好的途径，所以采取听证会的方式来搜集公众的意见，然后就重点问题先进行解决，让公众看到成效。发挥电子商务的作用，是构建公众参与平台最佳的选择。政府可以设立公交电子商务平台，用于专门有关于公交的政策和实时信息，公众在了解信息的同时可以对于公交决策进行投票，表明自己的观点，公众提交以后，所有的信息都会汇总到政府专门的邮箱中，有专门的工作人员进行统计，从而了解公众的意见，决定政策的执行与否。

（六）建立公交专属车道

由于公交在载客当中出现很多问题，所以建立公交专属车道十分必要。通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。清晰、直观的标志、标线等标识系统对于公共交通专用车道来说至关重要。公共交通专用车道需要监控其实施效果，所以要设立监控系统，实时对车道进行监控，保证车道的正常运营，对于占用专用道的社会车辆进行严肃的处理，为公众提供更多的便利。另外，建立合理的出入口设施，方便乘客的上下车，从而减少上、下车的时间，避免上、下车时出入口的人流的拥挤。最重要的是“充分利用动态信息和路网上实时的车流分布资料,引导车辆变更线路,利用通行能力有富裕的道路,以绕过拥挤或阻塞路段。”这样做可以节约时间，减少拥挤。

（七）明确公共交通协会的独立性

首先，以法律的方式确定公共交通协会的合法地位，从而确保其独立性，完善的公共交通行业协会法律法规保障体系必不可少。其次，理清公共交通行业协会和政府、企业间的关系，只有这样才能设置科学的组织机构和领导体制，并建立可靠的资金保障体系。另外，公共交通协会要为政府和企业服务，首先要自律，然后充分发挥其监督职能来约束、协调他们之间的关系。它是政府和企业之间的纽带，互相传递彼此的诉求，政府制定更适合企业发展的产业政策以及行政法规，企业也及时反馈政策及法规的实施效果，从而实现双赢。

四、结语

通过对城市公共交通管理体制、耦合机理的基本概念的了解，再对影响城市公共交通管理体制的因素的分析，并对其进行进一步的耦合分析，深刻了解了城市公共交通管理体制出现的问题。在此基础上，针对城市公共交通管理体制涉及到的各个主体出现的问题采取相应的措施，只有提出问题，才能更好地解决问题。参考文献：

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公共交通存在的问题篇5

关键词：低碳经济；交通运输；管理

一、引言

在城市车辆数量不断增加的情况下，尾气污染对于我国的城市空气产生了较大的影响。在该种情况下，做好低碳理念的把握可以说是一项重点工作内容。在未来城市发展当中，也需要能够以低碳经济为基础，积极做好交通运输的管理工作，在对尾气排放有效减少的情况下实现大气污染问题的有效缓解。

二、低碳经济内涵

低碳经济是我国市场经济不断发展形成的一种新的经济模式，其关键即是在市场经济环境基础上，通过相关政策机制的应用，降低污染物排放量的一种方式，使得城市经济发展从高能源向着低能源方向的转变。在我国近年来城市化进程不断加快的过程当中，交通运输成为了保证城市稳定运行的一项关键交通工具，多样化也成为了现今我国交通运输的重要特征。而在此过程当中，也伴随出现了一定的交通污染问题，如何能够做好这部分问题的处理，则成为了现今我国经济发展当中的一项重点内容。

三、交通现状与存在问题

（一）交通现状

对于我国的城市交通来说，是由多个部分共同组成的，包括有公共汽车、私家车以及轨道交通等等。同发达国家相比，我国城市在公共交通发展方面还存在较大的不足，且在起步时间方面存在较晚的情况。就目前来说，仅仅少数一线城市的公共交通较为完善，自行车公交与地铁等交通设施较为齐全，而在二三线城市当中，公共交通在建设方面则不尽如人意，缺少公共自行车与地铁乘设施的存在，质量与线路数量方面，也无法对人们日常的出行要求进行满足，这部分情况的存在都会影响到城市交通的健康发展。

（二）存在问题

私家车数量的增加可以说是影响城市大气环境的一项重点因素，而做好公共交通的发展则是实现低碳问题有效解决的关键途径。在我国经济不断发展的过程当中，我国在人口流动与社会结构方面都具有了较大的变化，就目前来说，更多的人们愿意集中在少数几个一线城市中生活，不仅能够寻找更多的就业机会，也能够具有更好的教育以及医疗条件。而在该情况下，城市的公共交通发展往往存在不足并导致相关问题的发生：

