内部审计的监督职能篇1

关键词：内部审计；监督；服务；监管；功能

1内部审计功能拓展

内部审计功能定位伴随着内部审计理论与实践的发展不断发生变化，从最初的监督导向逐渐向咨询服务、风险导向转变。本文基于委托理论、风险管理理论全面分析内部审计功能拓展情况。

1.1委托理论下内部内部审计理论功能拓展

委托理论是内部审计产生的重要理论基础。从本质来看，内部审计为了保护委托人的利益而对受托人采取的一种监控行为。由于现代企业的经营大多是委托情况下进行的，为了防止出现所谓的“逆向选择”、“道德风险”等情况的发生产生了一系列的内部监督与控制行为，其中内部审计就是一个重要表现。在委托理论下，内部审计功能经历了以下演变。（1）财务导向下的内部审计功能定位。最初的内部审计是以财务为导向的，很多企业都将内部审计行为视为对组织内部进行会计检查、对财务行为以及他业务进行综合性评价，以便企业管理部门提供一些决策建议。财务导向下的内部审计主要以关注企业财务报表和其他财务事项为主，主要目标是检查企业是否完成了受托责任，并向企业管理层报告审计结果，履行监督与评价职能。（2）业务导向下内部审计功能定位。业务导向是财务导向的一种深化和发展，业务导向更加注重内部审计业务检查功能，其重点由财务报表审查转向具体业务的分析与评价，其目的是发现更多的信息，更好的完成内部审计监督与评价职能。（3）管理导向内部审计功能定位。管理导向以公司治理理论与实践的发展为背景，内部审计的加强对于搞好公司治理具有重要作用，因此内部审计的功能逐渐由业务层面的监督与评价向更高级别的内容发展，诸如高层监管、董事会重大事项审计等。其业务内容也由业务层面转向了管理目标、方针制定以及决策等层面。公司治理理论的发展，为内部审计发挥更大作用，提供了更为广阔的平台，从而提升了内部审计的地位。

1.2风险管理理论下的内部审计功能定位

风险管理理论兴起于20世纪50年代，20世纪70年代风险管理理论趋于成熟。风险管理理论认为风险无处不在，企业在经营与发展过程中面临诸多风险。同样的对于内部审计来说，内部审计也可能由于审计环境的不完善、制度的缺失、以及人员素质的不足导致内部审计出现风险。风险导向下的内部审计主要用于应对由于公司治理以及内部控制过程中出现的风险，伴随着企业现代化制度的建立，对内部审计也提出比较高的要求。基于风险导向的内部审计不但强化了其监督评价功能，更突出咨询与服务功能。通过内部审计可以将及时掌握的信息及时传递给委托人，从而减少信息不对称。内部审计还可以对企业整体经济活动与发展进行预测和监控，使人与委托人由于风险不一致而隐含的利益冲突现象有所减少。同时内部审计还可以有效识别那些机会对企业不利和有利，从而减少企业的经营风险。

2以企业增值为导向的三位一体的内部审计功能体系构建

2.1增值是内部审计最根本目标

从内部审计功能拓展情况来看，从最初的监督评价、确认咨询以及风险导向审计。其最终的根本目标是为了减少内部利益矛盾与冲突，规避企业风险，以实现企业价值最大化的目标。因此从本质来看，内部审计事实上是为企业价值最大化这个目标服务的，内部审计具有增值功能，而且增值也是内部审计最根本目标。从图2-1可以发现以企业增值为导向的内部审计功能体系。

2.2监督评价是内部审计最基本职能

无论内部审计功能如何拓展，监督评价仍是内部审计最为基础的功能。这一点需要在理论上给与确认。只是在监督评价的内容上伴随着内部审计理论的不断发展，监督评价内容再从具体的业务层面向企业的管理层面、决策层面发展。例如内部审计可以对公司治理效果进行监督和评价。通过内部审计可以对治理环境是否适合治理结构进行评价、对公司治理中存在的违规行为、道德风险行为以及其他行为可以通过内部审计委员会来进行监督和评价。在监督评价过程中，为了获得更为准确的会计信息，就必须通过加强审计监督来完成。内部审计应对企业的经济活动、经营成果以及风险管理情况进行审计，向股东大会和董事会报告有关重大问题和提供信息，从而实现所有者对经营者的监督。此外，所有者在对经营者进行监督时，通常是依靠建立一个内部控制系统来完成，从监督系统的有效性出发，考核评价内部控制的运行情况及存在的问题，提出相应的改进措施和建议，不断完善公司的内部控制，从而达到强化组织经营管理的目标。总之监督与评价功能已经上升到企业更高层面，也发挥着日益重要的作用。

2.3咨询服务是内部审计核心职能

在现代企业制度建设中，内部审计的咨询服务功能被认为是核心职能。原因是内部审计无论是监督评价，还是提供信息报告，其本质上都是一种咨询性质的信息服务。《内部审计职业实务准则》中定义为：为相关客户服务并提供建议，与客户协商确定咨询的性质与范围，其目的是使企业提高效率和增加价值。内审的咨询职能是从以往内审的评价职能中分立出来的，它进一步开拓了内审的服务范围及内容，直接为组织参与者提供建议，使其更有价值。内部审计通过向管理者提供咨询服务达到对组织经营与管理的直接改善。

现代内部审计咨询服务的特点是积极主动的，而且是无偿的。通过审计得出的结论和报告，应该具有建议性和实用性。建议性应该是内部审计报告应该能够的公司业务的操作、决策以及战略制定能够产生实质性的作用。实用性是内部审计总结出的经验和信息不能具有概括性的作用，而且具有操作性和富有弹性，以便于能够将这些经验和信息应用到现实当中去。内部审计咨询服务还应该具有时效性以及预见性。时效性就是内部审计反映的信息应该是及时的，可靠的，能够满足领导管理与决策需要。而且内部审计还应该具有预见性，要对企业内部存在的问题、机会以及挑战能够进行预测，从而可以提醒企业提早作好准备。

按照成本效益原则，内部审计提供咨询服务不可能是面面俱到，而应该是有主有次，重点突出。一般来说企业内部审计咨询服务的重点应该企业内部控制、风险管理以及公司治理这三个方面的内容。内部审计就内部控制有效性提供咨询应侧重于：组织内部环境、控制活动、信息和沟通。内审人员应就内部控制制度设计和执行中存在的问题向管理层提供咨询服务，协助管理层进一步完善内部控制。对治理环境和治理过程的咨询是内审对公司治理效果提供咨询服务应包括的内容。其中，对治理环境的咨询体现在公司治理结构、治理文化及道德、政策因素等方面；对治理过程的咨询主要包括：企业总体战略的制订和执行、舞弊审查、信息沟通、财务治理及薪酬政策等相关过程。

内部审计对企业风险管理发挥的功能是，遵循目标-风险-控制的程序，按照锁定目标，分析风险，控制风险的逻辑程序。在分析过程中要分析企业目标直接风险以及关联性风险，并根据风险评估

对风险管理有效性认识。内审对组织风险管理的确认活动，遵循“目标——风险——控制”的顺序，这种具有逻辑的模式，重视与企业目标直接关联的风险，并根据风险评估结果调整审计战略、确定审计重点，从而提供更相关、更符合管理当局需求的确认信息，帮助组织提高经营效率并增加价值。此时，内部审计是从如何规避、转移和控制风险入手，通过风险管理的有效性来提高企业整体经营管理水平。至少包括对组织以下几个方面的确认：目标制订、风险识别系统、风险评估有效性、风险反应活动、风险监控系统有效性。

