三农问题论文篇1

论文摘要：解决“三农”问题，不能局限在“三农”的圈子里，要充分发挥教育的作用。把农村中小学集中到中心城镇，降低办学成本，提高教学质量，推进农村城镇化建设；加强职业技术教育与城市适应性教育，促进富余劳动力的转移与转化；发挥高校的辐射作用，开展远程农民教育，促进农业产业化发展。

“三农”问题引起了党和政府的高度重视，但问题的解决任重而道远。如何有效地转移和转化农村富余劳动力，把沉重的人口压力和就业压力转化为优质劳动力，成为了解决问题的关键。这就对配套的教育措施提出了更高更新的要求，农村教育与职业技术教育则成了研究的重心。解决“三农”问题，要跳出“三农”层面，配套的教育措施也不能局限在“三农”的圈子里。

一、降低办学成本．缓解教育经费紧张的压力

加快教育现代化建设，迅速提高教育质量，缺的是资金，少的是投人。在当前我国的经济发展水平下，要求政府加大投人满足教育需求只能是难以如愿的美好愿望；加强制度建设，拓宽融资渠道，可以增加教育经费，但是因为体制与观念的惯性，也非短期所能凑效。所以，在穷国办大教育的大背景下，缓解教育经费紧张的压力，提高办学效益的有效途径应该是千方百计降低办学成本，用尽量少的钱办尽量好的教育。

(一)中小学集中办学，发挥规模效应

根据目前人口出生率和人口各个年龄阶段分布情况的分析，近年学龄儿童将逐年减少，这样，原有教育设施难以充分利用，甚至大量闲置。为了集中资金，提高办学效益，形成规模经济，减少重复建设，学校应适度集中，向中心城镇靠拢。农村居民分散，中小学生奔走于相距较远的学校和家庭之间，既浪费时间、精力，又不安全，推广寄宿制有利于问题的解决。各个乡镇集中财力物力办好一所中学，二到四所小学，结合学校内部的领导体制和人事制度改革，精简管理层级，优化教育资源。这样，既节省开支，降低成本，又能够提高办学质量。

(二)就地取材，大力开展远程农民教育

要改善“农村太穷、农民太苦、农村太落后”的状况，就一定要加强农民教育，全面提高农民的综合素质；但农民教育经费太少，农民本身对接受教育也没有多大的兴趣。因此，开展农民教育一定要考虑好三个方面的因素：要就近，便于农民学习；要成本低，农民不必掏多少钱就可以学习；要能学以致用，有很强的实用性。从降低教育成本的角度出发，应该就地取材，大力开展远程教育。教学场地就近利用村公所或者中小学校，如果学校白天不能给农民教育提供教室，就采用一校挂两牌的方式，白天学生上课，晚上给农民上课；教学方式采用远程教学方式，有远程教学服务网络的，进行网络教学，条件差一点的，利用优秀教师的课件进行多媒体教学，条件更差的，只需要准备一台电视机、VCD和几张光盘影碟，只需中小学的一个普通教师组织教学，就可以把优秀教师和技师的教学内容传授给农民，大大降低教学成本。

(三)教材回收，重复利用

发达国家的基础教育教材，通常回收利用五年以上，学生无须购买新教材，大大降低了入学费用，而且能减少因印刷大量教材造成的纸张浪费和环境污染。我们是发展中国家，更应该节约资源，减少费用；农村教育经费紧张，更应该回收教材，重复使用，降低学习成本，减轻教育负担。

二、职业技术教育与城市适应性教育并重，促进富余劳动力的转移与转化

发达国家的农村人口一般在总人口的10％以下，而我国农村人口达70％左右，有9亿多农村人口。不改变农村人口基数庞大、人均生产资料稀少的现状，就不可能达到迅速增加农民收入的目标，只有加快农村人口的转移和转化，才能有效地解决“三农”问题，而且不能“只见树木，不见森林”，只看到农村目前的富余劳动力，而忽视了学龄阶段的农村人口，要充分考虑他们数年后的就业和出路。这里讲的转移是指地点的变换，是指农民工进城；转化是指质量的变化和提高，进城不能只是城市边缘人，务农不能停留在原来的耕作方式上。为此，应该加强以下几方面的教育。

(一)开展多形式、多层次和有本土特色的职业技术教育

沿海地区的经济发展模式已经进入了由粗放型向集约型、由劳动密集型向智力密集型的转型时期，“三农”问题比较严重的中西部地区的粗放型、劳动密集型还没有得到充分转变，在抓紧时间完成这一阶段任务的同时，还需要尽力追赶第二阶段的发展，需要大量的高素质劳动者和大批熟练技术人员，要求职业技术教育朝多元化方向发展，积极开展多形式、多层次和有本土特色的技术教育和培训。

1．为获取劳务输出收入，进行有针对性的职业技能、技术培训。根据劳动和社会保障部的统计数据，全国有7800万农民工，据专家估算，目前有超过1亿的农民工在城市就业。数量巨大的农民工每年创造大量的劳务收入。据统计，2001年四JlI省出省农民工560万人，打工收入400亿。尽管进城农民工数量巨大，2004年沿海地区还出现了明显“民工荒”，但是缺少的主要是熟练的技术工，而不是初级的体力工。针对这一现象，政府要建立信息网络，及时了解需求信息，组织农民工进行相应的技术、技能培训，加强针对性，减少盲流。

2．农村成人教育要以农民实用技术培训和农村实用人才培养为重点。中国三个产业层次仍然是第一、二产业占主导地位，第三产业的作用和影响还有限，解决“三农”问题，不能超越国情，更不能本末倒置，一定要巩固第一产业的基础地位，推进农业产业化。配套的教育措施要强调“科教兴农”，充分发挥农村成人学校和培训机构的作用。农村中小学可实行一校挂两牌，日校办夜校，成为乡村基层的文化、科技和教育活动基地。建设“高等学校农业科技网络联盟”，推进“一村一名大学生计划”，为农业科技推广、农村教育培训作出贡献。

(二)推进农民工的城市适应性教育

农村富余劳动力的出路是城镇化，这是实现现代化的必由之路。除了小城镇的吸纳之外，民工潮将成为另外一种吸纳农村富余劳动力的途径。引导民工潮向良性方向运转，克服其给城市带来的弊端，除了改进制度性的因素外，提高农民工自身素质也很重要。提高农民自身素质除了职业技能培训之外，还要重视城市适应性教育。农民工进城打工，意味着他们再社会化，城市适应性教育的发展状况决定了其再社会化的速度和水平。通过农民工培训层面、社区层面和工地文化层面对农民工进行法律法规、良好生活方式与习惯以及丰富多采的文化娱乐活动的教育与培训，改变其不良习惯，促使其产生归属感和认同感。

三、普通教育与职业技术教育相互渗透，提高潜在劳动力的就业能力

时代的发展，现实的需要，都要求普通教育与职业技术教育的两只轮子同时转起来，相互渗透，紧密联系。特别是在基础教育内容中，要适当增加职业技术的教育内容，以便学生中学毕业进入高职学校后能够很快适应。

(一)基础教育内容应与高中后教育相衔接

传统教育中，基础教育与高中后教育存在脱节的现象，学生高中毕业后，要么进入与以前教育很不连贯的高等学校，要么在毫无思想准备和毫无职业技能基础的情况下被抛人陌生的社会。因此，发挥我国基础教育较好的优势，更新部分教育内容，以便其更好地与高中后教育相衔接，如增设进行初步研究活动的选修课程和职业技术课程，结合地方经济发展实际，有针对性地开发地方课程、校本课程，开设绿色证书课程等。

(二)办学形式要多样化，全日制与半日制、日校班与夜校班、学历教育与非学历教育按需开办

1．配合初中后和高中后分流推进高等职业技术教育的发展。现有高等教育资源有限，不能满足广大民众接受普通高等教育的要求，甚至也不能保证所有的初中毕业生升人普通高级中学，同时目前的经济发展形势也需要大批的高素质普通劳动者和技术熟练工人，因此全日制的高职专科学校既利于高中毕业生合理分流，又利于培养大批社会急需的实用技术人才。

2．适应科技的飞速发展，开展现有技术人员的继续教育。现代科学技术飞速发展，即使是高级知识分子、技术人员，只要不学习，就会很快赶不上形势，知识技术迅速陈旧、老化，所以要不断接受继续教育，定期回炉。要有效地解决“三农”问题，一定要有高级知识分子和技术人员的加盟。另外，还可以通过对现有技术人员的继续教育提高其技术等级，盘活现有人才存量，提升现有人才质量。

