紧急事件突发事件应急预案范文篇1

【关键词】自然灾害，医疗救援，法律制度

党的十八四中全会提出了依法治国的决定，宪法规定国家对于人民负有基本保护的义务，即法治政府，法治社会应要求用严格的法律制度维护社会生态环境，保护老百姓的国计民生安全。而目前全人类正处于随时可能因为气候极端异常而爆发大灾难的风险社会当中，气候极端已经不再只是自然科学研究的范畴，已经成为人民日常性及公共性议题。浙江省地处我国东南沿海，江南山地与长江三角洲大平原的接壤处，山地众多的地理位置、亚热带季风气候和全球环境异常等原因的综合作用导致自然灾害活动日益频繁，一年四季均有发生，其风、暴雨、洪涝干旱、山体崩塌滑坡和地面沉降等是浙江抗灾的重点。面对灾害，拯救生命是第一位，浙江省政府本着一贯的以人为本的人文关怀，建设平安浙江、和谐浙江为目标，高度重视浙江的救灾工作，制定了一系列相关的地方性法规与规章，如《全省救灾防病预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省地震应急预案》等，对灾害医疗救援给予全面性的法律规范的指导，以实现最大程度地减少灾害造成的人员伤亡，保障公众健康和生命安全。

一、自然灾害医疗救援域外法律制度介绍

抗击灾害，拯救生命，不仅是浙江省、甚至是中国政府需要研究的重要课题，就全球范围而言，也是每个国家需要解决的主要任务.其中美国、日本为代表的发达国家设置了比较先进的灾害医疗救援法律制度，建立一套系统的灾害医疗救援体系，其中的经验可以为我们所了解及借鉴。

（一）美国

1.法律法规。美国《国家应急预案》是有关处置灾害的综合性法法律，将国土安全、紧急事件管理、法律实施、消防、公共工程、公共卫生、应急救助人员的健康和安全、应急医疗服务以及私人部门等统一为一个整体结构，对联邦政府、州长、地方行政首脑和民族行政首脑在应急事件时期的职责作了详细的规定，成为联邦政府与州政府、地方政府和民族政府在紧急事件期间互相协调的基础。《美国突发公共卫生实际应急反应指南―针对州、地方及民族自治地区的公共卫生管理者》旨在帮助州、地方及民族自治地区的公共卫生专业人员，在突发事件或灾难发生后24小时内，迅速有效地采取公共卫生应急反应行动。这是针对灾害医疗应急救援的专项立法。此外，还有《减灾和紧急救助法》、《联邦紧急相应计划》、《联邦紧急事态应对预案》、《国家地震灾害减轻地震灾害法》等。

2.确立包括灾害医疗救援在内的应对突发公共卫生事件的应对体系。美国突发公共卫生事件为三级应对体系，自上而下包括：CDC（联邦疾病控制与预防系统）一HRSA（地区/州医院应急准备系统）一MMRS（地方城市医疗应急系统）二个子系统胡。当出现突发公共卫生事件时，指挥系统由CDC提升到联邦应急计划，总统有权根据危机事态的严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”，并启动联邦应急计划；HRSA主要通过提高医院、门诊中心和其它卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对突发公共卫生事件的能力。主要负责药物获得、急救、运输、信息传递、隔离检疫、医务人员培训以及医院系统协调；MMRS通过地方的各个执行部门，如：消防、自然灾害处理部门、医院等部门，现场救援人员协作，确保城市在一起公共卫生危机中最初48小时的有效应对。

3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。美国十分重视自愿者和自愿组织在灾害医疗救援的作用。1970年成立全国抗灾志愿者组织，该组织的主席是联邦紧急事态管理局顾问委员会的委员，在《联邦紧急事态应对预案》中被要求固定承担紧急救援和为灾民提供后勤服务方面，被公认为是第一应对者和有效救援者。此外，还有1881年成立的美国红十字会，履行包括国内和国际灾难救援在内的某些美国政府的责任，具有“联邦工具”的合法地位，今天，美国红十字会的日常工作，几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系，承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作。

