如何保护海洋环境篇1

关键词：环渤海污染；“渤海碧海行动计划”；污染

Astract：Thewarningof″Bohaimaybecome＇DeadSea＇″fromtheoceanenvironmentexpertmakes″theblueseaactivityplanofBohai″comingout：However，intheyearofthefirst″treatment″in″theblueseaplan″，isover，peoplediscoverthecurativeeffectof″bluesea″verysmall，Bohaistillcoveredwith″mistofdeath″：So，whatis《theblueseaactivityplanofBohai》，withrenovatingtheoceanenvironmentpollutionplanimplement，whypollutionturnsworseonthecontrary？

Keywords：pollutionaroundBohai；theblueseaactivityplanofBohai；pollution

2001年，面对海洋环境专家“渤海可能变成‘死海’”的警告，为了拯救渤海，国家四部局联合海军､环渤海四省市(天津､河北､辽宁､山东)政府开出了斥资555多亿元､15年三个疗程的“渤海碧海行动计划”药方。计划在2005年“碧海计划”第一个“疗程”的结束之年，使渤海环境污染得到初步控制。让人们大失所望的是，根据《2005年中国海洋环境质量公报》显示，与2003年相比，渤海海域严重污染､中度污染､轻度污染海域面积分别增加280平方公里､2060平方公里､2470平方公里。2006年上半年，渤海污染状况依然没有好转而且呈现整体恶化趋势。显然，“碧海”药方疗效甚微，渤海依然笼罩“死亡阴影”。那么，什么是《渤海碧海行动计划》，以整治海洋环境污染为任的计划实施后，为何污染反而加剧？渤海的污染治理如何能更见起色呢？

事实上，环渤海地区环境治理问题一直深受重视。1986年，环渤海地区建立了由天津､山东､河北､辽宁三省一市及其17个省辖市环境保护部门共同组成的环渤海环境保护协作组，编制了“环渤海地区海洋环境保护规划”。这是我国第一个区域性的海洋环保协作组织。2001年，国务院又批准实施了“渤海碧海行动计划”。“渤海碧海行动计划”被列为国家环境保护工作重点工作，成为“33211”工程。“渤海碧海行动计划”旨在促进渤海近岸海域海洋环境质量的改善，努力实现海洋生态环境良性循环。近岸海域的环境保护要分阶段推进，分为近期､中期和远期目标。其日程表为2001—2005年，使海域环境污染得到初步控制，生态破坏的趋势得到初步缓解；2006—2010年，海域环境质量得到初步改善，生态破坏得到有效控制；2011—2015年，海域环境质量明显好转，生态系统初步改善。

随着备受重视､设计完善､部署科学､以整治海洋环境污染为任的“渤海碧海行动计划”实施，本应能还渤海波清浪白､鸟飞鱼跃､一片碧海的“鱼仓”和“海洋公园”的美誉。然而，三年多的实践告诉我们，渤海的污染反而加剧了。那么，原因何在呢？

第一，渤海是我国唯一的内海，自身水动力条件较差决定了它自净能力有限。渤海是全球11个典型的封闭海之一，水交换能力差，海水的自净能力有限，更新周期长达15年，几十年的污染积累很难在几年内消除。渤海环境污染源主要来自于陆源污染，流域周边的生活用水､工业废水和农药及化肥污染是三大陆源污染源。此外，船舶石油产品跑冒滴漏､船舶生活污水､海上石油开采和海水养殖中的添加剂也会对海洋造成严重污染。另外，海岸曲折､水流交换不畅，也使得海水的温度､PH值､含盐量､透明度､生物种类和数量等性状发生改变，对海洋的生态平衡构成危害。从2005—2006年中，天津市海洋局对15个入海排污口及其邻近海域的监测数据表明，天津市入海排污口总体环境质量状况污染严重，93：3%的排污口存在超标排放现象，超标入海排放现象不仅发生在天津。《2005年中国海洋环境质量公报》显示，辽宁､河北､山东超标的排污口数量分别为54个､31个和75个，分别占所监测排污口数量的65：1%､96：9%和96：2%。

第二，多头管理造成“群龙闹海”､“治而反污”的现状。由于涉及面广，情况复杂，因而在渤海污染治理上，惊动了环保､海洋､海事､渔政､交通等多部门，形成山东､天津､河北､辽宁多省､市齐抓共管的局面。然而，奇怪的是这么多部门齐抓共管，不但没有治好，反倒越治越污，这究竟是什么原因呢？主要有两条：一是“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”的部门割据现象严重，无法形成综合治理的合力；二是渤海致污源涉及多个省份，污染责任认定比较困难，容易相互推诿。各个省市往往各自为战､治理步调不一致也是造成渤海污染治理不见效的重要原因。

第三，“环渤海经济圈”经济快速增长使得本已脆弱的海洋环境不堪重负。环渤海经济圈，指以辽东半岛､山东半岛､京津冀为主的环渤海滨海经济带。环渤海地区是全国重要工业基地，由于环渤海地区充分发挥了在政治､经济､科技､人才､流通的突出优势，并且抓住了东北振兴､西部开发､北京奥运的历史机遇，近年来经济迅速腾飞。然而，随着环渤海地区经济快速增长､人口不断增加导致排污总量有所增加，环境更加脆弱。比如，环渤海地区多为传统资源依托型工业，如原盐､原油､“两碱”(纯碱和烧碱)､钢铁､玻璃等，它们的发展一方面受资源约束强，另一方面由于产品生产工艺落后，渤海遭到空前的污染，变成了“纳污池”和“垃圾场”。

第四，狂捕滥捞也是祸端。不可否认，狂捕滥捞也给渤海的水产资源以致命打击。由于捕捞强度的不断增大以及环境污染的日益加剧，渤海生态系统遭到破坏，生物群落生产力下降，渔业资源严重衰退。山东省15万平方公里近海渔场除部分中上层鱼类外，大宗品种洄游鱼类基本形不成渔汛，局部海域呈“荒漠化”。曾经盛极一时的渤海中国对虾和小黄鱼产量分别由历史最高年份的4万吨和1：9万吨下降到目前的1000吨和几十吨。当务之急是树立可持续发展的观念，要减少捕鱼船，帮助渔民转产，防止捕捞过度。同时，要坚决保护环境､防止污染，使资源能够再生和持续发展，严禁破坏海洋生物生存环境的项目上马。

第五，治污资金短缺是羁绊。据了解，由于资金匮乏､市场化运作机制未建立起来等原因，碧海行动计划建设项目进展还不理想。有关资料显示，自2001年“渤海碧海行动计划”实施以来，治理设施建设的进展和运行情况不容乐观。辽宁省政府最新的一份资料显示：“列入国家计划的重点环保工程项目，尚有三分之一没有开工建设，主要原因就是长期以来资金投入未得到相应的保障，中央没有补助，地方特别是县区经济困难，建设资金难以到位……”类似的观点，在环渤海区域的许多地方都不同程度地存在。

第六，法律体系存在缺憾。《海洋环境保护法》配套法规建设的滞后是影响海洋环境保护的重要原因。我国1982年制定了《海洋环境保护法》，1999年修订后从2000年4月1日起正式实施，但相关的配套法规并没有随之修订完善。《海洋环境保护法》实施几年来，没有一部相关的实施细则及法规出台，一些重要的海洋环境标准仍是空白。可以说，“渤海碧海行动计划”的执行，目前还不能真正做到“有法可依”。另外，沿海和海洋环境保护法制建设还需要进一步完善，海岸带环境管理等还存在着立法空白，有法不依､执法不严的现象仍然存在。遏制海洋环境污染关键靠法制，只有把经济､社会和环境保护全面纳入法制轨道，才能实现经济社会的可持续发展，才能保障海洋污染不再继续。

目前，环渤海地区作为我国重要的社会经济增长极，应做到经济发展与生态环保并重。要做好环渤海地区污染治理则是当务之急。究竟该如何突围污染､“拯救渤海”呢？

第一，坚持加强协调，通力合作，共同推进的原则，建立区域性河海污染统筹防治机制。环渤海四省市对保护海洋环境具有共同的责任，需要建立一套行之有效的区域性污染统筹防治机制。通过把渤海综合治理的权利和责任交给环渤海的地方省市政府，从而为渤海环境执法扫除“障碍”。首先，解决越治越污问题，关键要强化各省､市大区域的环保战略意识，要建立区域协调机制。相关省市应该把治理渤海污染､保护渤海的环境当成共同的责任和义务，而不应该有你我之分，各自为战。国家环保总局副局长潘岳在通报6起重大环境突发事件时，就曾指出：“布局性的环境隐患和结构性的环境风险，将取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。”要消除“布局性的环境隐患”，要对抗“结构性的环境风险”，要在区域内进行环境､资源的整合，建议建设跨省市的联合污水处理厂，加强对入海口已有湿地的保护，并有针对性地进行湿地生态工程建设，增强河口湿地的清污能力。其次，应该弱化部门利益､强化部门责任问题。绝不能因为多个部门齐抓共管越治越污，就放松了对部门的责任约束。各相关部门履行职责情况的监督检查，环保､海洋､海事､渔政､交通等各个部门各司其职，共同开展海洋环境监测和监察执法工作，尤其要认真解决“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”的问题，严格控制污染物的排放量。对于不能履行职责的部门，中央和国家有关方面要严格追责问责，依法严惩。