内部审计的监督、确认和咨询三个职能之间并不是相互独立的发挥作用，而是存在着联系。首先，内部审计的监督职能是其最基本的职能，确认和咨询职能是适应组织环境的变化而演变出来的。其次，咨询服务的展开是以内部审计在监督和确认过程中掌握的信息为基础的。监督是对企业财务收支、经济效益和效果的监督。确认是根据用户的要求和标准对特定领域进行评价并提供信息，用于改善决策，提高决策的科学性，是更为对象化和目标化的。咨询服务是直接为组织管理当局提供专门建议，改善经营管理状况。第三，确认与咨询服务的差别主要为是否存在除被审单位、内审人员之外的第三方关系人。被审计单位管理当局以外的第三方是确认服务的对象，它保护第三方利益。但咨询服务的对象是不涉及第三方的被审单位的“内部人”。现代内部审计非常注重其所服务对象的要求，需求不同，服务内容也做相应调整，以实现内审的目标。综上，内部审计始终强调实现组织增值，具体方法有二：其一，为企业提供增值服务；其二，减少企业潜在损失。内部审计通过执行其在企业中的监督、确认和咨询职能实现为组织增值的最终目标。

5.3.3内部审计职能定位与国法监督的关系

国有企业的内部审计机构设置及职能定位问题，已成为整个国有资产管理体制改革进程中的一个关键。如何准确把握内部审计的职能定位以使其更好的服务于国法监督在理论界引起了众多争议，实践中也存在许多误区。一般而言，任何国家的法律都存在着漏洞，这些残留的问题需要找一个有效工具来解决。

内部审计中的监督、确认职能能将国家法律有些伸不到的角落照亮，协助监管部门监督国有资产，保持其安全和完整。此外，内部审计咨询作用的发挥，使得国有监管部门及时了解到企业的状况与发展动向，从而及早做出正确决策，防范违法乱纪行为发生，提高企业效率。国有企业中内部审计的职能定位未彻底明晰前，就无法准确圈定其权力（利）界限，政企不分等国有企业管理的问题难以从根本上解决。为此，我们试图尝试从坚持国资委“出资人”立场出发，着力探讨未来国企内审机构的主体属性，职责范围，以及相关法律问题，以期内部审计职能在国法监督中更好的发挥其应有的作用。部审计职能在国法监督中更好的发挥其应有的作用。

3有效发挥内部审计功能的策略分析

为了有效发挥内部审计各项功能，实现企业价值增值的目标。应主要作好以下几个方面的工作。

3.1强化内部审计在企业内部地位

应重视内部审计在企业中的地位，尤其是随着公司治理制度的不断完善，现代企业制度的建立需要内部审计发挥更多作用。因此企业管理层必须通过制定科学合理的制度，来保证内部审计的地位，给予内部审计充分展示自身功能和价值的空间与舞台。

3.2改善企业公司治理结构，完善内部控制制度

不建立恰当的激励和约束机制，经营者改善管理的动力就不足，内部审计职能定位于“服务”后就不会有大的突破。企业要建立有效的经营者激励约束机制，按照现代企业制度要求规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责。完善企业领导人员的聘任制度，并形成权力机构、决策机构、监督机构与经营管理者之间的相互制衡机制，形成良好的内控环境和内控制度。同时，要全心全意依靠职工群众探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。

要发挥内部审计人员工作积极性，要实施有效的激励。要分别从激励的方式、激励的力度及激励的公平角度来充分考虑。其次，以完善考核手段为基础准确评价内部审计人员的业绩。制定科学的考核标准，实行严格的考核制度，建立齐备的考核档案。并将考核结果公开，记入个人档案，接受监督，作为晋职、升级、加薪或奖励的依据。

3.3提高内部审计部门独立性，实施国资委及总经理双重监管的制度

独立性是内部审计的灵魂，针对我国国有企业的现状，应从以下两个方面提升内部审计机构的独立性：①采用国资委及总经理双重监管制度，内审机构在职能上向国资委或同类机构报告，行政上向CEO或总经理报告，这种双报告模式能更好的使内部审计部门保持独立性。②利用国家立法的形式强制性促使内审执行主管报告级别的提高。扩大内审范围，优化内审工作者的知识结构，发展内外部多种评审活动内部审计不能仅限于财务审计，要拓宽审计范围，将更多的人力物力资源用到经营审计上，这样才能更好的发挥确认和咨询职能。在用人方面，应选拔一些学历较高，业务水平较强，知识结构丰富的人才。内部审计机构还应积极开展内部和外部评价，及时弥补内审人员在职业道德和知识结构方面的缺陷，为企业提供“持续的、专业的和充满创造力的服务”。

3.4宣传审计理念，优化内审环境

要做好内审工作，良好的审计环境是非常必要的，内部审计需要相关部门的支持与理解。优化内审环境要做到以下几点：1）企业管理者的理解与支持；2）审计机构内部员工的团结与努力；3）被审计部门的支持与协助。企业内审应识别被审计部门的真正要求，始终以增加组织价值为出发点，借助营销理念促成融洽内审环境的营造。从以上分析，应该看到，内部审计职能究竟如何定位，并没有一个固定模式，也没有一个完美无缺的定义，而是要根据企业的具体情况来选择最佳定位。企业的规模、经营生产特点、组织结构的设置、监督的效率与成本、企业文化特点以及经营理念都影响到内部审计的职能定位。就目前而言，最好的内部审计职能应为监督、确认和咨询，他们可同时服务于企业管理、公司治理和国法监督。

参考文献

[1]钱颖一.转轨经济中的公司治理结构.北京：中国经济出版社.2010，P133

内部审计的监督职能篇2

【关键词】业务督察内部审计行政监督

2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督”。之后，国家海关总署、质检总局、税务总局等政府部门先后设立督察内审司，对各省市直属机构开展相关业务领域的内部审计和业务督察工作，从而从组织上强化行政管理（包括行政决策、行政执行和行政监督等环节）中相对投入力量不足的行政监督工作。

但是，业务督察工作的性质和目的是什么，其与行政监督、行政监察、执法监督和内部审计的区别与联系又是什么，这些基本的理论问题尚没有一个明确的回答。2012年12月，国家质检总局为加强出入境检验检疫业务督察工作，提高业务工作质量和行政效能，保证依法行政，率先制定出台了《出入境检验检疫业务督察管理办法》。本文以检验检疫业务督察为例，通过其与行政监督、行政监察、行政执法监督的比较，以及对比中美行政机构内部审计的内容和发展，对业务督察工作的性质、内容、作用等进行初步的理论探讨，以期能够准确定位检验检疫业务督察工作，更好推动检验检疫业务内部监督工作。

1.检验检疫业务督察

在《出入境检验检疫业务督察管理办法》中，对检验检疫业务督察进行了明确定义：指对检验检疫业务部门和人员执行检验检疫业务相关的法律、行政法规、规章、规范性文件、技术标准以及本部门相关制度的符合程度、执行水平和实施效果等进行的监督、检查和评价的过程。

从检验检疫业务督察的对象来看，它的对象是检验检疫系统内部业务相关的机构及业务人员，具体包括全国35个直属出入境检验检疫局以及设在海陆空口岸和货物集散地的下属分支机构，涵盖所有检验检疫系统内部业务职能处室、技术支撑机构及其工作人员。

从检验检疫业务督察的内容来看，它实际上包括了检验检疫业务工作质量情况、行政效能情况和依法行政情况。按照质量管理学（ISO90001：2008）中的定义，质量是“一组固有特性满足要求的程度”。检验检疫业务工作的固有特性应当包括行为特性（如履职、廉洁、礼貌、合规等）、时间特性（如及时性、效率）、结果特性（如准确性、完整性、效果）等。而要求就是业务督察的依据，包括明示的要求（规范、标准、作业指导书）、隐含的要求（惯例、常规做法）和必须履行的要求（法律、法规、规章、文件、规则）。检验检疫业务工作质量就是检验检疫业务工作的行为特性、时间特性和结果特性满足业务工作的明示、隐含的和必须履行的要求的程度。检验检疫行政效能情况是指检验检疫机构在实施行政行为时的能力、效率、效果、效益。检验检疫依法行政情况是指检验检疫机构执行依法行政的六项基本要求（合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一）的符合程度。

从检验检疫业务督察的手段方法来看，有检查，有监督，还有评价。具体可以：（1）查阅档案、记录和相关材料；（2）与相关人员谈话；（3）现场检查审核。（4）访问并查询被督察单位的电子业务平台以及自行开发的所有与业务有关的电子系统。

