家政服务标准体系篇1

关键词：江苏公共文化服务标准化探析

中图分类号：G127文献标识码：A

OnthestandardizationoftheconstructionofmodernpublicculturalserviceinJiangsu

HUANGJun-lu1，2（1.HuaianCollegeofInformationTechnology，Huai’an223003，China；2.MarxismSchoolofSouthwestJiaotongUniversity，Chengdu611756，China）

Abstract：AsabigprovinceofeconomyandcultureinJiangsu，theconstructionofmodernpublicculturalservicesystemcoveringurbanandruralareashasthefirstmoveradvantage.Topromotetheequalizationofpublicculturalservicesbymeansofstandardizationisoneofthecoretasksofbuildingamodernpublicculturalservicesystem，thestandardizationoftheconstructionofpublicculturalservicesinJiangsuisnotonlynecessarybutalsofeasible.erealizationofthestandardizationofmodernpublicculturalservicesinJiangsu，suchasmulti-partycooperationinternalandexternalco-ordinationmarketintroductionandpreciseforce.

Keywords：Jiangsu；PublicCulturalService；Ptandardization；Discuss

在江K省《关于推进现代公共文化服务体系建设实施意见》的政策支持下，2015年7月《江苏省基本公共文化服务保障标准（2015―2022年）》正式颁布实施。该保障标准明确以标准化和均等化作为现代公共文化服务体系建设的重点任务，同时标志着标准化工作正式在公共文化服务领域展开。

一、公共文化服务标准化的基本内涵与实施范畴

公共文化服务是人民群众享受基本文化权益的重要保障。在我国，公共文化服务标准的制定和标准化建设不但滞后于其他物质产品，也落后于城市管理、公共安全、义务教育和基本医疗等其他公共服务。江苏在构建现代公共文化服务体系中，仍然面临公共文化资源分散，管理机构多重化，供给与广大群众需求匹配度不高，区域之间和城乡之间均等化程度低等困境。公共文化标准化建设，可以更加有效地促进公共文化服务均等化，更加科学地推进现代公共文化服务体系构建，从而进一步缓解供需矛盾，达到文化繁荣与经济同步发展的目的。

（一）公共文化服务标准化的基本内涵

标准化主要是对科学、技术与解决领域内重复应用的问题给出解决办法的活动，其目的在于获得最佳秩序与经济效益[1]。标准化工作一般包括标准的制定、和实施的过程。

二十世纪七十年代，西方国家面临政府信用危机和管理效率低下的困境，由此开启了政府管理创新，将企业标准化管理理念应用于公共领域的管理实践，并取得了巨大的突破和良好的效果。我国标准化工作起步较晚，公共文化服务标准化建设更是一个崭新的课题。

现代公共文化服务标准化，主要是指运用标准化的原则和方法，制定和实施公共文化服务标准，实现数量指标化、质量目标化、方法规范化、过程程序化，保障公民享有优质与有效的公共文化服务的过程[2]。公共文化服务标准化概念的引入和研究，使标准化从纯粹的技术设备规范向行为规范转变，标准化工作从传统的工业企业向公共文化服务领域拓展。公共文化服务标准化的实质就是整合公共文化资源，实现政府与社会共同治理，保障现代公共文化服务城乡全覆盖，区域之间最大程度均衡，力推政府由管理型向服务型转变。

（二）公共文化服务标准化的基本实施范畴

公共文化产品众多，服务内容难以量化，服务流程难以定型，因此，标准化的定位需要仔细考量以下几个基本问题：公共文化是“基本的”还是“非基本的”？是全省性的还是市、县（区）及各村镇级别的？是场地设施建设的硬件标准还是管理服务的软件标准？是全面推开还是先行先试？因此，在标准的制定上，重点是制定经费保障标准、场馆设施建设标准、服务技术标准和绩效评价标准。经费保障标准主要包括政府公共文化服务的财政预算和支出水平、人均公共文化事业经费水平，体现基本权益、政府责任、地域特色和发展水平的标准；场馆设施建设标准主要包括文化场所的用地、建筑面积、功能、设施、布局等硬件标准；服务技术标准主要包括管理制度、服务行为、操作流程等软件标准；评价标准主要是对文化行政部门、服务提供机构、重大文化惠民工程的服务质量、效率效能的考核，包括设施的使用率、利用率，活动的参与率，民众的获得感、满意度等指标体系。

二、江苏现代公共文化服务标准化建设的必要性分析

只有现状而没有标准，就无法知道问题是否存在？存在的问题到底有多大？如果形象一点来描述存在的问题，可以用这样一个公式来表达：问题=标准-现状。“计算”一下现状与标准的差距，就了解了问题的存在及其大小。因此，在公共文化服务领域推行标准化工作，能够以最佳的方式最大程度发现目前公共文化服务存在的问题，切实解决现代公共文化服务体系建设中存在的突出矛盾，保障民众基本文化权，实现最高程度均等化。

第一，建立刚性的公共文化服务政府保障标准，是推动政府责任落实到位的迫切任务。2015年7月，江苏制定的《江苏省基本公共文化服务保障标准（2015―2022年）》，虽然已经对政府保障标准作出了明确的规定，其中包括设施与设备、项目与内容、人员与经费等三大部分指标，但有些地方党委、政府主体责任意识还不够强，对公共文化标准化建设的重要性和紧迫性认识还不够到位，缺乏对文化投入和资源配置的系统方案和约束机制，在标准的执行过程中仍然存在较大的随意性，不作为、乱作为的现象仍然存在，因此，各级政府对标准的刚性执行是确保政策落地的关键。

第二，加快标准化建设进程是科学推进现代公共文化体系建设的必然选择。江苏公共文化服务标准化工作尚处于起步阶段。在标准种类方面，数量偏少，结构不够均衡；在指标设计方面，数量指标不够细，质量指标难以把握；在服务标准方面，缺乏对政府及相关职能部门的引导与约束；在绩效考核方面，以群众需求为导向的相关指标应用还不够全面，对群众获得感的评价指标可操作性还不强。因此，只有加快标准化建设进程，才能科学、合理、快速地推进现代公共文化服务体系构建。

第三，标准化建设是促进现代公共服务均等化的重要手段。均等化是现代公共文化服务的根本要求，也是公共文化服务“现代性”“先进性”“时代感”的重要表现。从本质上来说，“均等化”要求全体民众都有均等享受基本的文化服务的权利和机会，要求不同区域之间，不同群体之间都可以得到和享受的文化服务水平基本一致，能够满足最基本的需求，大多数服务不需要付费或者低于成本价，而且可以很方便地获得。以标准化促均等化不仅是政府管理创新的重大举措，也是标准化在现代公共文化服务领域应用的现实创举。通过标准的约束力，促进均等化，用硬性的标准在公共财政投入力度、质量数量指标、服务流程规范、监督评价体系、服务运作效能等方面加强约束，从根本上杜绝管理的盲目性，减少政府在管理中的失职、失当、失范行为，从而形成制度化、规范化的长效机制。

三、江苏现代公共文化服务标准化建设应该遵循的基本原则

（一）坚持文化惠民的结果导向

构建现代公共文化服务体系的终极目的在于文化惠民。标准化建设就是在满足广大民众基本公共文化诉求的基础之上，更加关切人民群众日益丰富多元、个性化甚至高端化的时代追求。

“十二五”以来，江苏省各级政府加大对公共文化服务的投入，公共文化服务设施网络进一步完善，广大民众基本文化权益保障水平得到了很大程度的提升，但区域之间和群体之间不均衡状况仍然存在，广大民众的满意度和获得感仍然不强。因此，通过标准化这杆“标尺”，既能衡量政府公共文化服务的供给水平，又能衡量民众的满意度，督促政府转变管理理念，创新服务模式，使公共财政“好钢用在刀刃上”，防止资源浪费和闲置。