第二，协调好经济发展和环境保护的关系。积极推动环渤海地区的产业整合，在加大对环渤海地区传统工业改造的同时，积极发展电子信息､生物制药､新型材料和机电一体化等高新技术产业。大力调整现有不合理的产业布局，针对环境污染重的企业应加强管理力度。比如，为了彻底治理污染企业对环境造成的破坏，天津市出台了十条严治污染企业的措施。这十条措施是：(1)对清理出的死灰复燃的小冶炼､小炼油等企业，一律取缔，采取拆除设备､断水断电的强制措施，对有工商执照的，要吊销执照，防止死灰复燃；(2)对不符合国家产业调整政策的企业一律关门，生产设备就地销毁，严禁向其他地区转移；(3)对未经环保部门批准的项目必须立即停产，拆除生产设备，一律不得恢复生产；(4)对超标排放污染物的企业，一律停产整顿；(5)对不正常使用污染物处理设施，有偷排偷放违法行为的企业，一律停产整顿；(6)目前已经停产的企业，未经市环保部门验收，一律不得开工生产；(7)拒不执行停产决定的企业，一律由区政府采取综合措施强制执行；(8)对治理达标无望的，一律关闭；(9)企业建设过程中需同时修建和完善排水管网和污水处理设施，解决污水排放出路问题；(10)对环保审批､验收和排污申报登记手续健全，符合环保法律法规规定的企业，要采取严格的日常监管措施，确定稳定达标。环渤海经济圈不可缺少环保这个关键的内容，环渤海经济圈首先应该是环渤海环保经济圈。

第三，海洋环境保护法制建设。《海洋环境保护法》是我国第一部保护海洋环境的单行法律。由于《海洋环境保护法》实施几年来，一直没有一部相关的实施细则及法规出台，一些重要的海洋环境标准仍是空白。由于渤海具有区域性与综合性并存的特点，而现行的《海洋环境保护法》没有具体规定一些可操作性条款，专家们认为，还应制定专门的《渤海法》，使排放污染物总量控制指标问题实现从原则规定到具体实施的转化，在中央政府统一协调组织下，建立环渤海各省市协调机制并成立专门的机构，明确其职责和权力，相对淡化国家主管部门，进一步完善相关法律法规，为环境执法提供更加充分的法律依据。

第四，预防海洋污染关键要严格控制污染物的排放，利用生物技术改进海洋生态环境。渤海治污的主要阻力源于向渤海排污的受污染流域污染源的种类多并过于复杂。治理渤海环境污染的重点是削减主要污染物排放总量。海洋部门要根据渤海的海流､被污染情况及海域沿岸的工农业发展状况来确定渤海能够接纳的污染物限度。环保部门要严格执行污染物入海总量和达标排放双控制度，根据海域的污染物最大接纳量来分配各个排污口污染物的排放量。尤其是沿海省市流域应积极发展生态农业，减少农药､化肥等的使用。海事､渔政､交通和海军要采取措施防止､减轻和控制船舶及港口污染物污染海域环境。同时加强对排污企业的监管力度。最近，国家环保总局､发展与改革委员会､监察部､工商总局､司法部､安全生产监督局已经联合下发通知并在全国开展清理整顿不法排污企业。可借鉴美国的生物技术进行污水处理，他们通过酶打开污染物质中更复杂的化学链，将其从高分子有机物降解为低分子有机物或二氧化碳､水等无机物。这种技术已被广泛用于工业废水､湖泊､河流､景观水以及生活污水的处理中；也可利用不同生物的吸收､摄食､固定､分解等功能来达到生物净化的目的。借鉴此项技术，我国在渤海有机物聚集较多的内湾或浅海，有选择地养殖海带､裙带菜､羊栖菜､紫菜､江蓠等大型经济海藻，既净化水体，又有较高的经济效益。

第五，树立科学发展观，排除渤海治污的内在阻力，保障治污资金的投入和高效使用。要搞好渤海环境污染的治理，首先应保障治污资金的投入。但值得思考的是，在明知会造成污染的情况下，一些国有企业仍持续向渤海排污，除了法制观念淡薄外，更深层次的原因则是因为企业治污积极性不足。事实上，污染严重的企业往往面临着沉重的经济负担，生产设备､生产工艺的陈旧落后，无力从根本上解决环保矛盾。以辽宁省葫芦岛锌厂为例，随着国家调整对大型国有企业发展的支持战略，对其产生了巨大的冲击，企业的经营负担加重。尽管国家和地方政府在有限的财力中尽量挤出资金，用于帮助企业提升环保能力，国家环保总局也几次特许其延期达标。但是由于缺乏资金，在污水处理过程中厂方都尽可能“省”几道工序，少投几种药剂。显然，在生存和健康面前，工人们选择的是生存；在稳定和环保面前，政府选择了稳定。另外，《中国经济周刊》调查还发现，严重污染的背后是“法不责众”的企业心态。显然，以牺牲环境为代价的发展观，是“污染容易治理难”的环保困境。为调动治污积极性，填补治污资金不足，可以考虑治污项目市场化的改革。环渤海省市就此做了有益的市场化尝试，如辽宁省近年来在筹措环保项目资金方面，采取了加大政府投资力度､积极争取国债资金､拓宽外资渠道､积极推进治污项目投资主体多元化､运营主体企业化及运行管理市场化改革和按市场要求调整污水处理费等一系列措施。专家认为，治污项目如能赢利，将为其市场化改革奠定基础；同时可有效缓解污染治理资金不足的情况，实现环保与资源永续利用的有机结合。市场化和政府公共经济行为的合力，希望往日碧波浩渺的渤海早日摆脱“海洋环境污染”这一多由人类自身行为制造的自然灾害，达到“沧浪之水清兮，可以濯吾缨；沧浪之水浊兮，可以濯吾足”的人水相谐的感人境界。

参考资料：

[1]渤海治污“越治越污”没治了吗？http：//www：people：com：cn/

[2]肖笃宁：地球科学系列——环渤海三角洲湿地的景观生态学研究[M]：北京：科学出版社，2004(2)：

如何保护海洋环境篇2

领海、专属经济区和大陆架由所属国独立管辖，超过国家管辖范围的区域则需要国际社会的合作，流经不同国家的洋流也需要国家间的合作管理，同样，跨国污染也需要国家间合作以共同治理。

1海洋环境保护国际立法的历史演变

20世纪中期，围绕着领海以外海域海洋权益产生了许多国际争端，如远洋渔场权利的争夺、对大陆架和深海海床的碳氢化合物和矿藏的争夺、跨境海洋污染争端等。这些争端迫使国际社会寻求法律的最终解决方法，联合国接受这一重任，并让联合国国际法委员会起草国家利用海洋的原则和规则，也正是联合国国际法委员会的工作使海洋法不断得以发展完善，1958年召开的联合国第一届海洋法大会，采纳了四个独立的海洋法公约，分别处理公海、领海、毗连区和大陆架等问题。还通过了一个自愿的海洋争端解决议定书，此议定书具有强制性质。然而，这四个公约都没有就海洋污染问题做出细节性的规定。1960年召开的第二届国际海洋法大会无甚成果，1973年召开的第三届国际海洋法大会却成绩卓著，于1982年12月10日通过了《联合国海洋法公约》。该公约建立了国际海洋秩序，共包括十七大部分320条，每一部分涉及海洋的一个方面的主题，有关海洋污染防治的问题主要被规定在公约的第十二部分。

2《联合国海洋法公约》与海洋环境保护

《联合国海洋法公约》的第十二部分对海洋环境的保护具有开创性的意义。该部分包括海洋保护的一般规定，全球性和区域性合作，技术援助，防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法，执行和保障办法，责任等。主要的条款包括:192条，各国有保护和保全海洋环境的义务;193条，各国开发其自然资源的主权权利;194条，防止、减少和控制海洋环境污染的措施;195条，不将损害或危险或转移或将一种污染转变成另一种污染的义务。