3．教育内容增强本土特色。虽然通过劳务输出能增加本地居民的收人，间接促进本地的发展，但人才的外流不利于本地人才直接服务本地，促进本地经济的迅速发展。因此教育培训内容应该紧密联系当地实际情况，强化本土特色。:

4．加强实践教育，丰富高教、职教的实习、实验教学。理论与实践结合不紧密，是当前教育中普遍存在的问题。要培养应用型人才，缩短学生的工作适应期，就要在教育过程中加强实践教育，使即将走上工作岗位的准人才有理论运用于实践的时间和场地，能够在理论一实践一理论的多次转换中，能力和水平不断提高，缩短学生毕业走上工作岗位后的适应期和磨合期，降低上岗培训成本。

三农问题论文篇2

一、调查情况

本次调查问卷的范围仅限于对Z县的X高中一、二、三年级的部分农村籍学生，其年龄在15～18岁之间。调查表采用随机方式发放，共发出去调查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表调查内容相同，只是对被调查人资料要求有差异：A表要求被调查人填写来自山区、丘陵还是平原，B表要求被调查人填写姓名、性别和年龄。

在回收的365份中，有效表为117份，有效率为32.05％。共涉及Z县全部21个农业乡镇（Z县有22个乡镇，其中城关镇没有农业人口）90个行政村。其中A表涉及17个乡镇53个村，B表涉及17个乡镇43个村，两者交叉，剔除重叠乡镇、村后共有21个乡镇，90个村（不包含其中一份没有写乡镇、村名字的和11份没有写村名字的）。黑龙集和郭庄是一个民族乡的不同称呼，故统计在一起。

二、调查的数据及分析

1.当上干部的方式和途径。

村支书产生方一般有两种：乡镇党委任命和支部党员选举。根据调查的数据来看，在该项回答的80份中有79份回答是上级任命，只有1人为选举产生。说明基层党内民主仍有待扩大。在回答通过其它途径当上村支书的选项中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为33份；“家族势大”和“有威信”并列第二，为14份；“工作能力”为11份；“花钱买的”为10份；“长辈是官”为9份。从回答的情况来看，村支书产生过程仍然存在一定的不足和亟待改进的地方，特别是高中学生的回答中，“有关系”的比例非常高，占回答总数的1/3多（33/91份），而“有关系”、“花钱买的”、“家族势大”的超过了三分之二（56/91），这种现象应该引起当地党委部门的注意和重视。

村主任的产生根据《中国人民共和国村民委员会组织法》的规定，应该是由村民选举产生的，但是，在回答的96份中，回答“上级任命”的有55份，而回答“选举”的只有41份。是基层没有进行选举还是学生回答有误呢？笔者根据原来的实地考察，特别是和一些乡镇党委书记、乡镇长座谈以及电话询问，产生这种现象的原因主要有：①村民选举没有落实到位，一些地方虽然进行了村主任选举，但是，选票根本没有到选民手中，基本上是村民小组长越俎代庖替村民填写，村民不知道选举这回事。②村民委员会选举过程严重变型和异化，乡镇和村干部在选举中作弊，不尊重选民的民利，没有充分体现选民的真实意愿，导致选民认为选举是“走形式”，实际上还是上级任命。③民选村干部在工作中为了对村民负责，抵制乡镇不合理乱收费，乡镇虽然不敢明目张胆地违背《村组法》的规定，公然撤换村主任，但是，乡镇采取一些“软手段”*对民选干部进行种种刁难，使村主任产生“自摩擦”而辞职不干，然后乡镇再以临时指定的方法任命村主任。④个别学生不了解实际情况而做出了错误判断。不过，就总的情况来看，前三种所占比例在80％左右，因此，村民自治的实际操作和运行过程仍然值得我们关注。在回答通过其它途径当上村主任的问卷中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为22份；“家族势大”为15份；“有威信”为12份；“花钱买的”为8份；“工作能力”为6份；“长辈是官”为4份。虽然村主任实行了民选，但是，“有关系”和“家族势大”仍然在中国这个“熟人社会”中占有重要作用，两者超过了回答人数的一半（37/61），这不能不引起我们的深思，搞好村民自治在中国农村仍然有漫长的路要走。

从村支书和村主任的产生来看，两者都是任命的居于多数，但是，村主任民选的比例非常大（41/96），这与村支书的悬殊比例（1/80）形成了鲜明的对比，说明了村民自治在农村一定获得了长足的发展——虽然存在这样那样的问题。同时，两者的产生途径排在前二位的都是“有关系”、“家族势大”，这足以说明一个问题，农村基层主要干部的产生无论是党内民主还是村民民主都有很大的发展空间。透过这些数字，我们还能看出一个现象：村支书是上级任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民选性质，使得“有威信”和“花钱买的”分排在第3、4位，“工作能力”和“长辈是官”排在最后。

2.村干部的成份。

从调查的数据来看，村支书和村主任的成份构成呈正态分布（附表一），即多数村支书和主任处于好和中间状态，而差的仅占少数。在两者中，除了“其它”选项外，排在前三位的分别是：村支书中为“经济能人”、“复员军人”、“家族能人”；村主任中为“家族能人”、“经济能人”、“二混子”。由此可以看出，对于现在村主要干部的选任，无论是上级组织还是村民，都越来越重视其致富能力了。但是，因为复员军人在部队受过严格的组织化管理，组织性强，而且加入党组织的比例较高，所以受到地方党委的青睐，被任命担任村支书的比例较高，仅次于“经济能人”而排在第二位。两者的差异在于：由于产生方式不同，村支书的成份容易受上级党委主导，所以，“经济能人”、“复员军人”和“高考落榜生”所占比例较大，占33％。而村主任由于民选的占一定比例，乡镇控制力相对之下较弱，所以，村民在村主任选举中有一定的发言权（这是指那些进行村民自治选举较好的村子），一些家族精英以家族背景做纽带，利用同宗同族的优势问鼎村主任的职位；还有的“二混子”利用现在农村债务大，税费收缴困难，村里没人愿意当干部的“权力真空”，迎合乡镇把统筹提留收上来作为村干部的主要考核指标的想法，借助乡镇的力量而当选村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支书却分列为第三位和第四位；所占比例相差更是悬殊，村支书为37.5％，村主任为56.4％（不包括“其它”）。但是，一个不容忽视的问题是：处于中间状态的比例太大，两者占近一半（103/212），也就是说，这些干部只是一种履行国家向农村下达任务的机器，而不能带领村民致富，这对于农村的经济和社会发展是一个很大的障碍。

附表一

村干部成份（打√）

子女接班高考落榜经济能人复员军人二混子家族能人其它

村支书77171381248

村长35133112055

3.对于村干部的评价。

对于村干部的评价，是一个主观性很强的问题。为此，该项调查的出发点是尽可能地让每一项内容涵盖的范围广一些，力求使评价的尺度比较客观，确保调查者的答案接近客观现实。从调查的答案来看，对于村干部的评价普遍较低。两者前三位的分别是：村支书是“讨好乡干部”、“贪污腐化”和“只顾自己发财不管百姓死活”；村主任是“讨好乡干部”、“贪污腐化”和“老好人，工作能力差”。虽然对两者的评价很低，第一位的答案“讨好乡干部”已经分别达到53％和45.3％，而且负面评价的数量远远超过正面和中性的评价：村支书为144：44；村主任为123：54。但两者还是存在很大的差异的，对村支书评价的第三位是负面的，而对村主任评价的第三位是中性的。

在这项调查里，还反映出几个重要的信息，那就是，①与村干部的成份中“其它”选项高相一致的是，对他们评价中，“有经济头脑带领群众致富”和“不谋私利作风正派群众拥护”的选项非常低（村支书中只有6和14；村主任中只有3和23），说明他们致富无方，群众认可度低，那么，他们对于村庄的积极影响非常微弱，丧失了作为村庄社区致富“领头雁”的功能，对于农村发展不能不说是一个缺憾。②村干部作风问题非常突出的是“讨好乡干部”，它的数量远远超过了“贪污腐化”。对村支书和村主任的评价中，对两者的指责主要是村干部一味迎合乡镇干部，一切以乡镇工作为转移，很少能从本村实际出发开展工作，难免损害村民的合法权益。③与传统的设想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的评价数量（村支书为8；村主任为11）低于成份数量（分别为5和9），这说明即使是边缘性人物占据了村庄的中心位置，其行为处事，也有可能遵循“权力的文化网络”规则行事，被传统的乡村权力运行机制所左右，从而不自觉地成为乡村公共权力的一个“功能细胞”——这只是说明他们融入到现有的权力体制当中，而不能表明他们改变了其本性。④在回答“你认为当前农村干部和群众（农民）的关系是。（密切、好、一般、差、很差、对立、没有回答）”（见附表二）这一问题上，可以看出农村干群关系基本上处于一种橄榄型，即中间状态（一般）的较多，占57.3％，两头较小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形势并不乐观，因为差的超过了三分之一。干群关系紧张往往导致农村经济和社会发展的凋敝，甚至影响社会的稳定，改善农村干群关系，对于这一部分地区的发展至关重要。⑤对于村支书、村主任“谁是真正的‘一把手’？”选“村支书”的49人；村主任25；不知道1；没有回答42。基本上反映出两委关系比较难以协调这一当前农村社会的老大难问题。非此即彼的占多数，而没有人回答两者都是。因此，加强和改善党的领导方式和执政方式，对于农村民主政治具有重要的现实意义。