4.设立专门的灾害信息管理系统。美国在联邦CDC中专门设有负责与媒体沟通的通讯办公室，负责向公众和医疗救援人员及时告之灾害事态信息，帮助相关人员正确判断灾害发展状态。此外，美国联邦应急管理署主持全球应急管理系统，以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等。

美国对灾害医疗救援制度有相关的法律进行规范，体现在基本行政法律、各项专门的减灾法之中，并且还有针对灾害医疗应急救援的专项立法；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，并且该职责是其日常工作的一部分，而非灾害发生后的“临危受命”；把卫生系统与其他系统串联起来，使得公共卫生、灾害事件管理、执法、医疗服务等领域内的人员可以综合有效的协作；重视非政府组织的灾害医疗救援力量，并将其纳入政府的管理体系，发挥其优势作用；依法确立了灾害医疗救援的日常应对体系及具体程序和专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。

（二）日本

1.法律法规。1961年颁布实施的《灾害对策基本法》是日本预防灾害、对应灾害和灾后重建等事业方面的根本大法，对其他相关法律起着指导性的作用，也是其他相关法律的立法依据。该法就防灾救灾中政府的责任、地方团体的责任以及市町村的责任等作了明确的规定。公布于1947年的《灾害救助法》是关于灾害应急救助问题的最早的法律。其宗旨是：在发生灾害时，国家要在地方公共团体、日本红十字会、其他团体及国民的协助下，进行应急的必要的救助，以此来保护受灾者和维护社会秩序。此外，针对多发行地震灾害，还制定了详尽的地震灾害对策性法律，如《地震防灾对策特别措施法》等。

2.确立包括灾害医疗救援在内的三级政府负责管理的突发公共卫生事件应急体系，即中央一都（道、府、县）一市（町、村）三级，由主管卫生和福利的厚生劳动省负责建立，并以之为中心，纳入整个国家危机管理体系。面对突发公共卫生事件的危险，日本政府会向国民及有关机构发出紧急通报，通告突发公共卫生事件的信息，同召开了干事会，研讨对策。中央主管机构对于突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防（急救）：警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。平时，在灾害疾病的预防工作中起主导作用的是全国各都道府县的地方保健所和市盯村的保健中心。

3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。2007年修订的《灾害基本对策法》把红十字会在内的61个非政府机构制定为全国性公共事业，要求其无条件配合灾害救援工作。

4.快速反应的灾害救援机制。建立灾害发生后24小时内的医疗救援程序，并根据不同时间段设立了应急措施：灾后6小时内，主要救援工作是派遣医疗队救助伤病；灾后12-24小时内，主要救援工作是转移伤病。

5.建立应急信息管理网络，可服务与灾害医疗救援工作。日本建立了完善的灾害通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立了包括紧急联络通讯网在内的各种专业类型的通讯网。另外，还正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把有关灾害通讯网络的建设作为一项重要任务。

日本同样也制定了详尽的灾害应对法律法规，使灾害医疗救援工作可以有法可依；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，同样的该各行政部门是承担该职责的常设机构；把非政府部门规定为灾害医疗救援的法定主体，调动了政府和民间的各方面积极力量，并要求其互相协作；依法确立了灾害医疗救援的政府负责日常应急体系及具体24小时应急救援程序，并重视对灾害医疗救援的日常预防工作；将来完善的专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。

综上所述，一项切实有效地灾害医疗救援法律制度会包括但不限于以下几方面：

1.灾害医疗救援法律渊源多元。灾害医疗救援属于突发公共事件，在突发公共事件、灾害防治等领域的行政法律法规、卫生法规等不同的部门法中都应重视设置灾害医疗救援的内容，也可制定单项灾害医疗救援法律，使其有法可依；

2.依法建立灾害医疗救援日常应急体系，有备无患。在该系统中，应依法确立非卫生行政机构与公共卫生部门的各自职责和工作程序，部门之间要做好有效的配合，使灾害医疗救援体系成为一个和谐统一的整体；

