社会政策的基本要素篇1

一、经济因素是住房保障政策的物质基础。

所谓社会政策的经济基础，首先是指一个国家（或地区）在一定时期中的经济发展水平，即生产能力或财富总量；其次是指一个国家的经济模式。从理论上看，社会政策行动需要投入大量经济资源，经济发展水平越高，所创造出来的财富越多，才能越好地支持提高在社会政策领域的投入。经济发展的基本条件差异会影响住房保障政策。例如，丹麦、挪威、瑞典用于全社会福利支出要占到国民生产总值的30%以上，而其中用于解决低收入家庭的住房保障支出，占社会福利总支出的百分之二、三十。我国一直以来都是发展中国家，尽管近年来经济发展不断加快，但由于人口基数过大，地域辽阔，我国的保障性住房支出在财政中比例较小。

经济发展模式对住房保障政策也会产生影响。一般说来，与技术密集型或资源密集型经济相比，劳动密集型经济对劳动力成本的变动更加敏感，因而对提高社会福利水平的制约更大。因此在经济全球化的环境中其社会福利水平会更多的受到劳动力成本的制约，这就对我国提高住房福利产生一定影响。

经济体制也对住房保障政策体制和运行模式产生影响。我国在计划经济体制下，社会福利制度与经济制度交织在一起，形成了“国家———企业福利模式”。例如，1998年房改之前的单位福利分房制度。而实行社会主义市场经济体制以后，社会福利体制也必须随之改革，走社会福利社会化的道路。

二、政治因素影响住房保障政策的价值取向。

从本质上讲，住房保障政策作为一种社会政策是政府或政党为了达到其社会目标而对经济与社会生活施加的干预活动，其决策和实施过程受一系列政治因素的影响。通过广泛的实施住房保障政策，首先可以有效地解决基本的民生问题，也就是居民有房住问题从而减少社会不稳定因素。

其次，通过实施住房保障政策可以缩小社会分化和社会不平等，缓解社会各阶层之间的利益冲突，从而为社会政治稳定创造必要的条件。其次，通过实施住房保障政策可以为促进经济发展和提高人民生活水平奠定重要的社会基础，从而增强政府在社会中的凝聚力，并提高民众对政府和政治制度的认可和拥护的程度。当代社会政策另一个重要的政治含义是，国家向民众提供社会福利服务的行动是基于民众基本的社会福利，是国家保护公民基本人权的重要内容。

在住房保障方面，我国有很多关于住房的法规，规定了公民在住房方面享有的基本权利和义务，而在现实的社会生活中，需要政府通过现实的住房保障政策行动来具体落实这些权利。

三、社会因素是住房保障政策制定的现实依据。

与其他公共政策相比，社会政策最大的特点之一是其直接面向广大人民群众，直接影响千家万户的生活以及社会各个群体和个人的实际利益，与家庭、社区、组织和阶级阶层关系等方面关系密切，并对社会发展和社会生活质量都有直接的影响。

首先，住房保障政策与社会阶层结构有着密切关系。社会政策是在特定的社会结构中进行的，社会阶层结构对其社会政策产生着明显的影响。在很长一段时间中，住房保障的功能一直是家庭、社区以及单位等承担的。例如，在过去计划经济体制时期的住房政策体系中，存在单位福利分房。

在现在市场经济体制中“，单位”作为住房提供的主体已经不复存在。社会阶层结构日益复杂，低收入、缺乏稳定和保障的就业使城市产生了新贫穷阶层。虽然近年来通过改革住房保障制度，增加了保障房建设，有了廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房等，但依旧不能很好满足中低收入居民的住房需求。低收入家庭的廉租住房不宜居、经济适用房价钱偏高，这些都体现出住房保障政策制定中对社会阶层结构的把握还不到位。

其次，家庭结构和功能变迁对社会住房保障政策也产生一定影响。由于家庭结构小型化、核心化、“空巢”家庭不断增加、家庭养老等功能弱化这些趋势的出现，需要国家采取更多的住房保障社会政策行动相配合。所以，当家庭无法保障住房需求或不适于由家庭来满足这种需求的时候，就应该由政府和其他组织整体性地来制定住房保障政策以改善低收入居民无所居或住房环境不好的问题。比如，对独居、“空巢”老人等特殊群体，应该创新住房保障模式，把住房保障设置与生活服务的便利性、精神辅助等软性因素结合起来。

同时，社区是人们社会生活的共同体，它在社会政策行动中的作用体现在两个层次，一是社区自身以自治的方式向居民提供必要的服务。二是社区参与到政府的社会政策行动之中，并在其中发挥重要的作用。例如，对于社区内住房困难的低收入“、低保”家庭能早日享受到政府的廉租住房优惠政策，社区会加大工作力度，利用多渠道向社区居民做好廉租住房补贴条件、廉租住房保障对象保障标准、所要提交材料等相关政策内容的宣传，做好社区内低收入家庭和“低保”家庭的廉租住房补贴的申请和办理工作等等。社会政策的制定和实施与社会的组织化程度和社会组织方式有密切的关系。人们从组织中满足各种需要，并且人们的经济状况、社会地位以及所获得的福利保障水平等方面的情况都在不同程度上受到其所属组织的影响。因此，社区及居民的组织化程度、基层政府部门的行政能力与服务意识、公平原则，影响住房保障政策的执行效果及保障对象的主观评价。

最后，住房保障社会政策的目标之一是要促进社会发展，政府通过住房保障政策来“医治”当前存在的住房问题，通过保障房的建设和主动的干预房地产市场来协调住房问题，通过运行住房保障政策而建构和维持社会和谐发展的重要层面。另外，住房保障情况对个人和社会的生活质量有很大的影响。通过合理的公共性的住房保障行动能够促进建构一个平等、稳定、和谐的社会。

社会政策的基本要素篇2

关键词：基层公务员；薪酬；公共政策执行阻滞；路径

中图分类号：D331／37

文献标识码：A

文章编号：1672―3198(2009)11―0058―02

公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。

1当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题

基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。

(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。

(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。

2薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析

由于基层公务人员的地位及背景的特殊性，在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历，也就对薪酬制度有不同的认可度。因此，基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差，造成政策执行阻滞，主要表现在以下几方面：

(1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响，使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度，因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行，为一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益，这些都影响政策的执行。

(2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理，必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。同时，在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平，使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