附表二

密切好一般差很差对立不知道没有回答

农村干群关系15672117510

三、当前村干部队伍建设的设想。

1.村干部的产生模式和成份问题。村支书和村主任的产生模式在很大程度上决定了村主要干部的成份和构成，而他们的成份所反映的问题，实际上也是对产生模式的一种置疑和反思。首先是产生模式中的问题。就村支书而言，其产生模式主要是上级任命，而党员选举产生的微乎其微。这就向我们提出了一个问题：如何发扬基层党组织的党内民主？就调查的数据来看，形势不容乐观。村主任的产生尽管有《村组法》做依据，应该严格按照法律规定，实行村民自治，由村民直接选举村主任。可理想与现实是两码事。在现实生活中，乡镇干部和村干部形成了一个既得利益群体，他们在推行国家关于村民自治和扩大基层党内民主的时候，乡镇和村干部作为执行者往往会从自我的狭隘利益与意识出发，采取“放权过程中的截留现象”或者是采取“法规误读”*的形式把上级的政策、法规按照自己的意愿进行解释，但这种变通做法往往导致法规的失真和变异。

当前，我国正在向社会主义市场经济过渡，而市场经济需要有一个发育良好的公民社会作为基础。在公民社会里，“没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善治。”因此，扩大村民的参与权，有利于我国农村基层治理的完善和发展。党的十六大报告也明确提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，为此，扩大基层民主，调动群众参与村干部的选举是搞好乡村治理的重要一环。对于村支书来说，应该积极探索采用党外民主测评和党内选举相结合的两票制，扩大村支书的产生群众基础。具体做法是：尽量减少乡镇党委任命或指定村支书的做法，而是改由村民和党员对村支书的产生发挥作用。在选任村支书时，先由有选举权的村民投信任票，推荐党支部书记、委员候选人；信任票不过半数的党员，不得作为村支部成员的候选人；在候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举村支书及支部委员。根据安徽省凤阳县委组织部的统计，1999年凤阳县对全县392个村支部进行了统一改选，首次采用了“两票制”。成效较明显：新当选的村支书平均年龄比上届下降4.6岁，初中以上文化程度的比上届提高13％。对于村主任的选举，乡镇党委和政府要严格按照《村组法》的规定，放手发动群众，尊重群众意愿，协助群众选出自己致富的带路人。乡镇不能以“村情复杂；村民素质低下；村民自治时机不成熟”为借口，阻挠或干涉村民自治。乡镇要支持民选村主任开展工作，对于他们维护村民合法权益而抵制乡镇不合理的行为，主要是收费行为，乡镇要正确对待，首先从自身查照原因，自觉纠正自己的不合法行为，而不要动不动就指责村主任“不与乡镇保持一致；不支持乡镇开展工作；不服从党委领导”，并采用种种手段对他们的工作进行刁难，甚至是打击报复，致使村主任无法正常开展工作，被逼辞职。在处理村支书与村主任的矛盾时，乡镇要实事求是，根据实际情况来划分两者的责任，而不能简单地把两者的矛盾归结为“不服从党的领导；村主任要夺党支部的权”，并依此为理由，非法罢免村主任。

只有扩大了群众的民主参与权、监督权，也就避免了村主要干部通过不正当途径，特别是通过拉关系，贿赂上级干部，依靠家族势力等方式掌握村庄社区的公共权力或者党支部的权力，杜绝用人上的不正之风。

要积极探索把农村精英纳入到村干部中的做法。随着我国九年义务教育制度的实施，农村受教育的人数激增，但是，我国的高等教育不能满足社会发展的需要，大约二分之一到五分之三的高中毕业生不能接受高等教育。其中大部分是农村学生，由此，当前农村有大量的高中毕业生。同时，复员军人也占相当的比例，他们见过市面，组织观念强，整体素质高。但从调查数据上看，两者所占比例非常低。这非常不利于农村社区的整合。意大利社会学家帕雷托（VilfredoPareto）提出：“如果统治者精英不设法去吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱。”因此，要创造条件，让这些农村精英从事村庄社区管理工作，最大限度地发挥他们的聪明才智。首先要对他们登记造册，挑选那些素质高的进入村干部后备人选系列，并有意识的让他们参与一些社区公共活动，以锻炼他们的管理能力。其次，要完善农村干部选拔机制，真正做到“能者上，庸者下”，为有能力者提供施展身手的空间；上级不要包办村干部的任用，放手让群众当“裁判”，确保干部选拔的公开性、公平性。最后，切实落实村干部的待遇。当前，大多数行政村都债务缠身，村干部的报酬无法保证，有的甚至几年没有领到一分钱，挫伤了他们的积极性，也使高考落榜生、复员军人等精英不愿问鼎村政。

从数据来看，村支书、村主任的年龄分布比较合理（见附表三），绝大多数处于31～50岁之间，可以说，这正是干工作的年龄。但是，美中不足的是，51岁以上的比例较大，村支书占27.6％；村主任占14.9％，两者合起来占22.9％，而30岁以下几乎没有，因此，培养村级后备干部刻不容缓。

附表三

年龄30岁以下31～50岁51岁以上

村支书15421

村主任6311

2.村干部与乡镇的关系。长期以来，我国党政机关上下级之间是一种“压力型体制”。容敬本教授认为，“压力型体制”大致包含四个阶段，即指标、任务的确定、派发、完成和评价。也就是压力是自上而下层层施加的。上级机关要求下级机关充分贯彻其意图，圆满完成其任务，并以任务完成的好坏作为干部考核的依据。乡镇干部为了在量化了的任务指标必须完成的情况下，只好把任务在往下压，为此而有意无意地违反或破坏村民自治，以利于自身开展工作。在这种情况下，村干部要想得到乡镇认可，只有按照乡镇的布置去做，这往往会引起群众的不满，导致农村干群关系在很多地方相当紧张。在当前国家与农村社会关系普遍紧张的背景下，村干部往往作为乡镇的收费机器，在完成上级的任务进而保住自身的政治生命的同时，昔日对上不对下的工作作风及由此产生的某些不合理做法加剧了业已紧张的干群关系，被村民视为“蛇鼠一窝”，对于这一点村干部是再明白不过了，即使学生也清楚这一点。

村干部本应该是村民利益的体现者和代表，他们代表农民与国家进行博弈，避免农村社区遭到国家非法侵害的“保护人”，其职能定位是服务农民，但在强行政的干预下，往往是代表上级政府和部门行使管理农民的职能。他们既属于“官”，又属于“民”，介于“官”、“民”之间，这种角色使得他们游离于农民之外而倾向于乡镇干部，但其民选的性质又使得他不能完全与乡镇干部的利益和职能重合，这种处于夹缝中求生存的困境，使得许多村干部难以为继，导致干部频繁更换。Z县建立有农村党员培训基地，应该说他们党员的素质比较高。但是，从统计数据来看，村支书、村主任更换较频繁（见附表四），特别是村主任，任职4年以下的占56.7。

附表四

任职4年以下5～9年10年以上

村支书211918

村主任341313

从回答问卷可以看出，摆正乡镇和村的关系，村干部才能真正做到取信与民。这就要求我们重新界定乡镇和村的各自权能及其相互关系，更重要的是，要赋予村委会抵制乡镇不合理行为的权力。同时，严格按照《村组法》的规定，加大村民自治力度，让村官从选民票箱中“蹦出来”，增大村官的群众基础，从制度上保证村官在对上负责的同时，也对下负责，避免其眼睛只朝上而忽视甚至完全不考虑“对下”。乡镇政府应按照规定，转变工作方式，履行对村民委员会的指导，对于村民自治范围内的事情不要进行干涉，减少群众和干部的矛盾。