（二）兼顾公益性和公平性的标准化原则

标准化手段应该凸显公共文化服务“公益性和公平性”的供给理念，补齐短板，让现代公共文化服务真正做到由广大群众“唱主角、当裁判”，公共文化供给更加接地气，更具亲和力与感染力，不断缩小地区差异、抬升文化洼地。为回应不同群体的多样化文化需求，增加一些“私人定制”和“柔性供给”，增强广大民众的满意度、幸福感、获得感。

（三）严格把握指标明晰的设计理念

标准即规范。标准确定的要领在于指标明晰。“标准决定质量和结果，确立什么样的标准，决定着有什么样的成效”。标准化指标在设计和确定时，要从实际出发，深入调查研究，积极寻找公共文化政府决策层、文化管理部门、服仗峁构等多方认同的“硬杠杆”，最大程度地满足供需之间的相互匹配，在场馆设施、建设形式、资金投入、功能定位、服务内容、流程规范、运行管理、公众获得感与满意度等方面设计不同的数量指标，共同构建一个可量化考核、可操作执行的指标体系。

推进现代公共文化服务标准，不但要求方法科学、技术实用、便于操作，更要契合国家以及地方行政改革的方向和趋势[3]。

四、江苏现代公共文化服务标准化的实现路径

标准化作为文化治理能力现代化的创新之举，需要多方共建，内外统筹。政府应该发挥核心主体作用，同时适度引入市场和竞争机制，充分激发部门、社区和社会力量的参与热情和活力，从整体上谋篇，战略上布局，全面整合相关服务项目和资源，体现各方智慧，实现省、市、县（区）、乡镇（街道）等各级各类网络设施的统一规划、统筹建设，形成“共下一盘棋、同唱一首歌”的生动局面。

（一）将标准化建设作为江苏现代公共文化服务体系建设的重要战略任务

在建设覆盖城乡现代公共文化服务体系中，将标准化和均等化建设列为各级党委和政府工作绩效考核的一项重要指标，倒逼各级政府在标准化建设中充分发挥主动性、积极性和创造性，保证标准化建设工作真正落实，有序推进。解决标准体系各项指标运用的关键在于把公共文化服务标准化工作与政府绩效考核相结合。以《江苏省基本公共文化服务保障标准（2015―2022年）》为基础，划分不同部门职责任务，确定具体的评价指标，由上一级组织人事、文化、财政等部门共同对下一级政府的公共文化服务工作进行评估，并纳入政府绩效考核和班子考核内容，对不达标者进行问责。

（二）以提升“区域文化软实力”为目标，抓紧制定和完善江苏现代公共文化服务标准体系

以建设文化强省，全面提升江苏文化软实力为目标，将公共文化服务标准化建设纳入经济社会发展总体规划，建立健全公共文化服务标准化建设的组织、工作机制和政策、经费投入保障机制[4]。一是以国家基本公共文化服务标准及相关配套政策为指针，充分借鉴国内其他经济大省、文化强省的先进经验，吸取教训，与时俱进，制定出符合省情民意，且具有前瞻性的现代公共文化服务标准，并以此作为省级“底线标准”或均等化标准。二是市、县、乡（镇）各级政府可以根据实际情况“提标扩面”，制定相应的地方保障标准。

同时，现代公共文化服务标准化的制定，要按公共文化服务、市场、社会以及公共管理活动客观的、内在的规律办事，切忌以顶层设计代替标准本身，应从现实出发，尊重循序渐进的原则，持续加以改善，让公共文化服务回归到“人民大众”和“服务”的本

质属性中来[5]。

第一，与课题研究制度设计结合。通过加强顶层设计，建立科学民主的决策机制，从方法上解决标准化制定的科学性和合理性。标准化作为现代公共文化服务的新课题，通过课题研究与标准化的顶层设计相结合，建立由公共文化服务体系的专家、学者以及有丰富工作经验的文化工作者，有深厚理论基础和实践经验的标准化领域的专家、学者等人员组成的专家组，专门开展调查研究，制定科学有效、切实可行的标准体系，以避免“拍脑袋”决策而造成重大失误和资源浪费。

第二，与群众需求评价和反馈机制结合。借鉴市场经济理论下企业管理行为中“顾客至上”的服务标准，解决公共文化供给与需求矛盾的问题。公共文化的产品供给也一样要根据群众需求的评价和反馈意见，尽量做到以需定供，供需有效对接，以满足群众基本公共文化服务需求，保障群众基本的文化权益。同时，要充分考虑群众需求与社会经济发展的动态变化及其相关性，在标准化的制定和实施时保证一定的延展扩充性，要充分借助现代科技网络数字化平台，实施动态管理，提高标准化的知晓率、透明度和规范化。

第三，与国家、省级公共文化服务体系示范区的创建标准结合。设立示范区的创建、验收标准，是公共文化服务标准化建设的大胆实践和有益探索。“十二五”期间，江苏共先后颁布两批省级“现代公共文化服务体系示范区”创建名单。部级示范区（项目）有苏州市现代公共文化服务体系示范区，连云港市“社区文化标准化建设”项目，南通市“环濠河博物馆群建设”项目。因此，各市、县（区）级政府可以在总结本省及其它省市先导性的示范区的基础上，对相关标准加以修改、充实和完善，但要服从基本标准统一，前后上下一致的总体原则，避免出现前后矛盾和互相抵触，从而造成标准难以执行，导致资源浪费和效率低下。

（三）真正落实公共文化服务标准

公共文化服务标准一旦确立，各级政府就要按照标准投入，依据标准监督问责。在投入机制上，要提高公共文化服务支出占财政支出的比例，建立县级公共文化机构经费保障机制，加大对基层贫困地区和农村地区的财政投入，适当降低基层贫困地区的财政配套资金比例，以标准化手段促进均等化。一是建立公共文化服务体系建设协调机制，解决人财物保障问题。根据江苏省《关于推进现代公共文化服务体系建设实施意见》和《江苏省基本公共文化服务保障标准（2015―2022年）》，各级政府要成立由文化、财政、人事、标准委、质量监督等部门组成的统筹协调领导小组，组织研究制定标准化实施方案，监督评估工作落实成效，由此可以避免多头管理以及资源分散问题，更重要的是可以避免经费、人员编制等无法落实的问题。二是推动落实公共文化志愿服务标准化、规范化。充分发挥志愿者的作用，健全文化志愿者选拔及奖励标准，调动志愿者参与公共文化服务的参与热情，帮助志愿者在服务社会和服务大众中实现自我价值。在国外，经济和文化事业比较发达的国家的公共文化服务，如文化馆、图书馆等公共文化设施基本上没有政府雇佣的工作人员，大多是志愿者或老百姓自我服务。近年来，我国各省市公共文化服务志愿者服务人数和志愿者服务活动与日俱增。在“春雨工程”、“阳光工程”、“大地情深”等全国性文化志愿者活动的带动下，努力推进“美好江苏”系列文化服务志愿者活动在各地持续不断展开。

（四）深入推进江苏现代公共文化服务标准化人才工程建设

第一，加快公共文化服务标准化人才队伍建设。有计划、分阶段和分层次引进和培养现代公共文化服务标准化专业人才，从引进、培训、重视、激励和储备等各方面入手，构筑和完善公共文化服务标准化专业人才建O工程，为现代公共文化服务标准体系的制定奠定人才基础。第二，建立公共文化服务标准化工作人员协作平台。通过平台，加强与国家标准委的联合联动，积极开展公共文化服务标准化学术交流与技术咨询活动，全面提升标准化工作人员专业素质和综合业务能力。

（五）加强江苏现代公共文化服务标准化的宣传推广，深化标准化工作的交流与合作

积极吸收国内外标准化制定、实施和管理过程中的先进经验和优秀成果，建立符合省情的现代公共文化服务标准化宣传推广工作机制，进一步强化各级政府和城乡居民的标准化理念，充分利用电视、报纸和网络等媒体，在市、区（县）、街道（乡镇）构筑起完善的标准化宣传网络，多渠道、全方位开展宣传活动，强化公共文化服务标准的宣贯实施力度。

发挥特色文化品牌的示范带动作用，加强区域间的交流与合作。坚持“送文化”与“种文化”、“养文化”并重，重点把具有浓郁江苏特色的公共文化品牌和服务形式尽快转化成标准。比如，宜兴市“幸福宜兴、文化民生”文化区域互动，南通市通州区“古沙舞台周周演”，淮安市清河区“幸福清河”社区文化艺术节等形式多样、内容别致和惠民亲民的公共文化服务，已经得到了广大民众的认可，也起到了良好的辐射带动作用。

参考文献：

[1]标准化[EB/OL].http：///item/%E6%A0%87%E5%87%86%E5%8C%96.