3.依法确认非政府组织的灾害医疗救援主体地位，将其工作与政府相关部门工作给予有效地配合和协调，发挥非政府组织分布广泛，在后反应快速，医疗救援力量专业化的优势；

4.设立专门的灾害信息管理系统，服务与灾害医疗救援工作，同时也是政府部门对公众知情权的尊重。

二、浙江省自然灾害医疗救援法律制度现状介绍

自然灾害具有的突发性及危害性特点，使其被定义为突发事件的范畴[《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。]，因此相关的突发事件处置的法律及应对突发事件的卫生法规都包括对灾害医疗救援的适用，主要的法律性文件如下：⑴国家性的法律法规以及卫生部门继而制定的预案与办法等主要是，《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件卫生援助应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《执业医师法》、《护士条例》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》，《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》、《国家地震应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作方案》、《地震灾区重点传染病疫情霍乱等应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作职责》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》卫生部《2006-2010年全国卫生应急工作培训规划》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》、《医疗卫生机构灾害事故防范和应急处置指导意见》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》等。⑵浙江省法律性质的规范文件主要是，《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》、《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》、《浙江省重特大突发事件医疗卫生应急处理预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《浙江省救灾防病预案》、《浙江省干旱卫生应急专项预案》、《浙江省防台风应急预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省防汛防旱应急预案》、《浙江省气象灾害应急预案》、《浙江省突发地质灾害应急预案》、《浙江省地震应急预案》、《浙江省重大森林火灾事故应急预案》和《浙江省农作物生物灾害应急预案》等。

虽然浙江的灾害救援已经具备了预防和抵抗灾害的法律制度上的保障，并在以往的抗灾救援中取得了一定的成绩，但有关灾害医疗救援法律制度还需进一步研究和完善，其缘由如下：

（1）完善社会立法，构建成熟的灾害医疗救援制度，为浙江省抗灾救险工作贡献微薄之力，促建和谐社会。国内外的经验表明，凡是法律制度较为发达的国家和地区，对如地震、风灾等灾害事件的防治和应对就较为得力。如美国的加利福尼亚州的《应急法服务法》，它规定州长可以根据《健康和安全法》对灾害事故中的救助问题给予豁免；日本有比较完善的国民健康计划。与之对比的是，《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》除对突发公共卫生事件的医疗救助有明确的规定之外，有关自然灾害的医疗救援是零散的分布在其他地方性法规之中，且对于医疗救援方面的规定也是简单的一笔带过，即人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作，缺乏针对灾害医疗救援的系统性的完善立法，这会导致灾害医疗救援不利，损害社会公共利益和公民具体权利，导致社会矛盾出现，不利社会的和谐与发展；

（2）居安思危，有备无患。汶川地震不仅给我国造成了重大的人员伤亡，而且对中国现有的灾害医疗救援法律制度进行了有力的冲击。在抗险救灾中出现了许多有关灾害医疗救援方面新的法律问题需去研究，如在灾害救援中的医生为拯救生命对遇险者进行截肢的紧急处置的权利与遇险者知情同意权的对抗；灾害国际救援队伍和民间救援组织的法律地位问题；在灾害医疗救援中遇害者的尸体应急处置的法与情的冲突；灾害医疗救援中出现的专业救援人员缺乏和药物等重要救援物资调配等救援中的依法管理等问题。汶川地震出现的这些问题不会是偶然现象，今后也必然会不同程度的在其他省市的灾害医疗救援中有所表现。《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”我们应以汶川地震的灾害医疗救援行动为研究的对象，结合浙江省的现状，对浙江省的灾害医疗救援给予深层次、防范性法律研究和完善，使我省的灾害医疗救援制度更加的法治化，将灾害造成的人员伤害降到最少程度。

（3）填补浙江省灾害医疗救援制度法学研究的空白领域。如前所述，灾害医疗救援制度涉及到诸多的法律问题特别是医事法律问题，法学界对医事法律研究的相对陌生和不重视，导致该研究领域出现研究的空白点，而本课题组成员立足于温州医学院，具有法学研究背景，长期从事医事法学的教学和研究工作，取得了一定的研究成果，相信可以从法学特别是医事法学的角度，对我省灾害医疗救援制度的完善有所建树。

