小学双减政策实施方案篇1

关键词：竞争政策；贸易政策；WTO；非违反之诉

中图分类号：F740；D996.1文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)05-0117-07

WTO虽然对竞争政策本身没有进行直接规范，但是对竞争政策与贸易政策间的关系问题一直给予密切关注。国际层面要求在WTO框架下解决竞争政策国际协调问题的呼声很高，在WTO的新一轮谈判策划中，试图将竞争政策作为谈判新议题的努力再次展开。1996年12月WTO新加坡部长级会议决定成立了一个竞争政策工作小组，几经周折，2004年8月1日通过的WTO总理事会《多哈工作议程决定》将竞争政策从议题名单中撤除。尽管如此，在WTO框架下协调竞争政策的努力已经展开。在竞争政策的国际协调尚未取得实质性成果之前，存在着利用WTO非违反之诉将竞争政策全面引入WTO框架的可能性，而这种可能性一旦付诸实施，将会对WTO产生重大的影响。

一、竞争政策与贸易政策

竞争政策一般是指国家为了保护和促进市场竞争而制定和实施的经济政策，其核心目标是通过保护市场正当的竞争关系，提高资源配置效率，增进社会福利。竞争政策本身在很大程度上是一种法律化的经济政策，而竞争政策主要是通过法律来实施，因此，竞争法构成竞争政策的核心。从这个角度看，竞争政策首先体现为国家对市场竞争予以规范的意愿和程度，国家可以选择制定实施竞争法，也可以选择不制定竞争法，这是国家基于其自身经济政策的要求而做出的选择；其次，一般认为，作为竞争政策核心的竞争法主要包括反垄断法和反不正当竞争法。反垄断法主要规范对市场竞争构成阻碍的垄断行为，其目标是确保市场的竞争性。尽管各国制定反垄断法的基本宗旨是一致的，但基于国内经济政策的不同需求，其内容和方式存在很大差别，但其规范范围即垄断行为的类别大同小异，例如我国反垄断法规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中。反不正当竞争法主要规范市场中的不正当竞争行为，禁止经营者利用不正当的方式进行竞争。因此，限制竞争行为、垄断行为、限制性商业惯例等相关概念均可以统括在竞争法或竞争政策概念之中。

竞争政策与贸易自由化存在着相互促进和补充的关系，二者在目标上具有一致性。实施贸易自由化政策有助于促进竞争政策的实现，而如果没有竞争政策的辅助，贸易自由化的实现也将受到阻碍。“在国家之间的关税和非关税贸易壁垒减少后，要真正实现自由贸易的目标，还需要通过制定和实施有效的竞争政策来配合和补充，以防止企业的限制竞争行为在政府障碍已被消除的领域建立起新的市场障碍，形成所谓货物与服务虽可以自由进出国境但仍无法进入他国市场的尴尬局面”。因此，在贸易自由化取得实质进展之后，竞争政策的作用显得尤为重要，否则WTO所取得的贸易自由化成果可能会被私人企业的限制性商业惯例所抵消。这种起到抵消作用的限制性商业惯例被称为“与贸易有关的私人部门活动”（TRAPS,trade-relatedactivitiesofprivatesectors）。

日本消费胶卷案的起因充分说明了竞争政策与贸易政策之间的这种关系。美国柯达公司认为，日本富士公司在日本市场实施的一系列反竞争行为违反了日本的禁止垄断法律，但是日本政府执法不力，对富士公司的违法行为予以纵容或容忍，使富士公司操纵了日本消费胶卷和相纸的市场，阻碍了柯达公司产品进入日本市场，根据WTO取得的贸易自由化利益由于日本的竞争政策而受到抵消。为此，柯达公司于1995年5月依据美国1974年贸易法向美国贸易代表提出指控，最终导致了美国依照WTO争端解决程序日本的日本消费胶卷案。

二、以GATT/WTO作为竞争政策国际协调框架的努力

由于竞争政策与贸易政策间存在着相互促进和补充的关系，对竞争政策在国际层面进行协调的需要伴随着国际贸易自由化的进程应运而生。

旨在创建国际贸易组织（ITO）的哈瓦那的起草者已充分认识到竞争政策对贸易自由化的重要意义，因此，哈瓦那第五章专章规定了限制性商业惯例。关税及贸易总协定（GATT）先行、哈瓦那紧随其后的计划落空后，GATT协定联系哈瓦那有关章节包括第五章规定的第29条失去了意义，因此，GATT缔约方于1955年一致通过一项决议，决定删除GATT第29条，但由于一个缔约方没有批准该决议，致使GATT第29条的条文仍然予以保留，只是不再具有实际意义，其指向的哈瓦那关于限制性商业惯例的第五章对缔约方不具有任何约束力。

尽管如此，将竞争政策纳入GATT/WTO框架的努力一直在进行中。早在1955年，就有缔约方代表提议在GATT中设置规范国际贸易中限制性商业行为的条款，但因时机不成熟而没有获得通过。1958年，GATT决定成立一个专家组研究GATT是否以及在何程度上规范限制性商业惯例，专家组通过了一份研究报告，建议为限制性商业惯例问题提供一个进行磋商的机会。继乌拉圭回合谈判中未能对竞争政策进行讨论，将“国际反垄断法典草案”作为诸边协议而纳入WTO框架中的专家动议未能成功之后，在WTO新一轮谈判中纳入竞争政策议题的努力和计划也相继落空。目前的状态是，在WTO框架下展开竞争政策谈判未能实质性启动，这种谈判今后能否启动以及何时启动取决于WTO成员方能否就其分歧较大的立场达成妥协。

从目前的情形看，将竞争政策纳入WTO框架的可能性是存在的，但具体进程还很难预料，主要的困难在于各成员方的观点和态度存在很大差别。发达国家关注的是通过对发展中国家提出竞争政策的要求，使发展中国家的市场具有市场竞争性，以免贸易自由化的成果因发展中国家缺乏市场竞争机制而受到减损；发展中国家则更加关注对反倾消措施进行控制以及跨国公司滥用优势地位的限制竞争行为；美国坚持认为反倾消措施与竞争政策无关，拒绝就反倾消问题进行谈判。可见，各成员方的立场差异还是很大的。在可预见的时期内，寄希望于通过制定竞争政策规则而使非违反之诉的适用退出这个领域，还不是很现实。

三、GATT/WTO的非违反之诉制度

非违反之诉(Non-violationcomplaint）是世界贸易组织（WorldTradeOrganization,WTO）争端解决机制中比较有特色的一项规则。非违反之诉是指这样的一种情形：如果一成员方实施了某项措施，并致使另一成员方依照WTO协定而合理预期的利益受到抵消或损害，即使该项措施并没有违反WTO协定，利益受到抵消或损害的成员方仍然有权依照WTO争端解决程序提起申诉，如果裁定非违反之诉成立，被诉方虽然没有义务撤消被诉的措施，但有义务与申诉方达成满意的调整或进行补偿。非违反之诉在“关税及贸易总协定”（GeneralAgreementonTariffsandTrade,GATT）签订时就规定在GATT1947第23条1（b）中，在GATT近50年的争端解决实践中，专家小组通过具体案件裁决对非违反之诉做出了一定程度的阐明，乌拉圭回合谈判又进一步将其适用领域扩展到“服务贸易总协定”（GATS）和“与贸易有关的知识产权协定”（TRIPS）以及其他多边贸易协定。

GATT1947“非违反之诉”的概念源于20世纪30年代国际联盟系列经济会议有关贸易政策的讨论，以及后来同一时期主要是美国签订的双边贸易协定。

第一次世界大战后，各国政府在恢复经济的努力中，对贸易自由化的认识并不存在分歧。为落到实处，国际联盟于1920年设立的经济委员会主持了一系列讨论，主要目的之一就是促进签订贸易条约降低关税，即所谓的“关税停战”（Customstruce）。但达成此目的必须解决普遍存在的“间接保护”（Indirectprotection）问题，这样才不致使关税降低的利益被关税外的其他替代性措施所抵消。“间接保护”在当时不但十分盛行，而且花样繁多，因此，如何解决这一问题自然成为讨论中的关键。最初的设想是要先列出应予禁止的“间接保护”措施，但1933年的伦敦货币与经济会议否定了这个设想，因为各国逐渐认识到，全部列出此类措施是不可能的，于是决定以一个原则性的条款即“公平待遇条款”（Equitabletreatmentclause）来解决。在此背景下，美国代表FredNielsen为会议准备了条款草案，并被伦敦会议所采纳。在这个条款中第一次使用了“抵消或损害”的用语，形成了“非违反性抵消或损害”（Non-violationnullificationorimpairment,NVNI）的概念。这一概念在美国其后的双边贸易协定中得到普遍推行，在此基础上，通过其提出的作为ITO谈判基础的“建议稿”，美国使这一概念引入了ITO进而GATT谈判中。有意思的是，美国在其建议稿中，仅意在使“非违反之诉”适用于ITO的“商业政策篇”，这样做的目的是计划将“商业政策篇”作为一个独立的协议，作为首轮关税减让谈判结果的协议框架。这一目的因GATT1947的先期临时生效而实现，从而美国将“非违反之诉”仅适用于关税减让情形的初衷彰然若揭。

从非违反之诉的根源及被写入GATT的背景看，显然是为了维持关税减让承诺的实际利益或作用，从而使通过关税减让而促进国际贸易这一当时惟一可选择的途径不致落空，因此，关税减让利益的维持是非违反之诉的核心和整个设计的全部目的所在。GATT的根本目的是保护成员方间互惠关税减让，由于当时在国际贸易领域许多实体规则的缺失，名目繁多的“间接保护”措施可能轻易地令GATT的根基受到动摇，因此，以非违反之诉的设计防止成员方利用非关税壁垒或其他政府措施抵消关税减让带来的利益。日本胶卷相纸案的专家组对此曾明确：“第23条（1）b的目的是，通过对GATT规则没有规定、但却抵消或损害一成员方关税谈判合法预期利益的政府行为予以调整，保护GATT的减让平衡。”

非违反之诉如从字面理解，与“违反之诉”相对应、并列，似乎“违反之诉”之外的情形均包含在其中，适用范围应很宽泛。但事实上与GATT/WTO历史上共300多个案件相比，非违反之诉是极少量的。虽然从字面上看不出这层意思，但从条款的设定背景和目的看，起草者们并没有将非违反之诉视为常例，本意是要将其作为特例对待，这一层意思随着国际贸易政策规则化范围的扩展而日渐清晰。在“日本胶卷案”中，专家组非常明确地表达了这一精神：“虽然非违反之诉救济是WTO/GATT争端解决中一个重要的、被接受的手段，并已‘载入书本’近50年，我们注意到只有8个案件专家组报告实质性地对第23条1（b）申诉进行了裁判。这表明，无论是GATT缔约方还是WTO成员方均谨慎地适用该救济措施，并实际上将其视为例外的争端解决工具。我们注意到，在这一点上，欧盟油菜籽案及本案中的欧盟和美国均确认‘非违反抵消或损害’（NVNI）救济应谨慎适用，并应视为例外性的概念。理由很简单，成员方谈判议定其同意遵守的规则，只例外地因未违反这些规则的行为而受到挑战。”

毕竟非违反之诉的规定字面含义宽泛，规定模糊，上述例外对待的原则只能通过具体案例予以体现，因此，通过专家组的判例裁决，基本确立了非违反之诉的构成要素，主要包括：（1）存在一成员方政府的措施；（2）申诉方在谈判时无法合理预期会实施前述措施，或从另一个角度讲，对一成员方的减让存在合理预期的利益；（3）该利益因上述措施受到抵消或损害，即上述措施不利地打乱了减让所确立的产品间的竞争关系。

日本消费胶卷案（Japan-MeasuresAffectingConsumerPhotographicFilmandPaper）是WTO第一个非违反之诉案件，虽然美国提出的非违反之诉没有得到支持，但专家组报告对非违反之诉进行了较为全面细致的论述，包括非违反之诉的目的、构成要素、举证责任、证明标准等，这是专家组在总结GATT以往实践的基础上对非违反之诉的理解。对专家组的这些理解还存在很多争议，值得专门进行讨论，超出了本文的范围。但是，通过对本案事实的大致了解，有助于更具体地认识非违反之诉的含义。

1996年9月20日，美国根据WTO争端解决谅解第4条及第6条的规定，请求设立专家组，以解决其与日本间有关消费胶卷和相纸的争端。美国认为，日本的某些法律、法规、要求和措施影响了进口到日本的消费胶卷和相纸的分消、允诺消售和国内消售，对美国应从日本在肯尼迪回合、东京回合、乌拉圭回合所作的消费胶卷和相纸关税减让中取得的合法预期利益造成抵消或损害，因此依照GATT第23条1（b）的规定提起非违反之诉。

美国在申诉中提出的对其利益造成抵消或损害的日本政府措施共有21项，大体分为三类：（1）分消措施：鼓励和便利形成一种消费胶卷和相纸的市场结构，这种市场结构使进口胶卷和相纸被排除在传统分消渠道之外；（2）大型零售商场法：通过限制大型零售商场的设立，限制了进口消费胶卷和相纸替代性分消渠道的发展；（3）促消措施：通过限制促消而使进口消费胶卷和相纸在市场上处于不利地位。美国认为，日本的这些国内措施虽然并没有违反GATT的规定，但对其在关税减让谈判中的预期利益产生抵消或损害，因此符合非违反之诉的成立条件。专家组报告认定美国提出的非违反之诉不成立。

前面提到，非违反之诉字面上看来范围很宽泛，但事实上却是作为例外来掌握的，因此，无法望文生义地理解。这里选择美国申诉的其中一项措施――“大型零售商场法”――来进一步认识这一点。