[2][5]张妍.文化体制改革视域下现代公共文化服务体系建设研究[M].辽宁：东北大学出版社，2015：89，94.

家政服务标准体系篇2

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧跟国际标准化发展趋势，着力实施“三大工程”、建设“三大体系”，实现重点领域标准化工作的突破，以技术标准战略促进产业升级，推动科技创新，提升标准化服务经济社会的能力，促进经济社会科学发展。

二、基本原则

（一）政府推动、社会参与的原则。政府加强对标准化工作的组织领导，发挥企业、科研院所、中介组织开展技术标准研究的积极性和主动性，引导社会重视和参与标准化工作。建立健全“市场引导、企业自主、政府推动、社会参与”的标准化工作机制，为实施标准化战略提供良好的环境。

（二）坚持企业为主体原则。鼓励企业自觉推动标准化与市场的联系。根据各自发展阶段，扎实开展技术标准基础工程、提升工程和创优工程，循序渐进，不断提高企业标准化水平。鼓励支柱产业和传统优势产业、重点骨干企业形成技术标准联盟，加大自主知识产权标准研制力度，尽快形成优势产业技术标准。

（三）坚持技术创新、有效利用资源原则。要以技术创新为重点，实现优势特色产业关键技术的突破，形成一批具有核心技术和专利技术的产品标准。充分利用各类资源，有效整合全社会的人才、技术、设备、资金，建立符合市场经济发展的标准化工作机制。

三、目标任务

（一）总体目标。通过实施“三大工程”，即重要技术标准研制推进工程、技术性贸易壁垒推进工程、技术标准发展战略推进工程；建设“三大体系”，即农业（食品）质量安全保障体系、公共服务技术支撑体系、标准化政策法规体系，达到以下总体目标：以技术标准为核心的企业标准体系建设全面推进；技术标准的市场适应性以及标准中自主创新技术、专利技术的含量显著提高；企业参与国际标准、国家标准、行业标准、地方标准制定的数量明显上升；农（林）业标准化示范区（基地）建设稳步推进，农（林）业技术标准有效推广实施，在农（林）业生产中全面推进标准化工作；服务标准化试点工作逐步推开，示范效果明显提高；标准信息平台、咨询服务及标准化专业人才培训服务体系基本建立。

（二）具体目标。根据国际标准化发展趋势和国家及省标准化发展战略的要求，到2012年末：

1．全县企事业单位承担国家专业标准化技术委员会和分技术委员会的数量，达到1个以上；争取主导或参与新制（修）订国家标准的数量超过2项；制（修）订省地方标准5项以上。

2．力争全县规模工业企业主导产品采标率达到80%以上；全县工业产品标准覆盖率达到100%；省级以上名牌产品生产企业100%建立较为完善的企业标准体系，并通过AA级以上“标准化良好行为企业”确认；争创AAA级“标准化良好行为企业”3～5家。

3．培育2家具有自主创新优势的高新技术标准化示范企业。

4．建立健全以优质、特色、生态农产品质量标准为主体的农业标准体系，制（修）订市级农（林）业地方标准6项以上。

5．建立2个部级、2个省级农（林）业标准化示范区（基地）和2个农产品标准化批发市场，建设2个省级农产品标准化生产基地，通过良好农业规范（GAP）认证的企业达到1家。

6．组织开展2个省级服务标准化试点，培育具有现代物流、信息通讯等服务标准化示范企业。

7．加强标准信息服务平台建设，整合全县标准信息资源，依托省标准化研究院，建立覆盖全县的质量技术监督信息服务网。

8．完善标准化专家库，全面开展标准化知识培训，实施标准化高端人才培养工程，培养造就一批精技术、通外语、掌握产业发展趋势、熟悉标准化工作程序、具有较高水平的高层次标准化专家，积极参加国家、国际标准化活动。

四、重点领域和重点方向

结合我县实际，在以下重点领域38个重点方向，突出实施技术标准发展战略：

（一）高新技术产业

1．利用高新技术、先进适用技术改造传统产业的技术标准；2．生物产业特别是面向健康食品、农业、环保、能源和材料等领域有重大需求的生物产业的技术标准；3．高新技术产业技术标准体系建设。

（二）食品工业

1.绿色、安全食品技术标准；2.白酒技术标准；3.冷却肉、分割肉技术标准和直接食用的各类熟肉精制品技术标准。

（三）现代农（林）业

1．优质粮食产业工程技术标准、大型商品粮基地建设技术标准；2．优质小麦、大豆、黑玉米和优质棉花等农产品生产技术标准；3．畜牧水产规模化、集约化、标准化饲养技术标准；4．粮食、肉类、乳品加工及深加工技术标准；5．农业技术推广标准体系；6．农民专业合作社标准体系；7．人造板产品技术标准。

（四）现代服务业

1．物流业：（1）连锁经营技术标准；（2）仓储式超市、物流配送技术标准。

2．行政服务：（1）行政服务规范；（2）行政服务标准体系建设；（3）行政服务设施标准化。

3．金融服务业：银行业服务标准。

4．商务服务业：（1）会计、审计、资产评估服务标准；（2）咨询、培训和资产管理服务标准；（3）广告服务标准。

5．旅游业：（1）乡村旅游标准；（2）餐饮标准。

6．社区服务业：（1）家政、家装服务标准；（2）便民服务、物业服务标准。

（五）工程建设

1．建筑节能技术标准体系；2．农村民用建筑标准体系；3．地方特色建材及建筑产品标准体系；4．建筑工程质量、安全标准体系。

（六）循环经济与环境保护

1．节煤、节电、节气技术标准；2．节地、节水、节材技术标准；3．工业、交通等重点行业的节能减排技术标准；4．污水处理技术标准；5．循环经济标准体系。

（七）食品、消费品和公共安全

1．食品安全生产过程控制标准；2．食品、消费品企业产品标准的备案管理；3．公共安全标准体系建设。

五、主要措施

（一）加强组织领导。建立县实施技术标准发展战略联席会议制度，由县政府分管副县长任召集人，县质监局、县发改委、县经委、县农委、县财政局、县人事局、县劳动局、县民政局、县科技局、县建委、县交通局、县商务局、县林业局、县卫生局、县环保局、县旅游局、县房管局、县体育局、县法制办等单位分管负责人为成员，联席会议办公室设在县质监局，负责日常工作。

（二）加强政策引导。财政部门应对实施技术标准发展战略给予经费支持，加大对标准化示范（良好行为）企业创建、农业标准化示范区（基地）建设、标准制（修）订、采用国际标准或国外先进标准和社会公共服务标准化工作的经费投入；加强对政府采购活动的标准化审查，优先选择我省采用国际标准和国外先进标准的产品和项目。科技部门要将重要的技术标准研制成果纳入县科学技术奖励范围。各单位要创造条件，鼓励有实力的科研机构和高新技术企业参与国际标准、国家标准、行业标准、地方标准制（修）订，对通过原创性自主知识产权能够形成国际标准或国家标准的项目予以支持。