(3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地

区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当，而使政策目标发生偏离。

3薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径

基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败，将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此，针对现存的问题，我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上，进一步探寻解决问题的具体对策，从而保证公共政策的顺利实施。

(1)建立有效的监督机制，设计合理的薪酬体系。首先，要建立政策监管的严密机制，在制度上保证执行的力度与效度。目前，我国正处在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次，可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合，形成科学合理的薪酬体系，以激励每个公务员。固然，当公务员的薪酬太低，生活困难时，存在着较多的腐败倾向，但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家，何种社会，公务员队伍中都存在腐败问题，若能够采取有效的管理约束，就能使腐败控制在最低程度，不至于严重危害社会。

(2)平衡各方利益关系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说，只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时，才会有极强的“公平感”，进而对自己的薪酬水平很满意，从而对组织产生认同感，也才能努力工作。其次，在一个单位内，由于大生产产生的分工和协作，使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准，其身边同事的情况，尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象，其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。

(3)提高综合素质，改善岗位待遇。作为基层公务员自身，必须有较高的知识水平，道德素质观念，锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力，对政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处，最终要靠公务员的自身素质的提高，以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策，首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，执行中就会走样，把群众引导到错误的方向上去。因此，基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，提高整体素质。此外，基层政府要制定有效的薪酬管理政策，创造机制让每个公务员获得应得报酬，或让公务员相信他能够获得应得报酬，从而努力工作。

参考文献

[1]司久贵，行政自由裁量权若干问题探讨[J]，行政法学研究，1998，(2)

[2]甘培强，现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能[J]，行政论坛，2004

[3]王英津，论我国的行政自由裁量权及其滥用防范[J]，国家行政学院学报，2001

社会政策的基本要素篇3

LiangZhiming

（BusinessCollege,QinzhouUniversity，Qinzhou535000，China）

摘要：政策生态学是公共政策研究的有力工具。地方政府的政策生态环境复杂多变。因此，从生态学的基本观点出发，对地方政府公共政策的运行进行生态学视角分析，深入研究影响地方政府政策运行的外部生态因素和内部生态因素，从而构建一个和谐的政策生态体系。

Abstract:Policyecologyisapowerfultoolforresearchingpublicpolicies.Theenvironmentoflocalgovernmentpoliciesiscomplexandchanging.Therefore,weshouldanalyzetheecologicalenvironmentoflocalgovernmentpoliciesonthebasicpointofecology,toresearchdeeplyintointernalandexternalecologicfactors,andthuswecanbuildaharmonioustheoryforpolicyecologicalsystem.

关键词：地方政府公共政策生态和谐

Keywords:localgovernment;publicpolicies;ecology;harmony

中图分类号：Q147文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）21-0312-02

0引言

任何公共政策总是处于一定的社会环境当中。地方政府的公共政策由于其局部性与整体性的双重特点，使得其政策运行的环境较为复杂。把握地方政府公共政策的内外生态要素，深入分析政策生态环境系统，为地方经济社会发展提供有效的政策支持，是我们实施区域发展战略必须认真思考的问题。

1政策生态学理论的简要回顾

生态学对其他学科的专门渗透最早起于人类学。[1]百年前，高斯首先提出行政生态学概念，里格斯在此基础上提出著名的行政生态三模式，分析了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治构架等五种主要行政生态要素，并将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”[2]的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

国外学者对此开展进一步研究。RobertEyestone将政策生态描述为公式P=（E,G），其中P是指公共政策，E指生态环境，G指政府。[3]TomasDye认为政策体系由利害关系者、政策环境、公共政策所组成并相互关涉、相互影响。[4]VanHorn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[5]Nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素，认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主，讨论政策主体、领域与政策生态环境之间的关系。国内学者也对政策的生态作了一些研究，严荣认为，政策生态决定了政府创新公共政策的取向和行为。[6]胡宁生认为政策的生态环境可以分为内部生态环境和外部生态环境。[7]

综上所述，政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部生态要素主要包括主体、客体、目标、手段、技术等：政策外部生态要素主要包括经济资源、政治法律、社会文化等。政策生态学理论与方法虽存在不足之处，但其思想内核与马克思主义基本原理是一致的，是我们社会主义国家公共管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。在实际工作中和理论研究中，要注意研究公共管理与其外部环境之间的关系，寻求地方政府公共治理的规律，增强政府行为的有效性。政策生态学为我们深入研究地方政府的政策运行现象提供了强有力的理论工具。

2地方政府政策运行的内部生态因素分析

地方政府的公共政策是根据地区差异而制定以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域发展，并制约着地方政府政策实施的效果。因此，影响地方政府公共政策的内部生态要素主要包括：

2.1政策目标需求梯度政策的存在是为了实现一定的目标，离开政策目标的指向作用，任何公共政策都将毫无价值。而政策之所以存在，从根本上说也是为了满足公众的需求。从需求层次理论角度看，公共政策的有效性表现为：建立在对公众现有需求层次的准确判断之上、准确地反映公众的核心需求、随着需求的满足进行动态调整。因此，地方政府公共政策的制定要充分考量政策目标团体――公众的需要、利益和心态，才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的公共政策，从而充分发挥政策的作用，取得预期的政策效果。

2.2政策主体价值取向价值是指导社会利益分配的核心原则，是客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。“价值取向”则是指主体确立价值活动的方向，或者说是主体对具体事物作出的判断和选择的倾向。作为参与政策制定最主要主体的地方政府，其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响，具体表现为公职观念的薄弱会影响政策制定质量的高低以及稳定性，责任意识的匮乏会导致政策制定的错误及功利化趋向，价值表达中的模糊度会导致政策制定中的不明确性。与此同时，地方政府的构成又是多元的，不同层级的地方政府会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。地方政府的价值取向决定着什么问题进入到政策议程，进而影响到政策价值分配及价值偏好。

2.3政策分析方法与技术公共政策的分析制定需要投入一定的人力资源，包括政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员，也包括政策执行中的组织、管理、操作人员，还包括政策评估中的各类技术人员。因此，在政策分析中，地方政府所掌握的分析方法和技术，决定着政策质量的高低好坏。不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术，主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[8]但是，实际的分析过程中，同一个政策问题，运用不同的分析方法可能得出相同的结论，也可能得出不同的分析结果。无论是何种分析方法，地方政府应该坚持的基本原则就是保证政策分析的准确性和正确性，实现公共决策的科学化。