3.干部作风问题。

从总体上看，对村支书、村主任的评价非常低，其主要原因就是因为干部的作风问题。因此，“加强基层组织建设，很重要的一条就是要抓好基层干部队伍的作风建设。”首先，应该对干部进行勤政廉政教育和社会公仆观念的熏陶，让他们明白自己只是一名“服务员”，而不是官老爷，自己手中的权力是人民给予的，只能用于为人民服务，而不能用来为自己利益。其次，还要对他们进行必要的组织和纪律监督。“绝对的权力只会导致绝对的腐败。”权力只有受到制约和监督，才能防止干部，贪污腐化。而监督的主体应该是人民。同志在1945年就提出了共产党人只有实行人民民主才能跳出朝代更替的“历史周期率”。在和平时期，干部只有勤政为民，深入群众中去，关心他们的疾苦，尊重他们的权益，才能赢得群众的拥护。目前对干部的评价较低，尽管原因众多，但是，村干部不深入群众，只有在收钱、粮食，计划生育时才露面，对群众是索取多，服务少，甚至是只收费，不服务。引起群众反感和不满。因此，村干部要摒弃自己整日多生活在群众中间的错误观念，真正能全身心地到群众中去，倾听他们的呼声，及时改正自己工作中的失误，切实做到“多予，少取”，努力帮助村民解决实际困难，积极宣传和贯彻党的农村政策，并且不折不扣地执行上级关于农村的法规，才能重构干群“鱼水情”。

对农村村两委成份和评价都低的比较多，这是否折射出某种“一窝烂”现象在农村有所体现呢？在村主任成份中的“二混子”包括任命的3人；选举的2人；没有说明的6人。在村主任评价中的“二混子”包括任命的4人；没有说明的5人。在村干部的成份和对其评价中，“二混子”干部有两种趋势，一是村支书和村主任同时是的比较多，有两个村的村支书、村主任两者都是；两个村的村支书、村主任在成份上是；三个村的村支书、村主任在评价上是。二是A乡最多，A乡无论是从成份上还是评价上都是最多，这应该引起有关部门的重视，采取积极对策予以化解。主要是在政策、法规允许的情况下，采取“掺沙子”的方法，在尊重村党员意见的基础上，先调整村支部成员，特别是村支书，使村支部真正形成党在农村的战斗堡垒。加大对干部的监督力度，从审计、纪检、监察、、组织、财物等方面形成对村干部的立体约束网络，减少干部违规违法的机会和可能性。

职务总数（19人）A乡A乡占总的比例（％）

成份上的“二混子”村支书8112.5

村主任11327.2

评价上的“二混子”村支书5120

村主任9330

总计33824.2

四、调查存在的不足和缺陷。

1.虽然学生生活在农村，耳濡目染，包括家庭成员和村民的议论，他们自己在村中的感受，应该有一定的真实性。但是，由于学生年龄在15～18岁之间，他们中的绝大多数没有参加过村支书、村主任的产生活动，而且他们生活在农村时间的长短不一，对于村中事务知道的相对肤浅，主观性比较大。因此，对这项调查的客观性影响比较大。

2.被调查学生虽然都是农村籍学生，但难免有“人户”分离现象，可能导致个别数据失实。

3.对干部的评价是一个主观性很强的判断。在评价中，可能出现一些“冲突性的职业声望评价”。

4.学生中有某种顾忌，没有反映真实情况。如没有按照要求写出村子的调查表中，A组（要求写出姓名、性别、年龄）明显地比B组（没有此项要求）的多得多。

三农问题论文篇3

[关键词]农民权益保护法律制度制度和谐

当前我国农民权益这一问题的保护问题是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。现阶段如何保护我国农民权益这一问题受到越来越广泛的关注。而长期以来农民权益之所以得不到充分有效地保护其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中华人民共和国农民权益保护法》，是新中国成立以来第一次准备通过专门立法来保护农民这一群体的利益的法律，这对保护我国农民权益无疑将有着重大意义。在这部对我国农民权益进行全方位保护的法律出台之前，有效地从法律制度层面来对我国农民权益保护进行全方位的制度设计并保证其和谐运行是非常必要的。

一、当前我国农民权益保护中存在的问题及其原因分析

我国农民权益保护问题是一个非常复杂的问题。改革开放的20多年来，我国农业有了很大发展，农村有了很大变化，农民的社会地位也有了很大提高。当前，党和政府高度重视农民问题，把农民问题作为社会建设的根本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩。但是也应注意，在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民的权益仍然没有得到充分有效地保护，仍存在以下方面的问题：

第一，农民的选举权、受教育权、身份平等权、迁徙自由权以及社会保障权等最普遍的社会权利未得到应有的重视。具体而言，在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的不平等待遇；在选举权和受教育权上，我国广大农民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的权利；在社会保障上，我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，农民几乎不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障。

第二，农民的最基本的人身权利和财产权利，特别是农民的土地承包经营权得不到有效保护。长期以来，户籍制度及城乡二元结构客观上造成了我国城市居民与农民身份上的差异，这使农民利益得不到充分有效地保护，因而需要公正的法律制度安排来维护农民的利益。财产权是公民最为基本的权利。对于广大农民来说，显而易见，土地可以说几乎就是他们谋生的惟一手段。然而，现实生活中，一些地方政府非法、强行征用土地的现象极大地损害了农民的权益。

第三，农民享受司法救济的权利也面临着严重缺位。在实际社会中，广大农民由于自身的经济条件限制等原因，在司法活动中也处于不利的境地。在诉讼、仲裁中通过法律援助解决广大农民在生活中遇到的法律纠纷，使社会成员获得公平的法律服务从而实现司法公正，是公民应该享有的社会权利，也是广大农民实现其社会基本权利的重要途径。

之所以出现以上方面的问题，从社会方面的原因来看，尽管为乡规民约、宗教势力控制的乡土社会在当下已经发生了本质的变化，但其残留影响仍然存在。与此同时，我国现代公民社会(其本质是法治社会)仍处于建设之中，社会处于急速转型期，社会流动性强、社会心理失衡、社会控制的力量有所削弱。在广大农村社会，这种状态呈现得更为明显。从政治方面的原因来看，一直以来，政治过度组织化贯穿于我国历史的每一个时期，形成了国家对社会、政治对经济的超强力干预的政治思维定势。在法治化进程中，尽管我国正由权力型政府逐步转向服务型政府，但这种转化仍处于起步阶段。广大农民在其权益受到侵害时，并不能很好地利用法律这一武器来有效地维护自己的权益。从文化方面的原因来看，受我国传统文化中无讼思想的影响，广大农民法律意识淡薄，这就形成农民权益法律保护的消极氛围：广大农民对寻求法律的帮助以维护其合法权益的行为存在心理阻碍，新的法治文化或公民文化的众多先进理念还远未深入广大农民的思想意识中。从最为根本的法治方面的原因来看，我国法治建设无论是实体法还是程序法都还不够完善。我国广大农民的合法权益并没有很好地在我国现行的法律制度中得到体现，这使得我国农民权益保护存在立法源头上的空白和障碍。

二、制度回应：我国农民权益保护制度体系的架构

无论是基于对历史的回顾还是基于对现实的考察，架构农民权益保护制度体系都是我国保护农民权益的当务之急。之所以要架构整个体系，是因为在我国目前复杂的社会转型期，仅仅依靠某项或某部分法律制度是很难从根本上解决我国广大农民权益的保护问题的。它需要全方位的法律制度支撑，以保证农民权益的保护具有坚实的法律基础，即权利的保护问题要通过法律制度的规范转化为实有权利。同时，“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因，普通法上的权利一直同司法救济相联系，有‘无救济就无权利’之说法。”对于广大农民而言，使他们在权益遭到损害时能够获得司法上的救济是社会公正的应有之义。法律制度是保障社会有效运转的重要制度之一，从法律制度层面来全方位地对我国农民权益保护问题进行制度设计并保证这些制度的和谐运行，才能彻底和有效地解决我国农民权益保护问题。