从检验检疫业务督察的作用和目的来看，作用是规范和加强业务工作，目的是不断提高检验检疫业务工作质量和提高行政效能、保证依法行政。

2.行政监督与业务督察

2.1行政监督的概念、原理与作用[1]

什么是行政监督？简单地说，行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为的督促和检察。行政监督分为广义的行政监督和狭义的行政监督。其中狭义的行政监督是指国家行政机关内部以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其工作人员的职务行为进行的自我监督，也称为内部行政监督。行政监督的基本原理就是行政监督的主体将行政管理的实际状况与应有状况加以比较，以发现问题和解决问题。

行政监督是行政管理的重要环节，其作用是其他行政管理环节所不能替代的。简而言之，行政监督的作用和目的有四个方面：一是促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通；二是防止行政权力的失范、失效，遏制和预防腐败发生；三是揭露行政管理中存在的各种问题及审查行政行为的合法性，对各种行政过失进行补救，保障公民的合法权益；四是促使行政机关不断完善行政管理，提高行政效能。

2.2检验检疫业务督察与行政监督比较

检验检疫业务督察的主体是国家质检总局以及各级检验检疫机构，也即行政机构自身。检验检疫业务督察的对象是检验检疫机构内部下属机构及业务人员的业务相关活动，目的是保证依法行政和提高检验检疫业务工作质量、行政效能，依据是与检验检疫业务工作相关的法律、法规、规章、相关技术标准和规范性文件，方式是检查、验证、调查、综合评定、提出督察建议等。

从检验检疫业务督察的主体、对象、原理以及作用和目的等角度分析，检验检疫业务督察无疑是属于检验检疫行政监督的范畴，是检验检疫内部行政监督的一种形式。

3.行政监察与业务督察

行政监察是我国一项重要的内部行政监督制度。行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。实施行政监察的主体是设立在行政系统中专门机构，行政监察的对象是国家行政机关及其工作人员的综合行政行为，行政监察的内容包括监督对象执法情况、廉政情况和效能情况。

3.1我国行政监察的特点

一是行政监察的职责非常宽泛，既包括对遵守和执行法律、法规、决定、命令的检查，也包括对违反行政纪律行为的处理，甚至还包括指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作等。

二是相对于其他形式的内部行政监督，行政监察在法律地位和权限上得到强有力的保障。《中华人民共和国行政监察法》明确授予行政监察机关有四类权力：检查权、调查权、建议权和行政处分权。例如行政处分权，在监察对象违反国家法律、法规、政策或违反行政纪律时，监察机关可给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。

3.2业务督察与行政监察比较

以检验检疫业务督察为例，业务督察与行政监察的共同点是对象都是行政机关及其工作人员，目的都有保障行政机关依法行使职权，都属于内部行政监督。但两者也有着显著的不同：

（1）行政监察有单独的国家法律作为保障，而业务督察依据仅仅是内部文件。

（2）业务督察只有有限的检查权、调查权和建议权，没有直接处理权，更没有行政处分权；而行政监察在实施监督的权限和措施上，明显更有威慑力。

（3）业务督察侧重于业务行政行为的监督和纠正，而行政监察更侧重于对行政主体及其人员的监督，强化的是对违法违纪行为人的处理。

（4）业务督察的范围比行政监察要小得多，行政机构所有的人员及其活动都在行政监督的范围内，而业务督察主要聚焦于业务部门、业务人员的业务活动。

4.行政执法监督与业务督察

行政执法监督也是我国行政机构一项重要的内部行政监督工作。根据监督主体的不同，行政执法监督也有广义和狭义之分。我们这里所说的行政执法监督，指狭义的行政执法监督，即内部行政执法监督，是指国家行政机关内部对行政机关及其执法人员行使行政职权和与行使职权有关的行为实施的自我监督。

4.1行政执法监督的重点

从出入境检验检疫行政执法监督工作实践来看，对具体行政行为的合法性和适当性进行监督是行政执法监督工作的重点内容。具体行政行为是行政执法主体依据法律、法规、规章等对特定的人或特定的事所作的特定行政行为，是行政执法主体执行法律、法规、规章等情况的具体表现，直接对行政管理相对人的权益产生影响。对出入境检验检疫具体行政行为合法性的监督，主要从检验检疫执法主体资格、执法权限、执法依据、执法程序等方面着手；而对具体行政行为适当性的监督，则主要针对检验检疫行政执法过程中自由裁量权的行使是否适当，有无畸轻畸重现象，有无故意放纵或随意放弃执法权力等情况[2]。

4.2业务督察与行政执法监督比较

通过理论分析和实践研究，笔者认为，业务督察与行政监察和行政执法监督都属于内部行政监督，两者有密切的联系，但也有明显的区别：

（1）业务督察与行政执法监督两者都没有单独的法律支撑，都是根据行政机关内部文件开展监督工作。

（2）两者监督的对象比较接近，一个是行政机关及其执法人员，一个是行政机关及其业务人员，两者有交叉但不完全重合。

（3）两者监督的权限上基本相同，均没有直接处理权。

（4）两者监督的重点不同。行政执法监督的重点在具体行政执法行为的合法性和适当性；而业务督察的重点不限于执法行为，还包括与执法行为相关的技术支撑活动和内部管理活动等。

（5）在监督的目的和作用上，行政执法监督主要目的和作用是保障依法行政、加强权力制约与监督，而业务督察除此之外还有评估业务绩效、改善内部管理与控制的目的和作用。

5.内部审计与业务督察

在内部行政监督中，内部审计是一种非常重要的方式，内部审计制度也是国家行政监督制度的重要组成部分。国际内部审计的理论系统和准则实务发展也较为完善，被世界各国广泛采用。与现代内部审计的代表美国相比，由于在政治体制和法律制度、社会经济发展水平以及行政管理体制与发展阶段的差异，中美在内部审计的内容与发展也有明显的不同。

5.1我国内部审计的内容与发展[3]

1985年12月审计署颁布了《审计署关于内部审计的若干规定》，这是审计署成立后第一个关于内部审计的法规文件，为我国内部审计提供了法律依据。该规定又先后在1989年、1995年和2003年三次进行修订和重新颁布，每次修订都对我国内部审计的发展起到了推进作用。目前我国国家机关内部审计的法律依据是国家审计署2003年制定和的《审计署关于内部审计工作的规定》。该规定对内部审计的定义表述为：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标”。

从定义来看，我国国家机关内部审计的内容还主要限于传统审计中的财政审计和财务审计。但新规定第三条又明确规定我国内部审计的内容包括“对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审”。与国家审计署1995年颁布的原规定相比，现行规定中内部审计的范围扩大到组织内的全部活动，更加重视对内部控制和风险管理的审计。内部控制和风险管理都是现代管理发展的产物，内部控制和风险管理已经贯穿于各项管理职能和活动中。由于内部审计本身的特征和在组织中的地位，比其他职能部门更便于掌握和控制组织的内外部风险，因此对组织的内部控制和风险管理进行评价也成为内部审计的责任。

5.2美国内部审计的发展与内容[4]

美国行政机构内部审计制度的建立是美国审计总署（TheGovernmentAccountabilityOffice，以下简称GAO）积极推动的结果。1948年起，GAO、财政部和预算署（BOB）共同推动在联邦政府各机构推行“联合会计改进计划”（JointAccountingImprovementProgram），统一的会计原则和准则，并在各联邦机构设置和建立会计系统，同时强调联邦各机构自身改善内部管理，加强对“过程”的内部控制，在联邦机构会计系统中建立和发展内部审计机制。

《1950年会计和审计法案》（AccountingandAuditingActof1950）进一步强化了对联邦政府各机构内部审计的要求。该法规定，各机构的负责人要根据审计长设置的会计原理和准则，负责设置和建立内部控制系统，包括内部审计。1968年，GAO强调内部审计除了检查会计记录、报表和财务报告，也要评价绩效，评价效率性和经济性。