2.4政策执行力与有效性公共政策执行力是指公共政策执行主体有效地执行公共政策的能力和效力。政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标，其培育和提升是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为，政策执行不理想是因为问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[9]地方政府要拜托政策执行的“弱势”，避免政策效力的“弱化”，就必须从基层公务员这个最基本的源头抓起，努力提升基层公务员政策素养以保证政策实施的质量。

2.5政策工具分类与应用政策工具是地方政府实现政策目标、达成政策结果之间的桥梁，具有很强的工具理性主义内涵。在政策实施过程中，选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对达成政策目标具有决定性作用。国内外大量的学者进行了长期的研究，试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类，但是都不能令人满意。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[8]在地方政府的政策活动中，究竟哪些工具可以被选为政策工具，哪些工具更适合作为政策工具，哪些政策工具更能够达成政策目标，要依据具体的情形来确定，在不同阶段采取不同的政策工具。

3地方政府政策运行的外部生态要素分析

为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来，可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称之为公共政策系统的外部生态。在某种程度上，某些时期的公共政策对其区域生态环境的影响乃至变迁则更为突出。大体上看，地方政府政策运行的外部生态因素主要有：

3.1经济资源政府要想制定出合理的政策方案，首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此，区域经济环境的发展程度是区域公共政策制定的最重要依据和根据。地方政府开展相关的合作、形成的竞争状态，都是因为其自身拥有相应的行政裁量权，具体到公共政策领域，就是缘于地方政府手中政策裁量权的充分运用，促使中央经济政策的精神与实质能够转变为符合当地经济社会发展状况的政策实施文本。

3.2政制状况公共政策的政制状态主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况，以及政府的结构、功能与效能，还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”[7]88，是将政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体来看待，并认为自身所具有的所有物质性、观念性的实然。地方政府的执政理念、廉洁奉公、行政道德、治理模式等政制因素成为公共政策得以迅速发生效应的“沃土”。一个具有高度合法性、公正性的地方政府，其制定的政策会获得地方公众的高度认同与理解，并具体表现为对其政策执行的支持与配合。

3.3文化发展文化是一个社会发展的灵魂和重要目标。地方经济社会的科学发展，离不开文化软实力在其中的极大作用。文化氛围特别是地方政府的行政文化层次对政策运行的影响主要集中在公众对政策方案的心理接受深度，以及文化在经济发展中介入的广度。为此，地方政府要确保公共政策有效运行，就必须建设以先进行政文化为导向、以优秀的企业文化为主体、以优质的社会生活文化为品牌等系统的文化工程体系，为地方经济社会发展提供强有力的精神动力。

3.4生态建设生态环境是地方政府政策实施的重要制约因素。主要是指“具有独特结构和特征，占有特定地域空间的自然或社会环境”[10]。生态环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会-经济-环境复合生态系统的建立等特征。地方政府的公共政策特别是经济产业政策必须考量生态环境的可承受程度，考虑人、社会与环境之间的协调关系，考察生态环境中的非人为因素，真正地建立一个符合自然发展规律、又能满足人自身发展需求的政策体系。

3.5政策体系公共政策的政策体系是指某一具体政策之外的所有政策所形成的一个政策网络体系。地方政府在制定与执行某项政策的时候，要考虑到影响到该项政策的中央政府政策、同类政策以及其他一切政策，要特别注意不同政策、不同层次的政策之间的衔接与兼容。“当我们说到政策协调时，我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性：（a）在各种政府机构之间；（b）在不同时期之间；（c）在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[11]只有配套完善、兼容性强的相关政策，建立可协调的、和谐的政策环境，地方政府所制定的公共政策才能真正发生作用和发挥效果。

“研究公共行政必须研究它的生态问题。”[12]公共政策的生态学视角，不仅仅是一个描述性的术语，而是一个使用中的概念；不仅仅是一个结果的问题，更是作为一个过程。区域经济发展需要区域政府在维护中央权威的基础上，结合区域实际公共政策进行创新性的努力，形成一个中央政府制定战略性政策、地方政府制定落实性政策的、和谐的政策生态体系，确保地方经济社会的科学、健康发展。

参考文献：

[1]王沪宁.行政生态学[M].上海:复旦大学出版社，1989：26.

[2]转引自彭文贤.行政生态学[M].台湾:三民书局，1988：19.

[3]RobertEyestone.TheThreadsofPublicPolicy:AStudyinPolicyLeadership[M].Indianapolis，1971：18.

[4]HaroldD.Lasswell.APre-viewofPolicySciences[M].NewYork:ElsevierInc.，1971：13.

[5]RonaldD.Barmer.BookReview:MilestoneinthePolicyScience[J].PolicyScience，1996，（29）：45-68.

[6]严荣.公共政策创新与政策生态[J].上海行政学院学报，2005，（4）：36-46.

[7]胡宁生.现代公共政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2000：75,88.

[8]陈振明.政策科学――公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社，2003:169.479-640.

[9]迈克尔・豪利特，M・拉米什.公共政策研究――政策循环与政策子系统[M].上海:三联书店，2006:267-271.

[10]崔功豪，魏清泉，刘科伟.区域分析与区域规划[M].北京:高等教育出版社，2006：518.

社会政策的基本要素篇4

内容摘要：新型农村养老保险（以下简称新农保）政策的推行，是一个基于农村特定社会政治生态，农民与国家进行有效互动，并做出理性选择的过程。作为理性经济人的农民，对于新农保政策的推行态度和行为取向，从根本上取决于农民自身对新农保政策做出的预期评估。而造成农民对新农保政策预期评估不高的逻辑因素在于，农民自身素质的局限，难于对政策信息做出有效解读；基层干部公信力的下降，难于对村庄进行有效动员；新农保政策内在激励机制的缺失，无法对农民形成有效刺激。这一切都导致了农民对新农保政策的预期评估不高，进而表现出观望的态度和低档次参保的行为倾向。

关键词：新农保预期评估农民素质干部公信力激励机制

新农保政策作为国家构建农村社会性养老保障体系的重要组成部分，对于转变农村养老方式和养老观念具有积极作用。作为一项党和国家的支农惠农性政策，新农保政策能否适应农村的特定社会政治生态，获得农民较高的预期评估是新农保政策推行成败的关键。因此，笔者认为，在新农政策推行的起步阶段，必须及时冷静地思考政策推行过程中所遇到的难点和问题，认真分析制度中存在的缺陷和漏洞，在充分解读新农保政策精神的基础上，积极探寻实施过程中诸多问题的解决路径和方法，使新农保政策在与农村特定社会政治生态进行有效互动的过程中不断得到完善，农民对新农保政策推行的预期评估不断得到提高。