在海洋环境保护方面，近年来出现一些新的原则。这些原则包括可持续发展、预防原则、生物多样性保护、整体的生态系统管理模式等。对于这些原则，《联合国海洋法公约》并没有涉及，但是某些条款仍然对海洋环境保护的发展提供了可能，如194条规定，从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质，这一条和《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》的执行有关。

3海洋环境污染与国际法保护

3.1陆地来源的海洋污染

绝大部分的海洋污染来自于陆地，包括污水排放、工业倾倒、河流和空气的污染物及垃圾等。1992年的联合国环境与发展大会一致同意促进海洋陆地来源的污染的防治，21世纪议程提出了各国应考虑的海洋污染防治问题，包括:消除有可能累积到危险水平的海洋环境中有机卤及其他化合物的排放;金融和技术资助发展中国家，减少其向海洋倾倒有害废物;通过开发和实施无害环境的土地利用技术和做法，以减少水道和港湾径流对海洋环境可能造成的污染或退化;利用对环境无害的杀虫剂和化肥，以及其他虫害控制办法。

1995年在美国华盛顿召开的政府间会议上通过了联合国环境署倡导的保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划，并发表了《华盛顿宣言》。全球行动计划旨在应对人类陆地活动所引起的对海洋及沿海环境的健康、繁殖及生物多样性的威胁，它是全球唯一明确提出处理淡水、沿海及海洋水环境相互间问题的机构。2001年，在加拿大蒙特利尔，全球100多个国家参加了环境署召开的政府间审查第一次全球行动计划实施情况会议，会议通过了《蒙特利尔宣言》，提出新的工作目标和措施，被公认为是推动海岸、海洋和岛屿的生态系统管理的有效途径。

3.2来自船舶的海洋污染

来自船舶的海洋污染包括多种多样的形式，包括原油、化学物品、沉船、污水、垃圾、废气和外来物种入侵等。

1954年，伦敦防止海洋污染第一次国际外交会议通过了国际海事组织制定的第一个公约，暨《防止海洋石油污染国际公约》。这标志着海洋环境保护的第一个多边公约的诞生，并受到了各国政府的广泛好评。《防治海洋石油污染国际公约》，全面具体地规定了海洋污染治理的诸多方面，如海上排放石油的倾废标准、允许排放的油类物质范围、排放物含油量、禁止排放的特区等，对于人类在防止海洋环境污染方面具有决定性的意义。同时，应该承认，修订后的公约依然存在不足之处:首先，《公约》可能覆盖不了船舶污染的纷繁复杂的产生污染情况，从而使责任者逃避责任。其次，《公约》规定，对船舶污染的起诉和执行权只有船旗国也可以享有。再次，该公约仅限于石油污染，对于其他污染则不适用。最后，公约只规定了民事处罚的处罚手段。

1973年2月签订了《防止船舶造成污染国际公约》，但并未生效，现行的公约包括了1973年公约及1978年议定书的内容，于1983年10月2日生效。该公约是国际上最重要的国际海事环境公约之一，因为其规定了最低水平的向海洋排放油类、倾倒污染物以及向海洋大气中排放有害气体等污染物的强制性规定。公约有六个附则，分别对不同类型的船舶污染做出了相关规定，这六个附则所针对的内容分别是:油类;散装有毒液体物质;海运包装中的有害物质;生活污水;垃圾;的空气污染。

3.3倾倒造成的海洋污染

3.3.1《国际海洋法公约》和《伦敦公约》在倾倒造成的海洋污染问题上的关系

《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》，简称《伦敦公约》。该公约1972年12月在英国伦敦通过并开放签字，1975年生效。《伦敦公约》的目的是控制和管理海洋倾废，实质上就是禁止向海洋倾倒有毒有害废弃物，并建立了一系列国际规则和标准。《国际海洋法公约》第210条第6款规定，倾倒造成的海洋污染的国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准。这样即使不是《伦敦公约》的成员国，由于这一条款的存在，也受《伦敦公约》的约束。

3.3.2《伦敦公约》的核心条款

公约第4条规定，各缔约国应禁止向公海和领海倾倒任何形式和状态的任何废物或其他物质。公约附件1规定了禁止倾倒物质的黑名单，包括有机卤素化合物，汞及汞化合物，锅及锚化合物，耐久塑料及其他耐久性合成材料(如渔网和绳索)，原油及其废物、经提炼的石油产品、石油馏出物残渣，强放射性废物和其他强放射性物质，为生物和化学战争制造的任何形态的物质(固体、液体、半液体、气体或活性物。附件2规定了可考虑倾倒的废物或其他物质的灰名单，包括疏浚挖出物、污水污泥、鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质等。公约第7条规定，缔约国有权根据该公约制定国内法，以防止和处罚违反本公约规定的行为，并且不影响缔约国根据国际法原则采取更严厉的防止海上倾倒的其他措施。

3.4远洋油气和矿产资源开发造成的海上污染

《国际海洋法公约》第208条规定，沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染。1979年，国际海事组织采用了《海上移动式钻井平台构造和设备规则》，第14章操作手册中规定了对放射性物质的管理，以及采取措施，使平台能够符合现行国际公约的要求，防止海上污染。1977年，国际海事组织通过了《由油气开采和海底矿藏勘探开发造成的国际油污损害民事责任公约》，不过此公约至今没有生效。除此之外，还有一些双边条约挪威和英国，加拿大和丹勿和区域条约(北大西洋区动，对海上活动所造成的污染进行规制。

4国际海洋环境保护立法中的教训

4.1可持续发展是海洋环境保护的宗旨

可持续发展的含义是既满足当代人的需求，又不损害后代人的需求的发展模式。可持续发展不但要维持代际平衡，而且要维持全球成员间的平衡，即国家间的平衡。如果经济的发展建立在损害它所直接或间接依靠的资源的话，这种发展就是短期的发展。海洋环境的减损会影响许多人的生活，尤其是靠海为生的穷人的生活，所以在海洋环境保护中应坚持可持续发展的理念。

4.2以整体管理的方式管理海洋环境:生态系统方法

海洋环境长期的保护和发展需要依靠整体管理方法，并发挥海洋环境特性相关的诸要素间的相互作用。整体的管理方法也意味着海洋环境保护管理的统一性，即不但要考虑海洋环境本身的要素，而且要考虑人类活动对海洋环境的影响。海洋环境整体管理方法也是可持续发展的基石，忽视这一点，就会造成不同部门、国家管理间的缺位、错位或不到位，乃至于重叠和冲突，从而影响规制的效果。这种方法也称之为生态系统方法，正在国际层面获得越来越多的共识。

如何保护海洋环境篇3

关键词：康菲漏油事件；海洋环境污染；海洋环境保护

中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）04-0091-03

引言

中国海洋石油总公司与美国康菲石油公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田B平台、C平台于2011年6月4日发生重大漏油事故（简称“康菲漏油事件”）。在超过半年的时间内，渤海被污染的海域从最初的16平方公里蔓延到超过6200平方公里。受此影响，渤海或许再也找不回昔日深邃的清澈。康菲作为作业方，将溢油事件造成的严重污染事故瞒报近一个月，2011年9月1日，在国家海洋局责令康菲“三停”（停注、停钻、停产）后仍然有油花溢出。康菲一而再再而三懈怠敷衍，在信息披露上遮遮掩掩，在事故处理上弄虚作假，无视环境破坏的傲慢态度让中国公众怒不可遏。事故发生以来，渤海湾沿岸上百家水产养殖户遭受的损失超过十亿元，当索赔事宜提上议程，渔民们却发现困难重重。不仅存在取证、定损、开销等各种困难，法律和行政方面的阻力也较为明显。康菲漏油事件暴露出我国在海洋环境保护方面存在诸多问题。

一、康菲漏油事件暴露出我国在海洋环境保护方面的问题

1.海洋环境保护意识淡薄。我国长期存在“重陆轻海”的思想，公民海洋保护意识薄弱，环保维权意识普遍不高。在此次康菲漏油事件中，除了直接损失惨重的个体养殖户外，几乎所有附近的渔业公司为了公司业绩而集体声称“没有受到影响”，完全将环保之事至于经济效益之下，对维权索赔闭口不谈。改革开放以来我国引入大量实力雄厚的外资并给予其“超国民待遇”，但由于我们对这些跨国公司监管不到位，当出现问题时，面对强势的跨国公司，各级政府部门往往都推诿避让，疏于执法。从政府到公民，片面追求经济利益，对环境维权态度淡漠，使得康菲漏油事件持续很长时间而没有得到及时控制。