《1978年督察长法案（theInspectorGeneralActof1978）》建立美国督察长制度，在美国联邦行政机构内部设立督察长办公室（theOfficeofInspectorGeneral，简称OIG）作为专门的内审机构，承担内部审计职能。这个法案对美国国家审计体制包括内部审计的发展和完善都有深远的影响。一方面，它为GAO减轻了审计资源不足的压力，使GAO有能力去关注更大的问题，并将工作重点从财务收支和合法性审计转向绩效审计。另一方面，它进一步强化联邦行政机构的内部审计工作，从法律和组织上加强了行政机构的内部审计和控制机制。

《1978年督察长法案》赋予了OIG以下的工作职能[5]：（1）对该法案所规定机构（农业部、商务部、防卫部、教育部、能源部、健康和公共事业部等）的相关活动进行内部审计和调查或对内部审计和调查进行监督；（2）通过独立客观地审核、调查和评价，为行政机构促进相关活动的经济性、效率性和效益性；（3）检查和预防行政机构相关活动中的舞弊、浪费及权力滥用；（4）向行政机构和国会负责人完全、及时地报告行政机构管理中存在的问题和缺陷以及纠正行动的必要性和进展。按照这些职能，美国OIG内部审计的范围相当广泛，不仅包括财务审计和内部合法性审计，也包括了政府内部的绩效审计（简称“3E”：Economy、Efficiency、Effectiveness）和内部控制审计，甚至还包括对舞弊、浪费及权力滥用行为的调查等。

5.3内部审计与业务督察的关系分析

在我国，目前内部审计的根本职能与关注重点仍然是经济监督与评价，这是内部审计最重要、最根本的职能。尽管2003年的《审计署关于内部审计工作的规定》明确提出对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审，但实际上主要还限于对财务内部控制和经济风险管理的评审，对于其它业务管理职能和活动的内部控制和风险管理较少涉及，而这正是业务督察重点关注的内容。

美国内部审计的内容已经扩展到内部绩效审计、内部控制审计甚至腐败、浪费及权力滥用调查。美国基于《1978年督察长法案》构建的内部审计已不单单是一种内部经济监督和评价的手段，而是已经发展成为一种包括内部管理和执法监督、绩效评估、违法违规调查在内的综合性的内部行政监督。美国的这种综合性的内部审计，除了具备我国内部审计的职能外，其中内部合法性审计、内部绩效审计、内部控制审计的内容与业务督察的关注点有较高的契合度。

6.检验检疫业务督察的性质、内容、作用与定位

通过对检验检疫业务督察工作内容、目的、作用和方法的解析，对行政监督、行政监察、行政执法监督与业务督察关系的比较，以及对中美内部审计的内容与发展及与业务督察关系的分析，笔者对检验检疫业务督察的性质、内容、作用和发展定位提出以下基本观点：

检验检疫业务督察是检验检疫机构内部行政监督的一种形式，它是指检验检疫机构内部对其业务相关部门和业务人员开展的业务相关活动的监督、检查和评价。

检验检疫业务督察的内容有三个方面：（1）合法性督察，关注重点是业务相关活动与法律、行政法规、规章等的符合性；（2）合规性督察，关注重点是业务相关活动与本机构、本部门相关制度、规范性文件、内部管理和控制要求、业务作业指导规范等的符合性；（3）业务工作绩效评估，对业务相关工作的效率和效果进行评估、评价。

检验检疫业务督察的作用有四个方面：（1）监督业务相关机构、部门遵守相关法律法规和规章；（2）完善和加强行政机构内部业务管理和控制；（3）查错防弊，预防和纠正业务违法违规行为；（4）对改善业务工作和提高业务工作的效率、效果提供建议。

对于检验检疫业务督察的定位，由于它与行政监察、行政执法监督在内容、目的、作用上的明显差异，而与内部合法性审计、内部绩效审计、内部控制审计具有很高的契合度，从发展的角度看它更适合定位于作为内部审计的一个重要部分。检验检疫业务督察的未来发展方向，除了对业务相关工作合法性的督察外，应重点拓展内部审计中与业务相关工作内部管理和风险控制审计和行政机构业务工作绩效审计的职能，同时进一步加强与内部审计的协同和融合。

7.对检验检疫业务督察工作的建议

检验检疫业务督察是一项新的工作，是在工作实践中逐步建立起来的，它是对行政监察、行政执法监督等内部行政监督的一个补充，也是对传统内部审计功能的拓展。检验检疫业务督察工作体系，是中国特色质检工作体系的重要组成部分，具体包括检验检疫业务督察的理论体系、制度体系和标准体系。

业务督察理论体系应解决检验检疫业务督察的基本概念、性质、目的、作用、原理、内容、方法、定位、发展方向等一系列基本理论问题。

业务督察制度体系应解决检验检疫业务督察的工作依据、程序方法、内容指标、结果应用、保障措施等一系列基本操作问题。

业务督察标准体系应建立检验检疫业务内部管理和风险控制的标准、良好业务活动规范以及规范业务督察自身工作的标准，并明确业务督察的基本原则、质量标准、最佳做法以及检查、调查、评估等相关活动的准则。

此外，针对业务督察法律依据相对薄弱，权威性不足的问题，还应当在探索建立业务督察的理论体系、制度体系和标准体系的同时，探索研究推动业务督察立法工作。可以借鉴美国推动行政机构内部审计工作的经验，将目前以审计署署令形式的《审计署关于内部审计工作的规定》修订完善上升到国家立法层面，制定出台《国家行政机构内部审计条例》，提高内部审计工作的法律地位和权威性。同时将业务督察纳入内部审计工作的范畴，在《国家行政机构内部审计条例》中对行政机构业务督察工作也做出明确规定。

参考文献：

[1]冯琳舒.改革和完善我国行政监督体制的对策研究.四川省社会科学院2009年硕士学位论文：7-8

[2]陈巧栋.建立健全检验检疫行政执法监督的研究探讨.深圳出入境检验检疫局科研项目（SZK19-2002）研究报告，2009年11月

[3]陈汉华.浅谈我国内部审计的发展历史、现状、趋势.现代经济信息，2009年9月

[4]于效明、曹慧明.中美审计比较研究.审计研究资料，1998年第5期，第3页

[5]TheInspectorGeneralActof1978.5U.S.C.App.3

内部审计的监督职能篇3

关键词：医院；内部审计；审计监督；对策

医院内部审计是医院内设的审计机构从内部对其财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。内部审计工作的开展，对保护医院财产的安全完整，保证会计核算资料的正确可靠，保证国家财经法规和本单位的各项规章制度的贯彻执行，完善内部控制制度，防止贪污浪费，加强经济管理，提高经济效益等方面发挥着重要性的作用。要提高医院的社会效益和经济效益，合理利用卫生资金源，促进医院管理水平迈上一个新的台阶，就必须加强医院内部审计工作和内部审计监督。

一、现阶段医院内部审计存在的问题

（一）医院管理层对内部审计缺乏正确的认识

大多数医院主要负责人是由医疗业务骨干提拔、任命，在医疗上有着精湛的技术，但在经济管理上存在着相对薄弱性，缺乏对内部审计工作性质和内部审计人员的正确认识，认为审计工作相对医疗科室来说，不能给医院带来直接的收入，处于从属地位，重财务轻审计，用内部会计控制替代内部审计监督。

（二）内部审计法规欠缺，内部控制制度不健全

目前，我国还尚未出台有一套健全有效的内部审计法规，我国内部审计的法规依据只有审计署的《关于内部审计工作的规定》。这部规定中也没有依据医院内部审计的特殊性制订出相应的具体准则和实施细则，医院内部审计工作没有统一的标准，工作程序不规范。在审计内控制度上也未建立有一套健全有效的内部控制制度，缺乏有效的管理手段和约束机制。