三、浙江灾害医疗救援法律制度缺陷分析

（一）灾害医疗救援有法可依，但是法律效力不一。

调整灾害医疗救援的法律规范主要有两大类，一是法律法规和部门规章，如《突发事件应对法》，《突发公共卫生事件应急条例》等，二是根据法律法规和规章制定的相关国家和省级的预案或者办法等，如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》等，前者是实施灾害医疗救援的工作所依据的强制性法律法规，并有追究违法行为的法律责任的相关规定，而后者是落实灾害医疗救援工作所依据的具体操作性政府规范性文件，是行政机关内部指导性文件，违法行为的法律责任追究要参考其他法律法规规定，因此其法律效力明显低于前者法律法规，导致其执行力度和效果因此受到的一定限制。

（二）综合性规范或者专类性规范有关灾害医疗救援的内容过于简单，缺乏针对自然灾害医疗救援的单独规范。

综合性规范主要指的是针对所有的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部综合性法律规范，如《突发事件应对法》等专类性规范是对具体某一类型的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部单独性法律规范，如《防震减灾法》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》等。在综合性和专类性规范中，灾害医疗救援只是其中的一项内容而已，相关法律规定内容简单和过于原则性，不利于实际的操作执行。虽然后面制定的医疗应急救援预案有具体救援措施的落实，但是也是针对整体突发事件的卫生应急救援预案，如《国家突发公共事件卫生援助应急预案》和《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》，所有的突发事件的医疗救援规定简单统一，对自然灾害的医疗救援实施缺乏针对性，对于自然灾害而言，拯救生命和控制疫情是首要任务，但如果是突发社会安全事件，现场事态控制比医疗救援而言更为重要，因此虽二者同属突发事件，对医疗救援的要求也是各有不同的。此外，当今社会地球环境恶化，自然灾害频频发生，人身安全受到威胁，特别重视自然灾害的医疗救援的法律规范也是形势所逼。

（三）灾害医疗救援中的卫生防疫环节的法律建设优于灾害疾病急救环节的法律建设，立法层次上存在漏洞环节。

国家经过非典事件以后，卫生防疫方面的法律法律已经比较完善，主要有《传染病防治法》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》、《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》，其中《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》对疫情的预防、应急处理和法律责任等方面就政府和社会该如何行动都有明确的规定，但对灾害疾病急救仅是简单片语而已，如《突发事件应对法》对于疾病急救方面的规定简单的一笔带过，即人民政府可以实施医疗救助、卫生防疫以及其他的法律措施，《防震减灾法》里面也只有一条，地震灾区县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作。灾害医疗救援立法体系中上位法的“厚此薄彼”规定必然影响浙江省在制定灾害医疗救援的下位法法律法规时，重疾病防疫，轻疾病急救。

（四）忽略非政府医疗救援组织的法律地位。

在相关的法律法规中，灾害医疗救援的主体主要是政府机构、卫生行政部门及医疗机构。对于上述主体的工作职责和具体任务都在法律法规中有详尽的规定。但对于非政府的医疗救援组织，如红十字会组织、自愿者等仅是简单规定了其可以负责组织群众开展现场自救和互救，协助做好相关工作，进行人道主义援助。但对其开展医疗救援工作的职责、权利范围及政府医疗救援机构的配合和冲突协调等实际会发生的问题都没有涉及。事实上汶川地震的救援经验告诉我们的，非政府的医疗救援力量对实施灾害医疗救援的积极性是非常高的，而且在医疗救援工作上的专业性也是得到认同的。随着非政府的医疗救援力量日益参加到各类灾害医疗的救援工作中，重视其医疗救援法律主体地位，依法规范其医疗救援工作是势在必行的工作。

参考文献：

[1]熊文美、陈进、李幼平、陈燕玲、郑会贤、周丽萍.美日俄中四国地震医疗救援应急管理比较[J].中国循证医学杂志，2008，8（8）。

[2]熊琼.突发公共卫生事件的应急机制研究[D].中国知网，2008年硕士学位论文。

[3]唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法[D].中国知网，2007年博士学位论文。

[4]俞慰刚.日本灾害处置的应急机制与常态管理[DB/OL].维普资讯。

[5]熊琼.突发公共卫生事件的应急机制研究[D].中国知网，2008年硕士学位论文。

[6]《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

[7]《突发事件应对法》第二条规定，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。

[8]《突发公共卫生事件应急条例》第一条规定，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，制定本条例。