2.海洋环境保护法律不完善，处罚力度不够。《中华人民共和国侵权责任法》规定：污染环境侵权适用举证责任倒置原则。[1]据此，康菲漏油事件发生后，康菲应就是否给渔民造成损失而自证清白，但是需由我国确定污染造成损失的程度。尽管国家海洋局在2007年了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，2008年国家农业部制定了国家标准《渔业污染事故经济损失计算方法》，但这些标准存在诸多模糊地带，所以，如何确定污染范围、如何具体量化和评估损失、索赔多少却并非易事。

我国《海洋环境保护法》于1982年颁布，其中第85条规定：违法进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。这是我国法律条例中所规定的最重的处罚。这样的法律规定明显太过陈旧，对污染损害责任者没什么威慑力，与墨西哥湾漏油事件中英国石油公司（以下简称BP）赔付的400亿美元相比，实在不值一提。海洋环境污染损害责任者的违规成本太低，这是造成海洋环境污染问题的一个重要原因。

3.政府监管机制缺失，执法效率低下。渤海湾漏油事件前后持续半年多时间，受害方维权进程缓慢，暴露出我国政府部门工作效率低下、监管不力及执法不力。根据《海洋环境保护法》第90条规定：造成海洋环境污染损害的责任者，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在这次事件中，国家海洋局北海分局是直接管辖单位，应代表国家依据相关法律法规，向事故责任方提出索赔诉讼。但是据了解，国家海洋局接到康菲石油公司的事故报告后并没有及时披露漏油信息。官方说法是想先了解情况，是否堵漏，漏油现状如何，需等确认具体污染程度后再信息，在这个过程中污染面积越来越大，许多水产养殖户并不清楚大量鱼苗参苗的死亡是与海底漏油有关，依然继续投放，最终致使养殖户总损失超过10亿元。[2]

此外，漏油事件所造成的我国海洋生态食物链污染最终会影响到我国的食品安全，这涉及卫生、质量监督和工商等部门的主要职责，由这些部门提讼当然更为合适，但是这些部门也是缄口不提。原因就在于目前我国海洋管理呈现出“九龙治水”的局面，管理者包括海洋、渔业、环境保护、国土资源、农业部、交通运输等多个部门，其间缺乏协调合作，监管效率低下，没有落到实处。一旦发生污染事件很容易出现相互扯皮推诿的局面。

二、美国墨西哥湾漏油事件的处理经验

2010年4月21日，美国墨西哥湾发生重大漏油事件，成为美国历史上最严重的一次石油泄漏事故，引起世人高度关注。美国凭借其完善的法律制度对英国石油公司展开了刑事和民事司法调查，最终使其赔偿超过400亿美元，英国石油公司付出巨大代价。

1.美国在处理墨西哥湾漏油事件时所遵循的法律依据。墨西哥湾漏油事件是一起发生在一国领域内的跨国环境侵权事件。不仅涉及到美国的环境，由于油污随着洋流移动还会影响到加拿大和墨西哥甚至南美洲一些国家的海域，而且作业方不只是英国石油公司，其参股的还有日本三井物业等多家跨国公司。在这种大规模的跨国环境污染案件中，对污染者的追索赔偿不只依据美国国内法体系，还参考了相关国际法。

在国内法层面上，对墨西哥湾漏油事件侵权诉讼中，美国《石油污染法》、《清洁水法》是主要裁判的依据。美国1990年的《石油污染法》扩大了石油污染的赔偿范围和标准：船舶（包括海上钻井平台）和相关设施负有责任的所有者、作业者和其他主体，应对漏油负责。该法广泛包含了各种受损害的客体，不仅要求英国石油公司对因环境破坏造成的企业和个人的财产损失、政府收入减少进行赔偿，还要求对额外的消防、安全和健康等公共服务费用进行赔偿，而恢复受损自然资源的费用则以修复费用计量而不是当前市价计量，同时允许受害人和相关团体依据其他制定法，向责任者索赔以及政府对责任人的刑事处罚。[3]此外，对于《石油污染法》中关于责任限额设定在7500万美元的这一条文，在其中的1004条第3款第1项的规定也有所补充：负责方的以下行为具有排除责任限额的效果：（1）重大过失或故意不当行为；（2）违反适用的联邦安全、构造或操作规则。据此，对于这一损失远远超出7500万美元的石油泄漏事故的索赔就有法可依。美国《清洁水法》311（33U.S.C.1321）条款也规定：“……发生石油泄漏事故的设施的所有者和运行者应承担严格责任……。”[4]依照严格责任原则，受侵害方只需要证明侵害方的行为与自身受到的侵害有因果联系即可认定责任。根据此法，美国及当地民众作为受侵害方只需提供由于英国石油公司的错误行为，造成了漏油事件这样一个结果，就可以向英国石油公司索赔。这样才能更好地保护弱势受害民众的利益和防治环境污染。英国石油公司除了承担美国《石油污染法》、《清洁水法》等法律规定的强制责任外，还要面对众多的私人索赔以及特定行业或群体的集团诉讼。墨西哥湾漏油事件发生后，已有渔民、租船船长、承运人、饭店、度假村经营者及当地居民提起集体诉讼，要求赔偿其业务或生计损失。除了《石油污染法》和《清洁水法》，美国依据1980年《广泛环境反应、赔偿和责任法》中遵循“谁污染谁负担”的基本原则，实行“可追溯的、严格的和连带多方的”责任，由此所涉及的责任人不仅有污染制造者，还可能会牵扯到项目以往的所有者甚至母公司的经理及股东。[5]

在国际法层面上，美国依据《国际油污损害民事责任公约》的1984年和1992年议定书之规定：当某一事件在一个或若干个缔约国的领土包括领海中造成油污损害，或已在上述领土包括领海中采取了防止或减轻油污损害的预防措施时，索赔诉讼可在上述一个或若干个缔约国法院发起。还有1994《联合国海洋法公约》和1971年《建立油污损害赔偿国际基金公约》，都为采用诉讼手段解决石油污染事件提供了可靠的程序保障。尽管追究英国石油公司的环境刑事责任并不可能恢复已受破坏的环境或者减轻当地居民的痛苦及损失，但是我们可以看到这样处罚的力度与公正性，不仅给污染者一个沉痛的教训，也给世人一个警示。

2.美国政府的行政举措。历史上处理类似污染的实践表明，处理进程的缓慢使得受害者通过传统司法途径追索赔偿的努力不仅艰难，还往往陷入“迟来正义”的僵局，而行政力量与司法制度的结合将会使索赔行动更有效率。墨西哥湾漏油事件发生后10天，美国政府就确认英国石油公司为事故责任方，应承担一切清污工作和可能的花费。美国政府处理墨西哥湾漏油事件的行政举措包括：

第一，建立应急预案。事故发生后，美国迅速成立了由l6个联邦政府部门组成的漏油应急反应指挥中心“RestoreTheGulf”，总体负责应对危机，并且每个州政府都建立了地区意外事故应急预案（简称ACP），这是对已有应急制度的进一步强化，该项预案在应对溢油事故中起了联系所有利益相关方的作用，在有效协调各方力量的同时及时按照当地情况迅速调配物资。[6]

第二，加强政府监管。在政府的督促下，不到两个月，英国石油公司设立了200亿美元的赔偿基金。事故发生当天，奥巴马政府就要求调查机构30天之内拿出事故调查报告。事故发生后，美国政府重建了联邦海底钻探监管体系，增加了监管预算与培训，并提高监管标准以跟得上近海钻探领域的技术进步。另外，政府组织技术专家编写图文并茂、通俗易懂的油污清理技术导则用以指导清污工作的有效进行，同时加强对环境的监控工作，为以后研究提供数据基础。[7]

第三，发动群众力量。美国民众有着强烈的环保意识，政府广泛调动了社会公众力量参与事故处理，如征集商业船只或雇佣当地居民驾驶自有渔船进行出海清污或者救灾货物运输工作等。

三、我国加强海洋环境保护的对策

美国政府在应对墨西哥湾漏油事件时所采取的策略、做法值得借鉴。我们必须在海洋环境保护方面加大力度。

1.增强海洋环境保护意识。政府作为海洋环保工作的领导者，需加强海洋管理的主动性，把海洋环境保护纳入重要的管理议程。各级政府要认识到海洋环境保护对促进可持续发展具有重要的战略性意义，利用自身的影响力，大力进行保护海洋环境的宣传教育，营造保护海洋环境的氛围，提高公众的海洋意识和海洋权益维护意识，使公众认识到“海洋存亡，匹夫有责”。同时实施“海洋保护从娃娃抓起”工程，加强对青少年的海洋环保引导教育，确保海洋环境保护后继有人。要帮助企业转变固有的“牺牲环境换取经济利益”的观念，明确海洋环境是企业持续发展的依托，只有保护海洋才能更好地利用海洋。[8]