（三）内部审计机构设置不合理

按照规定，内部审计机构应在本单位负责人或权利机构的领导下开展工作。但大多数医院对内审机构的设置重视不够，有些医院未设立专职的内审机构，只在财务部门下设立审计兼职人员；有些医院虽设置了内审机构，但机构的设置并不是出于对医院经营管理的需要，而是迫于某些因素而设置。这些内审机构，大部分是由财务部门的负责人兼任内审部门的领导工作。

（四）内部审计人员数量少，整体素质偏低

内部审计工作人员中，专业业务素质参差不齐，很多不符合内部审计工作的要求，不具备有内部审计执业资格。目前，内审队伍从数量上看，还缺少足够的内审人员来满足日益增长的医院内部审计需求；从知识结构上看，内审人员大都是由会计部门或其他部门转行而来，知识结构单一，缺乏综合管理能力和多元化知识。

（五）内部审计的职能定位不明确

现阶段，许多医院的内审工作还仅仅局限于以财务收支为主要对象，而未深入到经营和管理层面，片面强调事后监督职能，忽视事前、事中监督，限制了医院内部审计的评价、咨询、服务等职能的发挥，缺乏对审计方法的创新，缺乏以效益审计和管理审计为主的理念。

二、对内部审计监督的不足

（一）对内部审计工作认识不足，赋予内部审计机构权限过低，阻碍了内部审计职能的发挥

医院管理层在思想上、认识上对内部审计工作的职能和作用还停留在传统的审计方法中，认为审计工作只是单纯的查错纠弊，把内部审计监督与日常的财务监督混为一谈，认为内部审计工作可有可无。对内审工作认识的误区，导致领导层对审计工作不重视，未能赋予内部审计机构履行职责所必需的权限。在这种情况下，被审计的部门可能会存在抵触情绪，对内部审计工作不支持，不配合，该提供的资料不提供或少提供，从而影响了内部审计工作的顺利开展和内部审计人员的工作积极性，阻碍了内部审计监督职能的发挥。

（二）内部审计制度欠缺和内部控制制度不健全，导致审计监督效率不高

依法审计是审计监督的基本原则。医院内部审计制度的欠缺，导致了医院内部审计人员在实施具体审计工作时，缺乏具体的行为规范和操作指南，只能边学习、边探索、边交流、边提高，显得无法可依、无章可循，而且出具的审计意见和审计建议也常常因缺乏法律的强制性，难以落到实处，直接影响了内部审计工作的规范开展和审计工作质量的提高。现有的内部控制制度的不健全，不但对医院各方面管理产生不利影响，对内部审计人员的行为也缺乏相应的约束力，导致对内部控制制度的执行情况管理流于形式化，许多管理还只是财务部门的事情，没有上升到医院全局的管理行为。

（三）内部审计机构设置不合理，导致审计监督不力

只有保证内部审计机构的独立性、明确内部审计机构在本单位主要负责人的领导下开展工作，才能充分发挥内部审计的职能作用。内部审计机构设置的不合理，大大影响了其独立性和权威性。隶属关系混淆不清，导致审计监督不力，内部审计监督制度形同虚设。

（四）审计专业人员数量匮乏，整体素质偏低，监督力度差

专业人员数量的匮乏，整体素质的偏低，其理论上的先天不足，又由于缺乏必要的专业培训，使得现有的审计工作深度、广度不够，难以发现经营、管理及决策等方面深层次的问题，难以满足内部审计工作的需要，难以较好地履行监督职能。

（五）内部审计职能定位的不明确，对内部控制制度缺乏有效监督

内部审计还仅侧重于财务收支的合规性与合法性审计，审计观念落后。这种单纯的查错纠弊的财务收支审计不能主动地参与到企业经营管理活动的各个环节中来。过分强调其事后监督的职能，而忽视事前、事中监督的职能。这种侧重事后监督，而不会解决问题的内部审计模式，对内部控制制度缺乏有效监督，无法满足建立现代医院管理制度的需要，不利于医院改善经营管理和提高经济效益。

三、加强内部审计监督对策

（一）转变传统内部审计观念，保障内部审计机构权限

医院管理层在经济管理中发挥着重要的作用，他们的经济管理理念、审计工作意识，都将在很大程度上影响着医院经济管理的水平。医院领导和各部门应充分认识到内部审计工作的重要性，这是搞好这项工作的基础和前提。只有转变对内部审计的认识，才会对内部审计的发展形成巨大的推动力，才能充分调动全院职工的主人翁意识；其次，医院管理层应当制定相应规定以确保内部审计机构具有履行职责所必需的权限，还要在单位内部加强内部审计工作的宣传和教育，使各部门认识到，内部审计旨在加强经济管理和实现经济目标，并不是针对某个部门、某个人的“查错纠弊”，使各部门都能积极配合内部审计工作的开展。医院的经济管理不仅仅是医院领导的事情，它关系到全院的发展和全院职工的切身利益。

（二）建立健全内部审计制度和内部控制制度，提高内部审计工作质量和审计监督效率

完善的内部审计制度和内部控制制度是做好审计工作的前提和保障，也是内部审计人员开展审计工作的基本依据。目前，迫切需要将医院审计工作纳入法制化、规范化轨道，建立健全内部审计制度和内部控制制度，制订相应的实施细则和可操作的部门规章。内部审计机构和审计人员只有遵循规范的执业标准和程序，做到有法可依、有章可循，才能保证内部审计质量，提高内部审计效率；才能规范内部审计工作和内部审计人员行为，提高内部审计人员的责任心；才能减少审计的主观性和随意性，增强专业判断能力，提高审计工作质量和审计监督效率。

（三）设立独立的内审机构，营造良好的审计监督环境

设立独立的内设部审计机构，这是实施内部审计工作的组织保证。从行政隶属关系上来说，内审机构必须在单位负责人的直接领导下，对本单位主要领导负责并报告工作，保持内部审计机构的独立性，给内部审计创造一个良好的工作环境。只有保证内部审计的独立性、明确内部审计机构在本单位主要负责人的领导下开展工作，才能充分发挥内部审计的监督、评价、鉴证、管理等职能作用。

（四）提高内部审计人员的素质，加强内部审计监督力度

内审工作是一项专业性、技术性很强的工作，单位领导应将内审部门的队伍建设摆在一个突出的位置。在内审人才选拔上，要将那些作风正、懂业务、知识面广、能力强的人选拔进来，必须尽快充实工程技术、企业管理、法律、金融以及计算机等方面的专业技术人员，以改变内部审计主要由财会人员所构成的这一不合理现状，优化企业内部审计人员的结构，提高内审人员的整体素质。在现阶段各种专业人员难以配备齐全的情况下，应尽快完善内部审计人员的后续教育体制，对内审人员进行定期或不定期的各类业务培训，使之理论与实践相结合，达到一专多能，成为复合型人才，这样既能较快地提高内审人员的综合素质和业务技能，又可以适应内审工作快速发展的需要，这样才能有效地保证内部审计工作质量，加强审计监督力度。

（五）改革审计观念，拓宽审计领域，全面推进内部审计工作转型，树立监督与服务并重的理念

按照医院内部审计“管理+效益”的定位，内部审计要由传统的财务审计向管理审计和效益审计转变。在现阶段，为了更好地履行监督与服务职能，以保证审计质量和审计效率，医院应推进内部审计工作的全面转型，必须建立监督与服务并重的医院内部审计新模式，为此要做好审计的三个延伸：即由单一的、传统的财务收支审计为主，向经济效益审计、管理审计及内控评审延伸；由事后的离任经济责任审计，向事前、事中的届中审计延伸；由事后的审计监督为主，向为生产经营服务及管理咨询延伸。内部审计人员要积极转变传统观念，不断引入新的审计方法，加强和各相关部门的联系，实行监督与服务并举，把监督融于服务之中，融于医院管理的各个环节中。

综上所述，建立科学合理的医院内部审计制度，将医院内部审计监督机制贯穿于医院经济活动的各环节，将对提高医院经济管理水平发挥着重要的作用。因此，只有科学掌握医院内部审计的内容和方法，才能更好地发挥其职能作用，为医院的发展保驾护航。

参考文献：

[1]方琦.现阶段我国内部审计工作面临的问题及对策[J].《时代经贸》2007(33).