1、公交速度慢

对于轨道交通来说，其在运行当中具有专门的通道具有较快的速度，但对于公交车来说，在速度方面则存在较大的不足，并因此对人们的日常出行产生了不利影响，尤其是在现今人们生活节奏不断加快的情况下，公交车的速度也无法对人们的要求进行满足。同时，私家车数量过多情况的存在，也会使道路因此面临较大的承载压力，进一步加剧环境污染问题的发生。

2、分布网络问题

作为城市发展当中的重要交通工具，公交车需要能够覆盖城市的每一个角落，充分结合城市人们的出行特点以及不同区域的人口流动量进行科学合理的规划与布局。而在部分城市发展当中，对于具有较大人口流动量的区域，在公交车数量设置方面还存在明显的不足情况，人们往往具有较长的等车时间，且在车内存在较为拥挤的情况。而对于部分人口流动量相对较少的区域，公交车也经常存在无法充分利用的情况。此外，公交车网络设置不合理也是存在的一项主要问题，及部分线路具有过多的换乘次数。

3、交通形式单一

从目前来看，我国只有部分少数，一线大城市当中的公共交通形势较为齐全，能够对人们的日常外出以及相关出行需求进行满足，而在很多二三线城市当中所具有的情况则不容乐观，尤其是对于轨道交通来说，该工程具有庞大的特点，在具体建设当中需要具有大量资金的支持，也因此使很多二三线城市无法进行建设。交通形式单一情况的存在，则使得当地市民仅仅能够通过公交车的方式出行，无法保证速度以及出行舒适性。

四、低碳经济交通管理方式

（一）宣传低碳理念

为了能够保证我国交通运输的低碳发展，在具体建设城市公共交通时，则需要能够对具体运输当中的低碳观念进行充分的宣传，通过该种方式的应用，使公众对低碳环保这项工作形成更高的认识，使其能够在多种交通方式当中进行优先的选择。具体来说，在具体公共交通发展当中，能够对公路在运输当中资源以及能源的消耗进行降低，以此对环境污染进行有效的控制，可以说公共交通的建设与应用是目前我国交通发展当中降低污染的一项重要举措。其次，通过社会公众对相关环保知识的科学掌握，则能够对能源消耗以及环境保护的相关理念形成新的认识，也能够以此在出行当中更好的选择公共交通方式，减少私家车的使用。此外，在公路运输方面也需要能够做好相关企业低碳环保理念的宣传工作，进一步降低交通运输能耗。

（二）发展公共交通

公共交通是减少私家车出行降低环境污染的一项重要举措，在该项工作当中，需要能够做好城市公共交通基础设施的建设，始终将公交作为发展的一项优先选择。具体来说，首先需要能够做好公交基础设施的建设，对于城市规划交通以及市政等部门，需要能够在工作当中充分结合职责，将专用道建设以及公交场站建设作为工作的重点，通过公交基礎设施的建立完善为公交优先目标的实现创设好的条件。其次，需要能够做好城市公共交通路网规划的优化，根据减少重复方便快捷增加覆盖面的要求，对城市路网总体规划进行认真的组织，实时结合城市发展实际做好公共交通发展专项规划的制定与落实。对于现有交通网络，也需要能够充分结合地区的交通发展需求进行科学的调整与规划，要在现有的基础上对线网密度进行增加，提升公交车辆出行分担率以及站点的覆盖率，对运营结构进行积极的优化，最终形成结构合理、干支协调的公共交通网络。最后，也需要能够对城市公共交通服务的范围进行扩大，通过科学措施的应用使城市公共交通能够进一步向着我国农村地区延伸对公共交通的辐射带动作用进行充分的发挥，实现行政区域大公交网络格局的构建。通过这部分措施的应用，进一步发挥城市公共交通的作用，为城市交通的低碳发展做出更大的贡献。

（三）发展轨道交通

轨道交通具有便捷安全的运输特点，在节能减排方面具有重要的作用发挥。在很多大城市发展当中，轨道交通在整体交通运输当中的占比也逐渐增加，逐渐成为了人们出行当中的重要选择。同其余交通方式相比，轨道交通所具有的污染更小，甚至会达到0排放，通过城市交通发展当中城市轨道交通骨干作用的确定，将有效降低交通运输发展当中的污染排放量。在现今城市交通发展当中，做好城市轨道交通的大力发展将对低碳城市发展需求进行有效的满足，同时也是建设资源节约型低碳增长型城市的重要举措，能够在对城市交通拥堵问题有效缓解的情况下进一步提升交通资源利用效率。对此，在有条件的地区则需要能够充分做好城市轨道交通建设的规划，通过城市轨道交通作用的发挥进一步提升城市的交通整体水平。