日本国会于1973年10月1日通过“大型零售商场法”，1974年3月1日起生效。该法主要是对大型零售商场的设立予以监控。根据该法的要求，新的大型零售商场计划完工和开张前12个月，须向有关部门提交通知，有关部门就该商场是否适用本法规定的程序做出通告，商场只能在此通告7个月后才能开业。向有关部门提交前述通知后的4个月内，必须向有关部门、地方商会、当地零售商或其协会、消费者就商场设立计划进行解释。商场开业前至少5个月，必须向有关部门提交通知，该有关部门确定新商场的设立是否可能对中小零售商产生重大影响，如果是，则有关部门可要求减少商场面积及/或推迟开业时间。美国认为，大型零售商场更乐于消售进口消费胶卷，因而是进口消费胶卷和相纸重要的分消渠道。“大型零售商场法”限制、制约了新的大型商场的设立，从而限制了进口消费胶卷和相纸的另一分消渠道的发展。

专家组认为，构成非违反之诉应符合三个要素的要求，即被诉方政府实施某项措施、申诉方具有合法预期利益、损害及因果关系。就“大型零售商场法”而言，第一个要素是具备的，它属于日本政府实施的一项措施；关于合法预期利益，美国认为是其源自日本消费胶卷和相纸关税减让（肯尼迪回合、东京回合、乌拉圭回合）的对市场准入改善的合法预期，而专家组认为，从实施措施和关税减让的时间看，美国仅对源自肯尼迪回合的关税减让有改善市场准入的合法预期；关于损害和因果关系，专家组认为“大型零售商场法”并不是特别针对某一具体产品或某一来源的产品，因此，并未破坏进口及国产消费胶卷和相纸的竞争关系，不存在损害。因此，裁定美国提出的非违反之诉不成立。

四、竞争政策国际协调对非违反之诉适用范围的影响

非违反之诉的适用范围向来是对非违反之诉的意义和价值持有相左观点者均重点关注的问题，或呼吁缩减其适用范围，或力主扩大其适用范围。在GATT/WTO立法及实践中，非违反之诉适用范围在两个不同方向上的变化都发生过，体现了对非违反之诉限制主义和激进主义不同力量的作用。考察非违反之诉适用范围变化过程，对于认识这种制度的作用、价值和未来趋向应该会有裨益，尽管这个变化过程显得杂乱无章。

竞争政策被纳入WTO框架后，势必形成有关竞争政策的实体性纪律，对贸易的市场准入产生影响的竞争政策需要符合这种实体性纪律的要求，否则将构成对WTO协定义务的违反。因此，有关竞争政策争端将主要以违反之诉的方式解决，非违反之诉在这方面的适用机会大大降低。非违反之诉适用范围受到这种影响的现实性取决于竞争政策纳入WTO框架的可能性。

而在目前阶段，如果扩张非违反之诉的适用范围，通过非违反之诉全面解决竞争政策引发的贸易政策问题，无疑将对违反之诉的适用范围产生重大影响。

GATT虽然认为应该对限制性商业惯例采取一定的行动，但并不倾向于利用其争端解决机制处理竞争政策问题。如前所述，GATT于1958年11月指定了一个专家组（GroupofExperts）进行研究，以确定GATT是否、在何程度上以及如何对国际贸易中的限制性商业惯例采取行动。专家组随后提交了研究报告，认为GATT缔约方全体在这方面应该采取行动，而且认为GATT缔约方全体是对限制性商业惯例采取行动的恰当的、适格的机构。但在采取行动的方式上，专家组没有达成统一意见，按照大多数专家的意见，作为限制性商业惯例方面的专家而不是GATT法律问题的专家，专家组不能判断对限制性商业惯例是否适用GATT第23条。大多数专家确信，尽管如此，应建议缔约方全体不要依据GATT第23条采取行动。多数专家不建议采纳GATT争端解决条款处理限制性商业惯例的理由是，“这样的行动会引发根据第23条第2段的报复措施的严重风险，而采取这种报复措施所基于的判断可能是在缺乏足够的关于限制性商业惯例事实信息的情形下不得已而做出的，从而对贸易产生不利的影响。”为此，多数专家建议采取双边磋商方式，以求消除限制性商业惯例的不利影响，但GATT对这种双边磋商不主动参与，亦不采取实质性行动。少数专家的意见与其他专家的意见大体相同，差别在于建议GATT积极主动地参与双边协商，如果有关双方经过磋商没有达成一致，则缔约方全体指定一个专家组参加上述磋商。并且认为，如果仍无法达成一致，将向缔约方全体进行报告，缔约方全体可以根据GATT第23条第2款的规定提出建议，但是不进一步采取GATT第23条第2款第二句所规定的其他措施。可见，专家组并不建议通过GATT争端解决条款处理限制性商业惯例，少数专家的意见归根到底也不是利用GATT争端解决条款处理限制性商业惯例。

GATT随后又指定了一个工作组（WorkingParty）对上述报告进行研究，工作组最后提交了一份经各方妥协的草案，缔约方全体在此基础上于1960年11月18日通过了《关于限制性商业惯例的决定》，中心思想是表明GATT目前无法对限制性商业行为进行控制，但考虑到对GATT贸易自由化进程构成阻碍，建议开展双边磋商，如双方认同有关限制性商业惯例产生了有害的影响，则应采取适当的措施消除这种影响，如不能达成一致，则通知秘书处，由秘书处转达给缔约方全体。

上述决定是以GATT不插手处理限制性商业惯例为基调的，否则，该决定对限制性商业惯例的有关描述和处理原则使人感觉非违反之诉是最接近的可用机制。

时过境迁，当GATT觉得可以插手限制性商业惯例时，人们首先想到的就是非违反之诉。世界银行1993年的一份政策研究报告《竞争、竞争政策及GATT》体现了这种思路，巧合的是，该报告的作者之一为GATT秘书处法律部的PetrosC.Mavroidis教授。该报告的中心论点是，为了促进全球竞争，与其协调各国的竞争政策，莫如进一步推进贸易自由化以及实施现有的GATT规则；现有的GATT规则和判例法适用于有关竞争政策问题的争端解决，既可以针对缔约方实施其现有竞争法律的行为，也可以针对缔约方不实施有关法律的行为；对于与竞争政策有关的争端，应该更积极地利用GATT现有的非直接途径，如非违反之诉这个具有强大潜在功能的工具。

倡议适用非违反之诉处理限制性商业惯例问题的另一位著名学者是JagdishBhagwati教授。JagdishBhagwati教授提出WTO应审查竞争政策问题，其动因是美国将“外国政府容忍企业的系统的反竞争活动”（thetolerationbyaforeigngovernmentofsystematicanticompetitiveactivitiesbyenterprises）列为可启动“301条款”的情形之一，认为竞争政策问题已经引发了国家的单边措施。JagdishBhagwati教授建议，GATT通过适用非违反之诉将与竞争政策有关的问题纳入到GATT的管辖范围，这样做的优势在于通过争端解决实践迅速确立竞争政策方面公认的最低要求标准，形成判例，同时又缓解了单边措施带来的问题。

五、不宜通过非违反之诉将竞争政策全面纳入WTO框架

非违反之诉并不是不能适用于有关竞争政策的措施，如果成员方实施了一项有关竞争政策的措施，对另一成员方依照WTO协定合理预期的减让利益造成了抵消或损害，没有理由不能提起非违反之诉。但是，上述倡导适用非违反之诉处理竞争政策争端的建议并不局限于此，而是期望通过非违反之诉全面地将竞争政策的有关问题纳入到GATT/WTO框架下，这种做法势必将突破非违反之诉正常的适用限度，只有通过赋予非违反之诉新的涵义才能实现，从而带来相应的一系列问题。这种解决路径的实质是解释现有的协议，需要WTO上诉机构的法律解释或者WTO总理事会的正式解释。

如果通过非违反之诉全面地将竞争政策的有关问题纳入到GATT/WTO框架下，会产生如下的问题：

1.需要对非违反之诉做出突破性的解释

构成非违反之诉需要满足相应的条件，包括政府实施的措施、具有合法预期的利益、该利益受到抵消或损害。但适用于竞争政策时，在能否满足“政府实施的措施”这个要件上存在比较严重的问题。

非违反之诉要求被诉的措施必须是由政府实施的，这样才能将有关后果归责于政府。落实到竞争政策的情形，限制性商业惯例的实施者往往是商业公司，按照一般的原则，这种纯粹的私人行为不能成为GATT/WTO争端解决程序审查的对象。为了克服这个障碍，达到将私人行为归责于政府的目的，倡导者们对限制性商业惯例提出了不同的观察角度，认为在很多情况下，公司的限制性商业惯例或者需要政府的批准（如反托拉斯豁免），或者需要政府的支持（如贸易壁垒）。另一种类似的版本认为，在很多情况下，政府在支持及或帮助私人机构的限制性商业惯例中扮演了重要的角色。但这种方法的问题在于，这个论断对一部分限制性商业惯例可能是适用的，而且需要根据个案的具体情形具体分析，将其作为一般性的判断则缺乏必要的理性，至少缺乏可信的经验数据支持；竞争政策只是政府管理经济活动的一个方面，从政府实施管理这个角度看与其他方面的管理不存在质的差别，为什么只在竞争政策方面做出这样的判断？再者，发展中国家对跨国公司在当地市场大量存在的限制性商业惯例深为忧虑，苦于不能有效控制，难道可以将这种行为归责于作为受害者的政府？可见，上述论断的可信性值得怀疑。在GATT/WTO争端解决实践中，曾提出过将部分私人限制性商业惯例归责于政府的标准，且不论这个标准是否恰当，由于日本政府管理经济的特殊文化场景，将这个标准适用于具体个案中涉及的日本，可能得出肯定性的判断，但在其他绝大部分国家中，这个标准可能都不会获得满足。因此，还不能认为专家组确立的该标准肯定了倡导者们的上述论断。

“措施的实施”（theapplication…ofanymeasure），从用语上可以肯定，是指积极的行为，例如制定法律规章、采取某种行动等，因此政府不作为（Non-action）应该不属于措施的“实施”。因竞争政策方面的原因导致成员方协定下利益受到抵消或损害的情形中，很多涉及到政府对限制性商业惯例予以容忍，或不实施已有的竞争政策，或不制定竞争政策，这些都属于政府的不作为。“根据GATT/WTO法，成员方竞争法执行机构的容忍或不作为似乎与政府行为的关联太过遥远，还不能将其纳入争端解决程序”。为了解决这个问题，有观点认为，“措施的实施”是产生利益抵消或损害的手段（Means），设计非违反之诉制度是为了解决成员方对竞争条件受到改变的担心，竞争条件的改变源于其他成员方的积极行为，然而，如果将重心放在引起所禁止的结果的手段上，而不是放在结果本身上，那么结论是只有引起抵消或损害的部分政府行为（Governmentaction）受到了规范，而其他部分则不能得到规范，这个结论与设计非违反之诉的目的不相符。因此，按照目的论的方法解释更为适宜，既然关键是利益的抵消或损害，那么对引起这一结果的手段应以灵活的方式进行解释，这样，只要对竞争条件造成了抵消或损害，不仅积极的行为而且消极的容忍都能适用非违反之诉。这种解释难以令人信服。非违反之诉规范的对象是政府的某种行为，之所以对其进行规范，是因为这种政府行为造成了利益的抵消或损害，因此，前面提到的“手段”与“结果”是不能割裂的，不是所有的政府行为都受非违反之诉的规范，也不是所有造成利益抵消或损害的原因都受到规范。从解释方法上，这种解释不但违背了文义解释的原则，而且也违背了有效解释的原则，因为“措施的实施”在这种解释中变成了多余的文字。再者，如果对“措施的实施”用语不必理会，那么“合理预期”岂不失去了意义。看来这种“灵活方式”实质是随意的方式(注：这一观点的作者对“灵活”的重要性作了专门标注，认为“灵活性”不仅是GATT法解释中的关键概念，而且可能是GATT获得成功的主要原因之一。)。

2.争端解决机构立法引发合法性问题

如上所述，适用非违反之诉全面解决竞争政策问题，必然涉及到对现有制度的突破，赋予了非违反之诉新的内容，意味着为成员方在竞争政策方面设定了新的义务。但是根据DSU第3.2款的规定：“WTO争端解决体制是为多边贸易体制提供可靠性和可预测性的一个核心因素。各成员方承认该体制的作用在于保护各成员在涵盖协定项下的权利和义务，及依照国际公法的解释惯例澄清这些协定的现有规定。DSB的建议和裁决不能增加或减少涵盖协定所规定的权利和义务。”可见，争端解决机构只能是解释、适用WTO的各项规定，在这个过程中，不能为成员方创设协议中不存在的新的权利和义务，否则，就超越了全体成员方给予的授权。在GATT时期，专家组的报告获得通过需要全体缔约方的一致同意，任一缔约方的反对都可以阻止专家组报告的通过，从这个角度讲，专家组只是一个没有决定权的工作机构，是名副其实的“专家”组。而WTO制定的“反向协商一致”原则对此做出了实质性的改变，根据这个原则，争端解决机构（专家组和上诉机构）的报告几乎等于自动通过，争端解决机构成了真正意义上的第三方裁决机构。WTO的规则取向特点主要是由这一点决定并通过这一点表现的，而DSU第3.2款的规定正是因应这种变化而对争端解决机构权限的限定，超越这个权限，争端解决机构报告的合法性将出现问题。

竞争政策的国际协调是一个较复杂的问题，不管采取何种方式，其中核心之一都会涉及到如何在竞争政策价值与贸易政策价值之间进行协调，如何在贸易自由化与成员方通过竞争政策管理国内市场的自由之间进行平衡。在对这个核心问题没有形成任何国际共识的情况下，由WTO争端解决机构利用一个并不恰当的制度去人为地形成规则，不但严重影响WTO体制的可靠性和可预见性，也不利于竞争政策国际协调的进程。因此，在与贸易有关的竞争政策问题上，争端解决机构不能越俎代庖，具体解决方案应着重考虑如何有助于维持和强化WTO体制在国际贸易领域的地位。