[2]郭燕，杨震.强化医院审计工作的思考[J].中国内部审计,2007(12).

内部审计的监督职能篇4

内部监督体系在公司治理结构中发挥着极其重要的作用，我国上市公司的内部监督在社会各界备受指责，社会各界学者提出大量的改进建议，对内部监督进行修补，但也有学者提出对内部监督体系重构。自美国萨班斯法案的提出，审计委员会在企业中的作用急速上升。在我国，审计委员会则少有企业重视。本文将对审计委员会在企业中的地位和作用进行明析。

二、现有的内部监督体系

为了维护企业各方利益，对企业内部人在履行职责的过程中越权和违规进行监督和防范。我国相关的法律法规构建由董事会、监事会组成的内部监督体系。各个机构相应的职能是：董事会对全体股东负责，董事会被赋予公司治理的监督职能，监督管理层计划、决定、行动、监察管理层的道德操守，财务报告，法规遵循。能够进行有效的公司治理，保护各方利益相关者的利益。监事会主要为监督董事以及管理层履行职责的合规性，维护公司及股东的合法权益。审计委员会履行整个董事会赋予它的责任。在公司治理、内部控制、财务报告、审计活动、道德准测、风险管理多个方面方面发挥作用。股东大会领导监事会和董事会，审计委员会是董事会隶属机构。但是我国法律规定董事会、监事会和审计委员会的职能不明确，而且还相互重叠，造成管理的混乱和相互推诿的现象。相应的具体职能和责任不明确。这样会给公司造成资源、资金和时间上的浪费。因此，有学者建议对董事会和审计委员会以及相关下属的内审部门进行重新定位。即让审计委员会的下属机构内审部门在行政上隶属于经理层。虽然层次更加清晰，但是这种改进无益于监督体系，反而会造成双重领导。而且审计委员会的职能的发挥也会受限于董事会和监事会。

三、取消监事会，将审计委员会从董事会中剥离出来

根据《公司法》的规定，监事会由股东大会授予监督董事会和管理层经营活动、维护利益相关者的合法权益、保障公司决策有效实施的职责。但是在实际过程中，大多数企业的监事会没有发挥应有的能力，并没有有效的发挥应有的监督职责。李爽、李维安等的经验研究均证明了这一点。当然，经验证据还没有构成取消监事会的根本理由。从股权结构角度来看，上市公司大股东通过在股东大会中拥有多数表决权而操纵监事人选。监事会成员一部分由职工代表成，在行政上与管理层存在上下级关系，其选拔、任命、待遇、奖惩都是由被监督者董事会决定，因此监事会在行使职责时往往难以发挥作用。从公司法角度来看，虽然规定了上市公司监事和监事会的职权，但缺乏可操作性。在监事会成员的能力上千差外别，对董事、经理损害公司利益的行为虽然有要求纠正的权力，但监事很可能缺乏正确判断董事和经理行为以及检查公司财务所具备的专业知识、经验与能力，难以及时发现和监督在公司运营过程总中的违法违规行为，而且对于拒绝纠正的情形缺乏相关规定。同时，监事会和董事会的双重监督在形式上看似强化了上市公司的监督体系，但两者在职责上没有进行具体划分，更不存在与职责履行相对应的奖惩激励措施，从而造成监督的混乱。从法律法规层面可以看到，在明确相应的监督责任上不到位，这一点可能是监事会在公司监督上乏力的根源。杨有红等认为，取消监事会后，董事会和审计委员会成为我国上市公司内部监督的主体。吴可夫认为，独立董事的主要职责是凭借其能力优化董事会决策，监督董事会和执行董事的表现和为公司运营献计献策，维护公司利益相关者的利益。独立董事需要同时扮演决策者和监管者双重角色，参与公司运营同时有肩负着监督的使命。由于独立董事参与董事会的决策，其监督职能比监事会更弱。审计委员会相对于经理层是独立的，但是相对于董事会不具有独立性。谢德仁也提出，独立董事制度是问题的一部分，只要独立董事隶属于董事会，就永远也摆脱不了经理人的性质而成为企业的装饰品。

因此，审计委员会应从董事会中分离出来，与董事会平行，直接由股东大会负责，而且审计委员会的成员也应该有独立董事担任。这样一来，审计委员会便能够具有独立性和权威性。

四、重构企业监督体系，提升审计委员会在公司的地位

综上所述，第一、上市公司现有的监督体系是由董事会、监事会组成。由于制度和法规的不完善使两会没有实现良好的监督效果。董事会领导审计委员会开展工作。审计委员会的独立性缺失没有对监督体系的改善提供帮助；第二、部分企业的监事会软弱无力，与制度设计的初衷相差极大。取消监事会，重构监督体系会是更理性的选择；第三、对独立董事制度的认识应该从独立董事定位开始，分清参与决策与监督的主次，而实现以监督为主的功能需要将独立董事从董事会中分离出来并负责审计委员会的工作。

因此，有些笔者认为，取消监事会，将独立董事从董事会中分离出来，负责审计委员会的具体工作，审计委员会与董事会平行，真正独立于公司内部，实施对董事会和经理层的监督，内审部门在审计委员会的指导下开展工作。但是，如果将独立董事从董事会中分离，则会造成独立董事参与不到企业的决策中，将会降低独立董事在企业中的影响和减少独立董事对企业的深刻了解，直接导致独立董事对企业的影响，这样将会产生更大的成本和管理压力。董事会制定出的战略目标，下发给经理层。而审计委员会对内部制度的完善以及通过内审部门对各个职能部门进行监督。以审计委员会为核心的内部监督体系能保证独立性，简化监督流程，减少时间成本，避免监督功能重叠。股东大会、董事会、审计委员会三权分立、相互作用的治理结构模式，充分体现了所有权与经营权分离和经营权与监督权制衡的公司治理特征。

五、将审计委员会置于监事会中

通过上述介绍，不同的学者提出了不同的建议。但是现行的法律和制度仍然滞后，有些结论只是理论推导，缺乏实践。笔者认为，取消监事会并不现实，监事会在企业中的作用虽然不大，但是有待完善，将其从公司内部切除是不合理的做法，将审计委员会从董事会中剥离出来是可行的，但是关于职责的确定仍然有待改进，从相应的职能可以看到，监事会和审计委员会的职能有重叠的部分，因此，建议将审计委员会从董事会中分离出来，置于监事会中，重构监事会成员构成比例以及职能。审计委员会隶属于监事会，内审部门隶属于审计委员会。这样不仅提升了内审部门的独立性和权威性，也提升了审计委员会的地位。

内部审计的监督职能篇5

［关键词］内部审计；监督要素；持续监督

会计史学家richardbrown曾这样描述：“审计的产生可以追溯到比会计产生稍晚的时期……当社会文明发展到某个人被其他人托付财产具有必要性时，那么对前者忠诚进行某种检查的合理性就显而易见了。”交易复杂性和交易数量的不断增长，企业主／委托人远离交易的源头，对报告主体（人）的潜在偏见，需要外部和内部审计采用独立验证的一些方法，以减少企业及非企业组织内账务记录错误、资产盗用与期诈行为。

内部审计是整个审计组织体系的基础。我国审计组织体系包括国家审计、内部审计和民间审计三部分。不同的审计主体，其基本职能也不一样。国家审计是国家机关对受托管理者的经济责任进行监督，由审计机关对被审计单位财政财务收支的真实合法性和效益依法进行审计监督；民间审计是接受委托实施的企业财务报告审计、资本验证及法律规定的其他鉴证业务；内部审计作为一种服务于管理当局的面向未来的检查和评价，以监督职能为基本职能，同时结合以评价、确认和咨询为主要内容的服务职能。