2.完善我国海洋环境保护法。我国的《海洋法》已经实施了近22年，在此期间，海洋环境污染事件层出不穷，污染问题越来越严重，表明旧的法律已经不能适应海洋环境保护的需求，亟需完善。第一，扩大环境污染法律范围并放宽诉讼条件。要允许政府、公众或其他利益相关者作为诉讼单位，并且允许受害区域居民提起集体诉讼，以最大限度地保障受害者的权益。第二，加大环境污染的处罚力度。（下转第95页）（上接第92页）古语有云：“告之以直而不改，必痛之而后畏。”可以借鉴美国《石油污染法》提高最高罚款金额，可以有条例补充特殊情形，罚款金额上不封顶。这样才能让潜在的海洋环境污染者有所忌惮。第三，要求海洋开发公司缴纳生态风险基金。政府需认识到海上作业活动的风险性，提前做好应对事故准备，如提出污染标准，要求海洋开发公司预先缴纳生态风险基金等。一旦事故发生，可以预先提取基金进行污染处理工作，以免酿成更大的损失。

3.加强海洋环境保护的日常监管。海洋生态环境监管工作必须做到事前控制，严加防范。由于海上作业具有高技术含量、高风险的特点，在海洋开发中政府相关部门的日常监管就显得尤为重要。要切实履行监管职责，加强对海上作业活动的约束及对企业行为的监督，提高风险应对能力。要调整我国目前的海洋管理体制，明确“九龙治水”中“九龙”各自的职责所在。要通过定期与不定期检查，实时控制海上作业情况。另外，可设立专门的海洋监管机构，加强国家对海洋管理的监控与指导。[9]

4.提高应对海洋环境污染事件的能力。建立海洋环境事故应急体系，包括解决此类事故的法律制度，抢救、协调机制，行政力量的运用，各种社会资源的调度等。同时加紧研发处理海洋环境污染的新技术和监管技术，以跟得上海洋作业活动的发展。[10]通过司法与行政力量的结合以提高污染事件的处理效率。

参考文献：

[1]王社坤,陈若英,王成.康菲漏油事件的法律追问[N].光明日报，2011-09-22.

[2]养殖户损失约13亿，康菲自称未收到索赔要求[EB/OL].新华网，2011-08-25.

[3]李志刚.墨西哥湾漏油事故各方赔偿责任划分分析及启示[J].国际石油经济，2010，(8).

[4]夏禹.从国际法的视角分析墨西哥湾漏油事件的司法解决途径[J].法与实践，2011，(2).

[5]靳婷.从英国石油公司墨西哥湾漏油事件看美国刑事责任的追究机制[J].中国检察官,2010，(12).

[6]刘亮，范会渠.墨西哥湾漏油事件中溢油应对处理方案研究[J].中国造船，2011，(7).

[7]吴晓青.墨西哥湾漏油事故处理之鉴[J].证券市场周刊，2011，(11).

[8]李百齐.加强海洋管理，保护海洋环境[J].理论界，2007，(12).

如何保护海洋环境篇4

关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者

Abstract:Foralongtime，theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer，andasupplier.However，withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration，wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation，thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands，whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem，whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction，itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction，meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

随着海洋开发活动的纵深发展，人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展，构建人类与海洋的和谐关系，成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来，政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份，以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理，取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中，政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”，一方面，过多干预“私人产品”的生产和交换，另一方面，职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此，我们认为，解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键，正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用，对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。

1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称，其定义有多种，比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上，萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念，即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少，具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中，这种纯公共产品并不多见，大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他，但在消费上具有竞争性，如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他，但在一定限度内消费上不具竞争性，如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析，海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等，包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段，其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规，海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》，海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外，海洋环境公共产品还具有不同一般的特征，即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域，涉及到众多管理部门，必需一套完善的综合协调机制，例如，为防治海洋溢油污染，2004年，我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”，制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂，人类对其掌控能力远低于陆上领域，所以，海洋环境公共产品的供给成本高而风险大，受益几率相对低，且投资回收期长。在这种情况下，一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资，或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。

2进一步的分析:基于公共产品的生产者与提供者理论

有学者认为，在公共产品的供给过程中，包含了三种类型的行为者，一种是寻求某种公共产品或者服务的集体消费单位，一种是生产它的实体，再一种是做出安排以连接生产者和消费者的中介。其中，集体消费单位享用被提供出来的公共产品，生产单位生产公共产品，而作为公共管理主体之一的政府，主要应当承担提供功能，即做出安排以联结生产者或消费者[2]。在这里，我们需要区分公共产品的生产者和提供者两个概念，公共产品的生产者是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的资源转化为产品和服务过程的承担者，而提供者则是指对是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等进行规定的部门或个人。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆在谈到公共池塘资源的供给时，曾经指出:“我把那些计划和安排公共池塘资源提供的人称为‘提供者’(provider)，而使用‘生产者’(producer)这个术语来指实际从事建造、修理或采取行动确保资源系统本身长期存在的任何人。提供者和生产者常常是同一的，但也并不必须如此。”[3]从海洋环境公共产品受到重视以来，政府部门凭借公共权力和由此而生的信息资源、财政实力等优势在调动和配置海洋资源，生产并提供必要的海洋环境公共产品方面进行了极为有益的探索，为海洋环境保护工作提供着有力保障。但在具体操作过程中，与一般公共产品的供给一样，“政府失灵”的现象也不能避免，于是，根据上述理念来重新界定政府在海洋环境公共产品供给中的职能范围就有了十分积极的意义———对不同的海洋环境公共产品而言，它们的生产者和提供者也应当是各不相同的:海洋环境管理的基本政策、法规，海洋环境管理规划和制度体系是涉及国家海洋事业发展基本方向和和国家海洋环境保护的全局问题，不仅具有非排他性、非竞争性，而且具有基础性、公共性，由全体社会成员共同受益，是为了满足社会的公共需要，属于纯粹的公共产品。因此，这类产品的供给并不是取决于个人意愿，而是集体选择的结果，其配置往往依靠政治性决策或社会选择而不是以市场选择为主，政府对此有着不可推卸的责任。既是提供者又是生产者，必须亲力亲为。当然，这些基本政策的制定过程离不开企业、公众的参与，但企业、公众仅仅是参与者，决策者是政府;海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等也具有公共性特点，但作用范围有一定的限度。对于此类产品，政府当然是主要提供者，但相对来说，企业、公众参与的程度要加大一些，特别第5期高忠文，等:政府在海洋环境公共产品供给中的角色定位分析525

是企业、公众中的专业技术人员有着重要的发言权，在生产这些政策、标准的过程中扮演着不可替代的作用;海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等这些产品如果供给不足，会影响到公共环境和公众利益，是政府失职的表现。但政府并不一定直接参与这些产品的生产，而是仅仅承担着规划、组织、监督、管理的职能，具体的生产主要是由企业来完成。