预期理论与农民行为

预期理论是由美国著名管理学家和心理学家弗隆姆提出的。该理论认为:“一种行为倾向的强度取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望以及这种结果对行为者的吸引力”（刘永芳，2003）。预期是一种客观的心理方法，指行为者根据自己掌握的各种信息来估测某一变量的未来变化规律和期望值。具体而言，当行为者认为决策行为能够给自己带来良好的绩效收益，且这种收益对个人具有足够吸引力时，个人的激励程度或动机水平才会最高。他也会因受到这种激励，进而付出更大的努力。“预期理论侧重于激励的过程，关注影响预期评估的各个因素和环节，在进行激励时，注重对该激励过程不同因素分别进行激励，进而达到理想的预期效果”（格劳斯曼，1980）。预期评估的高低取决于三个要素。投入预期：当人们做出某一决策行为时，他们必然会为付出一定代价后可能会达到的特定绩效收益做出心理评价。该心理评价则是他们的预期评估，是他们为实现目标必须投入的可行性评估。预期收益认知：是人们对一定决策行为可能会导致的预计收益做出心理评价，这就是他们的认知，是他们对预期收益的评估。收益率评估：是人们对收益净值的评价，是对投入产出比的评估。

实现合理预期主要有三个基本途径，第一，行为主体在进行预期评估的过程中实现了信息资源的有效整合。现代货币主义的创始人弗里德曼认为，“人们在作出社会经济决策之前，总要对社会经济活动的未来前景做出预测”（罗军，1992）。但由于人们了解和掌握信息能力的有限性，导致人们只能根据自己以往的知识或经验来形成预期，因而他们通常在作出预期时是依据社会政治生态的不断变化而逐步地修改自己的预期，调整自己的行为，以适应社会政治的变动。第二，行为主体在进行预期评估时是基于自身理性的无偏性的预测。预期理论从理性经济人的角度出发，强调了在行为决策和行为选择变动中预期的重要性，并且认为理性预期会使人们与国家的政策形成有效互动，而不断使个人对国家政策的预期不断得到提高。“合理预期理论强调了预期的理性，是理与预期行为的一种结合”（谢弗林，1996）。第三，预期误差的非系统性，即在合理预期模型中，行为主体不会犯系统的错误，即社会经济政策不会使公众产生群体性错觉。预期的形成机制依赖于行为人自身理性的发挥，预期评估的高低是基于整个政策和行为主体所处的社会政治生态所决定的。

在中国农村社会，农民往往是作为理性经济人而存在的。农民也是自身利益最大化的追求者。基于中国农村长期以来的生存状况和生存经验形成的农民的理性，具有自身内在的独特性，其主要表现为生存安全保障最大化与经济收益最大化的结合。他们相信能够发挥自身理性，充分利用自己所掌握的各种信息，来实现自身利益的最大化。在面对国家的政策选择时，他们往往基于特定的农村社会政治生态和以往的经验，发挥自身理性对国家政策进行有效解读，并做出自我的预期评估，进而表现出不同的政策偏好和行为倾向。他们在主观上也认为该行为选择是其从各种可选方案中，选择的最优策略。因此，作为理性经济人的中国农民，在面对新农保政策的推行时，也表现为一种发挥自我理性与国家政策进行有效互动的过程。但由于受到中国农民自身素质的局限和以往经验的缺陷等多种因素的影响，使得农民对新农保政策难于做出较为合理准确的预期评估。这就需要国家政策在与农民进行互动的过程中，不断完善自身的内在设计和政策的推行方式，使农民能够对政策信息进行有效整合，对预期收益做出准确的认知和评估，不断提高农民的政策预期，进而影响农民的政策态度和行为倾向，形成对新农保政策的有效推动。

影响农民对新农保政策做出预期评估的因素分析

作为一项利民惠民性工程的新农保政策在农村的初步推行中并非十分顺利，甚至存在一定阻力。农民对新农保政策的推行也大多持有观望态度，参与积极性较低。这一行为表象的背后隐藏着农民自身行为的内在逻辑。作为理性经济人的农民是自我利益最大化的追求者，在面对新农保政策推行过程中所表现出来的态度和行为倾向，是农民发挥自身理性做出的行为选择。这一行为选择是基于农村特定的社会政治生态对新农保政策所作出的预期评估的高低所决定的。而造成农民对新农保政策做出预期评估不高的因素主要有以下方面：

农民自身素质的局限，难于对新农保政策的信息资源进行有效整合，降低了农民的政策预期。行为主体准确充分地掌握各种相关信息资源，并对信息资源进行有效整合是行为人作出合理预期的基础。在农村社会，作为理性经济人的农民往往基于自己以往的生活经验，并发挥自身理性对农村政策进行解读，做出自我的政策预期评估。但由于农民自身素质的局限性，限制了农民对政策信息的充分准确解读，降低了农民对政策做出的预期评估。例如，在新农保政策推行中，某些农民将“年满60岁的农民可以直接领取每月55元的基础养老金，但其符合参保资格的子女必须参保”的规定理解为用子女的钱来为父母养老，认为这种规定违背了参保的“自愿”原则。农民没能切实看到自己的缴费是存在自己的个人银行账户上，是在为自己养老进行积累。而部分尚未达到60周岁需要缴纳一定的参保费用的群众，因个人自身对政策的解读能力有限，无法从相关政策中看到实惠。一方面，由于政府的宣传材料，也未能将农民参加新农保所获得实惠较为明细化、具体化的展现出来，对于农民较为关心的参保经费的管理，保费的保值增值，保费银行利息等问题也未能做出较为明确的规定，容易让农民产生一定的歧义，降低对新农保政策的解读效果。另一方面，由于农民自身的保守性以及受到过去农村合经会倒闭等事件的影响，认为现在新农保政策还在试点阶段，政策不稳定，为最大限度的规避风险，维护自身利益，存在等待观望思想。这就导致新农保政策中对农民参保具有诱导性和激励作用的条款和措施难于很好地发挥作用，使得大多数农民在参加新农保的过程中，彼此相互观望，严重影响了新农保政策的积极推进。这些因素都使得农民难于对新农保政策的信息资源进行有效整合，无法做出较为准确的政策解读，降低了农民对新农保政策的预期评估。进而导致了新农保政策推行过程中，农民的参保积极性较低和低档次参保的特点。基层干部公信力的下降，难于对村庄进行有效动员，降低了农民的政策预期。预期评估是一种客观的心理方法，行为者在进行预期评估往往受到对行为客体的权威性和公信力的影响。在对新农保政策进行预期评估时，农民在心理上受到对政策推行机构的基层组织和干部的信任感的影响。在乡村社会，基层干部作为新农保政策推行的主导性力量，其自身形象和公信力直接关系到新农保政策在农村的推行效果。由于历史性因素的影响，基层干部往往是作为国家对基层资源的汲取和对村庄秩序实行控制的职能存在于农民心目当中的，而作为对农民提供公共服务的主体性地位则极其微弱。近几年来，随着税费改革的推进，而基层组织的职能却未能及时得到很好的转变，使得基层干部的服务意识仍然极其低落，导致了基层组织在农民心目中的地位极其式微。与此同时，还有某些基层干部的贪污腐化更是严重影响了基层组织在农民心目当中的形象，导致基层干部公信力的严重下降，致使基层组织和基层干部缺乏对村庄社会进行有效动员的能力，严重影响了党和国家各项农村政策贯彻执行。“在农村社会，村干部往往是作为农民异己性力量存在的”（孙盛典、王觊涛，2001），但作为新事物的新农保的推行又离不开村干部的广泛宣传和对新农保政策细致的解读，这就可能导致了政策的可信度和公信力下降。另外，某些基层干部为了彰显政绩，在新农保的推行工程中，急于追求高参保人数、高参保率，而实行某些“要办事，先参保”的强制性规则，导致农民的反感和抵触。这种具有附带性因素的参保，严重背离了新农保推行政策的自愿性原则，增强了新农保政策的推行阻力。由于农民对于基层组织和干部的不信任感，延伸到其推行的国家政策上，导致了农民对于新农保政策推行的心理预期下降和新农保政策在基层干部推行下的低效性。