3.突破了非违反之诉的特定目的性

非违反之诉制度的设定具有特定目的性。GATT1947是为缔约方达成的关税减让成果提供一个协议框架，其中各项规则的目的都服务于保障关税减让成果的有效性。从这个角度出发，非违反之诉针对那些尽管不违背GATT的规定但对关税减让利益造成抵消或损害的政府措施，其目的在于保护关税减让平衡，而不是对这些“合法”措施本身进行规范。因此，非违反之诉并不是为了填补GATT规定的漏洞（loophole），这些漏洞的存在不是GATT考虑不周造成的，而是GATT特意将其留在了规范范围之外，竞争政策问题也在此之列。这些留在规范范围之外的领域，在具有现实需求和条件具备的情况下，可能会成为多边贸易体制规范的对象。因此，竞争政策问题纳入GATT/WTO框架有其正常的路径，而不能通过非违反之诉的大门进入，这显然是一个错误的入口。非违反之诉的功能是特定的，不能把它作为解决疑难问题的万灵药。WTO作为多边贸易体制框架，为成员方处理国际贸易中的新问题提供了一个多边谈判和洽商的平台，非违反之诉不具有这个功能。

综上分析，笔者认为试图通过非违反之诉将竞争政策问题全面纳入WTO框架的方案是不恰当的。当然这并不影响在符合规定条件的情况下,部分与竞争政策有关的政府措施成为申诉方启动非违反之诉的正当理由，当应当严格掌握。

参考文献：

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小学双减政策实施方案篇2

2012年中秋、国庆双节同庆，节日气氛相比往年更为浓烈。国家旅游局消息，双节长假全国共接待游客4.25亿人次，同比增长23.3%；实现旅游收入2105亿元，同比增长26.3%。商务部数据显示，9月30日至10月7日，全国重点监测零售和餐饮企业销售额达8006亿元，比2011年国庆黄金周期间增长15%左右。交通运输部统计，长假期间，全国收费公路交通流量累计为2.39亿辆次，比去年同期增长38.2%，其中七座及以下小客车交通流量为1.89亿辆次，占总交通流量的79.1%，比2011年同期增长54.6%，全国免收小客车通行费共计65.4亿元。黄金周旅游市场有利因素多，如“双节”假期长达八天，小型客车通行费实施免收、全国部分号点门票降价等。“十一”期间，我国经济、社会与文化和谐涌动。

【考点透析】

一、从《经济生活》角度看

1经济发展水平决定人们的消费水平，收入是消费的基础和前提。改革开放以来我国经济快速发展，人们收入不断增长，消费水平快速提升，旅游消费已实现了国民化，大众旅游时代已经到来。

2生产决定消费，消费反作用于生产。高速公路、高铁、航空产业的快速发展，为人们旅游出行提供了方便；同时，旅游消费又促进了交通、餐饮、公共设施的发展和完善。

3互为替代商品中，一种商品价格下降，人们会减少对另一种商品的需求。2012年“双节”期间国家高速公路的免费通行政策降低了居民出行成本，缓解了铁路、民航运力的不足。

4价格变动影响人们的消费行为。2012年“双节”期间，国务院批准的重大节假日免收小型客车通行费，国家发改委宣布的近200家景区价格的下降，大大激发了人们的出行旅游的愿望。

5单纯的市场调节具有自发性，必须加强国家的宏观调控。2012年“双节”8天长假堪称“史上最乱黄金周”，高速拥堵、景区爆棚、游客滞留、垃圾遍地，33.9%的网友曾有过“花高价买假货”的不愉快经历，有近3成的网友曾买到过货不对版的“特产”，回家以后大呼上当。

6转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。旅游业属于第三产业，其发展有助于我国经济发展方式的转变和经济结构的调整，可以更好地发挥其在促消费、扩内需等方面的关联带动作用。

二、从《文化生活》角度看

1文化对人的影响是潜移默化的。2012年国庆黄金周是1999年国家实施黄金周假日以来的第14个黄金周。黄金周休假已成为中国人阖家团聚、举家出行、游历山水的一个“新民俗”。

2文化反作用于经济，对经济发展有重大影响。2012年“双节”假期期间，一些著名景区各具特色的历史文化、民族文化、民间民俗文化、生态文化、饮食文化等吸引了大量的游客，带来了可观的经济效益。

3在社会实践活动中提升人的文化素养。2012年“双节”假期，不少景区轻歌曼舞、戏曲悠扬，书店内熙熙攘攘、电影院内人潮如流，数以万计的游客享受到阵阵迎面扑来的文化馨香。厚重的文化底蕴和丰富的文化资源，熏陶了游人，提升了旅游的“含金量”。

4进一步振奋了中华民族精神。2012年“双节”期间，革命老区成为众多人国庆出游的选择。井冈山、庐山、西柏坡等具有鲜明红色文化符号的旅游线路成为众多旅行社的主打。以韶山、井冈山和瑞金为中心的“湘赣闽红色旅游区”，主打“革命摇篮，领袖故里”；以延安为中心的“陕甘宁红色旅游区”，主题是“延安精神，革命圣地”；以北京、天津为中心的“京津冀红色旅游区”，则主打“人民胜利，国旗飘扬”。

5弘扬中华民族传统文化。2012年中秋、国庆“双节”期间，各地准备的丰富文化大餐，让群众悠游在源远流长的中华文明之中，享受充实而又惬意的长假生活。国庆黄金周有助于人们欢度和庆祝民族传统节日，弘扬中华民族传统文化。

6文化交流与传播。“旅游是连接不同文化的纽带”，旅游作为一项时尚的生活方式，外在表现为人的空间流动，而其实质却体现着各种文化的交流、融合与碰撞，旅游是文化的传播途径之一，文化则是旅游的灵魂和根。

三、从《生活与哲学》角度看

1物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用。近年来，随着物质生活水平的提高，人们开始思考生活的意义和幸福感受。对幸福的追求，又促进了社会的进步和经济的发展。

2把发挥主观能动性与尊重客观规律结合起来。2012年中秋国庆“双节”期间，一些游客出行无计划，游玩没有明确的目的地，选择旅行社不看资质，应对各种突发事件无准备，导致了节日期间麻烦不断，投诉不断。

3矛盾的主次方面。调查显示，64%的被调查者认为，国庆黄金周制度利大于弊。对此，全国假日办认为，目前我国仍应继续坚持黄金周制度。

4创新推动事物发展。人们通过移动互联网实施“智慧旅游”，即通过网络系统不仅能将吃、住、行、游、购、娱相关信息一网打尽，还能帮助自己策划最合理的行程，使网络通讯成了“揣在口袋里的贴身导游”。

5实践决定认识，实践是认识的来源。2012年中秋、国庆“双节”假期游，有人觉得“不如意”，有人觉得“蛮惬意”，种种差别都是由于人们的不同旅游方式和旅游行为带来的。

【创新训练】

12012年8月2日，国务院同意交通运输部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。《实施方案》指出，免费通行的时间范围为春节、清明节、劳动节、国庆节等4个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日。免费时段从节假日第一天00：00开始，节假日最后一天24：00结束。

全国假日办假日旅游信息通报显示，在国家的首次实行重大节假日收费公路免费和174家景区门票降价两大“民生利好”政策的刺激下，民众出行意愿明显增强。2012年中秋节、国庆节8天长假，全国纳入监测的119个直报景区整体平稳运行，国内游客总量刷新历史纪录。

结合上述材料，运用所学知识，说明我国政府制定和实施重大节假日免收小型客车通行费政策体现了哪些《政治生活》的道理？

2当前，中国经济增速放缓不仅受到了外贸疲软影响，还受到国内需求减缓影响。在市场经济的大背景下，急功近利的“收费经济”已不合时宜，更发展不了综合性的消费产业，刺激消费要做好加减法。

2012年9月21日，国家发改委赶在“十一”黄金周到来之前公布了第一批旅游景点降价和免费名单，涉及80家，除了13个游览参观点实行免费外，其余平均降幅达37%。虽然减少了旅游的门票收入，但将会带来更多的综合消费收入。交通部也通知，在中秋国庆长假，国内小型车辆将免费通行高速公路。虽然有专家称，参照去年情况此举将导致全国高速方面年损失近200亿元。不过，由此带来的消费收入远远超过损失。报告称，单是2012年国庆节，我国旅游收入预计就将达1800亿元，同比增长24%。不过，刺激消费，仅做好减法还不够，更需要做好加法。从长期看，需要调整收入分配结构，切实增加居民收入，尤其是要增加居民财产性收入。通过合理的财富分配方式，让百姓有钱可花，才能从根本上促进消费，拉动内需。从短期来看，需要继续执行家电下乡政策，增加对家电以旧换新、汽车下乡的补贴力度。更值得注意的是，在文化消费方面目前还没有任何刺激和鼓励的具体政策出台。随着居民可支配收入提升，近年来文化消费已成为新的热点，应该及时出台相关鼓励政策。

阅读上述材料，探究下列问题：

（1）从唯物辩证法角度，分析国家有关部门通过“减法”促进经济发展的哲学道理。

（2）从《经济生活》角度，分析鼓励文化消费的意义。

（3）请分别从“减法”和“加法”两个角度，再各为政府提供一个刺激消费的政策建议。

【参考答案】

1（1）我国政府履行提供社会公共服务的职能。政府制定和实施重大节假日免收小型客车通行费政策，能进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快速通行，是政府履行管理和服务职能的要求。

（2）我国政府坚持对人民负责的原则。政府制定和实施重大节假日免收小型客车通行费政策，是关注民生，让人民群众共享经济发展成果的要求。

（3）我国政府坚持依法行政。政府制定和实施重大节假日免收小型客车通行费政策，是贯彻依法治国方略，提高行政管理水平的要求。

（4）我国政府贯彻落实科学发展观。政府制定和实施重大节假日免收小型客车通行费政策，是坚持以人为本，实现和维护最广大人民群众根本利益的要求。

2（1）矛盾双方既对立又统一，矛盾双方在一定条件下相互转化。减少门票收入，减少高速通行费等措施一定程度上促进了旅游等相关产业的发展，有利于整个社会经济的发展。

（2）消费对生产有反作用，文化消费有利于文化产业及相关产业的发展，促进经济增长；文化消费有利于提高劳动者的素质，增加就业，促进经济发展；文化消费能促进科学技术进步，促进国家创新能力提高，促进国民经济又好又快发展。

小学双减政策实施方案篇3

2009年县卫生系统双拥工作总体思路是：以创建省级双拥模范县为主线，以庆祝建国60周年为契机，深入开展双拥宣传月和关爱功臣永葆光荣等系列主题活动，加强医疗单位和驻盐部队共建结对，落实军人、重点优抚对象就医政策，进一步优化各项医疗服务质量，全面提升卫生系统双拥工作质量和水平。重点抓好以下几方面工作：

一、强化双拥工作领导，加大双拥工作力度，实现卫生系统双拥工作水平新的提升

今年是省级双拥模范县的申报和命名表彰年，县卫生系统双拥工作要紧紧围绕这一主线，把创建省级双拥模范县与全县卫生工作有机地结合起来，进一步健全双拥领导机构和各项规章制度，完善工作机制，继续将双拥创建工作列入医疗卫生单位目标管理考核内容。卫生系统双拥工作创建目标任务按职责分工分解到各科室和医疗卫生单位，明确完成时限，加强检查，确保省级双拥模范县创建各项任务得到落实。抓好各级双拥机构规范化建设，各医疗卫生单位要重视双拥工作，切实加强领导，健全双拥组织，确定双拥工作联络员。

二、结合双拥宣传月，深入开展双拥宣传，营造浓厚的双拥创建氛围

以庆祝建国60周年为契机，把爱国主义教育和国防教育作为单位思想政治教育的重要内容，不断丰富国防教育内涵。在7月份深入开展“双拥宣传月”活动，广泛宣传我县双拥共建成果和拥军优抚安置政策，充分发挥各项政策的导向作用，激发广大医务人员参与双拥共建的积极性，不断扩大双拥创建的社会影响力和公众知晓力。重视双拥宣传报道，充分挖掘近年来卫生系统双拥工作中涌现的先进事迹和典型事例，并利用多种形式大力宣传，进一步增强职工的国防观念和双拥意识。

三、进一步优化服务质量，积极落实双拥各项政策和措施

一是落实医疗优惠减免政策，优化服务质量。贯彻落实《*县军人抚恤优待实施办法》，认真落实医疗费用优惠减免政策，进一步提升服务质量。现役军人和重点优抚对象就诊凭证实行五优先，即优先挂号、优先就诊、优先付费、优先取药、优先化验。现役军人的急诊、危重伤的抢救直接进入急救绿色通道，并实行先救治、后收费。现役军人和重点优抚对象凭证就医和治疗，免收挂号费，其诊疗费、注射费、输液费、护理费、床位费等费用由就医单位按50%给予减免，检查费按5%给予减免。二是做好优抚对象医疗保障三合一实时结报。在重点优抚对象参加城乡合作医疗保险的基础上，配合县民政部门全面实行优抚对象医疗保障三合一实时结报模式，提高优抚医疗保障新水平，进一步简化重点优抚对象的医疗补助、大病医疗救助的核报手续，帮助重点优抚对象解决生产生活上遇到的困难和问题。三是组织开展走访慰问活动。深入开展“关爱功臣、永葆光荣”活动。按照县双拥领导小组下发的实施方案，结合卫生系统实际，继续开展爱心献功臣活动，走访慰问卫生系统结对退伍复员老军人。

四、以共建为手段，加大卫生拥军力度，深化军地互动，丰富双拥共建内容

按照卫生系统深入开展卫生拥军的实施意见，结合创建文明行业活动，继续开展医疗单位与驻盐部队共建结对，注重在军民共建中办实事，求实效，尽力帮助部队解决战备、生产、生活等方面的实际困难，为国防建设和社会稳定作贡献。各医疗单位要在共建内容、共建形式上有所创新、有所突破，积极开展向驻盐部队送医送药、健康体检、急救知识培训、卫生专业人学习等活动；县疾控中心和卫生监督所要发挥卫生监督、疾病防控技术优势，完善军地传染病防控合作机制，为驻军部队提供健康知识讲座、营地生活饮用水水质监测、食品卫生检验等服务工作，实现互相促进、互相关心，共同发展军民鱼水关系。

小学双减政策实施方案篇4

6月5日，中国商务部发出公告，启动对欧盟葡萄酒“双反”调查程序。商务部表示，国内葡萄酒产业向商务部指控原产于欧盟的葡萄酒以倾销、补贴等不公平贸易方式进入中国市场，商务部将依法调查处理。