紧急事件突发事件应急预案范文

一、工作原则

(一)以人为原则。发生灾害，面临人员生命安全和档案

安全选择时，采取相应措施最大程度地保证人员生命安全。

(二)档案优先原则。面临其他财产损失的档案安全的

选择时，要把保障档案的安全作为灾害紧急处置的首要任务，在确保人员安全的前提下，最大限度地减少灾害对档案信息的损害和影响。

(三)预防为主原则。把灾害预防作为档案馆安全工作

的中心环节和主要任务，完善工作机制，强化安全管理，健全防范手段，建立安全预报机制，提高对各种灾害的紧急处置能力。

(四)统一领导，分级管理。按照“统一领导、分级管理、

各司其责”的原则，县档案馆成立灾情应急处置领导小组，发生的自然灾害由县档案局(馆)负责组织处置，各科室按照各自职责，分工负责，有效开展应急处理工作。

二、工作目标

采取切实有效的措施，消除对馆藏档案、资料的威胁，保护末受损档案，抢救已受损档案。

三、适用范围

县档案馆发生火灾、水灾、雷击、雪灾，库房坍塌、档案被毁、被盗或由于地震、战争等原因，造成重要档案损毁、档案馆损坏、人员伤亡，造成一定社会影响的突发事件，适用于本预案。

四、启动条件

凡出现下列任何一种情况，启动本预案。

(一)××县档案馆发生特大火灾，造成档案库房坍塌、

重要档案被毁和人员伤亡，急需多个部门紧急求援的;或档案馆附近区域发生特大火灾，严重威胁档案安全，需要多个部门配合紧急转移档案的;

(二)档案馆(室)发生重大盗窃档案事件，造成严重社

会影响的;

(三)发生破坏性地震，造成档案馆(室)库房坍塌和人

员伤亡、失踪、被困，需要多个部门配合求援的;

(四)发生战争、社会对抗群体事件，严重威胁档案安全的;

(五)发生特大洪水，全县2个以上档案馆(室)进水，

造成档案库房坍塌，档案被淹和人员伤亡、失踪、被困，急需组织力量紧急求援和转移档案的;

五、案馆灾害应急领导小组职责任务是：预案启动后

县档案馆发生灾情时，具体组织救灾管理和协调工作，乡镇和机关，企事档案室发生灾情时负责指导，协调工作，及时调查统计灾害影响范围和受灾程度，评估，核实自然灾害所造成的损失情况调查及时上级部门。平时定期开展对县档案馆机关，乡(镇)档案室的安全通报和预警。

发生灾情时县档案灾害应急处置领导小组要及时组织救灾，通讯联络疏散引导安全防护工作。各小组的职责分工如下：

组长：金古嘎嘎：县档案局局长，主要负责发生灾情时负责组织、协访、指导、抢险救助工作。

副组长：卢弘连：县档案馆副馆长，发生灾情时负责调度，通讯联络调查统计报告。

成员：李道生：档案局科员，发生灾情时负责人员疏散组织人员抢险。

杨秀兰：档案局科员，发生灾情时负责档案资料抢险，确保减少档案的损失。

杨学英：档案局高级工，发生灾情时负责维护现

场秩序，做好已疏散和抢救档案资料的安全保护工作。

六、应急保障

(一)人力资源保障

组织救灾队伍，建立、健全与公安、武警、消防等专业求援队伍的联动机制，依托专业救灾人员，培养和训练自救队伍，并对其进行培训指导和专业支持。当灾害发生时节，能够协助专业救灾部门开展自救互助，最大限度减少灾害损失。

(二)资金保障

按照救灾工作分级负责，救灾资金分级负担的原则，各级财政都应安排救灾资金预算，将资金落实到樘事业发展经费县财政应根财力增长、物价因素、居民水平实际状况，每年安排档案抢救专项资金。发生灾害时，重点用于档案抢救和保护工作。