新农保政策内在激励机制的缺乏，弱化对农民参保的诱导力，降低了农民的政策预期。政策的内在设计和涵盖政策信息是农民做出政策预期评估的基础和逻辑起点。而政策自身的制度缺陷和不足是造成农民政策预期评估的根本性因素。在新农保的政策推行中，政策自身的内在设计中缺乏对农民参保，特别是高档次参保和长期缴费的内在诱导和激励机制。一方面，在新农保的政策推行过程中，为刺激农民参保地方财政往往将补贴发放在参保缴费上，不论参保缴费档次高低一律是政府每人每年补贴30元，这就使得农民在发挥自身经济理性的过程中，往往选择100元的参保缴费档次，而把多余的钱转向其他的投资方式。另一方面，在新农保的推行政策中，没能很好地体现出农民参保缴费越多，财政补贴越多的优势，也没有具体做出缴费年限越长，基础保险金越高的制度性规定。这使得新农保政策缺乏对农民高档次参保，长期缴费的内在诱导和激励机制。这就往往导致农民在参加新农保的过程中，大多只停留在按最低档次缴费每人每年100元的参保标准上。这种由于政策设计中内在激励机制的缺乏，使得政策对参保人员长期缴费，高缴费档次参保的刺激作用较弱，农民长期缴费，高缴费档次参保的积极性低落。此外，作为基础养老金的每人每月55元的标准相对现有的农村物价水平和消费标准而言实在太低，在乡村社会，这种低水平的农村养老方式对农民生活的保障能力是极其脆弱的，使得农民无法将其作为自身养老的唯一依靠，而必须寻求多元化的养老保障。而15年的缴费期限太长，降低了农民的心理期待和心理预期。这些都导致了新农保政策内在激励机制的缺失，也降低了农民对新农保进行高档次缴费和长期性缴费的政策预期。更降低了农民对于把新农保政策作为自身的养老依靠的心理预期评估。这也使得新农保政策对引导农民参保缺乏足够的吸引力，对推动农民养老方式和养老观念的社会性转变，难于形成足够的促动力量。

提高农民对新农保政策预期评估的路径选择

新农保政策作为一项党和国家的支农惠农性政策，从根本上是以农民的根本利益为归依的。但新农保政策的推行效果却是基于农村特定社会政治生态中多种因素相互作用的综合结果。一项好的惠农政策能否为广大农民群众所接受，关键在于农民基于自身理性对政策做出的有效解读，以及政策本身及其推行方式导致农民预期评估的高低。因此，在新农保政策的推行过程中，基于农民与政策做出的有效互动，不断改进新农保政策的推行方式，使农民能够对政策信息资源进行有效解读，满足农民需求；不断提升基层组织和干部的公信力，赢得农民的信任；不断完善新农保政策内在设计，使其不断适应农村特定的社会政治生态。这些因素改善都将提高农民对新农保政策推行的预期评估，进而影响农民的行为倾向和政策态度，增强对新农保政策的推动力。

改进政策的推行方式，使农民对政策信息资源进行有效解读，提高农民的政策预期。努力加强对新农保政策的有效解读和宣传，把所涵盖的政策信息准确充分的传递给农民，不断提高农民对政策信息了解和掌握，使其能够进行有效的信息整合，为农民进行合理的政策预期评估提供信息基础。这样可以使农民在发挥自我理性的基础上，有效的提高农民政策预期。在新农保政策推行中，基于农民的自身素质较低的局限，无法对新农保政策和实施方案做出较为准确的解读，难于从初步推行的政策制度上看到实惠和好处，也就无法做出较为积极有力的判断和较高的政策预期。因此，作为新农保的推行机构必须不断改进政策推行方式，特别是加强新农保政策的宣传力度。一方面，政府要对作为新农保政策推行的主导性力量的基层干部加强业务能力培训，不断提高基层干部自身对新农保政策解读和宣传能力，使其能够帮助农民就相关问题解惑答疑，做好新农保政策的咨询人。在政策推行过程中，基层干部要积极主动入户宣传动员，发挥自身作为新农保政策咨询人的角色，走到农民身边，解答他们切实关心的政策疑问，使其认识到新农保政策的利民惠民性，进而消除农民相互观望态度和思想，积极参保。另一方面，政府关于新农保政策的宣传材料要对农民较为关心的问题做出较为明确的解答，并以具体事例和数字等农民容易理解的方式，把新农保政策带给农民的实惠和好处较为明细化、具体化的表现出来。政府部门还要借助可信度高、权威性强的电视媒体和报纸杂志，并结合诸如大会宣传、公告宣传和入户宣传等常规性宣传方式加强新农保政策的宣传力度。此外，在政策推行过程中，还要采取由村委会到村小组再到农民的稳步推进方式，确确实实地把新农保政策的内容和精神传达给每个农民群众，积极引导和帮助农民准确地解读新农保的相关政策信息和原则，解除农民对新农保政策推行的担心和顾虑，不断提高农民对新农保政策的预期，促进农民积极参保。