这是欧盟葡萄酒产业面临的首例“双反”调查。

6月4日，欧盟委员会公布了对中国光伏产品反倾销调查的初裁结果，决定从6月6日至8月6日对涉案中国光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。

2012年，中国自欧盟进口葡萄酒2.9亿升，占进口总量的67.6%，进口额达10.4亿美元。而对华出口葡萄酒最多的法国、西班牙和意大利，均是欧盟对华光伏“双反”案中的积极支持者。

中国商务部否认这种联想，业界亦有多人称该说法较为勉强。中国酒业协会称，由于受到（欧盟葡萄酒）冲击，中国葡萄酒企业的产能不能得到充分发挥，产量、销量、利润等多个重要经营指标均出现不同程度的下滑趋势，形势不容乐观。

7月底，中欧就光伏产品达成价格承诺协议后，又有外媒称，葡萄酒“双反”案预计将被冻结，但此说并未得到中国商务部确认。

“双反”调查，必须证明倾销、补贴与国内产业受损害之间的因果关系，这并非易事。

对中国葡萄酒企业而言，近一年来销量下降，是否与抑制公款消费关系更大？在品质和品味偏好上，国产葡萄酒能否和欧盟产品相比，更是问题。

《财经》记者了解到，经历了多次改革的欧盟《共同农业政策》，已基本符合《WTO农业协定》的要求，而这正是中国有关部门最该借鉴、参考的地方。“双反”冲击波

说着流利英语的HelenePonty，是法国波尔多右岸卡农弗龙萨克（CanonFronsac）产区的一间家族酒庄庄主。拥有美国麻省理工学院MBA学位的她，协助父亲经营着创始于1905年的家族葡萄园。

LePonty家族葡萄园占地12.5公顷，种植了五种葡萄，每年可出产7万瓶葡萄酒。葡萄园雇佣四名全职工人，丰收时还会雇佣一些季节性工人。LePonty是波尔多地区将葡萄酒直接出口到中国的首家家族型酒庄。2012年秋Helene在北京建立康庭酒业公司，成了进口商。

中国的“双反”调查让Helene经受了不小的挑战。6月5日，听到“双反”调查的消息后，她做的第一件事是与父亲通电话。

“我告诉他，我们必须积极应诉。如果不配合中国方面的调查，未来可能会被征非常高的税率。”随后，父女俩立即联系了卡农弗龙萨克产区和波尔多大区的葡萄酒协会（CIVB）。

中国商务部要求应诉登记必须在20日之内完成。7月1日，“双反”立案调查正式后，Helene又仔细完成了包括倾销调查、补贴调查、损害调查的所有应诉登记，按要求递交了所有数据。“我们是小型的家族运营酒庄，所要求的出口数据比较容易收集，在截止日之前按要求完成了出口商的登记。”

在法国波尔多大区，有7000个大大小小的酒庄，生产商和出口商的应诉登记是一个巨大的工程。

CIVB以及各个产区联盟（AOC）在这个过程中提供了不少帮助。他们将所有需要填写的表格发给葡萄酒种植者，提醒大家必须配合调查，收集填写完的表格，并送往中国商务部进出口公平贸易局。

立案调查给Helene带来的另一个后果是运输方面的紧张。“坊间曾传言到今年8月就会征税，大家都想在这个节点前，把尽可能多的货运进中国。我们连集装箱都订不到了。”

Helene还收到了许多中国经销商的询问。“他们对于可能征收‘双反’税导致的价格上涨非常担心，问是否需要马上备很多货。”

“听到‘双反’调查的消息时，我正在北京参加一场葡萄酒专业人士的展销会。”另一位酒庄主StephaneDonze，经营着位于波尔多布尔丘产区、拥有200年历史的马尔蒂娜酒庄。

布尔丘产区联盟为产区内的生产商做了应诉登记。Stephane称，中国已成为波尔多布尔丘产区的最大市场。2012年，该产区葡萄酒对中国的出口量同比增长56%。

上述两位酒庄主均不相信，中国对欧盟葡萄酒“双反”调查是一起纯粹从商业出发的贸易救济措施。

这种看法并非没有依据。6月4日，欧盟委员会公布了对中国光伏产品反倾销调查的初裁结果，决定从6月6日至8月6日对涉案中国光伏产品征收11.8%的临时反倾销税。

次日，中国商务部宣布，应国内葡萄酒产业要求，启动对欧盟葡萄酒“双反”调查程序。

据商务部披露，6月17日，中欧双方代表举行立案前磋商。6月21日，欧盟委员会向商务部提交了关于反补贴调查的书面评论意见。7月1日，商务部36号文和37号文，正式公告对欧盟葡萄酒进行反倾销和反补贴立案调查。

8月初，中欧就光伏产品达成了价格承诺协议后，事件可能又有了转机。有外媒称，葡萄酒“双反”案预计将被冻结。对此，《葡萄酒评论》主编林力博称，“葡萄酒和光伏产品，本来毫无干系，就这样被牵扯到一起来了，这就是政治。”

根据中国海关数据，2012年中国共进口葡萄酒4.3亿升，进口额近26亿美元。其中，中国自欧盟进口葡萄酒2.9亿升，占进口总量的67.6%，进口额达10.4亿美元；而单从法国进口的葡萄酒就达到1.7亿升，占进口欧盟葡萄酒总量近六成。

另外，西班牙、意大利近年来对华出口的葡萄酒销量和金额也直线上升。而这三个国家，恰恰是欧盟对华光伏“双反”案中的积极支持者。

7月2日，葡萄酒“双反”案的申请人中国酒业协会声明称：“由于受到（欧盟葡萄酒）冲击，我国葡萄酒企业的市场空间遭到了严重挤压，产能不能得到充分发挥，产量、销量、利润等多个重要性经营指标均开始出现不同程度的下滑趋势，整个行业形势不容乐观。”

中国酒业协会称，单靠企业自身改善经营管理和销售策略不可能改变现状，需要应用我国以及WTO相关法律赋予的权利，有效遏制进口产品的不正当竞争行为。溯源WTO法规

欧盟葡萄酒生产企业是否存在低价倾销行为，并获得了WTO相关法律所不允许的政府补贴呢？

《财经》记者了解到，其他拥有葡萄酒产业的国家，尚未对欧盟葡萄酒发起过“双反”调查，中国是首例。

参与撰写《WTO农业协定与农产品贸易规则》一书的中国农业大学法律系讲师周超接受《财经》记者采访时表示，从法理的角度，中方是否有事实依据对欧盟的葡萄酒征收“双反”税，要看调查之后的结果。

“需要证明三点：倾销和补贴事实的存在；损害的产生；倾销和补贴与损害之间存在因果关系。现在是立案调查，并不表示一定有事实依据。”

葡萄酒作为农产品，属于欧盟的《共同农业政策》管辖范围。欧盟农业发展到今天，《共同农业政策》功不可没，它把各成员国对本国农业的保护和干预，统一为欧盟成员国共同的农业政策。

随着《WTO农业协定》的生效（1995年）及之后WTO农产品贸易谈判的影响，欧盟委员会数次修订《共同农业政策》。其改革重点是降低价格支持和出口补贴，减少政府干涉，同时更多采取直补农民收入的方式。

对欧盟农产品贸易政策颇有研究的中国政法大学国际法学院副教授祁欢解释称，直补农民收入的方式，意味着由贸易保护转向技术支持。从欧盟的角度看，鼓励各个成员国改进产业结构、提高市场竞争力，这种政策变化更符合自由经济市场的要求。

周超和祁欢均认为，欧盟《共同农业政策》的改革方向，恰恰符合《WTO农业协定》的基本精神。

《WTO农业协定》目前仍是WTO框架下的农产品贸易规则的法律依据。但它是框架性文件，并未细化到对葡萄酒的规定。

国内支持、出口竞争、市场准入，是WTO农业谈判的三大议题。

国内支持，有一些表现为补贴，另一些则不表现为补贴，如政府对农业的科研推广等一般，其实就是一种国内支持。

“根据《WTO农业协定》，国内支持本身是被允许的，补贴也不是一刀切被绝对禁止的。”周超称，“如果是出口补贴，则需要减让；与出口不挂钩的支持或补贴，则是被允许的。”

WTO的总目标，是要促进自由贸易。各国诸多的国内支持措施妨碍了自由贸易，因此《WTO农业协定》对国内支持的总体思想是要进行削减。

但由于国内支持措施种类繁多，不同措施的作用又各不相同，《WTO农业协定》采取了区别对待，依据是否对生产和贸易产生扭曲作为标准，将所有国内支持措施划分为“要求减让承诺的”和“可免除减让承诺的”，即所谓“黄箱”和“绿箱”政策。

“黄箱”政策包括价格支持、营销贷款、面积补贴、种子肥料等投入补贴，这些政策被认为会对生产和贸易产生较大的扭曲，需要各个成员国逐步予以削减。

“绿箱”政策，则包括一般政府服务，比如培训、技术推广、咨询、检验服务、市场营销和促销、基础设施建设等。另外，对生产者的直接支付也属于“绿箱”范畴，但需满足产量、出口不挂钩的条件。

“可以明确的是，凡是与出口实绩挂钩的补贴都是被禁止的。”周超告诉《财经》记者，与产量和出口挂钩就会鼓励生产、扭曲贸易。反之，与产量和出口脱钩的，对于生产者的直补，则被WTO所允许。

即使是“黄箱”政策，也不是绝对不允许，只要不超过《WTO农业协定》规定的综合支持量（欧盟是5%的上限）就可保持。

经历了多次改革的欧盟《共同农业政策》，最大变化就是将“黄箱”政策逐步转变为“绿箱”政策，废除与农产品产量挂钩的做法，改为向农民提供“单一农场支付计划”，即把以前与产量挂钩的补贴，转变为与生产者收入挂钩。

周超评价说：“欧盟的做法比较聪明。”欧盟农业政策合规吗

欧洲国家对葡萄种植者的补贴由来已久。葡萄酒产业有着天然的不稳定性，对葡萄种植和葡萄酒生产的补贴，历来被视为重要的社会和经济稳定机制。

过去十年，随着欧洲葡萄酒市场的产能过剩、需求不足，欧盟采取了一种循序渐进的方式来改革葡萄酒产业，包括鼓励葡萄种植者改种其他农作物的补贴、鼓励葡萄多样化种植的补贴，以及把欧洲葡萄酒带入国际市场的营销补贴。

欧盟委员会农业和农村发展总司的数据显示，欧盟用于支持葡萄酒产业的预算每年都在增长，从2009年的7.94亿欧元增长到了2013年的12.31亿欧元。

欧盟委员会农业和农村发展总司曾在公开文件中分析认为，在WTO框架下，欧盟葡萄酒产业政策涉及的主要问题，一是国内支持，以往每年欧盟预算的绝大部分属于“黄箱”；二是出口退税，未来WTO谈判可能会达成铲除所有出口补贴的协议。

改革目标是，保证欧盟葡萄酒的生产顺应需求，减少不必要的政府干预，重新规划预算开支，以促进欧洲葡萄酒的竞争力。

2008年，作为欧盟《共同农业政策》改革的重要部分，葡萄酒产业的改革方案，最终通过（EC）479/2008的文件方式获得了确立，并于该年4月实施。实施第一天起，所有没有效率的市场支持措施，比如出口补贴，均被废除。

改革方案还包括：一项自愿的、为期三年的“拔藤”计划，来帮助那些缺乏竞争力的种植者转产或休耕；

用于危机蒸馏的补贴将被淘汰（危机蒸馏是指政府买下多余的葡萄酒和葡萄，然后把它们蒸馏成工业酒精，通过这种方式来销毁市场上多余的葡萄酒，并且直接用现金救济葡萄种植者）；

而国家信封预算被允许用于对第三国市场的葡萄酒推广，以及葡萄园、酒窖重整和现代化的投资（信封预算是指分配到各成员国，由各个国家自行决定如何使用的预算）。

欧委会农业和农村发展总司认为，这些改革措施总体上使得欧盟葡萄酒共同市场政策更符合WTO法律框架。欧盟每年有近13亿欧元的预算用于帮助葡萄酒产业，这一预算保持不变，但有望产生更大的效益。

比如“拔藤”计划，历时三年、覆盖17.5万公顷葡萄园，从2009年到2011年，财政补贴分别为4.64亿欧元、3.34亿欧元和2.76亿欧元，但是将为欧盟节省一大笔处理过剩葡萄酒的开支——此项开支过去每年都要耗费5亿欧元。

资深评酒家、葡萄酒经济学家MikeVeseth接受《财经》记者专访时表示：“公正地讲，欧洲葡萄酒至今仍旧受到了补贴，但是补贴程度已远不及过去，并正从价格支持方式转向增加竞争力的各种改革。”

对Helene来说，上述的《WTO农业协定》及欧盟的《共同农业政策》，似乎有些陌生。她的酒庄，既没有参加“拔藤”计划，也没有参与海外市场的推广补贴。

但她表示，对于典型的小型家族酒庄来说，没有政府支持，是无法经营下去的。“在法国运营一家酒庄利润并不丰厚，尤其在全球竞争环境下，家族酒庄的经营越来越困难，我们没有足够的资源与卡斯特（法国最大的葡萄酒商）那样的酒商在全球市场竞争。”

据Helene介绍，欧盟或法国政府的大部分支持是到达各个葡萄酒产区。各产区支配这些资金，包括教育客户有关产区的历史、传统和葡萄酒的知识；还有一些支持是用来帮助年轻葡萄种植者开创他们的酒庄，或帮助葡萄种植者重整葡萄园，使其更加生态环保。

EricBantegnies是波尔多右岸家族酒庄ChateauBertinerie的第五代继承人。他对《财经》记者表示，从2010年到2012年，其酒庄确实收到了5000欧元的投资补贴。“但相比较我们自己的投入，这简直是杯水车薪。总之我不认为，这点政府资助就可以让我们产生不公平的价格。”