（三）加强技术服务指导。大力推进自主创新战略性创新产业技术标准体系建设，支持企业主导或参与国际标准、国家标准、行业标准的制（修）订，建立企业标准体系。帮助企业组建国家专业标准化技术委员会、分技术委员会，引导企业实质性参与国际标准化活动。

家政服务标准体系篇3

问题的提出：目前制约服务型政府建设的关键性因素是缺乏国家层面的中长期建设规划和近期实施纲要

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制在职能、体制、机制等方面存在一些不相适应的地方，深化行政管理体制改革势在必行。党的十七大报告提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标模式。自2008年3月十一届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》、在构建服务型政府的框架下开启新一轮行政管理体制改革以后，尤其是党的十七届五中全会作出“加快服务型政府建设”的重大决策以来，从中央到地方都处在建设服务型政府的热潮之中。如何有效地消解各种制约因素、加快推进服务型政府建设，迫切需要进行深入的调查和研究。

为此，国家社科基金重大项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”课题组，自2008年3月至2010年11月分赴东部、中部、西部和东北地区6个省份即广东、江苏、湖北、江西、广西、吉林的近50个县市以及中央编委办公室和国家人力资源和社会保障部进行了60余场次的座谈调查和访谈调查以及8千余份的问卷调查。调研结果表明，目前制约服务型政府建设的关键性因素是缺乏国家层面的中长期建设规划和近期实施纲要。有鉴于此，课题组本着顶层设计、整体规划、统一领导、理性操作的旨趣，结合“服务型政府标准体系”（本课题组以世界著名的组织理论专家卡斯特和罗森茨韦克提出的“5×1”系统权变模型为分析工具和逻辑框架，尝试性地构建了由5个一级标准指标即价值与职能标准指标、技术标准指标、结构标准指标、社会心理标准指标和管理标准指标，26个二级标准指标以及若干三级标准指标构成的“中国服务型政府标准体系”），审慎而系统地提出制定加快服务型政府建设中长期规划及近期实施纲要的原则性建议。

加快服务型政府建设的中长期规划（2011～2022年）：基于5个层面的政策建议

加快服务型政府建设极其重要、十分紧迫。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院不断推进行政管理体制改革和服务型政府建设，取得了明显成效。行政管理体制由传统向现代转型取得重要进展；政府职能转变迈出重要步伐，公共服务和社会管理得到加强；政府组织机构逐步优化；公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高；依法行政稳步推进；行政监督进一步强化；廉政建设工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制和政府服务基本适应经济社会发展的要求，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，深化改革开放、加快转变经济发展方式进入攻坚时期。面对新的形势和任务，现行行政管理体制和政府服务仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济主体干预过多，公共服务和社会管理仍比较薄弱；一些部门职责交叉、权责脱节，相互推诿、办事效率低下；一些政府机关工作人员服务意识不强，素质不高；对权力的监督和制约机制不健全，形式主义、问题比较突出。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在相当程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革，加快服务型政府建设势所必行。

制定加快服务型政府建设中长期规划非常必要。加快服务型政府建设作为深刻的“政府革命”是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。我国社会是一个超大型社会，地广、人多、区域发展不均衡，因而加快服务型政府建设不能搞“一刀切”。但是，必须建立统一的基本标准，以使中国特色社会主义政治制度的基本价值得以体现，现阶段以及中长期国家的发展目标得以实现。加快服务型政府建设是一项艰巨复杂的系统工程，必须制定科学的中长期规划，以增强工作的预见性和有效性。

确立加快服务型政府建设的指导思想和基本原则。一是确立加快服务型政府建设的指导思想。加快服务型政府建设，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实体现“包容性增长”的科学发展观，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，顺应全体人民过上更好生活的新期待，改革公共服务体制，完善公共服务制度，创新公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进和谐社会和全面小康社会建设。

二是确立加快服务型政府建设的基本原则。加快服务型政府建设，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调，与国家现代化建设中长期战略相统一；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，实现由量的积累向质的提升发展。

制定加快服务型政府建设的战略目标。加快服务型政府建设的战略目标是：到2022年，建立起比较完善的中国特色社会主义服务型政府。通过建设，实现政府价值向以人为本、民生优先、公平正义、可持续发展的根本转变，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、推进基本公共服务均等化、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，实现行政文化向积极进取、勤勉务实、廉洁奉公、服务为本、人民至上的根本转变，建设人民满意的政府。

做好加快服务型政府建设若干重大项目的部署和实施工作。一是加快政府职能转变，形成服务型政府的职能结构。关键是要调适政府的维护性职能、经济性职能、社会性公共服务职能三者之间的比例。政府职能结构调整的总趋势为：控制和降低维护性公共支出，稳定经济性公共支出，增加社会性公共服务支出。要通过调整，逐步实现社会性公共服务支出占政府财政支出总额的45％以上（统计数据表明，在近几年有所增长的情况下，我国中央政府的公共服务支出仅占财政支出总额的25～30％之间，而欧美国家的社会性公共服务支出占财政支出都在45％以上）。

二是深化政府机构改革，形成科学的公共服务决策与执行体制。要继续探索实行职能有机统一的大部门体制，加强政务综合管理，同时探索实施大部门体制内部分离决策部门的执行职责改革。合理调整地方政府层级结构，使省级政府和县（市）政府成为中央政府公共服务决策的执行层级；取消地级层级或实行市县分治；乡镇政府向自治单位转变。通过体制改革，强化省级政府在本辖区公共服务方面决策、统筹职责，县级政府成为执行中央和省级政府公共服务决策、担负本辖区公共服务基础设施建设和管理职责的基层政府。

此外，还要推进和深化财政上的“省直管县”改革，使之向行政上的“省直管县”体制过渡，从而为进一步发挥县级政府提供公共服务方面的作用创造优良的体制条件。

三是着手制定全国性的基本公共服务均等化战略规划和实施方案。首先要明确基本公共服务的范围，制定全国统一的基本公共服务最低标准，设置专门的工作时间表，使基本公共服务覆盖到全体成员；然后在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省份、不同部门各自制订政策口径不统一，跨城乡、跨区域对接困难的问题；最后通过制度创新，逐步缩小基本公共服务在城乡、区域及不同社会群体之间的差距。

四是按照公共服务职责与财权相匹配、支出管理责任与财力相匹配的原则，完善财政管理体制。要明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障、生态环境等公共服务方面的“公共服务职责”和“支出管理责任”，健全财力与事权相匹配的财政体制，理顺各级政府间财政分配关系。与此同时，规范中央财政对地方的转移支付制度。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。加强中央对地方专项转移支付管理，逐步减少中央各部委提供公共服务的支付责任，强化其政策规划、指导和监督职能。建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。

五是推行以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度。政府绩效评估体系应当包括义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、最低生活保障、社会救助等方面的单项和综合评估。要优化评估框架，完善评估程序，健全评估机制，将社会公平正义实现状况和人民群众满意程度作为评估首要标准，保证评估体系发挥应有作用。此外，要将绩效评估的结果与干部的选拔、任用、激励相联系，在此基础上建立和实施严格的行政问责制度，加强政府对公共服务供给的监管职责。

六是按照构建符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系的总要求和政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的原则，统筹规划和分类推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位改革。通过改革，形成公益目标明确、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制，确保政府公共服务职责的充分实现。

七是建立公共服务供给的社会和市场参与机制。随着市场经济体制的不断完善和政府职能的进一步转变，国家与社会、政府机构与民间组织的关系出现了重大变化，因而，建立多主体、多方式公共服务供给机制已经具备了组织和资源基础。可以考虑在明确政府基本公共服务供给中最终责任的前提下，通过招标采购、合约出租、政府购买、政府参股等方式，将原来由政府承担的公共服务职能交由市场主体行使。也可以通过税费减免、财政转移支付等方式，鼓励和引导民间组织参与提供公共服务。还应当充分发挥基层社区在公共服务供给中的作用，从而使城乡居民获得更为便捷的公共服务。通过上述举措，构建起政府、市场、社会三维架构下的公共服务多主体合作、多方式协同的供给模式。