一、内部审计目标的发展

刚开始，内部审计作为内部经营职能主要集中在防止工资欺诈、现金和其他资产的损失方面；很快地，内部审计范围扩展到对几乎所有财务事项的验证；随后，其重点逐步从“为管理而审计”发展到“对管理进行审计”上。

iia（国际内审协会）初期公布的《内部审计职业实务准则》将内部审计的定义和目标表述如下：“内部审计是在组织内部设立并服务于组织的一种独立的评价活动。它是一种控制，通过检查和评价其他控制的适当性和有效性来发挥作用。内部审计的目标是协助组织成员有效地履行其受托责任。为此，内部审计提供与所审查活动相关的分析、评价、建议、咨询和信息。审计目标包括以合理的成本促进有效的控制。”

然而iia成立后的最初几年，内部审计仍被视为与外部审计人员工作紧密相关的扩展。人们认为内部审计人员仅在组织内发挥着一般的作用。

由于管理和执行之间的距离不断扩大，有必要发展一系列控制行为，使企业得以有效地管理。内部审计人员通过每种形式的控制进行现场评估，来完善和完成每一个执行活动。内部审计的职能由最初的单纯的监督发展到监督与评价职能的结合。内部审计的活动范围，已扩展到诸多管理咨询服务，如：检查和评估会计、财务以及业务控制的合理性、适当性和适用性；确定所制定的方针、计划和程序的遵循程度；确定为避免各种损失对公司资产报告和保护的程度；确定组织内部所产生的会计数据及其他数据的可靠程度；评估履行职责的工作质量。

企业环境经历迅速的、革命性的变化，对全世界的组织产生了深远影响。管理层在面对全球激烈竞争时作出反应，主动提高质量，管理风险、结构以及流程，需要为决策提供更及时、可靠、相关的信息，在这种趋势下，内部审计被视为帮助改善治理，支持关键治理程序的最合格的职业团体。“内部审计的范围包括检查和评价组织内部控制系统的适当性和有效性，及履行职责的工作质量”。另一方面，一系列诸如“安然”、“世通”舞弊案的发生，促使《萨班斯—奥克利斯法案》出台，与此前赞助委员会（coso）的报告相结合，明确内部审计部门在评价和维护内部控制有效性方面具有重要的作用，是公司持续监督内部控制的主要部门。从而使内部审计成为继高级管理层、董事会、外部审计师之后现代公司治理的第四大基石。iia将内部审计重新定义为：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营，它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”

二、关于持续监督

1992年coso委员会了内部控制五要素报告，指出监督是内部控制系统的五要素之一，是对内部控制系统在一定时期内的运行质量进行评估的过程，企业可以通过持续性的监督活动、单独评估或两者并用来实现这个过程。2004年，coso委员会结合《萨班斯—奥克利斯法案》了erm（风险管理）框架，对内部控制的内涵进行了扩展，监督作为风险管理的八要素之一，是对企业风险管理进行监控以确定企业风险管理的运行是否有效的过程，监督对象在目标、方法和内容等方面进行了扩展，但仍坚持持续监督和单独评估方法的使用。随着2008年全球金融危机的爆发及蔓延，雷曼兄弟公司破产、美国aig深陷次贷泥潭和我国中信泰富等公司衍生产品投资巨亏事件纷至沓来，不断暴露出公司内部控制系统有效性存在缺陷，反映了许多企业未能充分利用持续监督程序以支持内部控制有效性。coso委员会于2009年了监督内部控制系统的指南，以风险导向为核心理念，以将监督有效地植入公司的持续控制过程为根本目标，从而能最小化内部控制失败并提高决策所需信息的可靠性。

监督程序的实施包括持续监督和单项评估，前者为管理层提供关于控制有效性的日常信念，后者提供定期的确认。持续监督程序植入企业日常的、反复发生的经营活动中。由于持续监督程序被常规性地执行，常常是在实时的基础上，最早识别和纠正控制缺陷。持续监督有效性越高，对单独评估的需要程度就越低，在进行单独评估时也可充分利用在持续监督中所获得的信息。我国企业对内部控制监督制度的建设主要强调单独评估，对持续监督重视不够，未将监督纳入企业日常的控制活动中，降低了监督的效果和效率。内部审计作为内部人审计，它所接触的信息是及时可靠的，可以随时根据单位主要负责人或权力机构的要求行使审计职能，具有经常性和广泛性的特点。内部审计既是内部控制的组成部分，又要反过来对内部控制的有效性进行评价，自然应该承担持续监督组织内部控制有效性的职能。

三、内部审计如何发挥持续监督的作用

（一）内部审计部门设置

内部审计在组织中的位置虽然极其特殊，但它仍然是组织内的一个职能部门，独立性问题对内部审计总是一个难题。为使内部审计有效运行，对内部控制有效性的持续监督的授权应该由足够高的组织层次授予。对于内部审计而言，为提升它在组织内的地位，与“那些负责组织治理的人员建立牢固的关系，并且直接与审计委员会进行沟通是十分重要的”。在西方，许多组织的内部审计机构隶属于董事会下设的审计委员会，但由于内部控制制度往往由董事会制定，而董事会却凌驾于控制制度之上，因此应将审计委员会设置为一个与董事会平行，向股东会负责的独立机构，内部审计机构直接向审计委员会报告工作，较好地实现其独立性。

我国也采用设置审计委员会的做法，但其实际适用范围有限，目前主要是在我国的上市公司得到较严格的执行，落实情况并不理想。很多组织的内部审计部门由单位主要负责人直接领导，似有一定的独立性，但内部审计的工作没有形成常规的经常的活动，而是受命于单位负责人，审与不审，审哪里这样的问题完全成为一种个人行为，内部审计的随意性很大，根本不能满足持续监督的要求。内部审计部门应该对组织负责，鉴于此，在组织内部设置一个内部审计委员会，其成员应由单位负责人、各职能部门负责人和单位内部的参与经营管理常规工作的业务代表组成，内部审计部门应由内部审计委员会领导，对其负责。

（二）在组织内提升内部审计的地位

内部审计的职能是由内部审计自身的条件和所处的外部环境所决定的。调查显示，目前我国内部审计人员开展的审计业务主要有：财务审计、风险审计、内部控制审计和合规性审计等项审计业务。但是，企业管理当局对于内部审计的职能作用没有准确的认识，他们往往在问题发生之后才要求内部审计进行审计，以发现舞弊问题的性质和严重程度，在一定范围内如何解决，内部审计部门仅仅是在事后进行审计，起到灭火器的作用。由此看来，其对组织内部控制有效性的监督总是滞后的，更谈不上对内部控制进行持续的监督。

要改变上述状况，首先，内部审计的宗旨、权力和责任都应在组织正式的书面文件中做出规定，该书面文件的内容应当包括：明确内部审计部门在本组织的地位；列席董事会、经理会议及类似权力机构会议；有权接触与审计范围有关的记录、人员和实物资产；明确内部审计活动的范围。机构设置上的高层性，并不能完全保证其工作的有效性。要保持内部审计工作的活力与动力，还应建立健全行之有效的激励机制和严格的责任约束机制。

其次，内部审计活动的展开应有一个长远的规划，使其成为一项长期而稳定开展的工作，将规划以组织最高层次的文件形式下发到各职能部门，明确管理层对内部审计的一贯重视程度，使组织内各个成员普遍地重视与遵循。

最后，内部审计的职能要求其保持与其他职能部门的独立性，不能承担任何具体的管理责任，为获得内部审计评价，确认所需的各种信息，避免信息的不对称，内部审计部门应扭转以前被动工作的局面，主动与其他职能部门加强沟通。由于内部审计往往被视为领导的灭火器，其他职能部门总是对内部审计部门敬而远之，因此，开始时，应制定内部审计定期沟通会议制度，内部审计工作部门不要以监督者自居，而应真诚地为组织各管理层服务，树立为管理服务的宗旨，采用提供咨询、建言献策的工作方法，帮助其他职能部门加深对内部控制制度的理解，主动遵循和执行内部控制制度，只有当管理层切实认识到建立健全内部控制制度的好处，得到执行内部控制制度的实惠之后，管理层自然会主动联系内部审计部门。这种不以监督为目的的工作形式反而形成对各管理层的事前的、持续的监督。