桃乐丝（Torres）葡萄酒贸易有限公司主管合伙人AlbertoFernandez则告诉《财经》记者，欧盟国家确实有葡萄酒海外市场推广的补贴，但要获得这些政府补贴，必须详细清晰地证实在海外市场的每笔营销费用，因此大多数酒庄并不使用它。“双反”案胜败几何

中国对欧盟葡萄酒的“双反”，胜算几何？

就倾销指控，中方必须有证据证明，欧盟葡萄酒的出口价低于成本价（或者说国内的公平价值）。Stephane告诉《财经》记者：“从我们酒庄角度看，给中国市场的价格，与给其他市场，包括美国、英国、瑞士等，都是一致的。”

Helene则表示，中国进口商从供应商处得到一些折扣是可能的。“中国对波尔多葡萄酒是一个巨大的市场，但我能保证的是，法国葡萄酒种植者不会因为要进入这个市场，而卖到低于公平价值的价格。”

经销美国加州葡萄酒的上海品波酒业公司老板JesseCoffino则透露，进口葡萄酒在中国海关的到岸申报价格，有些确实极其低廉，甚至低到每瓶1欧元、1美元左右，“自然让人怀疑存在倾销之嫌”。

一种可能是，中国市场进口了一些劣质葡萄酒，这些酒本身价格低廉。Eric告诉《财经》记者，“我们生产的是波尔多产区酒，不同于普通的‘餐酒’，出产量被严格控制以保证质量，加上中国总额48%的各种税，到中国市场的零售价格每瓶高达200元-600元人民币，哪里谈得上低价倾销？”

目前中国对欧洲葡萄酒征收的税费，包括进口税、关税、增值税、消费税，累计高达48%。Eric抱怨说：“对欧洲葡萄酒而言，这可是全世界最高的税费了。”

资深葡萄酒评论家JimBoyce对《财经》记者称，必须把欧盟的葡萄酒政策与个人进出口商的行为区分开来。

“如果说个别进口商为了逃税，向中国海关申报很低的价格，这种行为属于个人违法，与欧盟葡萄酒政策并无关系。中国海关的工作，就是要杜绝这种违法行为，定期审核葡萄酒的价格和进口商的记录。”

至于对欧盟的补贴指控，祁欢则指出：“基于《WTO农业协定》，并不是所有的补贴都是被绝对禁止的。若是‘绿箱’政策，属于免除义务的，也就是不可诉的。”

在37号文件中，中国商务部列举了对于15个补贴项目的调查决定。它们分别为：单一支付计划、第三国市场推广补贴、葡萄园重建和转型补贴、绿色收割补贴、共同基金补贴、收获保险补贴、投资补贴、副产品蒸馏补贴、出口补贴、葡萄酒和酒精的储存补贴、特殊用途资助补贴、农村发展基金项下的补贴、法国科西嘉岛投资开发税收抵免补贴、西班牙地区经济刺激计划项下的补贴、德国东部投资补贴。

从字面来看，第一项“单一支付计划”，即是现行欧盟《共同农业政策》（2008-2013年）的总体框架。

第二项“第三国市场推广补贴”和第三项“葡萄园重建和转型补贴”，则属于《WTO农业协定》中的可免除减让承诺的“绿箱”政策项下的一般政府服务。

周超则认为，光看这些补贴项目的名称，并不能判断是否属于“绿箱”，还要依据具体补贴的规定和实践，这需要进一步调查。

“绿箱”补贴当中，有的涉及政府提供的市场营销和促销服务，比如去海外参展、参加一些博览会。“但若与出口销量挂钩，比如说每出口一瓶酒，政府就支持2欧元，那实际上就是与出口实绩挂钩了，属于出口补贴，是不被WTO规则允许的。”

再比如葡萄园重建和转型的补贴。因供大于求，需要重整淘汰一些不景气的葡萄园，欧盟委员会需拨出预算补贴各国葡萄种植者。

周超认为，在WTO框架下，“绿箱”政策里有一个关于结构调整的援助，因此对葡萄园的重整改造补贴应是被允许的。

“但这要满足两个条件，一是必须是政府提供的支持，而不是消费者的转让；二是不可以与价格或产量挂钩。”即葡萄园的重整改造，只能与葡萄园的发展有联系。

欧洲智库、国际政治经济欧洲中心（ECIPE）的主任Dr.FredrikErixon对《财经》记者表示：“欧盟对于葡萄酒产业的支持，应该是在WTO的框架之下。然而，‘双反’出发点往往并非合法还是不合法，这在欧盟对华的光伏案中可以得到验证。”

倾销、补贴与国内产业受损害之间的因果关系，要证明起来也比较困难。

《葡萄酒评论》主编林力博称：“中国葡萄酒生产企业说，近一年来销量下降、利润减少，这和抑制公款消费是否关系更大？这也是中国白酒及进口葡萄酒面临的共同问题。再者，影响葡萄酒消费的，除了价格，还有品质和品味偏好，国产葡萄酒在这两方面是否都可跟欧盟葡萄酒比较？”

在上海2013葡策中国高峰论坛上，中国酒业协会理事长王延才说：“这是个政治问题，‘双反’对于国内葡萄酒产业和市场的影响微乎其微”，“我们要是靠‘双反’，那么这个产业将无路可走。”

本案涉及的倾销、补贴的调查期，均为2012年1月1日至2012年12月31日。根据中国商务部安排，本次调查自2013年7月1日起，应在2014年7月1日前结束，特殊情况下可延长至2015年1月1日。

小学双减政策实施方案篇5

〔关键词〕气候变化；中美战略；合作共赢

〔中图分类号〕D8149〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0064-11

〔作者简介〕杜受祜，四川省社会科学院研究员，博士生导师；

杜珩，四川省社会科学院震灾研究中心助理研究员，四川成都610071。

“除气候问题外，国际社会不再面临更重大的长期性问题。”（托尼・布莱尔，2002年）气候变化是人类共同面临的挑战，使人类社会形成最广泛的命运共同体。气候变化事关中美两国的经济和安全利益。应对气候变化的中美关系是中美关系的重要领域之一。应对气候变化的中美关系既包括在《联合国气候变化框架公约》、“联合国气候变化政府间合作委员会”等国际公约和国际机构下的多边关系，也包括中美两国之间气候治理的双边关系和应对气候变化的国内行动等内容。2009年《中美气候变化联合声明》就提出：“把能源和气候变化提升为两国战略和经济对话的核心议题之一。”2014年奥巴马在荷兰海牙与会晤时明确表示，“美方希望加强中美两国在应对气候变化领域的协调与合作，将其打造成美中积极合作的新领域”。

基于气候变化的“危险正在增加而能够遏制危险的机会正在变小”的态势，和迄今已经召开了的21次“联合国气候变化框架公约”缔约方会议，对后“京都议定书”时期，仍然没有一个清晰的、实质性减排方案的情况，也基于中美两国都是受到气候变化影响最严重的国家和在应对气候变化全球格局中的极端重要地位等原因，构建应对气候变化中美合作共赢关系，不仅可能为打破气候谈判僵局，促进全球气候治理体制机制改革，提高气候治理效率，为全人类加快向低碳经济转型提供方向和指导，同时也可能成为构建中美新型大国关系的突破口，为推进其他领域的合作共赢积累经验和探索途径。

本文拟从研究中美两国气候战略和政策着手，比较中美双方气候治理的共同性和差异性，探寻中美双方在多边和双边领域加强政策协调，推进全球应对气候变化的体制机制改革，提高全球气候治理效率，探索促进中美双方加快向低碳转型，构建气候变化中美合作共赢的机制和路径。

一、气候变化的中美关系

（一）全球气候治理格局中的中美大国战略地位

1.中美是世界上最大的能源消费国和温室气体排放国

资料来源：加拿大科迪亚大学地理、规划和环境副教授戴蒙・马修斯的研究报告，发表于英国《环境研究通讯》网站，2013年。

美中是世界上名列第一、第二的经济体。美国是世界上惟一的超级大国，中国是迅速崛起的新兴大国。中国经济规模2017年可能超过美国（〔美〕普华永道公司研究报告，2013年）。中美是世界上最大的能源消费大国和最大的温室气体排放国。两国所消耗的能源和排放的温室气体分别都要占到全球同期的40%以上。中美两国能源结构都是以煤炭为主。2013年中国煤炭消费总量为365亿吨，占一次性能源消费结构的67%。

2.中美气候治理国内行动对全球气候治理的影响

中美两国的经济、能耗和排放的大体量决定了中美气候治理上的战略和动作都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程。中美两国发展可再生能源成效显著，为全球经济向低碳转化、减缓气候变暖做出了贡献。国际能源署2014年6月15日报告称，主要温室气体二氧化碳的全球排放量2014年没有增加，这是40年来在没有经济危机的情况下第一次出现这种情况。世界能源署认为导致这一变化有两大原因，一是中国减少煤炭的使用量，并增加水电、风能、太阳能的发电装机容量。二是经济合作与发展组织中的富有国家已经开始将经济增长与碳排放增加脱钩，从2010年至2014年间，经济合作组织成员国的经济增长了近7%，但碳排放减少了4%，增加了可再生能源发电厂的装机容量，并为汽车燃油经济性和家用电器等方面设定了更严格的标准。据统计，2010年全球的水电产量增长了53%，其中60%来自中国。全球可再生能源中的生物质燃料产量增加了138%，主要来自美国（17%）。全球用于发电的可再生能源增长了155%，其中风能发电量增长了227%，而风能发电的增长又主要来自中国和美国，占全球增量的70%。美国2012年新增电力的43%就来自风电（世界能源统计年鉴2011年）。美国从2007年煤炭为其提供50%的电力下降到2012年的37%。中国“十一五”期间单位国内生产总值的能耗下降了191%，即减少了将近15亿吨二氧化碳排放，约相当于全球2012年排放温室气体的5%。

3.中美气候战略变化对全球气候治理的影响

中美气候治理战略的选择，对于遏制气候变化具有“或者是做出榜样，或者是加深危机”的举足轻重意义。中美双方都是气候谈判重要参与方。中美都是1983年首届世界环境与发展委员会的代表，也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》最早的缔约国家。在世界气候治理政治版图的三大板块中，中美分别是发展中国家、新兴国家集团和伞形集团的代表。气候治理新型中美大国关系的建立“不仅为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，同时也为两国支持国际气候谈判，加快向低碳经济转型提供了方向和指导”。2010年美国国会未能通过排放权交易的提案，“对世界应对气候变化而言，这是比哥本哈根气候谈判失败还要重大的打击”。这是因为“美国一旦最终决定削减排放，全球解决气候问题的机会就会与现在截然不同”。如果美国的减排实现了，应会更加督促其他国家减少排放；相反如果美国还未做出真正承诺的情况下，很难期待其他国家开始减排行动。〔1〕

（三）中美气候治理的差异性

1.根据2013年《中国统计年鉴》；

2.历史累积排放与人均累积排放数据引自胡国权、罗勇、刘洪滨《人均累积排放及其对全球气候变化的贡献》。

美国的人均碳足迹是世界最高的。中国的历史排放、人均排放都大大低于美国。中国的能耗、温室气体排放总量上升很快，均超过美国，名列世界第一。

从发展阶段上看，美国已经进入后工业化发展阶段，能源消耗已越过峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消费结构中的占比和所排放的温室气体均大幅下降；而中国尚处在工业化、城镇化高速发展阶段，能源的消耗和温室气体的排放都还会不可避免地增长，以煤炭为主的能源消费结构短期难以改变。

在气候治理上除中美两国在国情、发展阶段、历史责任、人均排放、治理能力等方面存在重大差异外，在关于气候变化的责任划分、义务分摊等原则性问题上存在着重大分歧。虽然中美都是应对气候变化最重要的国际公约《京都议定书》的缔约方，但在对待《京都议定书》中确定的应对气候变化“共同但有区别责任”原则、公平性原则、各自能力原则方面两国的立场迥异。中国是坚决的支持者和执行者，而美国则对这些原则持消极甚至反对的立场，针锋相对地提出“主要排放国都要参与绝对减排”，以“大国减排”替代“发达国家率先减排”，以“自下而上”的松散减排模式替代“自上而下”的强制量化减排。要求制定全球减排协议，以取代《京都议定书》，甚至于2001年退出了《京都议定书》。

（四）中美气候治理关系的发展趋势

气候治理的中美关系总体上呈现出既有分歧也有共识，共识大于分歧；分歧在缩小、共识在扩大；在气候谈判立场上的巨大分歧与在气候治理上的务实合作并行不悖的态势。如在气候变化的认知上美国从政府到民间相当长时期持怀疑态度，并以“全球气候变暖不确定性”为借口推脱自己的气候责任。但2013年美国航天局（NASA）一份美国气候变化的报告并以此为依据对国内气候未变暖论者提出警告，认为美国已经到了应该重视气候问题的时候了。该报告的发表标志着气候变化已成为美国国内的共识。在应对气候变化责任和义务的划分上，中国在坚持共同但有差别的减排原则基础上，也向全世界做出了到2030年中国碳排放要达到峰值，单位GDP的温室气体排放要在2005年基础上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重达到20%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米等一系列减排目标调整的承诺。

（五）气候治理中美关系与新型中美大国关系的关系

中美关系是当今世界最重要的、也是最复杂的大国关系之一。中美关系主要集中在三大板块。首先是经济贸易板块。中美两国经贸合作在不断加深，2013年双边进出口贸易额超过了5200多亿美元，是双边建交时的200多倍。中国现在已是世界上保有美国国债最多的国家。在经贸领域中美两国已经形成了你中有我、我中有你的利益共同体，其战略意义和对全球的影响日益凸显；其次是人文科技板块。由于在人权、知识产权、社会制度等问题上，两国存在着根本矛盾分歧，在这一板块合作的空间和成效受到限制。第三是安全板块。除传统的安全问题外，还包括反恐、地区安全等非常规安全问题。气候变化是对人类影响最严重的安全问题。中美双方在该领域的合作有广泛的基础和强烈的需求，是潜力巨大、发展前景广阔的合作领域。