1.我国农民权益保护的宪法法律制度。

宪法被称为权利的脊梁，从宪法的角度来研究和实践对农民的保护，是解决农民问题的最根本、最基础的法源性问题。目前，我国广大农民的平等权、选举权、教育权和自由权等诸多方面的权利都得不到充分行使。尤其是我国城乡分割的户籍管理制度，是农民自由权受损，也是我国广大农民在教育、选举、社会保障等诸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不仅使公民平等权在这种二元分割的户籍制度下显得苍白无力，而且一定程度上不利于剩余农业人口的流动。这既阻碍了劳动力资源的合理有效配置，又大大地延缓了我国城市化进程，减缓了市场的发育速度。因此，应尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”和平等的选举权，在宪法层次上确定国家和政府承担农村全额免费义务教育的主要职责。这不仅是弥补公民基本自由权、实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要，也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实现依法治国的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承诺和义务的需要。

2.我国农民权益保护的行政法律制度。

在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。权利的最大危险不是来自个人权利的滥用，而是政治权力。法国思想家孟德斯鸠指出：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力都有一种天然的扩张欲望，政府的公权力也不例外。为求得社会整体利益的实现，政府公权力会调动一切强力资源，甚至是合法的暴力。这就使政府的权力在保护人权的同时也可能与公民个体权利发生冲突。而“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”我国农民权益的保护问题除了需要宪法这一最高母法的确认和保护，更需要我国行政法律制度的有力配合。我国法治建设要实现法治政府与法治社会的有机结合，在我国农民权益的保护上就必须尤其重视行政执法活动的规范化。

3.我国农民权益保护的经济法律制度。

农民的市场主体地位及其组织化程度与其权益保护存在很大的关联。在我国，由于农民经营的分散性使得其市场主体地位受到诸多限制，这极大地阻碍了农业生产的发展和农民权益的保护。拥有合理的收益是农民的基本权益，要保护好农民权益最为根本的就是应想方设法增加农民收入和福利。在这方面，经济法在农业补贴、农村公共产品供给等农业政策的落实方面是大有可为的。

4.我国农民权益保护的民商法律制度。

财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去其作为人的尊严和条件。如果自然人失去了财产权，就可能会丧失人身自由权，进而危及生命权，更不用说发展权了。作为公民基本权利的财产权一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。当前，作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视。然而，关于农村土地承包经营权的内涵和外延，其在理论和立法等方面仍存在不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失：第一，表现为权属主体的缺失。从《中华人民共和国宪法》第十条规定来看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是指什么?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。一定程度上可以认为，这种集体主体的不明确和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象比较严重，进而客观上致使损害农民土地承包经营权的现象时有发生。第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信将颁布的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，但这显然与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题，就必须从民商法律层面明确土地承包经营权的物权方面的基本内容，以切实保障广大农民的财产权。

5.我国农民权益保护的劳动和社会保障法律制度。

社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等权利和义务的制度安排。长期以来，我国实行的是受保障权的双重标准，国家对社会保障制度的设立只以部分人即城镇人口受保障为设计主体。并且即使农村流动人口实现了农转非的职业转变，社会保障也并没有因此将他们纳入其覆盖范围。因此，在现有的条件下，完善农村医疗保险制度和农村养老制度，结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度并将其法律化，这对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。目前，国家已出台了相关政策，在我国广大农村地区将逐步推行农村合作医疗保险制度和农村九年义务免费教育政策，这对于减轻我国广大农民的医疗负担及其子女的教育问题无疑具有重要意义。但是，只有将这些保护农民权益的政策上升到法律的高度，制定保护农民权益的《社会保障法》，才能更好地为农民权益保护提供有力的制度支撑。另外，进城农民工的权益保护问题也日益凸显，并且随着我国现代化和城市化进程的加快，农民工权益保护问题将会日益严峻。对此，我国《劳动法》应作出有力回应，进一步完善劳动合同制，保障广大农民特别是进城农民工平等的劳动权、工资待遇权和保险待遇权。

6.我国农民权益保护的诉讼仲裁法律制度。

“无权利救济就无权利”，诉讼仲裁法律制度特别是其中的法律援助制度对于我国农民权益的保护也是必不可少的。目前我国法律援助制度只有政府(国务院和地方政府)进行的行政立法，且国家(全国人大及各级人大)并未进行专门立法。且现有立法无法协调、解决与法院、检察院的相关关系问题，法律援助法实施后的社会效果大打折扣。鉴于我国农民权益保护问题正日益凸显，

并配合我国正准备制定的《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的即将出台，建议我国制定专门的农民权益保护法律援助法，并将其归入《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的范围和体系之下，对我国农民权益保护进行有效的制度安排。首先，确立基层司法所在维护我国广大农民权益方面的核心地位。目前我国参加法律援助的主体是律师、公证员和基层法律工作者，在实践中参与法律援助的主体主要是律师。由于律师事务所的营利性质，农民往往是无法或不愿支付律师费用，而要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际因此，在我国广大农村社会最适宜担任农民权益保护法律援助机构的就是乡镇司法所。可在农民权益法律援助法中明确规定其对农民权益保护的核心功能，而辅之以调解工作和法治宣传教育工作。其次切实加强法律援助中心对农民权益保护的法律援助工作。现阶段我国法律明确规定法律援助的对象主要是因经济困难、无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者，范围过于狭窄，削弱了法律援助的社会意义，应适当扩大援助的范围以及援助金额，并更多地关注农民的权益保护问题。

7.我国农民权益保护的国际法制度。

现代科技的突飞猛进极大地密切了“地球村落”里的各种关系，也引发了一系列全球性的问题，法律行为的产生、发展、结果也难以囿于一国境内，法律关系的涉外性与跨国性也明显增强。随着公民生存空间的拓展，特别是我国广大农村劳动力的国际转移，农民权益保护国家间的合作也成为必要。为了分享合作所产生的更大利益，农民权益保护也应从单向国际化走向双向国际化，并迅速走向多边国际化。

三、制度公正和制度和谐：我国农民权益保护的必要结论

我国9亿农民的权益保护问题是一个非常复杂的社会工程，需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。”诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤，而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民以公正的制度待遇。同时，制度和谐是社会和谐之根本，也是我国农民权益保护问题的根本所在。农民权益保护问题必须在我国宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度全方位的制度保护框架之下并在其和谐运行中才能得到有效解决。

[参考文献]

[1][7]苏力.法治及其本土资源[M].中国政法大学出版社，1996：182；199-200.

[2]李长健.论农民权益的经济法保护———以利益与利益机制为视角[J].中国法学，2005，(3).

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[4]德沃金.认真对待权利[M].中国大百科全书出版社，1998：270.

三农问题论文篇4

一、改革前的农税征收方式及其弊端

湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。

麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：

一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；

二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；

三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代征代缴，间接征收。

四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；

五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。

显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。

二、农税征收体制的改革与创新

2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：

首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。

第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。

其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。

第四，完善委托代征制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托代征制度，并根据委托代征的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动代征部门的积极性。

总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]

从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。

从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。

2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。

税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接代征向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。

其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。

三、农村基层治理的转型与变革

在任何社会中，国家“征税”和政府“收费”在本质上都是对社会资源的吸取，涉及到公民与国家的利益分配。在我国乡村，尤其是像麻城这样的农业县市，税费的主要来源及征收的对象主要是农民群众。税费关系也直接体现为国家、政府与农民的关系。从税费改革以前的国家与农民的税费关系来看，基本上可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”，另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。在税费的征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为纳税单位及国家与村民之间的中介。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上交国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系，另一方面也表现为农民与集体的租费关系。由此结成国家、集体与农民的“三元结构”。

在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者的利益和权力关系是乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构或称“治理结构”。从集体产权的角度看，农村税费改革前村委会代收代缴有其必然性和合理性。因为，现行的村委会即是村民自治组织，又是村社区合作经济组织。依据《村民委员会组织法》，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实际上是村集体土地的所有权的行使者。村民不过是集体土地的承包人，村民与村集体的关系不过是一种“租佃关系”。在此情形下，村集体作为所有者应是纳税的主体，而村民则只需向村集体交纳“租费”。换句话说，从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系，只需要上缴集体，由集体上交国家，而国家征税所面对的是集体而非个人。国家事实上无权、也没有必要向农民直接收取税费。也正因如此，国家通过村集体（村委会）征缴税费具有合理性。

然而，我们看到，农村税费改革的重要措施就是归并现行的税费，取消“三提五统”，仅收取“两税”、“两附加”，另一方在征收方式上由过去由村委会代收代缴转变为由财税干部直接征收。农民的“两税”和“两附加”事实上也不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来计算。农民的上交也不再上交村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取。这一改革表明村集体和村委会已经不再能直接向村民收取“承包费”，其收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这也表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，原来的国家、集体与农民的“三元结构”正向“国家与农民”的“二元结构”转变。这无疑是税费改革及农税征收方式改革所引发的国家、集体与农民关系及乡村治理结构的革命性变化。