提升基层组织和干部的公信力，赢得农民的信任，提高农民的政策预期。提高基层组织和干部的服务意识，改善基层组织干部形象，不断赢得农民群众的信任，提升基层组织和干部的公信力是提高农民政策预期的有效途径。在政策推行过程中，农民往往将政策和推行主体视为一体，干部形象的好坏，公信力的高低严重影响政策的推行效果和农民的政策预期。在乡村社会，基层干部是党和国家在农村各项方针政策的领路人，也是国家各项利民惠民政策推行的主导性力量。作为初步推行实施的新农保政策，要被广大农民群众了解和接受，依赖于基层干部对新农保政策的细致解读和广泛宣传。在新农保政策的推行过程中，作为政策推行主导性力量的基层组织和干部，要积极转变职能，增强服务意识，树立良好的干部形象，不断提升干部在人民群众当中的公信力和权威性。一方面，基层干部作为国家农村方针政策的领路人，要不断加强自身素质和修养，增强自身业务能力。在新农保政策的推行过程中，要率先认真解读和领会新农保政策的内容和精神，宣传新农保的参保程序和好处，积极成为农民身边的新农保政策解读员。基层干部要积极主动的采取各项措施，通过各种途径走到农民身边，把新农保政策的信息和实惠传递给每位农民群众，及时耐心地解决农民对新农保政策的疑问和顾虑，引导和动员农民群众积极参保。另一方面，在新农保政策推行方式上，农村基层干部要切实从农民利益出发，不急于追求高参保人数和高参保率，注重政策的循序渐进，对农民参保多动员宣传，不搞附带性“捆绑式”参保，耐心的帮助农民了解新农保政策的利民惠民性，赢得农民的信任。此外，对于农保基金要建立完善的监督管理机制，基层干部要严以自律，加强农保资金的监督管理，消除农民参保的担心和顾虑。只有这样才能不断提高基层组织和基层干部推行新农保政策的可信度，使得干部的信誉与政策的权威结合起来，才能不断提高农民对新农保的政策预期，农民参保缴费才能切实放心。

完善政策内在设计，使其适应农村特定的社会政治生态，提高农民的政策预期。不断完善政策自身的内在设计是不断提高农民政策预期的基础和逻辑起点。一项好的政策，能否为农民所接受关键在于能否适应农村的社会政治生态，这也是决定农民政策预期评估高低的关键。因此，在对新农保政策推行方案进行制定和设计时，要深刻领会国家政策精神，并结合地方实际，不断完善政策的内在激励机制，积极引导农民参保续保。为刺激农民长期缴费和高档次投保的积极性，在政策设计上，要充分体现出农民参保缴费越多财政补贴越多的优势和缴费年限越长基础保险金越高的特点。为充分鼓励参保农民高档次缴费参保，地方财政要按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的农民，给予适当鼓励。为积极引导参保农民长期缴费，增加个人账户积累，对缴费超过一定年限的，地方政府也可适当加发基础养老金。这样不断完善新农保政策的内在激励机制，才能充分发挥新农保政策对农民参保积极性的激励作用。另外，针对国家关于新农保政策中统一确定的基础养老金部分，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府也应根据实际情况，切实提高基础养老金标准。使得基础养老金的水平与当地的经济发展水平和农民的生活实际消费结合起来，不断提高基础养老金对农民生活的保障能力，增强新农保政策对农民参保的吸引力。这样才能使新农保政策不断适应不同的农村社会政治生态，满足不同生活水平的农民对养老的实际需要，刺激不同生活水平的农民选择不同标准的参保档次，使得新农保这一社会性养老手段真正成为农民社会性养老的依靠。只有这样，才能切实提高农民对新农保政策的预期评估，赢得各生活层次农民的积极参与。农民也能够基于新农保政策的推行，切实把自己的养老寄托给社会，真正实现农民养老方式和养老观念的社会性转变。

总之，新农保政策的推行是基于农村特定社会政治生态，农民与国家政策进行有效互动的结果。在这一互动过程中，农民基于自身理性对新农保政策做出的预期评估的高低，将直接影响农民对新农保政策的政策态度和行为倾向。因此，认真分析政策推行过程中影响农民做出政策预期评估的逻辑因素，不断提高农民对新农保政策的做出预期评估是稳步推进新农保政策的关键。只有这样才能克服新农保政策在农村初步推行过程中遇到的逻辑困境，切实将政策实惠带给农民，逐步实现农村养老方式的社会性转变。

参考文献：

1.刘永芳，GigerenzerG，ToddPM.快速节俭启发式―基于有限理性和生态理性的简单决策规则.心理科学，2003,26(1)

2.格劳斯曼.合理预期、经济周期和政府行为.载费歇尔编.合理预期和经济政策[M].芝加哥大学，1980

社会政策的基本要素篇5

【关键词】公共政策执行主体消极因素对策

在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。为此，针对当前我国公共政策执行中出现的问题，分析影响公共政策执行主体的各种消极因素，提出对其优化的对策，可以促进我国公共政策的有效实施。

一、公共政策执行主体中的消极因素分析

（一）机制转换中的“政策照搬”与“政策观望”现象

首先，政治社会化机制在内容和形式上还具有简单化的特征。在一些地方，形式单一的政治学习和内容肤浅的思想政治教育使政策执行主体对政策内容本身缺少足够的了解和认同，导致一些执行者在政策实施中的被动性和盲目性，具体表现为对政策内涵的不求甚解和对政策条款的简单“照搬”。

其次，随着市场经济的深入发展，社会上出现了一些重经济、轻政治的思想倾向，这使得政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活以及社会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视。一些执行者对新的政策反映迟钝，在执行过程中总是左顾右盼，导致“政策观望”现象。

（二）利益冲突中的“政策附加”与“政策替代”现象

在我国的公共政策实施中，由于政策执行主体实际获得的利益相对于预期利益较低，或者比较利益的相对剥夺，造成政策执行中的政策变形问题。执行主体在原政策的目标的基础上再自行添加了若干个新目标，这些新目标是为了执行主体的私利而设置的。当公共政策本身与政策执行者的利益有所冲突时，执行主体对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性而做出不同于原有政策精神实质的解释。从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