构建“新型的中美大国关系”是2013年6月在加州庄园会晤奥巴马时提出的建议，并得到奥巴马的响应，“我们一致同意实际合作、建设性对待两国分歧的基础上继续构建一种全新的大国关系模式”。气候治理新型中美大国关系的建立为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重，为推进其他领域的对话、合作、共赢，从而为构建新型中美大国关系，积累经验和探索途径。〔6〕

二、美国应对气候变化的战略与政策

（一）美国气候战略表现出波动性、外部性和双重性三大特点

1.在不同时期美国的气候政策有较大摇摆和波动。在应对气候变化的二十多年中，美国经历了从老布什到克林顿、小布什再到奥巴马四任总统，这期间总体而言美国气候政策进展迟缓，乏善可陈。老布什任职期间，开启了美国应对气候变化进程，签署了美国全球气候变化研究法案。克林顿时期美国成为气候变化《框架公约》和《京都议定书》缔约方之一。2001年开始的小布什时期，在应对气候变化上出现了明显的倒退，从国会到各个州都表现出对减排强烈的抵制。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，认为那是给美国套上“紧箍咒”。最终美国以“全球气候变化问题的不确定性”、“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”、“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”等藉口退出了《京都议定书》。2009年开始的奥巴马时期，美国政府气候政策有了明显的改变。早在竞选的时候，奥巴马就提出将所有碳排放的额度进行拍卖的议案，并与竞选对手麦凯恩都承诺要支持加州已开展的碳排放权交易和汽车温室气体排放标准。奥巴马就任后的第一周即兑现了他的以上承诺。2013年奥巴马在第二个总统任期的就职演说和国情咨文中，强调应对气候变化问题的重要性，再次重申将所有碳排放额度进行拍卖的提案。并任命应对气候变化的积极倡导者、参议员约翰・克里担任了国务卿。

2.美国的气候政策表现出极强的外部性特征，即既不愿为其带来的气候危害承担相应责任，却想在其中得到更多好处，取得主导权。把本国利益放在最优先位置，是美国制定任何政策，处理包括应对气候变化等国际事务的先决条件。一方面美国强调在应对气候变化中的经济损失，如小布什政府在对美国气候变化政策的审查报告中说，美国完成《京都议定书》所规定的减排目标成本太高，会给美国造成4000亿美元的经济损失，到2010年时则要占到GDP的1%-2%，同时会减少490万个就业岗位。另一方面美国在应对气候变化中得到了丰厚的经济利益。2012年多哈气候谈判的成果之一，就是规定美国在2022年前无须对国际社会做出具有法律约束力的减排承诺。因此为美国国内应对气候变化行动创造了宽松的条件，也为其在下阶段气候变化国际合作中发挥引领作用奠定了基础。其次，在碳排放权交易中美国获益不小。据美国自己的计算，碳排放权交易的收益可冲减美国用于履行《京都议定书》责任50%-75%的经济损失；所拍卖的碳排放额度收入为奥巴马第一个预算案的通过做出了实质性的贡献。第三，美国还希望独占全球气候治理控制权和主导权。美国历任总统毫不讳言要占据气候治理的领导地位、控制全球气候谈判的欲望和立场。老布什提出，美国比任何一个国家在导致这一问题的产生和领导全球寻找解决方案上都应负担更多的责任。小布什则公开申明，“美国的指导原则是明确的，我们必须领导全世界，排放更少的温室气体”。奥巴马重申，“美国要在气候变化国际合作上带领全世界迈进新时代”。

3.就像美国在处理其他国际事务中常常采取双重标准一样，美国的气候政策也表现出典型的双重性。

（1）在多边关系和双边关系中的双重性。在“联合国气候变化框架公约”下的多边会谈中美国往往扮演了消极力量的角色。美国所代表的伞形集团减排目标低，且减排立场基本一致，对《京都议定书》基本持否定态度。但在中美气候合作的双边关系中，美国却更多表现出应对气候变化的务实性。从技术、研发、节能及替代能源和可再生能源、环境保护等领域与中国开展了较多的务实性合作。〔7〕美国认识到中美双方加强气候变化合作会带来的包括能源安全得到加强、环境更加清洁、自然资源更为富足等显著互惠利益。

（2）国际和国内政策的双重性。美国在国际气候谈判上表现出消极态度的同时，却把应对气候变化的重点放在国内政策上，借以解决能源开发、能效技术、能源安全、科技创新等国内问题。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，但小布什时期却极力推进新技术革命。2005年通过的美国的《能源政策法》规定，把在“全国或者区域范围内对能源安全做出贡献和拥有能够显著改善美国能源经济安全的先进气候技术或制度作为财政支持的重点项目”。奥巴马2013年国情咨文中强调要采取行政措施加速向可持续能源资源过渡。“鼓励能效争优计划”提出到2022年住宅和商业能源消费减半的目标，并给大力推进能效建筑，因此提供就业机会和减少消费者能源支出的州提供联邦资助。能源部依据《2009年美国复苏和再投资法》投入900亿美元支持绿色能源产业。国会决定风能生产税抵减法案在2013年继续有效。在一系列气候政策的支持下，美国发展可再生能源成效卓著，甚至给世界造成一个印象，即碳税和碳排放权总量控制交易是欧洲的主导，而先进的低碳高能效技术等则是美国的象征。

（3）联邦政策和各州政策的双重性。在美国总体对应对气候变化持消极态度的同时，美国各州却在其权限范围内寻求积极应对气候变化的解决方案。在小布什第二任期结束时，美国有近40个州采纳了控制温室气体排放的措施：推动能源能效更高的建筑，建设轻轨来促进大众交通低碳化，采用“智能量表”来促进更好地节约和利用能源、水和天然气等等。加州2006年即通过了《全球暖化应对法》，要求州空气资源委员会制定规则和设计市场机制，将2022年温室气体的排放减少到1990年的水平。2010年12月原则通过了加州温室气体总量控制与排放交易的制度设计方案，并确定2013年碳交易开始正式进入实施阶段。2012年1月加州财政厅公布的2012-2013年财年预算草案，首次将碳排放权拍卖收入和支出列入预算。在这些政策举措的推动下，如今加州的碳市场已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳交易市场。

（二）美国气候战略三大特点的原因分析

1.经济原因。本国利益至上，不允许因为应对气候变化而对国内的经济发展、就业造成危害是美国气候政策的价值取向和基本立场。美国预测，如果要完成《京都议定书》对美国所规定的减排任务，将使美国的GDP削减2%-4%。而减少2%，则相当于1970年石油危机造成的损失；削减4%，将使美国经济走向衰退。世界最大的石油企业埃克森美孚公司的老总李・雷蒙德就公开宣称《京都议定书》会引起“社会极大的经济损失，会让巨额的财富转移到其他国家”。此外，受各种利益集团绑架，如石油企业通过游说政治家，干预和阻止限制排放政策出台等也是重要的原因之一。

2.受制于国内两个主要政治政党的争论和不同观点。和共和党在包括气候变化等问题上常常意见相左。共和党在气候治理上持消极立场，共和党不少新当选参议员迄今仍然对气候是否在变暖存疑。两党的分歧经常表现在国会两院的争论中，导致美国气候和环境法案难以通过。2009年夏天在8位共和党议员的支持下，好不容易在众议院通过了《气候和能源》的提案草案，但到同年秋，相应的立法草案却没能在参议院通过。到2010年11月随着共和党在国会中期大选中的胜利，使得反对气候立法的力量得到进一步加强，不仅使美国气候变化立法过去的努力功亏一篑，以至于直到2012年的总统大选前，美国在气候变化方面的立法工作都毫无建树。

3.政治体制的影响。在美国的政治体系里，权力是分散的，采取行动需要更多的权力经纪人建立共识，这个复杂的过程非常耗时（〔美〕史蒂文・梅茨，2014年）。美国气候环境方面的法案审定时间旷日持久、成本很高，效率很低，尤其是相关的国际公约基本上就不可能得到批准。美国国会设置了一种“阻挠议事程序性”制度，即在一项法案审议中，只要有一位议员或用冗长发言或用其他方法即可阻碍或延宕一项法案的通过。而要否定这样一个反对的程序，则需要至少60%的程序性投票的支持才能阻断这种阻挠议事程序，从而让对该法案的审定得以继续进行。然而对一个法案的审定又是有明确的时间性的。因此这种制度设计，往往会让提反对意见者更容易得逞，少数人即可阻止一项法案通过的进程。

4.各种因素的掣肘，使总统不能彻底地迎接气候挑战。领袖的态度是国家气候战略和政策的关键因素。在应对气候变化的二十多年中，老布什是冷战结束后第一位认识到全球变暖的时代已经到来的总统。他提出，气候变化即将成为导致政局不稳定的诱因，并且在不久的将来会成为美国战略计划的重要内容。美国要在全球应对气候变暖上承担起领导责任，用“白宫效应”来对抗“温室效果”。克林顿政府签订了《京都议定书》，在国内推行提高汽油税率、鼓励消费者驾驶能效更高的汽车等政策，试图把减少温室气体与削减联邦预算赤字结合起来。即使是被认为对气候变化最消极的乔治・布什在其竞选承诺中，也曾提出将二氧化碳定义为污染物，用排放权交易的模式来管理温室气体排放等积极的气候治理方案。奥巴马则是被认为态度最积极、最善于利用行政力量推进气候治理的总统。奥巴马经常强调：他的总统任期，正好与气候治理至关重要的时期重合。他提出把能源和气候的重要性放在医疗和教育之前。即使由于医疗法案在国会遇到了阻挠，在内，甚至在奥巴马政府内也出现了放弃或是推迟关于气候变化政策努力的时刻，奥巴马仍然坚持将气候变化作为国内优先考虑的政策。

但受制于多种因素影响，总统们应对气候的意志和决策常常被大打折扣，只能通过妥协、让步，甚至采用迂回的办法来实现其目标。如克林顿虽然签署了《京都议定书》，迈出了“很好的第一步”，但他也强烈地意识到一定得不到参议院批准，因此只好宣布：除非实现了涵盖“包括关键的发展中国家有意义的参与的补充步骤，否则他将不会把《京都议定书》交给国会批准”。在奥巴马就任后，美国和全球就陷入了自20世纪初大萧条时期以来最严重的一次经济危机，致使美国国内经济萧条，政府颁布任何形式的增加费用的政策，包括提高化石燃料使用的费用等都变得更加困难，在这种情况下，奥巴马不得不把自己在竞选总统时提出的雄心勃勃应对气候变化的方案暂时搁置下来。奥巴马时期制定的《清洁能源和安全法案》经过长期博弈，终于在众议院以219∶212票得以通过，但到了参议院，尤其是在其下属的财政委员会，该法案就一直得不到通过，无奈之下，他只好让环保部根据1990年《清洁空气法案》把二氧化碳和其他5种温室气体定义为威胁公共健康和利益的污染物，充分利用已经通过的法律迂回地实现气候治理的目标。

5.文化方面的原因。美国有反对沙文主义的文化传统，不轻易与其他国家签订具有约束力的协议。美国的创立者在美国宪法中就规定，国际条约的批准，需要参议院2/3的绝大多数赞成票批准才行。1992年在里约热内卢的“地球峰会”上，由老布什率领的美国代表团反对制定约束性指标，其理由是《清洁空气法案》作为美国的国内立法尽管争论不断，不过不会被认为是对于美国的干涉。而里约条约则涉及具有法律约束力的减排，一旦被批准，在联合国主持下的国际条约将约束美国国内的能源使用，这会被认为是对美国的干涉。

（三）美国未来气候战略和政策预判

1.减排目标：1992年京都峰会前夕，克林顿在国家地理学会的演讲中提出，美国在2012年将排放削减到1990年的水平，这意味着在1997年的基础上减少10%的排放量。而《京都议定书》规定的美国减排目标是2008-2012年间在1990年基础上减少7%。奥巴马竞选总统时曾提出，在2050年将温室气体的排放减少83%。

美国《清洁能源和安全法案》草案中提出，计划由2012年开始设排放上限，之后排放上限逐年下降，至2022年将美国的年排放量从目前的57亿吨降低到约50亿吨，到2035年降低到30亿吨以下，最终到2050年降低到约10亿吨。意味着到2050年美国的排放较目前温室气体的排放量减少83%，与奥巴马竞选时的承诺基本吻合。

2.以大国治理替代联合国主导治理。奥巴马本以为多边主义更能做出影响全球的决策，但哥本哈根会议失败使奥巴马转变了看法，萌发了由少数国家（即所谓气候大国）参与以协议的方式来对气候治理产生巨大影响的设想。

大国治理设想的路线图是从对问题应该负担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中。奥巴马构想的气候大国包括了近20个国家和地区，分为三个圈层，内圈：美国、欧盟、中国、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄罗斯；外圈：澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、墨西哥、韩国、法国、德国、意大利、英国。

（四）美国的能源革命与应对气候变化

20世纪70年代开始的科技创新引领的美国能源革命，产生了促进经济、就业、能源安全和气候安全多重效应。能源革命让美国石油与天然气的生产和供应迅速增长，2013年初，美国成为石油、天然气的净出口国。通过能效技术的推广让美国的能源消费快速减少。现在美国比起40年前经济总量增长了3倍，而石油能源消耗却总量下降。能源革命减少了能源进口，有助于实现收支平衡，新增税收缓解了政府预算压力。能源价格下降又使美国工业，尤其是石化、铝、钢铁等能源密集型工业在国际上更具有竞争力。能源革命增强了美国人的信心。一段时间许多美国人以美国对能源进口的依赖度增加为依据，接受了美国衰落的理论，而能源革命改变了这种依赖，从而让美国人增强了信心。能源革命还让美国在应对气候变化中握有更大的主动权，为实现其气候目标提供了保障。此外能源革命让美国在地缘政治中拥有了一张王牌。例如美国利用石油制裁使伊朗回到核武器谈判桌旁，不仅仰仗沙特阿拉伯愿意填补伊朗减少的每日百万桶石油的产量，而且得益于能源革命引发的普遍预期。〔8〕

但是，对于应对气候变化美国的能源革命在带来短期显著成效的同时也蕴藏着长期的风险。因为能源革命能够让化石能源在未来的几十年间保持较低的价格，其实是延长了化石能源的使用年限，让人类要想戒除碳排放以扭转气候变化的困局将更加艰难。