转贴于3政府垄断供给海洋环境公共产品存在的问题现阶段，我国海洋环境公共产品的供给大都仍由政府垄断进行，并未清晰界定政府在生产与提供之间的职能范围。在一定程度上，这种做法符合公益产品和环境保护事业公益性的要求，因政府垄断可以从国家整体发展的利益出发，集中人力、财力、物力，生产适合社会需要的公共产品。但由于政府的有限理性、政府的自利倾向以及政府活动成本与收益的分离，使得目前这种环境公共产品生产者和提供者合二为一的做法，反使可能使政府在海洋环境管理领域陷入低效，出现“政府失灵”的现象，正如1997世界银行发展报告所指出的一样:“基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”[4]从目前我国海洋环境公共产品的供给看，由政府垄断生产导致的问题主要有以下几方面:3.1政府垄断供给导致海洋环境公共产品产出低效政府供给的低效是指在提供海洋环境公共产品的过程中，政府投入了较多资源，但产出的却是与高成本不相符的低收入。政府管制理论认为，市场在公共产品提供中存在着严重的失灵现象，只有政府提供才能保证公共产品供给充足，原因是公共产品的属性决定了其由政府供给要比市场更节约和有效。然而，在实际运作中，政府提供公共产品的交易成本往往比市场运作更高，低效现象十分突出，原因在于政府部门成本与收入相分离、缺乏有效竞争激励机制以及效率与公平的矛盾。对于海洋环境公共产品而言，作为提供主体的政府部门协调机制不完善是其产出低效的一个特殊原因。在我国，根据《海洋环境保护法》所确立的海洋环境公共产品的供给主体包括中央政府、政府各涉海职能部门和地方各级人民政府。尽管就提供海洋环境公共产品的职责上而言，不同层级的政府及政府各部门间在根本出发点和利益上是一致的，但其间存在着以下几方面的矛盾:一是中央和地方分权的不明确，导致地方政府提供海洋环境公共产品的积极性难以调动。二是涉海各行业管理部门在提供环境公共产品上存在冲突，利益驱使下的争夺与推诿同时存在。三是在海洋统一管理与分部门分级管理相结合的体制形式下形成的多头海洋执法格局在一定程度上削弱了海洋环境公共产品的提供能力。3.2政府垄断供给导致制度类海洋环境公共产品失效制度类海洋环境公共产品主要是指海洋环境产品中的各种政策制度。公共政策是政府干预社会经济生活的基本手段，政府常常通过制定和实施公共政策、法规以及行政手段等来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。但公共政策却经常发挥不了应有的作用，主要表现为制度疲软或执行不畅，形同虚设。在海洋环境公共产品领域，政府的垄断供给导致公共政策失效现象不可避免。其一，由于涉海事务和涉海公众的复杂性，政府在制定政策的过程中往往无法进行成本高昂的调查研究，而是遵循“多数选择制”的惯例，选择了符合“中间”选民偏好的政策，导致其与实际公共利益存在较大差距。其二，地方保护主义严重是现阶段制度类海洋环境公共产品失效的又一重要原因。我国作为一个发展中国家，经济发展是各级政府的中心任务，在发展与环保面前，地方政府往往选择发展，毕竟财政收入直接关系着政府官员政绩与切身利益的得失。因此，当地方海洋环境污染企业与国家海洋环境法律、政策出现背离时，部分地方政府在错误政绩观的驱动下，既不执行国家政策，也不会主动提供地方性的海洋环境政策，甚至充当了海洋环境污染企业的“保护伞”，干扰国家相关部门的执法管理，致使公共政策在地方严重失效。其三，时滞性也是制度类海洋环境公共产品失效的原因。由于庞大的政府官僚体制，政府制定一项决策要比私人慢得多。这其中包括从问题产生到被纳入政府考虑日程的认识时滞，从政府认识到某一问题到政府最后得出解决方案的决策时滞，从政府公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反应的时间执行与生效时滞。3.3政府垄断供给极易诱发海洋环境公共产品产出过程中的“寻租”现象寻租理论[5]认为，当政府干预市场时，常常会形成集中的经济利益和扩散的经济费用。也就是说，政府干预带来了以“租金”形式出现的经济利益。美国学者布坎南认为，租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入[6]。一方面，在政府垄断供应海洋环境公共产品的前提下，涉海企业通常会动用一切额外资源去影响政府，从而促使其利用权力资源提供有利于游说企业的公共产品。另一方面，由于缺少企业和公众的参与与监督，政府部门制定的海洋环境政策中，往往给自己留有较大的自由裁量权，一些惩罚标准上下限浮动较大，这样在执行过程中难免会出现“费”的征收随意性很大的现象，这就给涉海企业寻租提供了机会，为企业“俘虏”政府官员提供了更大的可能性。

4角色定位:界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的职能

由上述分析，我们得出结论:解决海洋环境公共产品供给问题的关键在于界定政府涉海部门在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围。所以，作为供给主体，政府涉海部门应从以下几方面进行改革。4.1及时更新管理观念，适应角色变换对海洋环境公共产品生产者与提供者的区分，突破了所有公共产品都应该由政府提供，甚至直接生产的传统思路，打破了政府无所不包、无所不能的神话，政府涉海部门由以往高高在上、包揽一切的权威，转变成为了要主动寻求专家、公众和企业界的支持的服务提供者。这一身份变换对很多官员来说在短时间内是很难接受的。这就要求相关管理人员要适时更新观念，根据适应环境的变化对既有的工作思路不断进行调整。要清楚地认识到:政府已不再是海洋环境公共产品的天然承担者和唯一可靠的生产主体，以前的“命令—控制”模式必须被“引导—服务”所取代。通过建议、劝告、倡导、奖励等方式，政府才能为海洋环境保护提供更好的公共产品。政府要从过去完全的垄断者、控制者的思想转变成环境公共产品的提供者、服务者，这实际上也意味着政府调控能力的提高和调控水平的改进。4.2强化政府涉海部门的海洋环境“纯公共产品”供给职能界定政府涉海管理部门在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围，并不是使政府完全从公共产品的生产领域脱离出来。如前所述，对于那些不仅具有非排他性、非竞争性，而且具有基础性、公共性，由全体社会成员共同受益，为了满足社会公共需要的纯公共产品，如海洋环境管理的基本政策、法规，海洋环境管理规划和制度体系等，因其涉及到国家海洋事业发展的基本方向和国家海洋环境保护的全局问题，所以它们的生产与提供必须要依靠政治性决策或社会选择，必须要由政府肩负生产和提供的双重身份。尤其是在海洋环境基本管理制度的提供方面，虽然近年来，我国在海洋立法等领域做了大量工作，颁布了一系列与海洋环境管理相关的法律法规，但在制度层面上仍存在整体性弱、系统性不完善等缺陷。要解决这一问题，政府涉海部门必须承担起全部责任，在认真调研和充分吸纳社会公众意见的基础上，依靠公共权力做出合理必要的制度安排，强化自身供给职能。4.3履行对海洋环境公共产品其他生产者的组织、管理和规制职能

在发挥好“纯公共产品”的供给职能之外，对于那些政府可以逐步将生产职能交出的公共产品，例如海洋环境保护的基础设施、环境工程项目，甚至包括海洋环境管理的一些具体政策、具体标准等，政府涉海部门要将生产权真正移交给企业，而将自身职能切实落到提供者的定位上，积极作为，探索如何更好地在生产与消费中间发挥组织、管理和规制功能。首先，因为海洋环境管理所涉及的环境与人群的复杂性，要确保海洋环境公共产品能够长久有效的提供，就必须保证公共产品供应范围与消费者的范围相匹配，避免出现“搭便车”现象;其次要确定消费者表达需求的方式。在海洋环境公共产品的作用范围确定后，需要了解范围内公众愿意享受什么样的公共产品，这一表达过程就需要政府管理部门进行必要的组织和协调;第三是确定海洋环境公共产品的生产者，政府涉海部门要在深入调研并听取专家和公众意见的基础上，采用公开招标等规范程序进行;第四是对确定生产者所生产的海洋环境公共产品质量的监管。如组织有效的监督检查，依据法律和协议规定，对提供产品不力的企业追究法律责任和赔偿责任，对提供产品成效好的企业和行为予以奖励等;最后涉海管理部门还需要平衡海洋环境公共产品的消费。由于公共产品一旦被提供出来就会被无差别的使用，因此，政府需要通过一定的规制，将海洋环境公共产品潜在消费者之外的其他人排除在受益范围之外，这样才能保证海洋环境公共产品的和谐提供与消费。

参考文献:

[1][美]保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯(高鸿业等译).经济学(上、下)[M].北京:中国发展出版社，1992.

[2][美]麦金尼斯(毛寿龙译).多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店，2000.

[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆(余逊达，陈旭东译).公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店，2000.

[4]世界银行(蔡秋生等译).1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社，1997.

如何保护海洋环境篇5

人类在发展海洋经济的过程中向自然索取了过量的资源和能量，超过了海洋环境的自净能力，海洋生态环境持续恶化，海洋资源的生态价值被忽视。海洋资源的利用者和受益者把环境损害的结果强加给社会，破坏者虽承担了一定责任和付出了一定成本，然而由于我国相关法律制度规定不完善，使得其付出远不及回报，毫无威慑力，相反对于环境保护者的激励机制也十分微弱；这一正负两个趋势极端，使得我国海洋生态环境每况愈下。

海洋生态补偿制度是政府通过宏观调控的管理政策和法律手段来调整环境利益相关者之间的关系，从而促进环境外部成本内部化，通过环境资源的有偿使用来保护生态环境的创新制度。虽然我国已经出台《生态补偿条例》，但由于出现较晚且仓促，仍未建立高效的法律政策体系和有效的运行机制。

二、海洋生态补偿制度的内容完善

我国目前海洋生态补偿法律制度面临着诸多问题和困境，进一步明确海洋生态补偿制度的内容十分必要。

1、明确海洋生态补偿主体

海洋生态补偿法律关系主体是指补偿法律关系的参加者，主要是补偿权利的享有者和补偿义务的承担者，同时也包括补偿的具体实施者。基于不同的视角，学者对生态补偿法律关系主体的分类各不相同。有学者主张将其分为生态补偿的实施主体"和"生态补偿的受益主体"两大类，其中"生态补偿的实施主体"进一步划分为"给付主体"和"接受主体"。有学者主张将其分为"补偿主体"、"受偿主体"和"实施主体"三大类。实际上，生态补偿法律关系发生在海洋资源开发利用及海洋生态功能建设与保护的过程中，其主体的分类比较复杂。