八是加快公共服务信息化建设，改善和优化公共服务供给的技术手段。今后一个时期应将工作的重点定位于运用互联网技术建立全国统一的公共服务供给信息平台。此外，还应抓好政府公共服务流程再造工作，推进政务公开，增强公共服务供给的透明度。

九是加快公共服务相关立法步伐，努力实现中央政府及地方各级政府公共服务职责和行为的规范化、法制化。今后一个时期可以考虑从三个方面着手：一是完善《地方组织法》，明确规定省级政府在公共服务方面的专有权力以及与中央政府共享的权力；二是推进转移支付立法工作；三是推进社会保险、农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。

加快服务型政府建设，要统筹兼顾，分步实施。到2015年，重点在于优化政府价值系统、政府职能系统、政府技术系统、政府结构系统、政府社会心理系统和政府管理系统，实现服务型政府建设在规划、制度、体制、机制和法制创新上有较大突破。到2022年，全面落实各项工作任务，确保服务型政府建设战略目标的实现。

加快服务型政府建设的近期实施纲要（2011～2015年）：基于6个维度的政策建议

依据上述“加快服务型政府建设的中长期规划（2011～2022年）”所提出的原则性建议，结合服务型政府建设标准体系，就近期（2011～2015年）加快服务型政府建设实施纲要问题从6个维度提出建议。

优化政府价值系统。要树立以人为本、人民至上、民生优先、公平正义、可持续发展的价值观以及法治、服务、责任、民主、科学、廉洁、效率、共享的理念。

践履公民本位。要使公民意志在公共管理中居于基础性乃至决定性的地位，公民有权通过一定程序和途径决定政府应该提供哪些服务以及如何提供服务。要把维护公民的主体地位和合法权益落实在公共管理的每一个环节，实现发展的速度、管理的力度与公民的满意程度的有机统一。

追求社会公平正义。统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹社会各阶层各群体利益，建立一个共享、公正、幸福的社会。

恪守有限权力原则。必须明确政府只是社会治理主体中的一种主体。要形成政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与提供公共产品的社会公共权力运行格局。

强化依法行政意识。服务型政府是法治政府，必须通过合法的程序积极履行公共服务职能。

优化政府职能系统。一是加快服务型政府建设，要以转变政府职能为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府的主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加突出的位置。

二是要明确政府履行职能的标准。政府履行经济调节职能的主要标准是：保持和促进经济平稳较快增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。经济调节的主要任务是：通过各种政策手段，加强需求管理，将上述四个指标控制在一定范围内，保持经济总量平衡，使国民经济既不出现萧条，失业率和通货膨胀率又在可承受的程度。要改善经济调节，更多地运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，实现经济增长速度和结构质量效益相统一。

政府履行市场监管职能的主要标准是：市场体系健全，市场规则公平公正，市场主体行为规范，市场秩序良好。从当前和今后一个时期的情况看，政府履行市场监管职能的主要任务是：推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，促进商品和生产要素在全国市场自由流动；打击制假、售假行为，维护消费者合法权益；提高各种要素的市场化程度，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境；建立市场准入和退出机制；健全现代市场经济的社会信用体系，完善产品质量标准体系；培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织。

政府履行社会管理职能的主要标准是：社会公平能确保，公民权利有保障，社会安全能实现，社会失灵纠正有效，经济与社会保持平衡发展和良性互动，社会和谐进步。当前和今后一个时期，各级政府都应着力创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，确保社会既充满活力又和谐稳定。重点是处理好效率和公平的关系，加快形成合理有序的收入分配制度格局；按照多方参与、共同治理、统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局；全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制；按照培育发展和管理监督并重的要求，推动社会组织健康有序发展；加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调查处理机制和权益保障机制；适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合的公共安全体系；继续实施国家人口发展战略，着力控制人口数量，提高人口素质，优化人口结构；加强生态保护和治理，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

政府履行公共服务职能的主要标准是：基本公共服务实现可及性和公平性，公共服务体系公平公正、覆盖广泛、水平适度、可持续发展。要合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。加强公共服务部门建设，完善公共服务监管体系。完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展方面，要制定与经济发展水平相适应的基本标准。加快完善公共财政体制，优化财政支出结构，刚性规定公共支出占财政支出的比例及其逐年增长的额度，同时稳步提高公共支出占国内生产总值的比重。改革和创新基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买公共服务，实现提供主体和提供方式多元化；推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。

优化政府技术系统。要实现行政方法现代化、服务化、柔性化、互动化、综合化；要按照信息共享、信息安全、政务协同、统一规划、制度完备、机制完善、人才充足的标准建设电子政府；要按照预算民主化、法治化、绩效化、公开化、统一化以及财政公共化的标准加强公共财政建设。

要在充分吸收现代科学技术、对传统行政方法进行扬弃的基础上，积极借鉴和引进国外行政管理中先进的技术方法，构筑一整套符合时代要求和公众需求的现代行政管理技术和方法体系。

要按照“五个转变”的要求推进电子政府建设：一是从重建设、轻应用向注重深化应用转变；二是从信息网络分散建设向资源整合利用转变；三是从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；四是从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；五是从信息网站自建自管向发挥社会力量转变。

要着重从预算的民主化、法治化、绩效化、公开化、统一化五个方面推进预算改革。此外，建设公共财政还要着力调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。

优化政府结构系统。要实现央地结构（中央与地方关系）、层级结构、条块结构、横向结构（地方政府间及政府部门间关系）的合理化与法制化。

要优化中央与地方关系。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权与财政权限。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。根据公共产品的性质和外部性大小调整和优化中央、省、市、县、乡各级政府事权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。要完善政府间责任划分的法律体系，依法规范各级政府间责任关系，实现中央与地方关系规范化、法制化。

要优化层级结构。推行市县分治、省直管县体制。“市管县”体制向“省管县”体制转变可以分三步走：第一步是实行试点，省里将人事权、财权、决策权全面下放到试点县，通过试点明确省应管哪些事项，下放到县里的权力应该是哪些，下放过程中会产生哪些新的矛盾和问题、如何解决，以积累经验。第二步是虚化地级市。在省域内实行“市县分治”，即“市”只管理城市（包括郊区），县改由省直接管理。县和地级市都直接由省管辖。第三步是撤销地级市，使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。全国各地可视自身情况，选择相应方案，逐步推行，不搞一刀切。

要规范条块关系。按照原则、法制原则、民主原则、合理谨慎原则规范垂直管理部门和地方政府的关系。合理配置纵向政府间职能。探索实行公务协助制度、争议协商制度、司法保障制度、政府、企业和第三部门之间的合作制度。

要完善地方政府及政府部门间的关系。一要完善地方政府间关系。要创新地方政府合作方式以及竞争中纠纷问题的解决方式，完善地方政府间合作的组织机制，建立地方政府间的利益分享和利益补偿机制，制定地方政府间竞争与合作的法律法规。二要优化政府部门机构设置。要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制。既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法的执行职能分开，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身，消除公共利益部门化弊端。地方政府大部制改革要坚持满足需要、总体统筹和制约协调的原则，在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。要探索建立跨部门合作的领导协调机制、信息共享机制和激励约束机制，并使这种机制规范化、制度化。