三、中国应对气候变化的战略与政策

中国是最早参与联合国应对气候变化的发展中国家，也是《京都议定书》最早的10个缔约国之一。2007年中国共产党第十七次代表大会的报告中指出：“加强应对气候变化的能力建设，为保护全球气候做出新贡献。”同年了《中国应对气候变化国家方案》。〔9〕2012年中共十再次重申中国要“同国际社会一道积极应对全球气候变化”。

（一）中国应对气候变化的国际政策

1.积极参与联合国主导下应对气候变化的政治架构，支持《全球气候变化框架公约》《京都议定书》等国际公约及其所确定的按“共同的但是有区别的责任”、“公平性”、“各自能力”等分摊气候治理责任的原则。

2.坚持自己是发展中国家，不承担强制性、约束性的减排任务。主要是通过提高能源效率、节约能源、发展可再生能源、加强生态保护和建设、大力开展植树造林等措施和到2022年单位国内生产总值温室气体排放的强度比2005年下降40%-45%的自愿减排目标，来履行其在《全球气候变化框架公约》《京都议定书》下的义务。

3.主张发展和积极参与气候治理的区域合作。中国认为双边的、区域的气候治理合作不是替代或削弱《全球气候变化框架公约》《京都议定书》，相反是对这两个公约的有益补充，有利于充分调动各方面应对气候变化的积极性。

4.在气候治理的国际合作中，特别强调加强国际技术合作与转让，使全球共享技术发展所产生的惠益。

5.提倡在气候变化国际合作中充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题，帮助发展中国家提高抵御灾害性气候事件的能力。

（二）国内政策是中国应对气候变化战略的重点

1.2014年提出“中国高度重视生态文明建设。在这方面，不是别人要我们做，而是我们自己要做”，表明了中国积极应对气候变化源自内生动力。中国继在《中国21世纪议程》，把环境保护包括治理大气污染、能源领域的可持续发展列为最重要的议程，把节约资源和保护环境作为必须坚持的基本国策之后，2010年又提出把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大战略机遇。〔10〕

2.把低碳发展作为应对减排压力又高速可持续发展的战略选择。为促进低碳转型，中国密集出台了一系列政策，2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出到2015年单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重达114%，资源产出率提高15%等低碳发展的战略目标。当年《国务院关于加快培育战略性新兴产业的决定》，确定了把包括新能源、以低碳为主要特征的产业作为国家优先发展的战略性新兴产业。也在当年，开始在“五省八市”开展低碳试点。2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了国家控制温室气体排放的总体要求和重点任务，并把国内生产总值二氧化碳排放下降指标分解到各地区和单位。同年又在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等地区开展碳排放交易试点工作。2012年中共十把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的重要内容和路径，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，鼓励基于项目的温室气体资源减排交易，为有关交易活动有序开展提供了保障。〔11〕2014年中共十八届三中全会提出，把“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”作为全面深化改革的重要内容。

（三）中国减排效应评估和减排前景预测

1.自主减排的效果远远落后于碳排放总量增长的速度。“十二五”前三年，在单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等约束性指标倒逼下，中国的碳排放量增长率比“十一五”期间下降了近30%，而且下降速度呈现出加快趋势。但同期，中国的温室气体排放总量却增加了65%。本来据测算，如果在单位GDP温室气体排放减少40%-45%，GDP年均增速保持在7%情况下，2005-2022年中国的碳排放总量只会增加65%。但实际上到2010年增长了40%，而到2013年已经增长了65%，提前7年突破了预期排放量。〔12〕

2.碳排放增长是一个长期的态势，最早也要到2030年后才可能达到峰值。自1990年以来全球一半以上的二氧化碳排放的增量来自中国，2008年中国超过美国成为世界第一排放大国。2010年中国占到全球排放总量的27%。根据多个方法和多个机构的预测，即使在继续实行温室气体减排目标和GDP年平均增速保持在7%的情况下，2030年排放也要达到88亿吨，2040年达到92亿吨，2050年时要达到95亿吨。〔13〕

3.升温控制在2℃的气候安全目标对中国形成了强烈的“碳锁定”。对应控制升温2℃的气候目标，一是全球只剩下3000亿吨的排放空间；二是2050年全球温室气体的年排放要下降到150亿吨（相当于在2012年30276亿吨的基础上减排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15吨（相当于在2012年基础上减少64%）。而以上无论哪一项指标对于中国都是严峻挑战。〔14〕首先，2050年中国排放量比2005年不仅不下降反而还要上升40%，达到95亿吨，占到全球可供给的排放量的63%。而人均碳排放量中国则应由2010年的54吨，在未来30多年间下降7222%，其难度高于世界平均水平（世界水平是由现在的444吨/人下降66%）。

4.接受具有法律约束力的强制减排目标的可行性。按照UNDP的预测，中国即使在实行最严格的减排政策、减排技术发挥最大潜力和在2030年排放达到峰值等前提下，2050年仍然要排放55亿吨二氧化碳，仅略低于2005年的排放水平。所以，提出承担到2050年在2005年基础上减排20%的法定约束性指标的难度极大，回旋余地很小，是一个需要跳起来才可以摸得到的目标。

5.区域间人均碳排放差异大。由于经济发展水平、资源能源禀赋等方面差异，使中国各省的人均排放量差异悬殊。2007年中国西部欠发达地区，例如四川的人均年排放量为26吨，而山东却达到了73吨。中国沿海省市排放着与欧洲、美国相似水平的二氧化碳，但他们的数据却由亿万西部省份人们的数据来隐藏了。当然这种差异也隐藏着发展的机遇，为中国发展国内碳排放权交易奠定了基础。中国既可以通过碳排放交易来促进各区域低碳转型，也可以促进能源资源有偿使用和生态补偿机制的建立健全，协调东西部地区的平衡发展。

（四）中国气候变化战略调整与对策

1.鉴于排放空间的越来越稀缺，在未来国际气候谈判中一方面中国应尽量争取更多的排放资源，为其低碳转型争取更大的回旋余地。另一方面，要兼顾气候伦理责任，表现出一个为我们和后代保卫气候安全的负责任大国的担当。

2.支持联合国主导下的气候治理政治架构，建设性地参与联合国主导下的气候治理行动，履行联合国赋予中国的气候义务。同时积极推进和构建中美气候合作、中欧气候合作，气候大国合作等区域合作、双边合作。

3.以新兴国家的身份来承担气候责任。1995联合国第一次气候谈判会上通过的“柏林授权”提出以发达国家和发展中国家为标准来划分有区别的气候责任原则。《京都议定书》把这个原则具体化为只由发达国家承担、而发展中国家不承担具有约束力的减排目标。但是，一方面，20世纪后期以来，以中国为代表被称为新兴国家的发展中国家，经济发展很快，能耗增长很快，与发达国家的差距在缩小，甚至某些方面超过了发达国家。〔15〕另一方面，以美国为首的发达国家，和以小岛屿联盟为代表的发展中国家都提出调整过去的以发展水平来划分气候责任的制度安排诉求。2012年联合国德班气候谈判会形成的共识就是终结按发展中国家和发达国家来划分减排责任。中国一方面可不再坚持以发展中国家的身份来承担气候责任，另一方面仍然要坚持基于历史责任、人均排放、发展阶段、承担能力等方面的差异来承担区别于发达国家的气候责任。

4.承担有限的具有法律约束力的减排目标。约束性的减排目标是目前联合国主导下气候治理最主要、最有成效的机制。中国可以在综合考虑与升温2℃气候目标相衔接，与中国减排安排相衔接等因素的基础上，承诺到2050年在2005年基础上减排20%的具有法律约束力的目标。这样，对外可以回应国际上的压力，对内可以成为加快低碳转型的倒逼机制。在具体安排上可以分阶段、分地区分解和实施约束性减排指标。分阶段可以分为碳强度下降阶段（2022年前）、达到排放峰值阶段（2030年前）、实现约束性减排目标阶段（2050年前）。分地区可以根据区域不同的主体功能定位、不同的发展阶段提出减排任务。如对优化开发区可提出总量减排任务，而对重点开发区在提出更高强度的控制温室气体排放标准的基础上，逐步过渡到总量减排标准。

5.建立健全绿色发展、循环发展、低碳发展协同推进的体制和机制。中国正处于工业化、城镇化、现代化发展的关键时期，同时面临经济发展、环境污染、气候变化三大挑战。既不能以牺牲经济增长来获得二氧化碳的减排，也不能以牺牲环境为代价来获得二氧化碳的减排。二氧化碳在一定程度上与常规污染物的排放具有同根同源性。因此应采用协同控制、系统化理念，综合考虑降低能耗、改善环境质量和减碳。未来政策调整方向是要促进形成节能、环保、低碳的合力，将可以抑制二氧化碳排放量增长的技术和政策与节能减排技术和政策紧密结合，协同推进。〔16〕

6.把减少煤炭消耗作为中国治理雾霾污染和应对气候变化的着力点。英国气候变化经济学与政策研究中心研究报告认为，中国限煤是实现全球升温控制在2℃以内的关键。因为2030年全球二氧化碳排放的上限是320-330亿吨。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中国的二氧化碳排放就会超过150亿吨，占到全球排放总量的一半。限煤不仅是中国应对气候变化的主要途径，还可增强国家能源安全。中国越来越依赖于进口煤炭来满足增长的需要。减少对煤的依赖可以增强中国免受国际煤炭价格波动的影响。其次，限煤可减缓中国水资源短缺的问题。尤其在北方地区，因为无论是用煤炭发电，还是把煤炭转化为可燃气体都需要大量的水。最后，推进煤炭的替代能源还能够有力促进中国太阳能、风能和其他能源的发展，使其开发出新的出口市场。〔17〕

中国已制定出限煤的时间表，即2022年前限制煤炭消费，2040年前彻底淘汰煤炭的使用。这一安排，与中国提出的温室气体减排的强制性、约束性指标相匹配，将为其提供有力的保障和支持。限煤不限于减少煤炭的使用，还包括推进煤炭清洁高效利用、发展非煤能源，形成能源多轮驱动的能源供应体系等途径。

7.“在解决温室气体减排和气候变化上，技术进步是最重要的决定因素，其作用可能超过其他所有因素之和”，节能减排的科技进步可能为中国走出一条区别于美国等发达国家曾经走过的高碳发展道路提供依据。〔18〕中国应把支持包括节能、能效、新能源等内容的技术研发、引进、投资等作为气候政策的重点。在引进技术的同时注意学习借鉴推进技术进步相应的制度安排。

四、中美气候变化互补共赢合作的优先领域

合作共赢的中美气候治理关系首先是通过中美双边对话和政策协调，健全和完善已有的国际气候治理方案、政治架构，体制和机制，在缺乏相应规范的领域探寻新的为世界各国都能接受的方案。〔19〕在改革和创新国际气候治理的制度安排上应优先考虑以下两方面改革：

（一）把“效率与公平并重、权利和责任并重、合作治理与自主行动并重”，确立为气候治理的各参与方共同遵守的行为规范和原则。一是效率与公平并重。气候治理的高效率是保证实现升温控制在2℃气候安全目标的关键。气候公平既包括当代人公平享受温室气体的排放权，又包括历史、现实、未来全过程的存量公平。气候治理的效率是目标，气候治理的公平是手段。用气候公平来提升和保证气候治理效率。二是权利和责任并重。综合考量历史排放、现实排放，人均排放、总量排放，当代排放与后代排放等因素，完善“共同但有区别的责任”的气候治理责任分担原则，在更高水平和更大程度上体现权利和责任平衡、并重。三是合作治理与自主行动并重。联合国主导下气候治理的组织架构和气候变化国际公约所确定的具有法律强制力的减排目标无疑是气候治理重要的政治架构和机制，但这些架构和机制的实现都需要通过各国的国内行动来实现。各国有效的国内行动是实现气候治理目标的重要基础。

（二）大国治理带动全球治理。20世纪世界成功控制核战争威胁和建立世界贸易组织推进经济全球化的共同经验是，首先从对问题应承担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中来。大国治理带动全球气候治理应该成为联合国主导下应对气候变化政治架构的一种补充机制，而不是替代和削弱已有的全球治理架构和机制。中美两国的经济、能耗和排放的大体量，决定了中美气候治理的战略和行动都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程，中美应该在气候治理中发挥更有效的大国带动作用。〔20〕

在双边领域应着力构建以下三方面机制：

（一）节能、环保、低碳协同发展机制。中国同时面临经济发展、环境污染、气候变化的挑战。日益严峻的雾霾问题是三十多年高速发展的代价，与中国的能源结构、能源效率有很大关联性。煤炭既是高碳能源、也是雾霾主要贡献源。在中国大气污染物排放总量中，由煤炭产生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，烟尘占70%左右。气候变化与雾霾污染之间同根同源，有高度相关性，解决雾霾问题显然需要能源、环保、低碳综合治理，协同推进。中美两国都是煤炭消费大国，消费量之和占全球总量的40%以上。美国在发展过程中也曾经遭遇过洛杉矶光化学污染等同样的困扰。如何建立健全减煤、减碳协同推进的体制和机制，避免诸如环保不低碳、低碳不环保等顾此失彼的政策和行为的发生，是中美两国建立互补共赢合作关系的重要和迫切领域。〔21〕

（二）新能源开发促进机制。气候变化实质上是能源问题。提高能效、开发新能源是应对气候变化根本出路之所在。美国把应对气候变化的重点摆在新能源开发上，美国成功的能源革命，既让国家能源安全得到保证，同时提高了能源效率、开发出新的替代能源，为应对气候变化提供了有力支撑。中国在开发风能、太阳能、水电等方面也取得了世界瞩目的成效。

“制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”〔22〕美国能源革命中页岩层的油气开发、太阳能、风能、生物质能开发等新能源技术从技术研发到推广应用，政策的促进作用首屈一指。在“风能生产税抵减法案”（PTC）等相关政策支持下，2010年风能、闭环生物质能和地热发电等的退税额达每千瓦时22美分，其他符合条件的技术所获得的退税额为风电退税额的50%。2012年底前投入运营的风力发电项目可获得10年退税，其他可再生能源技术投产日期在延后一年，即2013年年底以前投入运营的项目也可获得10年退税。在PTC取消的3个年份（即2000、2002、2004年），风力发电装机容量的增长速度出现明显停顿，而在预定期满之前的年份，风能开发项目则出现显著增加，就是一个很有说服力的案例。

取长补短、借鉴对方成功经验推进本国新能源开发，在能源开发新技术移植中如何安排配套的制度保障，显然也是中美互补共赢的重要合作领域。

（三）碳排放权交易体系建立与能力建设。碳排放权交易是气候治理最重要和卓有成效的政策工具。美国等国家经验证明，碳排放权交易可以为一个国家应对气候变化、实现低碳转型提供重要的制度和金融支撑。全球碳排放权贸易是由国际京都碳交易体系和各国区域碳交易体系构成、是在国际公约和各国减排政策推动下而产生的。中美两国既面临着碳排放权交易的国际市场，也面临着日益兴起的国内市场。〔23〕美国是开展碳排放交易最早的国家之一。2003年建立的芝加哥气候交易所，是世界第二大碳交易市场，为承担自愿减排任务的10个州和自愿减排的交易企业提供交易服务。中国也在积极探索利用碳排放权交易推进自己的低碳转型、生态文明建设，出台了国家碳排放交易规划和实施方案。在8个地区城市开展碳排放权交易试点。〔24〕建立严密的监控体系和测算体系，制订碳清单和碳预算等都是开展碳交易的基础工作，此外碳交易体系建立和碳定价方案制定，以及如何开发和利用好国际和国内两个碳交易市场，碳排放权交易的机构建立、规则制定、人才培养、能力提升等方面的建设，都是中美双方可以互补共赢的合作领域。

〔参考文献〕

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〔12〕〔16〕何建坤.中国能源发展与应对气候变化〔J〕.中国人口、资源与环境，2011（10）.