（三）执行主体单一化中的“政策乏力”现象

我国正处于计划经济向市场经济转型的时期，政府仍然掌握相当大的行政权力，公共政策执行主体也相对单一。主要表现为：各级人民政府及其所属的职能部门构成公共政策执行的基本主体，他们拥有绝对的执行权力;而非政府公共组织，如社会自治组织、企事业单位等缺乏必要的公共政策执行杈力，在政策执行中处于被动从属地位，整个执行过程缺乏公众的积极参与和配合。这种传统的单一化模式已很难适应市场经济和信息社会发展的需要，它使一些好的政策在具体执行中难免出现“政策乏力”现象。

（四）政策执行难度加大中的“政策放弃”现象

执行者的意志品质和责任意识也是不可忽视的因素。政策执行过程中，常常会遇到执行条件不完全具备、资源缺少、措施不当等问题，从而遭受到一定的挫折。意志的重要性表现在，当政策执行出现挫折时执行者意志力不足则会寻找各种借口轻易放弃一些执行者对公共政策避重就轻，有选择性地执行，就是责任意识的丧失和对某些政策的放弃。

二、对政策执行主体的优化对策

（1）强化政治社会化功能，提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力。政策执行主体的专业知识和业务能力主要是在政治社会化过程中系统地学习到的，也是通过政治社会化机制才得到不断强化的。政策知识是指所要执行政策的专业知识及其相关知识，这些方面的知识特别是专业知识是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行主体在执行政策过程中的对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。执行能力则包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。政策执行主体通过学习，熟悉政治规范，特别是政策执行活动规范，从而为有效政策执行奠定基础。

（2）加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。通过多种形式的政策宣传，一方面，可以使政策执行者认真领会和理解政策目标的具体内容，从而认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础;另一方面，也可以使广大人民群众的充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境。

（3）建立执行主体多元化模式。加强非政府公共组织在公共政策执行中的作用，扩大公共政策执行主体的范围，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担，即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用委托方式由非政府公共组织或其他社会组织执行，即西方国家所称的“执行人”，从而实现公共政策在制定与执行中的异体化。

（4）建立健全公共政策执行的责任追究制度。建立合理的干部录用制度和公务员制度。通过公开招干考试和公务员考试，把真正具备较高政治素质和业务能力的社会成员充实到各级行政机构中来，使行政管理机构中的政策执行人员都能拥有准确理解政策目标的能力和有效执行政策的水平。同时，把精简、优化行政组织机构和强化竞争机制结合起来，加强依法行政，防止政策执行偏差行为的产生，从而提高政策执行的效率。严格政策执行的考核制度，增强政策执行者的责任意识。领导干部和各级各类政策执行人员要加强学习，提高政策执行的理论水平。面对新形势、新情况和新政策，还要不断更新自己的专业知识和技能。提高自己政策执行和政策创新的能力。提高政策执行者的责任意识，建立政策执行的风险监控机制。21世纪管理的新潮流之一是“执行、执行、再执行”，这对公共政策的执行主体提出了更高的标准，要求他们成为政策理论的学习者，政策活动的服务者，政策实践的创新者，公共利益的维护者，并通过政策执行机制的改革和执行主体模式的改变，实现政策执行主体的全面更新，最终保证公共政策目标的全面实现。

参考文献：

社会政策的基本要素篇6

[论文摘要]教育政策是为提高国民综合素质而制定和实施的有关引导教育发展、规范教育活动的战略和一系列方针、原则和措施。一个国家在不同的历史时期,在不同的经济、政治、文化背景下制定和推行的教育政策所蕴含的价值取向和价值选择有所不同。在当代中国变化了的政策背景下,中国教育政策的价值选择也随之发生了变化。

构建和谐社会既是当前中国制定各类公共政策的大背景,同时也是目标本身。在这样一种大环境下,中国教育政策的价值取向无疑会更偏重公平。本文将以党的十七大报告和国家教育事业十一五规划纲要为参考基础,来分析当今中国教育政策所体现出来的新特点。

一、教育的特殊属性和教育政策的价值观

对于任何国家来说,教育都是一个关系国计民生的大问题。它对国家和社会的发展起着不可替代的作用。自世界进入知识经济时代伊始,教育的重要性更是不可言喻。教育本身是一种特殊的社会活动,它的这种特殊性体现在:首先,它以学校、个人和家庭为活动主体;其次,它以教育领域的公共利益为其活动目标或宗旨,为社会提供教育服务,满足公众的教育需求。因此,教育活动具有公益性和非赢利性。教育活动的特殊性体现得尤为明显的一点在于其所提供的公共服务具有公共物品和准公共物品的双重属性。也就是说,这种特殊的公共服务既具有公共性,同时又具有排他性。就我国的情况来说,教育的公共性只在九年义务教育的限度内具有。超过这个限度,教育便产生了排他性。因为一个国家的教育资源是有限的,而公众对教育的需求是无限的,这对矛盾在任何国家都是无法避免的。所以,当公众人数超过教育资源所能容纳的范围时,个人和家庭之间就会产生竞争。教育本身所具有的这种双重属性就决定了国家针对不同的政策调适对象所实施的教育政策具有不同偏向的价值取向。“在非义务教育阶段往往更注重效率,义务教育阶段往往更关注公平”。

教育政策是政府为适应经济和社会发展的需要,为提高国民综合素质而制定和实施的有关引导教育发展、规范教育活动的战略和一系列方针、原则和措施。教育政策的价值观包括三个方面:公平、质量、效益。教育政策的根本价值目标之一是通过有效的政策工具解决教育领域的公共问题,促进每个受教育者的全面发展。教育政策所包含的最核心的应然价值是以人为本和教育公平。教育要着眼于满足人的需要,实现人的完善与发展。促进教育公平、追求教育的质量,是现代教育政策的基本价值取向。然而,教育政策的制定和实施必须和一国的经济、政治、文化的发展相协调。由于这个原因,不同的历史阶段,面对不同的经济文化背景,教育政策制定者的价值取向还是会有所偏向。“在经济社会发展转型时期,偏重于效率,发展到一定程度时,则会更关注公平”。