2、确定海洋生态补偿范围

鉴于海洋生态补偿主体的多元化，补偿范围也应广泛，海洋生态补偿的范围必须囊括基于一定社会经济条件下和社会公平理念指导下，对因海洋生态资源的使用、保护、修复、节制使用、有效利用和海洋生态环境的充分维护或相关研究、教育、宣传等所发生的，根据法律规定或者合同的约定应该给予的补偿或者鼓励奖励行为和活动。

应该包括以下内容（1）海洋生态资源的保护和海洋生态环境的维护、建设、修复等各种行为的实际费用支出。（2）因保护海洋生态环境而丧失发展机会的居民生活水平降低部分和政府财政收入相应减少的部分。（3）一方与另一方进行合法约定，一方合理使用海洋生态环境资源，而另一方受到的相关损失，包括直接损失和间接损失，但不可任意扩大。（4）不存在双方约定，但一方发生合法使用生态环境资源的事实行为，而使相对方受到的损失。（5）为保护海洋生态资源的可持续利用和维护海洋生态系统环境平衡做出的宣传、教育、科研等经费投入。（6）企业或组织因使用绿色节能产品、技术，发展低碳经济等而应给予的政策优惠、扶持、鼓励和奖励。（7）一定程度上，合法享用海洋生态环境和使用海洋资源应当缴纳的合理费用支出。

3、完善海洋生态补偿形式

海洋生态补偿形式是海洋生态补偿的实施主体对受偿主体的具体补偿方式。确定生态补偿形式主要应考虑以下几个因素：一是补偿权利主体利益的现实性需求；二是海洋生态环境的整体性要求；三是海洋经济发展的可持续性要求；四是海洋管理的可行性要求；五是资金来源的可靠性要求。结合这几个因素，我国目前应主要采取以下几种补偿方式：

（1）资金补偿――这是国家第二次收入分配的主要表现形式，也是海洋生态补偿最主要和直接补偿方式，也是最容易接受和需要的补偿方式。比如发放补偿金和补贴，减免税收或退税，财政转移支付、赠款、设立保护海洋生态资源的专项资金和发行国债、借助国内外基金等。

（2）实物补偿――主要是给予诸如土劳动力等生产要素和生活要素相关类的补偿，目的是改善补偿对象的生活条件，增强生产能力。

（3）智力补偿――这是体现生态补偿可持续发展理念的另一种表现方式，向补偿对象提供智力服务，免费的市场信息咨询和无偿传授相关的技术等，对受偿地区或群体的技术人员和管理人员进行培训。

（4）政策补偿――这主要起着保障的作用，由政府通过制定给予各项优先权和优惠待遇的政策，使得受偿者享有更多的权利和发展机会。如政府加大对海洋生态资源可持续利用的新型产业（生态旅游、生态养殖等）投入力度。受偿者可以抓住机遇，善用优惠政策，调整提升自我发展的能力。

（5）生境补偿――这是特别针对海洋环境而言的，是指根据海域的生境开发价值和功能进行补偿，主要表现为生境项目补偿，修复改善措施补偿、增值优化资源补偿等。

从以上各种类别的补偿方式，我们可以看出，资金补偿和实物补偿最直接，效率最快；智力补偿和生境补偿最具可持续性，即所谓“授人以渔”政策补偿最具建设性，充分引导海洋经济的良性发展。所以，要结合各个海洋地区的具体情况，进行最合适的补偿方式。

三、海洋生态补偿制度的运行机制完善

除了理论上补偿内容的完整确立，如何在实践中使海洋生态补偿法律制度顺利有效地运行，也是进一步完善海洋生态补偿制度的重要方面。

1、立法保障机制

海洋生态补偿法律制度内容涉及广泛，属于综合性立法规范。虽然目前《生态补偿条例》草案已经出台，但由于条件不成熟，使得并未使海洋生态补偿法律制度获得相应的基本法地位，因此有必要制定《海洋生态补偿法》，弥补《海洋环境保护法》的不足，并且使得各级沿海地区根据《海洋生态补偿法》制定相应的海域生态补偿条例，如《东海海域生态补偿条例》。另外，还需说明的是，在制定《海洋生态补偿法》之前，必须把海洋资源的所有权在《宪法》中明确，《联合国海洋法公约》规定了沿海国对毗邻内水、领海和管辖海域的自然资源的权利，但我国《宪法》第九条中并未对海洋资源所有权作出明确的规定，只是规定"矿藏、水流、森林、草原、荒地等自然资源，归国家所有。"这样会造成实践上权属和开发使用关系不明晰的问题，从而体现不了作为我国根本大法的严谨性。

2、基于海洋生态系统服务下的海洋管理机制

海洋生态系统服务是基于维护海洋资源和海洋环境的生态价值而提出，要达到此目的，其运行机制可以包括三个部分，分别如下：

（1）激励机制――在充分分析海洋生态系统服务功能可能涉及的影响范围的指导下，明确生态补偿法律关系主体，通过利益分配协调补偿主体的关系，采取物质与精神结合的激励手段，最大限度地把所有参与主体的主动性和创造性激发出来，实现海洋环境保护和海洋资源可持续利用。另外对重要且稀缺的海洋资源采取有偿使用，把治理海洋生态环境污染、海洋资源保护的费用纳入新的国民经济核算体系，与税收、财政、金融和产业政策相协调等。

（2）协调机制――主要是指利益协调方面。海洋生态补偿制度涉及到中央政府与地方各级政府、不同行政区域的平行地方政府、企业、个人、非政府组织等多类别利益相关者，他们都有各自的利益诉求，并且存在矛盾与冲突。这就需要通过良好的协调机制来协调复杂的利益关系，当然，基于我国国情，应当在合理的情况下，私人利益让步于公共利益。

（3）约束机制――协调利益仅仅靠自身的自觉性还不够，还必须有强制性的约束机制，主要是法律约束和道德约束。法律约束主要是规定各个政府部门、个人、企业、组织应当承担的环境责任；道德约束主要是指每个人都需要转变"环境无价、资源无偿"的观念，树立海洋资源可持续利用的思想，维持生态系统的平衡。

3、资金来源保障机制

海洋生态补偿中的主要资金来源于政府的财政转移支付，这也是见效较快的方式。但是仅仅依靠政府的财政投入，会给政府带来负担，从而使得资金来源没有保障，不能充分满足补偿主体的要求和应有权益。寻求资金来源的多种渠道是必然趋势，根据资金运行机制不同，可以分为公权型资金来源机制和自力型资金来源机制。

（1）公权型资金来源机制――是指通过国家立法，主要以国家行政管理权为依托，发挥财政税收的作用，以经济手段实现不同范围主体间的生态利益平衡。种类包括财政转移支付法律制度，生态税法律制度、资源税法律制度、押金法律制度、生态补偿基金法律制度和生态移民法律制度。

（2）自力型资金来源机制――是指通过市场竞争机制本身发挥其激励作用，促使海洋生态资源的合理配置，达到生态资本的保值增值，不断激发人们投身于生态环境建设和保护的积极性和主动性。通过市场途径，可以将环境要素和自然资源要素转化为经济性资本，使生产者在盈利过程中考虑环境与自然资源要素即将生态性资本与经济性资本进行有效融合。该资金来源机制种类包括一对一的市场交易法律制度、配额交易制度、生态标记制度。

4、监督保障机制

任何法律制度的运行都离不开监督，海洋生态补偿法律制度也不例外。建立完善的监督保障机制，可以使海洋生态补偿有效、持续、健康地运行，保证补偿资金真实、安全投入，以防发生"寻租"现象、腐败或一些变相改变资金用途从而导致违背海洋生态补偿的初衷。海洋生态监督保障机制可以从以下几个方面来建立：

（1）法律监督机制――由国家或各级政府制定相关监管法律法规，并由政府强制力做保障强制实施，调整海洋生态补偿主体之间的法律关系，保护海洋资源的合法合理使用，维护海洋生态系统稳定和生态环境的良好。

（2）社会监督机制――发掘社会力量进行监督，分为行业协会组织监督、自发的公众舆论监督，网络媒体监督等；还可拓展更多的社会监督形式，畅通和创新公众参与监督的渠道；如开通专门的微博平台，聘请专家进行问题咨询，还可通过人大代表，政协委员及其社会人士和新闻报道等具体形式进行监督。随着人们环保意识的不断升级，社会监督的形式更加多样，而且越来越成为主要的监督方式。公众积极主动地参与海洋生态补偿监督，不仅有利于更深层次地了解海洋特性及其生态价值，而且有利于政府更为科学民主地制定相关政策，采取合理措施，协调各方利益，促进海洋经济的可持续发展。

四、结语

随着社会经济的快速发展，海洋环境污染和生态危机日益严重，如何在发展海洋经济与保护海洋环境之间构建一种可持续发展的和谐关系，成为人们亟待解决的问题。海洋生态补偿制度因其既有利于改善因海洋经济发展而引起的海洋生态环境破坏问题，又有利于减缓海洋生态环境破坏对海洋经济良性发展的冲击，遂成为破解海洋经济发展与海洋环境破坏矛盾问题的有效手段。规范化、法制化的海洋生态补偿法律机制必将有力的推动我国经济、社会、环境的可持续发展。

注释：

杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学，2005（3）.