不仅如此，税费改革及税费征收方式的变化也促成了乡镇政府的功能及其行为方式的转变。如前所述，税费改革前农村税费征收体制的主要特征之一乡镇“税政不分”及由此出现的“以政代税”，乡镇政府直接从事税费征收并成为事实上的征收主体。这种做法不只是乡镇政府功能混乱和变异的表现，更重要的是，其本质是政府行政机关直接从事税费收缴，集收支大权于一体。由于税收本身具有无偿性和强制性的特点，一旦与行政权合一，“既花钱、又收钱”，不仅违背了政府机关职能分工、相互制约的原则，也不可避免地助长了政府权力的扩张和专横，难以杜绝乱收费、乱花钱及形形的“违规”和腐败行为，其必然的结果就是加重农民的负担，并引发干群之间、政府与农民之间的矛盾。其实，早在英国革命时期，1679年的《权利法案》就规定国王未经议会同意不得征收和支配税收，从而确定了现代民主政治中“行政权、征税权及预算权”相对独立的原则，作为“花钱”的政府不得直接“收钱”（征税）。事实上，我国的《预算法》和《税收征收管理法》也对严格预算管理及依法独立征税作了明确的规定，如《税收征收管理法》第二十九条就规定，“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”税法还特别指出，“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构。”从而明确税收执法主体及征税权的独立性。麻城在农税征管体制改革中切实贯彻了这项原则，开始实现从传统的由政府直接征收向税务部门直接征收的转变，这无疑是一个历史性的进步。它不仅使乡镇政府从繁重的税费征缴工作中解脱出来，更专职地从事为农服务和公共管理，实现政府职能的转换，更重要的是，此项改革促成了农村基层政权内部的职能分工及行政权力的重新定位。改革削弱了行政部门的直接征税权，为对行政权力的监控提供了可能和条件。

显然，从麻城的改革和实践来看，农税征管体制的改革不仅引起国家、集体与农民关系的结构性变化，也促成了政府职能的分工及行为方式的转变。尤其是乡村征税权的独立、征税系统的重建以及乡镇政府的职责转换表明中国乡村社会的治理结构及治理方式正发生着历史性的转型和变革。

四、有待解决的矛盾和困难

改革本身是充满风险的事业。在任何时代，改革和创新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都会深深体会到其中的艰难。应该说，迄今麻城农税征管体制的改革是成功且富有成效的。但是，他们自身也意识到其中面临着诸多亟待解决的问题。其中包括国家农税征管立法滞后，农业税征管条例一直未出台，而所依据的《税收征收管理法》对农税征收的实用性和可操作性不强，难以为农税征收提供有效的支持；另外，目前一些乡镇债务比较严重，农民要求以债抵税、以欠抵税，造成农税征管的矛盾和困难。不过，农税征收体制改革与实践中最大的难题莫过于征收任务与征管能力的矛盾和困难。

麻城是一个农业大县，在近120万人口中，97.1万是农业人口，30多万个农户。税费改革后，农税部门成为农税征收的主体。然而，目前全市乡镇农税征管人员为386人，平均每人要承担农业税收任务20多万元，负担2个村800多个农户的征收工作。盐田河镇一个农税人员要负责5个村的农税征收，铁门岗乡一个农税人员要承担近70万元的农税征收。特别是，麻城有不少乡镇山大人稀，居民分散，面对如此分散而人数众多的征收对象，现有的农税人员直接征税征管能力明显不足。不仅如此，近年来农民流动日益频繁，相当数量的农民举家外出，有的人走田荒，给农税收缴造成困难。有鉴于此，人们提出增加农税干部，强化征管队伍的建议。应该说，这在目前是必要的和可能的，尤其是当乡镇政府不再直接从事税费征管之后，部分富裕人员可以充实农税征管队伍。但是，我们也必须注意到，增加征管人员也意味直接增加农税征收的成本，降低征管效益。特别在现行地方财政比较困难的情况下，增加人员不仅面临政策上困难，也有财政承受能力的局限，过度的增加征管人员也将使税费征收得不偿失。

解决征管任务和征管能力矛盾的另一种对策选择是充分发挥乡村组织和干部的协税作用，甚至采取一定形式的委托代征。也正因如此，麻城市在农税征管体制改革中建立了协税护税制度，每个村聘用2-3名协税员，协助农税的征收。在2003年的夏征过程中，对乡镇和村组实行“两挂钩”办法，对乡镇将任务完成情况与资金调度和专款拨付挂钩，对村组与转移支付挂钩，“即对完成情况好的乡镇在资金调度、专款拨付上优先考虑，对村、组把两附加和转移支付与村完成任务情况挂钩。”显然，这也是旨在通过调用现有乡镇和村组织的力量来弥补专职农税征管能力的不足。这无疑是为了缓解征管力量不足的一种现实的选择。然而，我们也不能不看到，这种协税在目前情况下依然是一种代征的办法，与改革前对乡村的委托代征并无多大差别。尤其是一旦与直接经济的或超经济的强制结合起来，虽然的确可以强化征管能力，但委托代征方式的内在矛盾和危险依然存在。

从历史上看，历代王朝在农村税费的征收上代有不同，如明代有的地方也曾实行过“自封投柜”的办法，就是由纳税人依次到县衙门前缴纳赋税，自己包封银两，亲自投入木制的银柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用乡里组织及乡绅代征代缴，代征者通常无薪，完不成任务则以家财充抵。这不仅是因为皇权控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，历代均未能消除代征者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使代征者陷入倾家荡产、无人应役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），规定里正负责催税及承担本县差役（充当衙前）。而里正一旦充当衙前，往往倾家荡产。所以，民不敢露富，贫不敢求富，人争相逃脱为里正衙前，甚至出现民以死求免充里正衙前的惨状。[⑦]其实，这种状况不仅仅存在于历史之中，当代中国的农村一些地方也的确发生过。如2000年湖北省云梦县下辛店镇一位村党支部书记就因为借贷上缴，被债主所逼又得不到上级支持而服毒自杀。[⑧]同样，税费改革前，麻城也曾出现不少村组干部采取借贷上交的现象。从某种意义上说，上述情形也是代征代缴体制必然的产物和结果。因为，在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托代征有着内在的危险和风险，我们对此必须高度重视。

当然，基于农税本身的不合理性及其高成本以及其在国民经济中所占的比重的有限性，国家可以考虑取消农业税，正如现在一些地方取消农业特产税那样。这无疑是一种“一劳永逸”的解决办法。但是，从历史的经验来看，如果地方政府的财政来源不能有效地解决，即使低税或无税均不可能真正减轻农民的负担。历史上有不少时期实行“什一税”甚至“三十税一”，但农民负担依然沉重，究其原因也在于，为了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，进而成为“小民的无尽的负担”。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，显然是取消农税首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。麻城的改革也因此具有其历史的地位和现实的意义。至于改革中出现的困难和问题并不仅仅是麻城独有，它也是全国农村改革中普遍存在且必须解决的问题。毕竟，在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个民族的难题。其实，这也是中国乡村治理的困难之所在。

[①]本文是2003年6月份笔者与汪志强、袁方成等对麻城市调查基础撰写的，得到了“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，也是乡村公共财政和农村税费改革项目研究成果之一。在此特别感谢麻城市委、市政府、市委市政府办公室、财政局等相关部门对我们的调查工作的信任、支持和大力协助！

[②]据《麻城市2001年财政收入分税种完成情况表》测算，参见麻城市人民政府网站：/Myweb3/zfzc.htm

[③]戴福生：《山区农村村级债务成因及对策》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/37.html

[④]戴福生：《浅谈村级债务》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/36.html

[⑤]《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），2000年3月2日，湖北省农村税费改革领导小组办公室编：《湖北省农村税费改革政策手册》，2003年1月版，第6页。

[⑥]麻城市财政局：《全面转换征收主体、努力创新征管模式》（打印稿），2003年6月。

三农问题论文篇5

今年，我驻点河市镇村。该村地处河市镇西南方向，三面环山，总人口余人，耕地亩，山地亩，主要种植柑桔、龙眼等农作物。年经济作物效益显著，农村经济和集体经济发展迅速。随着市场变化，农产品价格下滑，利润大幅度减少，农村富余劳动力增多，农民增收困难。农业发展缺乏动力和亮点，现有的农产品科技含量低，产品结构单一、品种质量不适应市场对农产品日益多样化，优质化和精细化的要求；受地理位置、交通条件的限制，当地优美的生态环境和外部工业区建设难以惠及农民；农民增收缺乏支撑，规模较大的产品增产不增收，个体、私营企业发展缓慢，村里现只有两家小型鞋业加工场，经营困难，而相对优势的农副产品加工企业却未能发展；农村富余劳动力因观念陈旧、技术技能缺乏、就业信息不灵等方面的原因，难以向相关产业转移。具体分析如下：