小学双减政策实施方案篇6

关键词：中小企业；税收筹划；双核

引言

税收筹划是一门与管理科学密切管连得交叉性前沿学科，是一种高智商的文明游戏。它的主要特点是一种事前行为，具有合法性、超前性、长期性、预见性等特点，而国家税收政策、税收法规都在不断变化，所以，税收筹划与其他财务管理决策一样，风险与收益并存。对于风险承受能力相对较弱的中小企业来说“税收筹划风险的防范”和“税收筹划方案的确立”是建立最优税收筹划的两个最重要的核心。

合理避税“双刃剑”

由于税收筹划经常是在税法规定性的边缘操作，其风险无时不在。所谓税收筹划的风险是指税收筹划活动因各种原因失败而付出的代价。由于税收筹划经常在税法规定性的边缘操作，而税收筹划的根本目的在于使纳税人实现税后利益最大化，这必然蕴涵着较大的风险。因此中小企业在进行税收筹划时一定要树立风险意识，认真分析各种可能导致风险的因素，积极采取有效措施，预防和减少风险，避免落入偷税漏税的陷阱，从而实现税收筹划的目的。

风险其一，税收筹划基础不稳。税收筹划基础是指企业的管理决策层和相关人员对税收筹划的认识程度，企业的会计核算和财务管理水平，企业涉税诚信等方面的基础条件。如果中小企业管理决策层对税收筹划不了解、不重视，甚至认为税收筹划就是搞关系、找路子、钻空子少纳税或是企业会计核算不健全，账证不完整，会计信息严重失真，造成税收筹划基础极不稳固，在这样的基础上进行税收筹划，其风险性极强。这是中小企业进行税收筹划最主要的风险。

其二，税收政策变化导致的风险。随着市场经济的发展变化，国家产业政策和经济结构的调整，税收政策总是要作出相应的变更，以适应国民经济的发展。因此，国家税收政策具有不定期或相对较短的时效性。税收筹划是事前筹划，每一项税收筹划从最初的项目选择到最终获得成功都需要一个过程，而在此期间，如果税收政策发生变化，就有可能使得依据原税收政策设计的税收筹划方案，由合法方案变成不合法方案，或由合理方案变成不合理方案，从而导致税收筹划的风险。

其三，税务行政执法不规范导致的风险。税收筹划与避税本质上的区别在于它是合法的，是符合立法者意图的，但现实中这种合法性还需要税务行政执法部门的确认。在确认过程中，客观上存在由于税务行政执法不规范从而导致税收筹划失败的风险。因为无论哪一种税，税法都在纳税范围上，都留有一定的弹性空间，只要税法未明确的行为，税务机关就有权根据自身判断认定是否为应纳税行为，加上税务行政执法人员的素质参差不齐和其他因素影响，税收政策执行偏差的可能性是客观存在的，其结果是：企业合法的税收筹划行为，可能由于税务行政执法偏差导致税收筹划方案成为一纸空文，或被认为是恶意避税或偷税行为而加以处罚；或将企业本属于明显违反税法的税收筹划行为暂且放任不管，使企业对税收筹划产生错觉，为以后产生更大的税收筹划风险埋下隐患。

其四、税收筹划目的不明确导致的风险。税收筹划活动是企业财务管理活动的一个组成部分，税后利润最大化也只是税收筹划的阶段性目标，而实现纳税人的企业价值最大化才是它的最终目标。因此税收筹划要服务于企业财务管理的目标，为实现企业战略管理目标服务。如果企业税收筹划方法不符合生产经营的客观要求，税负抑减效应行之过度而扰乱了企业正常的经营理财秩序，那么将导致企业内在经营机制的紊乱，最终将招致企业更大的潜在损失风险的发生。

防范

税收筹划的风险是客观存在的，但也是可以防范和控制的。就中小企业税收筹划而言，防范风险主要应从以下几个方面着手：

第一、正确认识税收筹划，规范会计核算基础工作。中小企业经营决策层必须树立依法纳税的理念，这是成功开展税收筹划的前提：依法设立完整规范的财务会计账册、凭证、报表和正确进行会计处理是企业进行税收筹划的基本前提。税收筹划是否合法。首先必须通过纳税检查，而检查的依据就是企业的会计凭证和记录。因此，中小企业应依法取得和保全企业的会计凭证和记录、规范会计基础工作，为提高税收筹划的效果，提供可靠的依据。

第二、树立敏感的风险意识，紧密关注税收政策的变化和调整。由于企业经营环境的多

变型、复杂性，且常常有不确定事件发生，税收筹划的风险无时不在，因此，中小企业在实施税收筹划时，应充分考虑筹划方案的风险，然后再作出决策。税法常常随经济情况变化或为配合政策的需要，而不断修正和完善，其修正次数较其他法律规范更频繁。中小企业在进行税收筹划时，应充分利用现代先进的计算机网络和报刊等多种媒体，建立一套适合自身特点的税收筹划信息系统，收集和整理与企业经营相关的税收政策及其变动情况，及时掌握税收政策变化对企业涉税事件的影响，准确把握立法宗旨，适时调整税收筹划方案，确保企业的税收筹划行为在税收法律的范围内实施。

第三、营造良好的税企关系。在现代市场经济条件下，税收具有财政收入职能和经济调控职能。政府为了鼓励纳税人按自己的意图行事，已经把实施税收差别政策作为调整产业结构，扩大就业机会，刺激国民经济增长的重要手段。制定不同类型的且具有相当大弹性空间的税收政策、而且由于各地具体的税收征管方式不同，税务执法机关拥有较大的自由裁量权。因此，中小企业要加强对税务机关工作程序的了解，加强联系和沟通，争取在税法的理解上与税务机关取得一致，特别在某些模糊和新生事物上的处理得到税务机关和征税人的认可。

第四、贯彻成本效益原则，实现企业整体效益最大化。中小企业在选择税收筹划方案时。必须遵循成本效益原则，才能保证税收筹划目标的实现，任何一项筹划方案的实施，纳税人在获取部分税收利益的同时，必然会为实施该方案付出税收筹划成本，只有在充分考虑筹划方案中的隐含成本的条件下，且当税收筹划成本，小于所得的收益时，该项税收筹划方案才是合理的和可以接受的。企业进行税收筹划，不能仅盯住个别税种的税负高低，要着眼于整体税负的轻重。一项成功的税收筹划方案必然是多种税收方案的优化选择的结果，优化选择的标准不是税收负担最小而是在税收负担相对较小的情况下，企业整体利益最大。另外，在选择税收筹划方案时，不能把眼光仅盯在某一时期纳税最少的方案上，而应考虑服从企业的长期发展战略，选择能实现企业整体效益最大化的税收筹划方案。

第五、借助“外脑”，提高税收筹划的成功率。税收筹划是一项高层次的理财活动和系统工程，要求筹划人员不仅要精通税法和会计，而且还要通晓投资、金融、贸易、物流等专业知识，专业性较强，需要专门的筹划人员来操作。中小企业由于专业和经验的限制，不一定能独立完成。因此，对于那些自身不能胜任的项目，应该聘请税收筹划专家（如注册税务师）来进行，以提高税收筹划的规范性和合理性，完成税收筹划方案的制定和实施，从而进一步减少税收筹划的风险。

税收筹划“量体裁衣”

税收筹划要达到的最终目标，就是要在一定的税负条件下，追求税后利润最大化，实现既定的财务目标和最大的经济利益。中小企业是以赢利为目的的组织，其出发点和归宿就是赢利。

目标的确立

既然在法律许可范围内实现税后利润最大化是税收筹划的最终目标，那么如何实现这一目标呢？中小企业要做好税收筹划，在税后利益最大化前提下的具体目标多种多样，概括起来有以下方面：

1、选择低税负方案。一般来说，税基越宽，税率越高，税负就越重。低税负方案的选择又可分为税基最小化、适用税率最小化、减税最大化等具体内容。在既定纳税义务的前提下，除非有零税负点可供选择外，选择低税负点可以减少税款支付，直接增加税后利润，实现利润最大化的目标。

2、选择投资地区。国家税收法规在不同区域内的优惠政策是不同的，因此，企业对外投资时，要考虑适用于投资区域的税收政策是否有地区性的税收优惠，从而相应选择税负低的地区进行投资。

3、选择递延纳税。税款的滞延相当于提供给企业一笔同税款数额相等的无息贷款，从而改善企业的资金周转，而且在通货膨胀的环境中，延期缴纳的税款币值下降，相应减少了实际的纳税支出。递延纳税包括递延税基和申请延缓纳税两个方面。在法律许可的范围内递延纳税取得了资金的时间价值，增加税后利益，对企业财务管理分析来说，可以获得机会成本的选择收益。

4、在会计准则许可的范围内，选择实现“低税负最优方案”的具体会计处理方法。会计准则允许对不同的会计处理方法进行选择，比如企业可以选择材料的计价方法，选择固定资产的折旧计提方法，选择费用的分摊方法等。拿材料的计价来说，有先进先出法、加权平均法、移动平均法、个别计价法、后进先出法，企业选择不同的材料计价方法，对企业的成本、利润及纳税影响很大。

5、避免因税收违法而受到损失。根据税收筹划最终目标的要求，在税收筹划时不仅不能选择偷税，而且要随时注意避免税收违法行为的发生，从而减少不必要的“税收风险”损失，只有这样才能实现税后利润最大化的最终目标。

筹划方案需量身打造

企业在税收筹划活动中企业应根据自身行业特点，因

地制宜。并且结合实际测算不能把其他行业的做法照搬到本行业，导致比番筹划最终以失败告终。

企业在进行税收筹划时，一定要根据企业实际情况，不能一概照搬照套。否则，只照葫芦画瓢，由于筹划方案与企业实际情况不相符，与现行税收政策不兼容、不匹配，仅凭单纯的学习和模仿，或简单地复制其他现成的操作方案，结果画虎不成反成犬，注定其结果是失败的。

在企业税收筹划实践中，因简单复制一度成功的筹划案例，而惨遭失败既赔夫人又折兵的现象屡见不鲜。事实上，税收筹划并不排斥模仿复制，但要求企业在模仿复制的过程中，一定要注意结合自身实际，充分考虑以下几个方面的差异。

一是考虑地区差异。经济特区、开发区和保税区，不同区域税收政策不同。二是考虑行业差异。不同行业间企业税负不同。如商业与工业企业缴纳增值税，非工业性劳务企业缴纳营业税，税负悬殊，缴纳营业税的不同行业税率不同，不同行业企业所得税税负不同，行业性税收优惠政策存在差异等等。三是考虑企业规模差异。即便是同行业、同类产品，企业生产规模不同，税负也有差异，这在增值税和所得税中表现尤为突出。四是考虑企业性质差异。在生产产品、企业规模相同的情况下，企业的性质不同，税负也有差异，如我们内外资企业所得税税负差异。五是考虑企业经营环节差异。企业经营环节有生产、批发、零售诸环节，由于消费税仅在生产环节征收，而对之后的再批发和零售则不再征收，不同经营环节税负有差异。六是考虑收入项目差异。即使同一经营环节，收入项目不同，税负轻重也会不同。对于一个企业来说，收入来源有：产品销售收入、服务收入、房屋出租收入、特许权转让费等。不同项目税种和税负都不同。七是考虑征收方式差异。同一收入来源，税务机关会根据各税种的不同特点和征纳双方的具体条件而采取不同的税款征收方式。如查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收等等。

由于上述差异的存在，因此，确定税收筹划方案时，企业一定要考虑自身个性因素，因地、因事、因时慎重选择筹划方案，不宜简单模仿复制，在税收筹划热潮中，始终保持清醒的头脑，以避免不必要的损失。

中小企业进行真正意义上的税收筹划是企业纳税意识不断增强的表现，它表明企业的有关利益主体将会采取合法的手段来追求税后利益最大化的实现，这也是中小企业不断走向成熟、走向理性的标志。同时，从经济运行的客观效果看，税收筹划也正是政府运用税收杠杆引导中小企业，使企业按政策倾斜的方向实现政府的宏观调控意图。中小企业进行税收筹划是企业的一项长期行为和事前筹划活动，要有长远的战略眼光，企业的管理者不仅要着眼于税法的选择，更重要的是着眼于总体的管理决策。