(三)物资、设备保障

××县档案馆应按照档案馆建筑设计规范的要求，设置必要的安全防护设施，配备来火、去湿、去酸、消毒、防火等必要的档案安全保护设备和耗材。同时，应配备救灾必需的车辆、通讯工具等设备，紧急转移档案所需的装具和紧急避险场所临时保管档案所需的帐篷、简易房等设施设备。

(四)宣传、培训

1、宣传

案馆应在本地、本单位和相关部门公布应急预案，并利用各种渠道广泛宣传馆安全保管突发事件预防、避险、自救、互救方面常识以及不同各种类突发事件的应急知识。

2、培训

××县档案局(馆)负责本区域内处置重要档案保存突发事件技能培训的组织管理工作。不定期对档案人员开展安全警示教育，进行突发事件法律、应急程序、应急技术处理、人身安全、档案保护、受损档案抢救与修复以及各种灾害的预防、防灾物品和工具的使用等方面的专业知识和技能培训。

七、应急响应与灾后救助

(一)灾害预报警、核定及报送

1、害预报部门发出灾情预警或档案馆工作人员发现灾情后，××县档案局(馆)负责本行政区域内发生的重大突发性灾情报送工作。灾情发生时，要迅速组织力量赶赴现场核实灾情在2小时内向同级政府和上级档案行政管理部门报告，并通报相关职能部门，灾情严重的，可同时越级上报。××县档案局接到报告后，应及时报告县委、县政府和市档案局，并立即组织人员现场核实、评估灾情。

2、报告内容：

灾害发生的背景、时间、区域、影响范围，受灾的严重程度和等级，档案信息损失情况，人员和其它财产损失情况，救灾工作情况经及灾区存在的主要困难和问题。受灾档案室馆在灾情稳定前，执行24小时灾情报告制度，要与同级党委、政府及救灾机构保持不间断通讯联络，及时掌握灾情动态，并随时上报。灾情稳定后，档案部门应组织力量，全面开展灾情核定工作，保证灾情数据的完整准确。

(二)求助及终止预案

档案馆灾害事件发生后，档案行政管理部门应当即向应急办汇报，组织各应急机构(如消防系统、卫生系统)对突发事件进行综合评估，并向同级党委和政府提出启动档案突发事件应急预案终止。

1、发事件造成的档案损毁情况进行全面清理、统计和

登记，应转移的档案全部转移，并要确保档案的安全;

2、因突发事件造成的档案馆(室)损毁情况进行评估，

根据突发事件暴露的档案保管条件方面的问题进行分析，制定切实可行的措施，改善档案保管条件;

3、整个突发事件进行总结，提供开的信息。

(三)损失情况汇报

档案馆应建立突发事件调查报告，分别报送主管部门、上级档案行政管理部门和当地党委和人民政府。调查报告内容包括：事件发生的单位、时间、地点、经过、档案损失情况、伤亡人数、直接经济损失初步估计、初步分析原因、抢救处理情况、已采取的措施、需要有关部门协助处理的事项、事件报告单位、签发人、报告的事件、联系电话、联系人等，任何单位和个人对突发危及档案安全事件不得隐瞒、缓报、谎报或授意他人隐瞒、缓报、谎报。

八、奖惩

档案馆应根据实际情况对抢险救灾有功人员进行表彰和奖励，对消极冷漠，贻误时机，不听指挥者给予处分，对有关事故责任人将按法律法规严肃处理。

紧急事件突发事件应急预案范文

[关键词]紧急状态，危机管理，立法

“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典”之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定紧急状态法的呼声日高。本文通过对紧急状态法的国际立法比较，阐述我国立法必要性及立法选择，探讨紧急状态法的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动紧急状态法的立法尽快提上日程。

一、国际立法比较及我国立法选择

紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1]）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁，恢复秩序。

许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：

第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。

第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改；1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。

第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题。此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等，“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。

第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的安全法律体系。

我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。

依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态做如下分类：

（1）重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。

（2）重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、暴雨大雪地铁事故所造成的市城交通瘫痪、化学污染、火灾、爆炸等。

（3）重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等），恐怖活动，民族冲突，公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。

（4）战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。

（5）重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败暴光、倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。