优化政府社会心理系统。要形成有凝聚力的组织气候，使公务员对组织具有强烈的认同感，团结协作，政令统一，执行顺畅。要培养健康的行政心理，使公务员摒弃管制型政府下的部门利益和个人利益，转变价值观念和行为方式，主动投身于服务型政府建设，积极支持组织变革和自觉参与组织学习。要完善公务员考核、晋升、奖励制度，及时发现和任用优秀人才，激励公务员奋发向上的工作精神，调动公务员心理中的积极因素，促进工作效率和服务质量的提高，增强政府体系的生机和活力。

要完善公务员考核制度。采取措施使考核指标体系科学化、考核方法综合化、考核程序规范化、考核等次丰富化、考核结果使用实效化、考核过程透明化、考核主体知识化。

要完善公务员晋升制度。彰显公务员晋升制度的“能力本位”理念，并使能力标准具体化；强化公务员晋升制度的公开原则，将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开；建立严密的、操作性强的执行程序，并引入晋升考试制度，建立专门考试机构，最大限度保证晋升的公正性；扩大竞争上岗和公开选拔制度的使用范围。

要完善公务员奖励制度。强化对奖励主体的规制，明确奖励权限；完善奖励标准，分别设立公务员个人与公务员集体奖励标准；实现授奖条件具体化、授奖过程法制化、奖励形式丰富化。

优化政府管理系统。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求和总揽全局、协调各方的原则加强党对政府工作的领导。完善民主集中制与行政首长负责制。建立健全问政于民和科学民主的决策体制。建立健全与民融合、运作顺畅的执行体制。建立健全公开化、法制化、以公民参与为特征的监督体制。建立完备的行政问责制度。建立健全科学的政府绩效评估制度和政务公开制度。

要严格实行民主集中制，既重视民主讨论，又尊重行政首长的最后决定权。理顺行政首长个人负责与党的领导关系。坚持行政首长向国家权力机关负责的原则，加快行政首长负责制的立法步伐。制定党政关系法规，将行政首长的行为纳入该法规的调整范围。

要推进决策科学化、民主化，做到各项决策程序依法规范、过程民主公开、结果科学公正，提高决策的预见性、科学性和有效性。要探索实行决策、执行、监督适度分开、相互协调的执行体制，确保指挥有效、运转协调、统一畅通。要建立健全公民参与政策执行的渠道以及政策分解与政策立案制度，强化执行监督与反馈。

要建立健全公开化、法制化、以公民参与为特征的监督体制。政府内部层级监督以及监察、审计等专门监督要切实有效。司法监督要具有独立性和公正性。人大的法制审查权、“人事权”、“财权”要切实落实，质询、罢免、调查、预算监督、审查等程序要具体化。政协的民主监督要切实发挥效能。新闻舆论监督和人民群众监督要渠道通畅，切实有力。政府内部监督与外部监督连接要顺畅。

要完善公共服务行政问责制度。着力扩大问责客体范围，将所有公共管理责任主体都纳入问责范围。明确界定行政责任，合理划分党政之间、正副职之间、集体与个人之间、中央与地方之间的职责权限。健全问责事由，从追究“有过”向追究“无为”深化。完善问责程序，使问责提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、通知、申诉、执行、结果等环节规范化。完善问责法规体系，使问责制度步入法制化轨道。

家政服务标准体系篇4

[关键词]医疗卫生服务；均等化；评价指标体系

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0047-04

地区医疗卫生服务均等化是指政府根据一定的医疗卫生服务标准，确保不同地区的居民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的医疗卫生服务。

政府推进地区医疗卫生服务均等化的途径有多种选择，如进行转移支付、对不同地区实施不同的上缴财政收入政策、调整行政区划等。其中，转移支付的效果较为直接，且能体现并实现中央政府的政策意图，是推进地区医疗卫生服务均等化最直接、最有效的途径，尤其是均衡性转移支付还能促进地区间均衡发展。规范的转移支付需要按照地区医疗卫生服务不均等的程度进行，然而，我国目前缺乏关于医疗卫生服务均等化的可操作的绩效评价机制，这就需要我国建立一套具有科学性与可操作性的评价指标体系并形成有效的运行机制。

从现有研究看，侯宇翔、徐勇勇从关注重点、统计数据来源、反映性指标、有效性、公平性等方面探讨了中国与英美两国国家卫生系统绩效统计指标的区别与差距。[1]刘宝等从医疗卫生系统的概念框架出发，基于筹资、服务资源、服务提供以及服务结果的结构，重点关注服务结果。[2]练惠敏、胡正路以刘宝等提出的指标体系为依托，结合广州市基本公共卫生服务均等化评估的背景、现状、存在的问题，制定评价指标体系的雏形后召开专题小组讨论会讨论制定评价指标体系框架。[3]吴海峰等以重庆市为研究个案，以服务效率、服务质量、社会反应性为主要指标，确保基本医疗卫生服务机构在高质量的基础上，以较高的效率向人群提供均等化的基本医疗卫生服务。在指标体系设计上，主观性指标即满意度指标被纳入评估范畴，具体包括居民满意度、组织满意度、员工满意度、政府工作人员满意度。[4]与现有研究相比，本文的创新之处主要体现在以下方面：第一，从衡量标准上看，本文综合考虑投入、产出、结果三个方面，以期全面反映某地区医疗卫生服务的总体状况，避免因重点关注结果标准而忽视投入、产出与结果之间的比例关系。第二，从指标选择上看，本文以《中国统计年鉴》、《中国卫生统计年鉴》为依据，全部使用客观性指标，避免因为选择主观指标而使对一个地区医疗卫生服务水平的衡量掺杂进主观因素，从而难以为各地方政府改善本地医疗卫生服务水平提供明确的方向。

一、构建地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的基本原则

（一）系统性原则

系统性原则是指一个地区的医疗卫生服务水平不仅反映于投入，还反映于产出和结果中，因而需要对地区医疗卫生服务的投入、产出、结果进行综合考量。这表明，测算地区医疗卫生服务的不均等，需要有系统的评价指标体系。医疗卫生服务属于基本公共服务的一个重要组成部分，因此，地区医疗卫生服务均等化通常需要通过财政能力均等化来实现。这就决定了投入指标对于地区医疗卫生服务均等化的重要意义。人均医疗卫生服务支出是一个重要的标准，但并不全面。换言之，即使人均医疗卫生服务支出均等，也不能保证不同地区的居民享受均等的医疗卫生服务。这是因为，财政能力的均等与公共服务水平的均等不同。财政能力的均等是指政府提供均等化公共服务的财政能力的均等，公共服务水平的均等是指政府提供的公共服务的结果均等化或达到某种一致的标准。[5]实际上，同样的财政投入未必能取得同样的公共服务水平。相比而言，财政能力的均等较易，公共服务水平的均等较难。而且，投入指标不能只包括财力投入，还应包括软件投入、硬件投入。进一步而言，仅仅有投入指标是不够的。较高的财力投入、软件投入、硬件投入并不能完全反映医疗卫生服务均等化的整体水平，还需要有产出指标和结果指标。产出指标反映出政府为提供公共产品所做出的努力，主要体现为医疗卫生服务的投入与产出比，有助于引导各级政府注重提高医疗卫生服务的供给效率。结果指标是指医疗卫生服务供给后得到的关键绩效结果，反映的是政府提供某项医疗卫生服务所要实现的基本目标。构建包括投入、产出、结果的系统的评价指标体系，才能全面衡量地区医疗卫生服务的整体水平。

（二）客观性原则

客观性原则是指构建地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的一个重要原则就是“去主观性”，即选择客观性的指标，形成可量化的评价指标体系，寻找相关的数据并进行科学的计算，避免因个人或群体的主观感受而影响到对地区医疗卫生服务水平的客观判断。客观性原则要求评价指标必须是可量化的，这样才具有可比较性。

（三）可行性原则

可行性原则是指地区医疗卫生服务均等化评价指标体系中各个指标所需要的原始数据应是可获取的。应从统计年鉴和政府相关部门公布的官方数据获取评价指标体系所需要的原始数据，根据医疗卫生服务均等化的评价指标体系，评估各地区医疗卫生服务不均等的现状及发展变化趋势，以客观地评价各地区医疗卫生服务的供给水平。