（四）建立监督机制

就目前来说，我国已经将节能减排纳入到了各地发展的考核指标体系当中。在对工业碳排放不断降低的基础上，也需要能够在城市交通系统当中对碳排放监督激励机制进行建立，做好相应奖励措施的出台，对公共交通节能减排相关的激励性制度进行不断的增加与完善，进一步加快低碳交通的发展步伐。要通过清洁发展机制交易机制的建立，使公共交通行业通过排放贸易系统、清洁发展机制的利用对公共交通获得的减排量进行交易，进一步获取经济效益。

公共交通存在的问题篇6

LNG公交车采用LNG作为公交车燃料,因LNG甲烷纯度高于CNG,可以减少发动机积碳的形成。同时LNG组成比较稳定,其成分的单一性和一致性有利于发动机压缩比等设计参数的确定,可避免乙烷、丙烷等成分的爆燃对发动机及其部件造成的不良影响。由于LNG的辛烷值高于CNG,其组分均是低分子,结构简单,H和C原子比较接近,所以LNG具有较好的抗振爆性、燃烧性和冷启动性,作为汽车代用燃料,LNG能有效确保发动机平稳运转,降低噪音污染,与常规燃料相比,能减少发动机维修次数可较之CNG公交车节约发动机的维修费用30%以上。在另一方面,LNG公交车在加注时采用自流形式加注,几乎没有成本,CNG在加注时需经压缩机进行加压,每加注1m3需消耗增压成本0.50~0.60元[4]。从根据上述从运行里程更长、尾气排放、运营成本三个方面对贵阳市发展LNG公交车或CNG公交车进行对比,可以得出在LNG公交车更适合于贵阳市。贵阳市公共交通总公司目前已制定出在2010年将完成全部公交车LNG化的发展规划,目前正在技术开发、专业人员培训等方面和省内外相关单位、科研院校合作,正积极稳妥的推进该计划的执行。

2贵阳市发展LNG公共交通运输系统存在的问题

2.1LNG来源是LNG公共交通运输系统发展的瓶颈

至2005年以来,在贵州省、贵阳市政府政策、资金等方面的支持下,公交车LNG化正稳步推进。但目前最大的制约问题是LNG供应不能得到充分保障。贵州省是一个油气资源匮乏的省份,长期以来以来油气资源靠从外省进行调拨。自贵阳公共交通总公司推广天然气汽车以来,气源主要来自于四川省泸州市和重庆市。供应得不到保证。目前贵阳市公共交通总公司为解决天然气的供应问题,采取两条腿走路的方式:一方面积极和外省天然气供应商建立长期稳定的合作关系,保证天然气的供应;另一方面,积极在省内寻找相关资源解决过度依靠省外资源的问题。贵州省是南方地区的煤炭大省,在煤炭资源存在一种以吸附状态储存于煤层中的非常规天然气(煤层气),贵阳公公共交通总公司正瞄准该资源,准备将煤层气进行液化用于LNG公交车上,并在目前得到了积极的进展。同时,贵阳市公共交通总公司正和贵州省开阳磷矿合作,利用开阳磷矿生产过程中产生的废气回收并制成液化天然气,目前也已经进入了实质性阶段。2.2气站建设目前,贵阳市仅在三桥拥有一座LNG加注站,当贵阳市所有公共交通运输系统实现了LNG化以后将需要更多的LNG加注站。此外,因公共交通运输系统车主要运行于市区,意味着LNG加注站需建设在市区,这对于本身发展空间已经狭小的贵阳市而言是一个问题。该问题的解决需要贵阳市政府从政策上进行大力支持,尽量将LNG加注站放在市区或距市区较近的地方。这对于以后再贵阳市全面推广出租车LNG化也会奠定一个良好的基础。

2.3相关技术问题还亟待解决

虽然LNG公交车目前已经运行在贵阳市道路上,贵阳市目前LNG公交车主要是采用将以前使用汽油、柴油的公交车进行改装而成。改装后的LNG公交车还存在天然气汽车的通病,如加速性、爬坡等性能较之燃烧汽油和柴油的公交车有较大幅度的降低。同时,目前贵阳公交总公司LNG改装技术主要是和外省相关单位进行合作,如何将外省的技术结合贵阳市处于高原地区、以及贵阳市区道路情况较为复杂等情况,真正研究开发出一整套适合贵阳市乃至贵州省地区LNG公交车的改装技术、运营管理经验,是贵阳市推行LNG公共交通运输系统今后工作的重点。