二、当前中国教育政策的政策背景

任何一项公共政策的制定和推行,都有它相应的政策背景。构建和谐社会是当前中国各类公共政策制定和实施的大背景,但是,针对不同的公共问题,又有不同的具体背景。就教育领域来说,当前中国的教育政策制定和推行的具体政策背景主要有以下方面:

经济背景:中国经历了改革开放三十年的发展,生产力大幅提高,经济实力不断增强,社会发展的主要任务已不再是基本解决温饱,而是随之转向了全面建设小康社会。

文化背景:随着中国对外开放与交流的进一步深入,世界各地不同的文化不断涌入中国,构成了与中国传统文化共存和冲突的局面。中国在世界多元文化与其传统文化冲突和共存的激荡下,在文化上追求包容与和谐。

教育事业发展背景:经过多年的发展研究,教育科学采用了新的研究范式,同时顺应教育实践发生的剧烈变革而取得了新的进展。“基本普及义务教育”、“基本扫除清壮年文盲”的“两基”攻坚工作得已实现。高等教育大众化取得跨越式发展。

制度背景:国家制定了一系列相协调、相适应的教育、经济、政治、文化制度,提供了进一步深刻改革、创新的制度保障。

三、当前中国教育政策的价值取向分析

党的十七大报告对教育事业进行了提纲挈领式的阐述,既概述了十六大以来所取得的教育成就,又描绘了全面建成小康社会时的教育蓝图,更论述了新时期的教育使命。在党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中,用较大篇幅集中论述了新时期的教育使命。其中值得我们特别关注的是这样的论述:“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。要全面贯彻党的教育方针,坚持育人为本、德育为先,实施素质教育,提高教育现代化水平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,办好人民满意的教育。”“坚持教育公益性质,加大财政对教育投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。”在这一论述中,我们把最核心的词语提取出来,就是“基石、教育公平、公益性质”。

国家在宏观政策中强调教育对于国家发展和民族振兴的基础作用已经不是第一次,然而明确提出“教育公平”并强调教育公平是社会公平的重要基础却是第一次。如果说党的十六大以来,在“坚持效率优先,兼顾公平”的分配原则指导下,国家采取的诸如“两免一补”、农村义务教育完全免费政策背后折射出来的价值取向还只是向促进公平倾斜的话,那么在十七大“初次分配和再分配都要注重公平”的分配原则指导下,公平则已经成为了新时期教育事业与发展并重的任务之一。把“发展和公平”作为当前中国教育事业发展的两大任务在《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中有明确的体现。《规划纲要》指出:“科学发展观是‘十一五’时期教育的根本指导思想,发展和公平是‘十一五’时期教育的两大根本任务或者是目标。也就是说,我们要在科学发展观的指导下,一方面要抓发展,一方面要抓公平,这是两个根本任务,也是科学发展观和和谐社会对教育的两项根本要求。

如果用一句话来表述,‘十一五’时期,我们要在中央领导下,努力推进教育优先发展、科学发展、公平发展。”在任何社会,教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径,教育公平是检验社会公平的重要尺度。受教育的权利平等是人与人平等的起点。享有平等的受教育机会,是每一个公民最基本的权利。在以人为本的观念日益深入人心的今日,呼唤机会均等,要求教育公平是广大人民群众根本利益的具体体现,是构建社会主义和谐社会的必然要求。教育公平也是民生问题,是社会公平的起点,它与青少年的成长发展息息相关。教育公平虽然是人类的一种教育理想,是社会公平在教育领域内的反映,但教育同时又是一个系统工程,是一个需要通过改革创新不断完善的过程。建立现代国民教育体系、对贫困地区和民族地区教育实行特殊政策、建立学生资助体系来保障贫困家庭学生接受教育,这些具体的政策都是针对现实经济社会条件下存在的不公平而提出的解决办法。在十七大报告中还提出了诸如更新教育观念、深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革的要求,提出这些要求的目标所在,也就是要通过不断改革逐步接近教育公平的目标。

坚持教育公益性质是十七大报告中对教育定位的一个新的表述,一方面表明了党和政府对教育的高度重视和不断加大财政对教育投入的力度和决心,另一方面说明教育是一个惠及大众的奉献爱的事业。十七大报告明确指出,要坚持教育的公益性质,加大财政对教育的投入。以科学发展观为根本指导思想,贯彻十七大精神的《规划纲要》中的思路一节作了更具体的论述:“以办好让人民群众满意的教育为宗旨。坚持教育的社会主义性质和公益性原则……保障人民享有接受良好教育的机会。”

《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》的总思路是以素质教育为主题。“以素质教育为主题。坚持育人为本、德育为先,把立德树人作为教育的根本任务,将素质教育贯穿于各级各类教育,贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育,努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”“素质教育”是与“应试教育”相对应的一对概念范畴。在过去很长的一段时间,现实教育实践中教育价值观的偏差扭曲了我国的教育。在“应试教育”的教育生态下,“教育的功能似乎就是在学校教育的不同阶梯上,通过所谓的考试,将一批批学生淘汰掉。”错误的价值观扭曲了教育这一神圣的功能,助长了带有功利主义色彩的“应试教育”。正是这种教育模式导致了我国学生“高分低能”的显著特点,这种教育模式本身就是教育最大的不公平。教育的根本原则是“有教无类”,很明显,“应试教育”是无法实现这一原则的。只有素质教育才能实现教育的这一根本原则。在国家强调社会和谐、社会公平、教育公平的今天,以面向全体学生的成功教育为其性质的素质教育才是教育公平的最大体现。《规划纲要》的总思路从根本上体现了教育坚持以人为本、满足人的需要、实现人的完善与发展的核心价值观。

四、小结

由于各个方面的政策环境都发生了巨大的变化,当前中国教育政策的价值取向出现了较之以前不同的新特点,这一新特点主要表现在教育公平上,即把公平作为今后教育事业发展的根本任务、根本目标、根本要求之一;其次,还表现在对教育所应遵循的原则的准确定位上,即要坚持教育的公益性原则,坚决反对教育产业化;最后,还表现在发展思路以素质教育为主题上。明确的教育主题能够在很大程度上防止政策执行过程中,也就是实际教育实践中功利主义价值观的复归与泛滥。可以说,当前中国的教育政策已是尽可能地考虑周全,兼顾各个群体的。我们期待这些政策在实践中能够得到顺利而又全面的执行,期待我国的教育事业在这些政策的指引下迎来新的成就与辉煌。

[参考文献]

[1]蔡军.当代中国教育政策的价值选择[j].教育学刊,2009(1).