（四）整体性与个体性相结合原则

整体性原则是指衡量一个地区的医疗卫生服务水平时，主要考虑这一地区医疗卫生服务的整体发展水平。个体性原则是指衡量一个地区的医疗卫生服务水平时，主要考虑这一地区医疗卫生服务的个体水平，即人均服务水平。整体性与个体性相结合原则，是指应区分整体性指标与个体性指标。个体性指标主要适用于投入和产出领域，应从人均的角度进行衡量，反映的是一个地区医疗卫生服务的人均投入水平和人均产出水平。整体性指标主要适用于结果领域，反映的是一个地区医疗卫生服务的整体结果水平。这样，既有助于衡量地区之间人均医疗卫生服务的投入水平、产出水平，也能反映出各地区医疗卫生服务人均投入水平、人均产出水平与整体结果水平的对应关系与协调状况。

二、地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的构建

医疗卫生服务包括基本医疗服务和公共卫生服务。基本医疗服务是在一定的经济发展阶段内，政府提供的能满足人类较低层次并且必不可少的、可以保障人人享有的、经济上公众具有承受能力的医疗服务。基本医疗服务是保障和维持生命与健康的基本条件，在服务需求上基本医疗服务针对的是保障公众健康的基本医疗需求，在服务供给上基本医疗服务要求具有经济、适宜的服务，在服务承担上基本医疗服务要求社会经济承担起能保障持续提供的服务。[6]公共卫生服务是指政府为达到预防疾病、促进健康的目的，通过公共卫生政策与规划的制定，动员社会力量，预防、监测、控制传染病及其它疾病的流行，监测公众健康，进行公共卫生研究和开发。公共卫生服务的内容是卫生，强调以健康为中心。从字面含义上看，公共卫生服务的本质就是维护公众健康。从内容上看，它涵盖疾病预防、健康促进、提高生命质量等所有和公众健康有关的内容。[7]衡量各地区医疗卫生服务均等化水平，可以选择以下指标：

人均医疗卫生支出=医疗卫生支出/总人数。这一指标反映的是一级政府的财政部门对本地区医疗卫生事业发展的投入水平和支持力度。

人均卫生技术人员数=卫生技术人员数/总人数。其中，卫生技术人员不包括从事管理工作的卫生技术人员。这一指标反映的是一个地区医疗卫生服务中专业性人力资源的投入水平。

人均医疗机构床位数=医疗机构床位数/总人数。其中，医疗机构床位数是指年底固定实有床位。这一指标反映的是一个地区医疗卫生服务中硬件的投入水平。

医师人均每日担负诊疗人次=诊疗人次数/医师人数/251。其中，诊疗人次数是指所有诊疗工作的总人次数，按照挂号数统计。这一指标反映的是医师出门诊时的工作负荷。

卫生人员平均负担住院人数=住院人数/卫生人员数。这一指标反映的是卫生人员为住院病人提供服务时的工作负荷。

医师人均每日担负住院床日=实际占用总床日数/医师人数/365。其中，实际占用总床日数是指每日晚12点实际占用病床数的总和。这一指标反映的是医师提供住院服务时的工作负荷。

甲乙类法定报告传染病病死率=甲、乙类法定报告传染病死亡数/甲、乙类法定报告传染病发病数×100%。这一指标反映的是一个地区的传染病治疗水平。

婚前检查率=进行婚前医学检查人数/进行婚前医学检查应查人数×100%。这一指标反映的是一个地区提高出生人口素质、降低出生缺陷、预防先天性疾病的水平。

设卫生室的村数占行政村数的比重=设卫生室的村数/行政村数×100%。其中，行政村数是指村民委员会数计算。这一指标反映的是农村医疗卫生服务机构的设置状况。（见表1）

三、地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的测量标准

（一）选取地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的测量标准：中等标准

关于地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的测量标准，可以做低、中、高三个角度的理解。一是最低标准，即国家制定地区医疗卫生服务的最低提供标准，通过各级政府分担经费的方式保证各地区有能力提供医疗卫生服务，以确保一个国家的居民不论居住在哪个地区，都有平等地享有最低标准的医疗卫生服务的权利。二是中等标准，即各地区提供的医疗卫生服务，应达到全国平均水平。三是最高标准，即各地区提供的医疗卫生服务，应达到全国各地区中较高的标准。实际上，三种测量标准各有利弊。地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的最低标准适合我国现阶段发展中国家的国情，而且，不会对财政投入提出更高的要求。然而，由于我国目前并未出台医疗卫生服务项目的最低标准，这种测量方法的操作性较差。地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的中等标准具有良好的数据支持，操作性较强，但对财政投入的要求较高。地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的最高标准，可以视为一种发展方向。而且，这种测量标准对财政投入的要求最高。

基于可操作性尤其是数据支持的考虑，建议选取的测量标准是地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的中等标准，即以各项医疗卫生服务的全国平均水平为均值，构建全国性的医疗卫生服务绩效评价体系。

（二）测算一级指标对于上一级指标的权重：明确比例关系

在客观数据的支持下，以全国医疗卫生服务各项指标的平均水平为标准（100分），确定各地区三级指标中每一个指标的分值。经回归分析，测算对于二级指标X而言，三级指标X1、X2、X3的权重。测算对于二级指标Y而言，三级指标Y1、Y2、Y3的权重。测算对于二级指标Z而言，三级指标Z1、Z2、Z3的权重。在此基础上，根据二级指标的分值，测算对于一级指标而言，二级指标X、Y、Z的权重。

（三）比较各地区医疗卫生服务水平：确定薄弱地区和薄弱环节

根据三级指标的分值和权重，确定二级指标的分值，再根据二级指标的分值和权重，确定一级指标的分值。凡医疗卫生服务分值低于100分的地区，均属医疗卫生服务水平薄弱地区。在薄弱地区医疗卫生服务的各项指标中，凡分值低于100分的指标均属薄弱环节。在分值高于100分的非薄弱地区，凡分值低于100分的指标也属薄弱环节。

（四）改进医疗卫生服务中薄弱环节：加强专项转移支付

按照国际惯例，转移支付一般有两种：一种是一般性转移支付，主要用于弥补地方财政收入和财政支出之间的差距、缩小地区间发展差距。另一种是专项转移支付，主要用于体现并实现上级政府的政策目标。改进医疗卫生服务中薄弱环节，需要中央政府加强对医疗卫生服务水平薄弱环节的专项转移支付，并规范其分配方法。具体而言：第一，建立严格的项目准入机制，明确规定医疗卫生服务水平薄弱环节接受专项转移支付所须具备的条件、应该达到的标准等，避免专项转移支付的随意性和盲目性。第二，建立规范的资金分配机制，针对不同情况选择不同的资金分配方式。一般而言，应要求接受专项转移支付的地区财政提供部分配套资金。当然，由于各地医疗卫生服务状况不同，配套资金也应有所差异：非薄弱地区的配套比重可稍大些，薄弱地区的配套比重可稍小些。第三，建立严格的监督机制，避免改进医疗卫生服务薄弱环节中的机会主义行为，以确保资金的有效使用。

四、地区医疗卫生服务均等化评价指标体系未来发展的构想

（一）调整测量标准，建立地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的国家标准

建立地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的国家标准，对地区医疗卫生服务均等化的实现具有重要的示范意义和引导作用。没有国家标准，我们很难对地区医疗卫生服务水平进行科学的测量，也很难在尽量减少财政投入要求的条件下为地方财政投入的侧重指明方向。实际上，医疗卫生服务均等化并不等于医疗卫生服务平均化，均等化的实质是在医疗卫生服务领域应有全国统一的制度安排。换言之，各地区医疗卫生服务的水平可以有一定的差距，但均等化的标准必须是统一的。这就需要建立地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的国家标准，确定各地区医疗卫生服务水平的可比较性。