史玉成.生态补偿的理论蕴涵与制度安排[J].法学家，2008（4）.

洪尚群，吴晓青，段昌群，叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障.环境与科学技术，2001（24）：40.

生态税是国家为了筹集资金保护环境与资源，调节经济主体环境保护与资源利用行为，对开发、利用环境资源的社会组织和个人，课征的一系列税收的总称。生态税是一项专项税收，所谓国家财政收入，只能用于生态环境保护。

押金法律制度是指先由申请使用资源的申请人预先缴纳一定修复和治理生态环境的保证金，然后才可以获得相关自然资源的使用权或许可证。保证金的多少根据资源的具体情况来定，该制度盛行于西方的环境保护领域，我国目前没有具体规定，但有借鉴意义。

学界普通认为生态补偿基金法律制度是拓宽资金来源渠道的主要途径，是一个总概括性的概念，具有资金来源稳定、可操作性强的优点，并且可以集结社会力量投入生态补偿，发挥资金使用的规模效益。

在一些生态十分脆弱和敏感的贫困地区，人口是导致生态退化的主要原因，无法通过资金投入来改善生态环境，于是可以通过在资源较丰富、风俗相近、生态环境有潜力的地方开发建设一些工业项目和生态经济区，吸引地区以外的人才来就业，并迁来定居，从而缓解生态脆弱地区的环境压力。

如何保护海洋环境篇6

我市在贯彻执行《海域法》、《海环法》等法律法规时取得了一些成绩，但在实际进行海洋监察执法时还存在一些问题和困难，主要表现在:

1.人们对海洋国土资源的认识不足，思想观念陈旧

由于历史原因，祖宗海、谁先占海谁使用等陈旧思想观念在一些地方仍然存在，严重缺乏海洋国土资源意识。乱围垦、乱占海，一些基层政府甚至无视有关法律、法规的规定，任意出让海域使用权，如汕头市某居委会受经济利益驱动，在未经任何政府部门批准的情况下，擅自将汕头港湾内属国家资源的牛田洋南大围外1。。多亩浅海滩涂违法发包给村民进行围垦养殖，造成不良的影响和后果。因乱占海域、乱围垦养殖而造成生产场地纠纷、用海权属纠纷等事件时有发生。此外，人们的海洋资源环境保护意识淡薄，存在重陆轻海、重开发轻保护思想，海洋资源开发利用与海洋环境保护方面的矛盾日益增多。

2.实际困难较多，执法难度较大

自古以来，靠海渔民以海为生，祖宗海、无偿使用海域观念历史悠久，违规用海现实在前，而法律法规相对滞后。现在要依法清理违规用海事件存在着各种各样的问题和困难，执法难度较大，如南澳海洋监察大队于2001年5月对深澳湾100多亩用竹桩及网片围海进行违规养殖的海域进行时，遭到30多位养殖户的围攻;又如妈屿岛村民历史以来，就以占海养殖为生，并在汕头湾内投人大量资金。现在汕头市政府频布了《关于加强汕头港内湾资源和环境保护的规定》，需要拆除这些养殖场地，村民已投入的资金如何补偿?以此为生的村民生活出路如何解决?帮助这些养殖户转产转业又需要一笔数目不小的启动资金，这些具体问题操作起来难度极大。

3.政出多门，海域管理效率低

现阶段，涉海的管理部门较多，基本上按照各自的职责权限行使权力，但彼此之间协调不够，不但形不成优势互补、运转高效的海域管理机制，相反，甚至还出现有利的多头管海，碰到事情却变成无头去理的局面。

4.海洋监察力t薄弱，经费缺乏，监察执法较被动

海洋监察队伍设立时间较晚，1995年机构改革后，海洋与渔业才合为一个主管部门，海洋监察职能由渔政队伍经全面培训后履行，与渔政队伍是一套人马，而渔政队伍的经费主要依靠自收自支，海洋监察又没有专门的经费，因而缺乏海洋监察执法的主动性，往往等到出现问题时才兼顾处理，执法工作较为被动;一些围填海项目有政府部门批准许可，而用海单位没有履行相关手续却投人大量资金进行建设。当海洋监察对其检查时由于缺少有关的原始资料，只能作调查摸底，但难以处理;另一方面，由于海洋监察队伍建设滞后，管理水平不高，配套设施不足，随着海洋经济的快速发展，一些涉海用海项目已由传统的单纯养殖用海发展到多种行业的综合用海，且用海的技术含量不断提高，对海洋执法监察提出了更高的要求和挑战。而海洋监察队伍自身硬件设备不够，没有具体可操作的监控网络，对新产生的违法违规用海事件及海洋污染事件往往难以及时发现、及时查处，违法用海事件时有发生，工作较为被动。

5.海洋综合管理工作未能全面铺开，海域有偿使用制度难落实

目前，海域使用无序无度无偿的状态未能得到有效遏制，近海海域污染日益严重，海洋生态环境脆弱性加剧，海洋生物资源逐渐衰减，污染损害和赤潮等海洋灾害时有发生，《海域法》虽频布实施，但在海域有偿使用制度实施上，目前只能在渔业领域展开，其他用海行业如港口码头、滨海旅游、盐业等尚处于调查摸底使用登记阶段，海域使用金的征收尚存在较大阻力，无偿使用海域情况较普遍。

6.执法环境日趋恶劣

一方面，在海上执法较在陆上执法更为艰巨和复杂，它受恶劣多变的自然环境因素制约;另一方面，暴力抗法事件时有发生，且有愈演愈烈之势，在执法过程中受围攻、咒骂等情况时有发生，如2001年南澳大队一位执法人员被打成重伤后推下海漂流10小时才被救，幸无生命危险，可见海上执法的艰巨性。

二

为更好维护法律尊严，履行法律赋予的神圣职责，保护国家蓝色国土，维护国家海洋所有权和海洋使用权人的合法权益，使海洋开发与保护并举，实现海洋经济可持续发展，建议采取以下措施:

1.普及和提高全民海洋国土意识

通过各种宣传媒介广泛宣传《海洋环境保护法》、《海域法》等海洋法律法规，宣传海洋属国家所有，宣传海洋对缓解人类社会资源、人口、环境三大难题的重要作用，提高人们的海洋国土意识、海洋环保意识、依法用海意识，不断改变传统用海观念，自觉依法用海，保护海洋资源和生境。

2.结合地方实际，完善法律法规配套建设

要充分利用特区立法权，制定地方性《海域使用管理规定》和《海洋环境保护管理规定》等，并尽快出台地方海域开发利用与保护总体规划和海域功能规划，规范和指导人们依法用海.科学合理开发利用海洋资源，保护海洋环境。

3.加强海洋执法监察队伍素质建设和管理能力建设

我市的海监队伍人员素质参差不齐，全市海监员104人，大专以上文化水平34人，占33%.而大学本科才3人，仅占2.9%，因此，必须加强海洋执法监察队伍业务培训，不断吸收一些年轻化、知识化、专业化人才到队伍中来，不断补充新鲜血液，高标准、严要求地把队伍建设成一支政治强、业务精、素质高、能打硬仗的海洋执法队伍。其次，海上执法受自然环境因素制约和影响，因而必须加强执法管理的能力建设，购置先进的执法工具，包括执法船艇、现场勘测、音像取证、信息网络建设等，提高执法装备的科技含量，使执法队伍能及时、准确对违法用海进行取证、制止、处罚.提高执法队伍威慑力。

4.加强海上巡逻执勤

海上巡逻执勤要经常化制度化，以便及时发现及时制止，及时处理违法涉海用海行为、海洋污染事件、赤潮等海洋灾害，把各种海洋污染损害问题解决于萌芽状态。

5.建立有奖举报制度

让全社会都来参与监督涉海用海行为，有利于提高人们的海洋保护意识和及时处理违法用海事件。