制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：

第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。

《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次“非典”事件的前期暴露出我国危机管理反应速度慢、应变能力差、信息不畅、协调不力、准备不足、低效无序、无法可依等弊病。虽然经过20多天高速运作，在5月初制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1、2月广东大面积暴发“非典”也已有几个月，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付、捉襟见肘，且会漏洞百出，顾此失彼，重大危机初期仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的紧急状态法，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。

第二，《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政治危机，其调整范围的狭隘、调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；紧急状态法则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最清楚合理、避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的紧急状态法中，以紧急状态法兼并、整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。

第三，紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导像“非典”这样的突发性危机，保证任何重大危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则，临时出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，以形成一个紧急状态法为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。紧急状态法与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于紧急状态法已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。

二、紧急状态法的基本原则

紧急状态法的基本原则是指体现在该法中指导规范应对紧急状态的基本指导思想和纲领性的原则，参考国际惯例及我国实践，我国紧急状态法应包含以下原则：

（1）保障公民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益。这一原则不仅是立法目的，也是本法立法之必要性的体现。保护社会公共利益和国家利益乃本法之宗旨。

（2）国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展计划。总结我国以往应对紧急状态立法之经验，如在防洪、防震减灾法、消防法中都强调预防为主、防患于未然、防范危机发生、防御灾害发生应与社会经济发展协调，平时在物质、中央和地方财政上建立完善重大危机应对所需的基本设施和设备，投入必要的人力、物力、财力。

（3）国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成果，提高防范危机，减轻损失的水平。以科技应对化解危机，无论是应对重大自然灾害危机，还是应对社会管理性危机，科技领先，科技抗灾救灾乃时代必然，国家应在此方面的科研及科研成果推广上给予法律保障的资金与物质支持。

（4）“最小损失原则”，局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失。此乃国际惯例，确保公共利益和国家利益优先的原则。

（5）约束公民义务，任何单位和个人在紧急状态期间都有依法参加重大危机预防、重大危机抗救、减轻重大危机损失、服从政府紧急管制的义务。在紧急状态期间，国家可以依照本法在戒严地区，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使做出特别规定。

学者们对紧急状态下公民权益的保护谈得不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关[2]，但笔者认为紧急状态法更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国紧急状态法的基本原则。“非典”期间，不与流行病学调查队合作，拒绝接受调查，拒绝强制隔离，明知已感染“非典”仍带病毒长途旅行，违反规定走动探亲造成二次交叉感染等报道见诸媒体。

紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人：“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。《传染病防治法实施细则》（1991年制定）第66条第9款、第10款规定：病人、病原携带者故意传播、感染他人，拒绝进行治疗的，应承担法律责任。具体为，违法情节轻者罚款5000元以下，违法情节重者罚款5000元至20000元。“非典”转移隔离中逃跑的疑似患者受到5000元至20000元的处罚，而由于他们的行为造成的传染和被剥夺的生命代价，二者之间何以比较？法律责任惩罚的力度能否起到警戒震慑的作用？紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提下，更应强调义务约束。每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报告，主动隔离，主动治疗，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务，强制性的责任。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益，以最小的牺牲避免更大的损失（如抗洪中的行洪、泄洪措施）不仅是社会道德要求，同时应上升为紧急状态下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害他人和社会。紧急状态法应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警示震慑的法律目的。

（6）强化应急指挥机构职能。应对重大突发性危机事件，应建立专门统一的综合指挥机构，这是多年来理论界和实务界的呼吁。这不仅是国际趋势，发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急状态委员会，也是我国多年来应对危机管理的经验教训总结。应在各级政府中建立一个专门的、常设的、应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割、地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。紧急状态法应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。为节省编制、人员、经费计（这是设置新机构的最大障碍），所以只在较大市政府设立，县级政府视情况而定。平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构，以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构，有利于应对复合性危机。

较大市以上政府应设立紧急状态委员会，各级政府首脑任委员会主任，由政府职能部门主要领导组成，并成为重大突发事件发生时与本部门的协调人。紧急状态委员会平时负责重大危机预防工作的综合协调，一旦发生重大危机，在紧急状态委员会基础上组成紧急状态最高指挥机构，各级政府首脑任总指挥负责本辖区重大突发事件应急处理的统一领导，统一指挥。县级以上地方政府有关部门应在各自职责范围内做好重大突发性事件的应急处理工作。具体负责重大突发事件的应急抢救和恢复社会秩序的任务。