一、劳动力就业格局

年，全村劳动力总数人，（劳动力指岁－岁从业人员，下同），其中：男人，女人。劳动力中，小学以下（含小学）文化程度人，初中文化人，高中文化人，全村从事农业、果林生产人（其中从事水果场承包人），农忙在家从事农业农闲外出打工人，长期外出从事其他行业人。××年全村劳动力总数人，其中男人，女人，劳动力中小学以下文化人，初中文化人，高中文化人，全村从事农业、果林生产人（其中从事果场承包人）在村从事手工加工业人，农忙在家从事农业，农闲外出打工人，长期外出打工从事其他行业人。农村岁以上的农民，由于长期从事农业生产，未能掌握从事工业生产必要的技术或技能，劳动力转移受到制约。又由于历史原因，许多农民原来的收入都比较高，在开展劳动力转移工作中，出现高不成、低不就的现象农村劳动力转移情况（①年岁的长期外出人员中，经过近十年的时间，有一部分人员回村从事手工加工业。②××年岁，在家人员比较多，他们受家庭和农活的约束，又没有一定的劳动技能，劳动力大面积转移，只能依靠技能的提高和本地企业的吸纳。）

二、农民收入情况

年，全村农民柑桔产量万担，平均销售单价元担，每担生产成本元，（不含人工成本），每担盈利元，柑桔总盈利万元。全村农民龙眼产量万担，平均销售单价元担，每担生产成本元（不含人工成本）每担盈利元，龙眼总盈利万元。粮食作物、蔬菜、畜牧业，外出承包果林场等盈利万元，外出从事其他行业收入万元，全村农民纯收入万元万元，人均元。××年，全村农民柑桔产量增加到万担，平均销售单价元担，每担生产成本元（不含人工成本），每担盈利元，柑桔总盈利万元。全村农民龙眼产量万担，平均销售单价元担，每担生产成本元担（不含人工成本）每担盈利元，龙眼总盈利万元。粮食作物、蔬菜、畜牧业等盈利万元，外出劳工（含小商贩）等从事其它行业收入万元，全村农民纯收入万元，人均元。由于村主要农作物只有三种，没有相应的农作物深加工企业，农产品品种单一，规避市场风险的能力低，农民收入受市场价格变动大。加上农产品技术含量低，未能规模化经营，生产成本偏高，难以满足市场对农产品的要求，出现增产不增收。此外，交通设施落后，也制约农产品的销售渠道、生态型企业的入驻和第三产业的发展。全村农民收入来源情况单位：万元（①农闲时外出打工人员，因流动性比较大，其收入未能统计。②其它产业指外出劳工从事各行业的收入。）

三、劳动力转移动因

村农业属粗放型，农村品结构单一，质量不够精细，技术含量不高，难以满足市场对农产品的要求，加上加入后，关税下降，农业保护垒壁逐步消失，国外农产品（如进口优质水果）冲击市场，国内农副产品的生产成本偏高，保鲜措施不足，未能形成农副产品产业链，导致销售时间短，市场供过于求，产品价格下降，农民增产不增收，有的甚至出现亏本，生产积极性受到严重打击，迫使劳动力转向其他行业，为提高收入找出路。年外出劳务人员占总劳力的，劳务收入占劳动力总收入％；××年外出劳务人员占总劳动力的，劳力收入占劳动力总收入的％，高于全省％的平均水平。（外出劳工人员不含在家从事手工业人员，收入也不含在家从事手工业人员的收入）

四、发展思路

面对村劳动力的就业格局调整和农村产业结构调整的双重压力，增加农民收入和保障粮食生产的双重目标，发展社会事业和促进经济增长的双重任务。我们认为，当前重点要抓好以下几方面工作：

⒈抓好农民工劳动技能的培训工作，首先要做好农村闲置劳动力的调查工作，了解他们的年龄、爱好、文化程度、就业意向，工薪要求等；其次要摸清我区产业工人的需求情况，做好企业和农村劳动力之间的桥梁作用，尽量培训河市工业区所需的劳动力，使农村劳动力在今后一至两年内在当地就业，（能减少住宿费用、伙食费用，又能关照到家庭）提高他们的就业竞争力。形成劳动力转移和企业稳定员工的双赢局面。

⒉积极研究农业集约化经营的措施。目前村共有水田左右亩，每户平均亩左右水田地，许多青壮年不愿放弃赖以生存的土地，生产成本太高，同时也制约劳动力的转移。若实行土地集约化经营，能降低劳动生产成本，把短期闲置劳动力转化为长期闲置，促使农村劳动力的进一步转移（也可先进行劳动力的转移，减少土地集约经营的压力）。

⒊加大农业产业结构调整，提高农产品的附加值，共有山地左右亩，年产柑桔万担，龙眼万担，占用大量农村劳动力，但这些产品质量不高，精细不够，有的上市时间短，抵御市场风险能力低，难以适应市场需要，今后要加大对产品结构的调整力度和农产品的生产技术指导，积极争取扶持政策，种植速生丰产林、野山辣、反季节蔬菜等农作物和水果高接改良，分散市场风险，努力促进农民增收，提高水源保持能力。

⒋加大农业基础设施的投入，村水源严重贫乏，现有的两个小五型水库存在渗透现象，每年万元的村财收入是难以解决水库的维修问题，今后需积极向上级争取资金扶持，解决水库问题。

⒌村距镇政府所在地约公里，生态环境优美，村级公路面窄，弯度大，严重制约农产品的外销，生态开发企业的入驻和第三产业的发展。每天人的学生和大量村民面临交通安全的威胁，要积极争取政府扶持，拓宽完善现有的公里公路。

五、意见和建议

要改变村的现状，彻底解决“三农”问题，农村土地集约化经营是前提，乡村公路、农业设施建设是基础，大力引进各类企业，增加人气商机是关键，产业结构调整，推广订单农业和农村劳动力转移是增加农民收入的具体措施。为此，我们建议：

⒈出台相关政策，扶持农村富余劳动力的转移。首先要进行相关制度的改革，取消歧视性政策，避免出现类似干部下乡“补贴”，农民进城“收费”，农村三级办学，城市包干办学的现象。其次，要大力发展工业小区，壮大吸收农村富余劳动力的阵地，对吸纳和培训本地农村富余劳动力的企业，要给予扶持和奖励。再次要加大小城镇建设力度，出台针对入城农民工的经济适用房或解困房政策，把城镇流动人口（主要是农民）转化为常住人口。（购房农民必须放弃农村土地承包权，有利于农村土地的流用和集约化经营，低价转让农村旧房，有利于农村的整体规划和旧村改造）

⒉做好相关服务，帮助农村富余劳动力的转移。首先要加大农村富余劳动力转移的宣传力度，排除成年人学习劳动技能的心理障碍。其次，要充分发挥村、镇、劳动就业中介机构的作用，建立健全就业岗位信息和劳动力情况信息，强化沟通协调，加速劳动力的转移。再次要做好劳动力的培训工作，一方面，要利用敬德职业学校，选择好就业方向，采用校企联办的方式，积极培养农村初中毕业生，使他们具有技术技能的劳动者。另一方面，要针对富余劳动力的现状和企业用工的需求，采取镇村组织，劳动部门协调，企业培训，政府扶持的方式，做到边学边用，培养实用型劳动者。

⒊根据实际，积极实施农业综合开发。农业综合开发涉及到农业基础设施，农产品结构调整，农业规模化经营等，是解决我区农业生产水平低、成本高、产品质量差、市场风险大的有力措施，是解决农产品结构性过剩的重要方法，鉴于我区的现状，在符合区整体规划的前提下，将农业综合开发的重点放在山地开发，选择一至两个较有条件的地方，建设水利设施，山地给水灌溉，果树高接改良，产品结构调整，农业技术指导，实行多种经营分散市场风险，要制定相应的优惠政策，积极引进扶持生态性开发企业，努力发展订单农业，促进农业增产，农民增收。