（三）加强内部审计意见的落实

内部审计机构不可避免地受到管理部门的制约，内部审计能不能发挥为管理服务的职能，一方面取决于内部审计部门的工作质量，另一方面取决于组织的最高管理层能否接受和采纳内部审计的建议。内部审计建议应及时向前述的审计委员会或内部审计委员会报告，由其监督管理层对审计建议的落实情况。另一方面，应考虑将内部审计报告在组织内部公开化，加强员工的集体监督，进一步增加组织价值。

主要参考文献

内部审计的监督职能篇6

一、重要事项监督的基本情况

（一）重要事项监督的主要内容和形式

人民银行内审部门重要事项监督，是指内审部门在开展项目审计之外而承担的一些监督工作，主要是对监督重要事项的承办过程是否符合规定程序、监督重要事项的承办人员是否存在违规违纪行为进行监督。其内容和形式主要有三个方面：一是制度明确规定的必须要求内审部门进行监督的重要事项，如基本建设工程招投标、集中采购、固定资产处置、发行库查库、国库查库等；二是本行党委会或行长办公会决定需要进行监督的重要事项，主要包括对机关各部门和下级行的突击检查、半年度和年度工作目标考核等；三是依承办部门申请监督部门并经主管行领导审批同意的其他重要事项，主要包括车辆维修、固定资产清理、安全保密检查等等。

（二）重要事项监督的实施情况

目前，基层央行内审部门承担了大量重要事项监督任务。以人民银行某中心支行为例，2010年至2012年，内审部门总共参加重要事项监督活动200余次，涵盖了集中采购、基建项目、国库发行库查库、突击检查、专项检查、固定资产清理、处置等事项，涉及部门近10个。其中，2010年66次，投入内审人员总计95人/天，与该年项目审计现场工作量的比率接近3：7；2011年71次，投入内审人员总计100人/天，与该年项目审计现场工作量的比率为2：5；2012年69次，投入内审人员总计115人/天，与该年项目审计现场工作量的比率为1：5。重要事项监督工作量逐年上升，已经成为基层央行内审部门一项繁重的工作任务。

二、重要事项监督的必要性

（一）内审规章制度赋予的基本职责

中国内审协会《内部审计基本准则》第二条指出“内部审计，是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。”

人总行《中国人民银行工作人员履行职责监督暂行办法》第五条指出“中国人民银行内审部门，在行长的领导下，依照本办法，独立实施对人民银行工作人员履行职责的监督。”

由此可见，无论是基本准则，还是暂行办法，均赋予了内审部门重要事项监督的职责和权力。

（二）强化内控风险管理的客观要求

近年来，随着人们风险意识的不断增强，基层央行越来越注重内部控制，尤其是对重要业务流程和重要风险环节的控制。内审部门作为监督与评价组织内部控制和风险管理的主要部门，参与单位重要事项和有关业务的重要事项监督，并对监督过程中发现的风险进行预警，是基层央行强化内控风险管理的客观要求。

（三）内部控制关口前移的重要手段

过去基层央行的内部审计大都是事后审计，具有一定的滞后性。而现代内部审计强调的是从以结果为审计对象转化为以过程与结果的结合为审计对象，既注意对结果的审计，更注重对过程的审计；从以对某一时点的静态审计转化为对全过程的动态审计，既注重静态下的内部控制，更注重内部控制执行过程的有效性。基层央行内审部门开展重要事项监督，就是从过去的事后审计监督向事中、事前延伸，从源头上实现对风险的有效监控，这样做可以实现内审监督关口前移，有利于及早发现问题，提高监督效率，防范和化解风险。

三、当前重要事项监督中值得关注的问题

（一）重要事项监督缺乏具体约束

虽然人总行《中国人民银行内审工作制度》规定内审部门可以对各职能部门、分支机构和行属企事业单位内部控制和风险管理的情况进行审计监督，但是很多基层央行都没有制订实施细则，致使基层央行内审部门在开展重要事项监督时，无具体的细则约束，各职能部门为了规避自身风险，从大到集中采购，小到卫生检查，均邀请内审部门参加，这种重要事项监督范围太宽，监督重点不明的现象，严重影响了内审监督效果。

（二）内审部门缺乏主动介入

在内审工作转型与发展的新形势下，基层央行内审部门不仅人员少、任务重，而且压力大、要求高，除了完成日常的常规审计外，还要按照上级行的目标考核要求，积极探索风险导向审计和绩效审计，撰写大量的内审调研信息材料，所以说在这种情况下，内审部门的重要事项监督只能是被动介入，很难做到主动参与。

（三）思想认识存在误区

现在基层央行对内审部门参与重要事项监督存在一种误区，认为任何事情、任何业务、任何活动只要内审部门参与监督，就可以万事大吉、高枕无忧。实际上这是一种误解，内审部门在没有深入了解有关事项、有关业务之前，盲目参与对其的监督并签字画押，其结果不但不能真正起到监督作用，还有可能使被监督部门放松自身内部控制，逃避风险责任，这种现象需要引起关注。

（四）重要事项监督存在风险

1、独立性风险。目前在基层央行重要事项监督中，内审部门不仅充当了监督者，有时还是直接参与者。例如，在基建项目变更中，要求内审部门参与签证，在集中采购中要求内审部门会签，在财务报销中要求内审部门审核等。这些做法看似严格、监督到位，实际上染指了内审监督的相对独立性，影响了内部审计的客观性、公正性。

2、转嫁性风险。在开展重要事项监督过程中，如果内审部门对具体业务或管理活动进行直接确认的话（如前文提到的财务报销审核、基建项目变更签证等），就会使自己在事实上参与了具体业务的管理，其结果必然把风险转嫁到内审部门，使内审部门承担了不必要的管理风险。

3、专业性风险。随着社会经济的快速发展，央行业务种类和操作系统的不断更新，在专业上对内审人员提出了更高的要求。内审人员不但要懂审计，还要掌握会计、法律、计算机等知识。但是，“术业有专攻”，内审人员不可能做到全能，不了解、不在行的东西还有很多，如果强行要求内审人员参与具体的管理环节，就很可能因为专业的缺失而作出错误的判断和决定，带来新的风险。

四、规范重要事项监督的建议

（一）健全重要事项监督制度，规范重要事项监督行为

建议上级行完善内审重要事项监督制度，比如由总行制订《内审重要事项监督办法》，分行出台实施细则，基层央行根据自身实际情况对照执行。主要内容应包括：一是明确重要事项监督范围，规范应予以监督的重要业务事项；二是明确重要事项监督流程，规范重要事项监督程序和内容；三是明确重要事项监督方式方法，规范内审部门监督手段；四是明确被监督职能部门在具体业务活动中的内控职责及内审部门的重要事项监督权限，规范监督职责，规避监督风险。

（二）转变重要事项监督思路，强化内审服务职能

基层央行内审部门应根据内审转型与发展的要求，转变内审监督思路，从过去单纯关注制度执行的结果，逐步向关注内部控制和风险管理流程的转变；从单纯的查错纠弊，逐步向发挥内审顾问、咨询和更具建设性的增加价值功能转变；从被动参与监督，逐步向以风险为导向，主动参与重要事项监督转变。以参与重要事项监督为契机，主动参与到全行性工作和重要决策中来，加强对重要业务操作流程、内部控制的风险评估，加强与职能部门的沟通协作，积极发挥内审在事前、事中的咨询作用，强化内审服务职能。

（三）明确重要事项监督定位，发挥内审“免疫”功能

无论是从审计的客观性、独立性、公正性考量，还是从内审人员的实际出发，内审部门都不应过多的直接参与单位的管理活动，既当裁判员，又当运动员。因此，基层央行内审部门要根据人总行赋予的职责要求，对自己从事的工作进行准确定位，明确哪些活动内审部门应该参与监督，哪些不应该参与。只有这样，基层央行内审工作的客观性才能体现出来，日后内审部门的审计才能公正、公平，内部审计的“免疫”功能才能真正发挥出来。