国务院在紧急状态下对需迫切解决的重大应急问题，可制定行政法规，如该行政法规与现行法律冲突，应提请全国人大常委会启动临时特别立法程序及时审批为准。以往学者们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益[3].在政治性紧急状态下，强调此点可以理解，且有重要意义。但政府面临的多变而新生的突发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变，在短时间内做出反应，拿出对策。按常规状态下权力运行的常规程序，很多问题不能解决或不能及时解决，给予政府在法治原则范围内（保障社会财产及生命安全为终极价值）必要的特别立法权是危机管理的客观需要。国际上也有授予总统紧急状态下的特别立法权之立法例。有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、第9条有关规定相悖[4].《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。笔者认为，政府面对人类无法预知和认知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误遏制危机之良机。政府适时立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目标（也是宪法法律的基本原则）。在理论层面上，应对此持宽容理解态度。在操作层面上，或提高人大立法程序之效率，启用特别立法程序；或在紧急状态法中授予政府在紧急状态下的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与紧急状态法同是全国人大制定的法律，在紧急状态下优先适用紧急状态法，特别法优先于一般法（立法法）。同时，对国务院特别行政立法权控制，如与现行法律冲突，由全国人大常委会审批，当然要提高审批效率。这种特别行政立法权一般是针对特定的急需解决的从未遇到的专业技术问题而授予的。

三、紧急状态预防

我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是，不仅重事中、事后抗救，而且重事前预防。各级政府应根据本地区特殊情况，对本地区重大突发性危机事件预测和监测，定期进行情况通报和会商制度，建立重大突发性危机事件预警机制。贯彻预防为主原则，从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害性后果有其过程，如在危机潜伏期尽早识别危机，把危机消灭在萌芽状态，对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。“非典”事件昭示了这个深刻的教训。

各级政府应根据本地区实际情况，在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础上，制定本地区重大突发性事件应急预案。预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活的开放性。预案制定应制度化，定期修改及必要的演习，以检验评估预案的可行性及效果。

重大突发性危机事件预案内容应包括：（1）危机预测预警机制；（2）指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案；（3）危机应对信息网络的设计、信息整合及通报制度；（4）处理突发事件机构、救援职能及调用方案；（5）紧急通讯系统的启用、中央、地方及军队通讯设备及能力的综合统筹；（6）交通运输设施及能力的恢复；交通管制；（7）新闻管制；通讯管制；电信管制；（8）工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；（9）危险物质处理及防止次生灾害；（10）消防队伍配置及调用方案；（11）突发事件现场管制；出入境管制；（12）物资支援计划，应急设备的调度；（13）社会治安管制；市场管制；（14）卫生及医疗服务，医疗力量统筹；（15）应对重大紧急突发事件的其他内容。

应急预案法制化是指应急预案的制定和实施获得法律规范和保护。平时备有周密严谨的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复常态。发达国家在这方面早有成功经验。美国曾制定《对灾害性地震的反应计划》，涉及美国25个部委一级的机构，阐述了联邦政府的危机支援政策、规划设想、实施方案、组织机构和任务、职权、协调官员的联络方式，联邦政府与州之间对口单位的协调，以及有关应急工作的财政、技术、物质和法律等方面的问题，全面勾画了一幅美国全社会紧急抗震救灾的蓝图。该计划确保了美国联邦政府各组织在灾害性地震发生后可立即投入紧急应变救灾活动，并在全国范围内形成一个有序高效运作的危机应急机制。

试想，如果这次“非典”事件前各级政府有应对大规模传染病的应对预案，早隔离、早转移、协调医院接诊能力，早限制人员流动，早些启用外地医疗力量，会避免许多交叉感染。国际国内在减轻地震、洪水、核事故灾害方面的应急预案已获不少成功经验和做法，经过提炼、整合，应移植提升为紧急状态法的基本原则和技术规范。定期修订、评估、检验预案合理性，可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本级和下级政府危机预案的制定、评估、演习，应承担相应法律责任。