三农问题论文篇6

一、“三农”问题的现状与产生原因

1、“三农”问题的现状

(1)农民的收入增长缓慢，城乡居民收入差距越来越大。“九五”期间，我国农民人均收入平均增长2.89%，每年是实际增长率分别是9%、4.6%、3.8%和1.9%，增幅呈逐年下降趋势。尤其是一些贫困地区和粮食主产区，农民收入呈负增长状态，相反，城镇居民的收入增长幅度却是逐年提高的，因此，造成了城乡居民收入差距的不断扩大。1995年我国城乡居民收入差距为2.47：1，1997年收入差距为2.51：1，1999年扩大到2.65：1，2000年继续扩大到2.79：1，2002年则扩大到3.5：1，如果考虑到城市居民的隐性收入和社会福利等因素，真实的差距已达到5：1。这种差距甚至呈现不断扩大的趋势。

(2)农民负担实际逐渐加重。在上世纪90年代中期的经济波动中，农民因为农产品价格大幅度下降，农业纯收入大幅度减少，而在非农产业中就业又受到排挤，致使总体收入减少，但是农民还要承担各种集资，摊牌费用，加上社会消费的逐年上升，使得农民压力越来越大。

我国是人多地少的国家，庞大的农村人口技术基数降低了人均农业资源的占有量，现在全国农民平均每户占有耕地6.7亩，每个劳动力平均只有1.5亩，远远低于世界平均水平。由于工业化和城市化进程加快，每年还要减少500万亩耕地，人口却以每年1300万的速度递增。农业资源短缺与劳动力过剩的矛盾越来越突出。

过去受传统思维的影响，片面追求粮食产量，过度的开垦使我国的生态平衡受到破坏，土地荒漠化速度加快，环境污染严重，水土流失，耕地逐年减少，生态系统十分的脆弱，严重影响了农业的可持续发展。

2、“三农”问题产生的原因

(1)体制原因，即二元户籍制度由此带来的二元经济结构是形成“三农”问题的本质根源。由于历史原因，我国形成了以封建经济与资本主义经济，传统农业与近代工业，传统农村与少数较繁华的工商业城市并存的二元结构。一方面对农产品实行低价统购制度，通过工农业产品剪刀差的形式获得积累，并通过减少交易费用而获得稳定的原料供应；另一方面国家工业化战略的实施限于城市工业化，为阻隔资源在城乡之间的自由流动，实行了严格的户籍制度和城乡区别政策，在农村限制非农产业形成的城乡分割的二元社会结构，这种工业化的战略虽然打下了比较好的工业基础，但它是以损害农业的发展为代价，使中国经济的二元结构特征日益明显，从而使得“三农”问题愈愈演愈烈。

(2)制度原因，即相应的法律制度的滞后与不完善是“三农”问题产生的直接原因。“农业是国民经济的基础”是我国的一贯产业政策，但往往仅仅落实在口号阶段，同时，我国长期以来实行的联产承包责任制的土地产权制度安排使农民又回复到小农经济状态，造成农业生产效率低下，而这几十年来偏向城市的财政体制，缺少法律的有效监管，使得农民成为过度的“输血者”，进一步加剧了“三农”问题的严峻。从我国的金融体制来看，我国金融机构在农村主要是农业银行、农村信用社，但由于缺乏相应的法律引导及其监管，使其背离设立之宗旨，不但不支持农业的建设、农民的发展，而且还相对歧视农业贷款，使得“三农”问题雪上加霜。

(3)农业本身的劣势也是不可忽视的重要原因。农产品的生产周期长，容易受到自然灾害的侵袭，量大值低，不容易保存，需求弹性小、利润低、风险大，这些自然因素也是“三农”问题积淀下来的重要原因。

二、“三农”问题的经济法透析

1、“三农”问题是对经济法理念的生动诠释

(1)公平发展理念。公平是所有法律价值的共性，而经济法的公平发展理念主要指经济生活的公平，并且所注重的是社会总体的经济公平。因此，以社会经济发展公平理念的经济法，开始进行事前的预防以及事后的修补。同样我国改革开放初期，贯彻“让一部分人、一部分地区先富起来，让先富带动后富”的改革开放政策实现了经济的腾飞，但同时也加剧了地区发展不平衡，从而也导致了目前的地区发展差异。经济法秉承的公平发展理念，注重最终实际利益的归属，注重效率的内在公平，恰好是实质公平的体现。

(2)可持续发展理念。可持续发展一直为经济发展所关注，其核心在于正确处理人与自然和人与人之间的关系，“三农”问题不仅要尽快解决，而且解决必须符合可持续发展道路。当前，农业资源的人均占有量减缺，农药化肥等泛滥使用，已经使得耕地的种植潜力日趋减弱，又加上农民的盲目开荒，过度伐木，已经使得植被资源遭到严重破坏。为此必须让法律来保障与监管，从而既实现农村经济的跨越式发展，又保证资源、生态系统乃至人为环境发展方向的可持续发展。

(3)安全发展理念。经济法是以社会为本位的，它的价值是促进国家、社会、个人的和谐发展。因此，安全发展理念是贯彻其始终的。“三农问题”既涉及市场经济的稳定，又涉及社会发展的潜在不安因素，因此其解决必须把安全发展放在首位，只有安全、稳定才能快速发展。

2、经济法本身与“三农”问题相吻合

经济法是产生于市场经济基础之上的，体现国家干预经济意志、综合运用国家权力和宏观调控手段不断解决个体营利性与社会公益性的矛盾、兼顾效率与公平的法律规范系统。“三农”问题的解决需要国家发挥宏观调控职能，运用财政、税收、金融监管等手段综合治理。

(1)经济法是介于公法和私法之间，公权力介入私经济领域的法，是公法与私法的交融。正是具有公法和私法的这种性质，表明了它可以运用所调整的社会关系在“三农”问题上发挥巨大作用。

(2)经济法在法律表现形式上存在大量单行法规。“三农”问题是一个复杂的问题，涉及历史、体制、经济领域等方方面面，因此，没有任何一部基本法律能够完整解决，而且其解决在历史尚没有先例，因此，也需要颁布一些单行法规或试行法规，待条件成熟时再制定为法律。

(3)经济法在体制上大量采取授权立法，这也有利于“三农”问题的解决，我国地域辽阔，经济发展不平衡，各地的实际情况也不同，国家在保证基本原则的基础上，可以授权地方“因地制宜”，制定灵活性法规，使“三农”问题得以快速解决。

3、加强宏观调控立法

(1)完善价格法律制度，维护农民利益。我国1993年7月颁布的《中华人民共和国农业法》已明确规定：“国家对粮食、食品等关系国计民生的重要农产品实行保护收割制度”，价格法也进一步规定：“政府在粮食等重要农产品的市场价格过低时，可以在收购中实行保护价格，并采取相应的经济措施保证其实现。”这对调动农民的积极性，保持农业发展的良好势头和国民经济的持续快速与健康发展，起到良好的作用。可以在不断总结实践经验和借鉴国外成功经验的基础上，在条件成熟时制定“重要农产品价格保护条例”，对政府确定价格的程序和权限以及制定保护价的原则、根据和保护价的适用范围等重要事项做出明确规定。并且在农民与政府博弈中信息不对称的情况下，赋予农民以信息权，具体表现为以法定的形式规定农产品的价格听证会，强制性的信息披露制度的建立等。

(2)制定计划法，完善社会主义市场经济法律体系。从国外经验如日本、韩国、新加坡等经济发展较快的国家来看，都制定有国家发展计划，而我国目前的计划编制缺乏科学性，执行缺乏相应的约束，监督性，这可从前面所提的“三农”问题产生的原因可以看出，正是当时产业计划的不科学，造成了以压制农业为代价而发展工业、以城乡建设为中心而采取户籍制度的战略。因此，必须完善计划法，重新规范计划的科学性、执行性。具体来说，可制定《农业资金投入法》，使对农业的投入有法可依，依法执行，同时将经济“非农业化”、城乡统筹发展纳入产业法的立法目的体系，加快发展第三产业及乡镇企业，从而分流农村中大量剩余劳动力。

(3)修改税法，切实减轻农民负担。我国现在农民负担的法定税费主要包括农业税，提留统筹费和“三乱”收费等项，这几年经过国家的规范治理，“三乱”收费有所遏制，主要集中在农业税上，虽然农业税税率不高，但远高于发达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业所负担的实际税率。中国是少数向农民征税的国家。据统计，2001年农业税收为164亿元，农业特产税收为122亿元，牧业税0.4亿元，合计286.4亿元，占全国财政收入的1.75%，这说明了取消农业税并不会对国家财政造成太大的影响。正因为如此，所以温总理提出要在全国范围内免征农业税。