建立地区医疗卫生服务均等化评价指标体系的国家标准，应以“标准人需求”为出发点。“标准人需求”是指一个标准化的公民（去除个体特征，反映整体公民特点）实际应当享受的医疗卫生服务数量，是从国家整体和全体公民特质的层面出发划定的用于计算实际医疗卫生需求总量的计量单位。[8]“标准人需求”与公民个体的医疗卫生服务需求具有本质区别，它可能低于公民个体的医疗卫生服务需求，也可能高于公民个体的医疗卫生服务需求。我国应以“标准人需求”为基准，衡量各地区人均医疗卫生服务需求与“标准人需求”之间的关系。如果地方政府没有能力按照“标准人需求”提供基本的医疗卫生服务，上级政府应通过转移支付等手段提高该地区医疗卫生服务的供给能力。

（二）健全政绩考核体系，推动地方政府政绩考核制度改革

缓解各地区基本公共服务供给差距既是各国经济发展中普遍存在的问题，也被各国视为政府促进经济社会协调发展的必要责任。目前，一方面中国经济持续增长，另一方面中国各地区医疗卫生服务供给的差距不断扩大，正面临着多层次的经济社会协调发展的要求。这就需要将医疗卫生服务均等化指标纳入地方政府政绩考核体系，以缩小我国地区差距，促进社会公平正义。

将医疗卫生服务均等化指标纳入地方政府政绩考核体系，还面临着多方面的障碍。比如，考核理念上的障碍：偏重显性政绩，忽视隐性政绩；考核内容上的障碍：偏重经济发展，忽视社会发展；考核方式上的障碍：偏重复杂全面，忽视可操作性与可比较性。这就需要丰富考核理念，逐步加大医疗卫生服务均等化指标的权重；规范考核内容，协同推进经济发展与社会发展；量化考核指标，便于比较各地区综合发展水平。

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家政服务标准体系篇5

对电子政务的安全威胁，包括网上黑客入侵和犯罪、网上病毒泛滥和蔓延、信息间谍的潜入和窃密、网络恐怖集团的攻击和破坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱和瘫痪、信息产品的失控等，应引起足够警惕，采取安全措施，应对这种挑战。

电子政务的安全目标和安全策略

电子政务的安全目标是，保护政务信息资源价值不受侵犯，保证信息资产的拥有者面临最小的风险和获取最大的安全利益，使政务的信息基础设施、信息应用服务和信息内容为抵御上述威胁而具有保密性、完整性、真实性、可用性和可控性的能力。

为实现上述目标应采取积极的安全策略：

国家主导、社会参与。电子政务安全关系到政府的办公决策、行政监管和公共服务的高质量和可信实施的大事，必须由国家统筹规划、社会积极参与，才能有效保障电子政务安全。

全局治理、积极防御。电子政务安全必须采用法律威慑、管理制约、技术保障和安全基础设施支撑的全局治理措施，并且实施防护、检测、恢复和反制的积极防御手段，才能更为有效。

等级保护、保障发展。要根据信息的价值等级及所面临的威胁等级，选择适度的安全机制强度等级和安全技术保障强壮性等级，寻求一个投入和风险可承受能力间的平衡点，保障电子政务系统健康和积极的发展。

电子政务安全保障体系框架

电子政务安全采取“国家推动、社会参与、全局治理、积极防御、等级保护、保障发展”的策略，鉴于电子政务的信息安全面临的是一场高技术的对抗，是一场综合性斗争，涉及法律、管理、标准、技术、产品、服务和基础设施诸多领域，所以电子政务安全，还要从全局来构建其安全保障的体系框架，以保障电子政务的健康发展。

电子政务安全保障体系由六要素组成，即安全法规、安全管理、安全标准、安全服务、安全技术产品和安全基础设施等安全要素。

要素一安全法律与政策

电子政务的工作内容和工作流程涉及到国家秘密与核心政务，它的安全关系到国家的主权、国家的安全和公众利益，所以电子政务的安全实施和保障，必须以国家法规形式将其固化，形成全国共同遵守的规约，成为电子政务实施和运行的行为准则，成为电子政务国际交往的重要依据，保护守法者和依法者的合法权益，为司法和执法者提供法律依据，对违法、犯法者形成强大的威慑。

《中华人民共和国保护国家秘密法》已实施十多年，已不完全适应我国当前保密工作的现状，特别是电子政务的发展，亟待修订。

政务信息公开是电子政务的重要原则，为了拉近政府和公众的距离，使公众具有知情权、参与权、监督权和享用政府服务的权利，为公众提供良好的信息服务，充分挖掘政务信息的最大效益，开放政务信息资源（非国家涉密和适宜公开部分）服务于民是电子政务的重要特征。尽快制订政务信息公开法，适度的解密和规范开放的规则，保护政府部门间信息的正常交流，保护社会公众对信息的合法享用，打破对政务信息资源的垄断和封锁，提高政府行政透明度和民主进程是非常有利的和必需的。

电子政务亟待电子签章和电子文档的立法保护，国际已有近20多个国家对数字签名和电子文档进行了立法，使数字签名和电子文档在电子政务和电子商务运行中具有法律效力。这将大大促进电子政务和电子商务的健康发展，使电子政务原来的双轨制走向单轨制，这有利于简化程序、降低成本，充分显示电子政务效益是非常有利的。

个人数据保护（隐私法）的需求伴随电子政务的发展日显突出。电子政务在实施行政监管和公众服务中有大量的个人信息（自然人和法人），如户籍、纳税、社保、信用等信息大量进入了政府网络信息数据库，它对完成电子政务职能发挥巨大作用。但是这些个人信息如果保护不力或无意被泄漏，而被非法滥用，就可能成为报复、盗窃、推销、讨债、盯梢的工具。在国外已经出现将盗用的个人隐私信息作为非法商品出售，以牟取暴利的情况，这样直接损害个人的利益，甚至危及个人的生命安危。因此加快个人数据保护法的制订，是必要的。

还有很多法规的制订都直接关系到电子政务的健康发展，加快制订这些法规，势在必行。

要素二安全组织与管理

我国信息安全管理职能的格局已经形成，如国家安全部、国家保密局、国家密码管理委员会、信息产业部、总参……分别执行各自的安全职能，维护国家信息安全。电子政务安全管理涉及到上述众多的国家安全职能部门，其安全管理职能的协调需要由国家信息化领导机构，如国家信息化领导小组及其办公室、国家电子政务协调小组、国家信息安全协调小组等来进行。各地区和部委建立相应的信息安全管理机构，以完成和强化信息安全的管理，形成自顶向下的信息安全管理组织体系，是电子政务安全实施的必要条件。

制订颁发电子政务安全相关的各项管理条例，及时指导电子政务建设的各种行为，从立项、承包、采购、设计、实施、运行、操作、监理、服务等各阶段入手，保障电子政务系统建设全程的安全和安全管理工作的程序化和制度化。

电子政务信息安全域的划分与管理是至关重要的。电子政务有办公决策、行政监管和公共服务等三种类型业务，其业务信息内容涉及国家机密、部门工作秘密、内部敏感信息和开放服务信息。既要保护国家秘密又要便于公开服务，因此对信息安全域的科学划分和管理，将有益于电子政务网络平台的安全设计，有益于电子政务的健康和有效的实现。

制订电子政务工程集成商的资质认证管理办法、工程建设监理机构的管理办法、工程外包商的管理机制和办法，以确保电子政务工程建设的质量和安全，特别是对于电子政务系统的外包制更要有严格的制约和管理手段。对于电子政务中涉密系统工程的承建，还必须有国家保密局颁发的涉密系统集成资质证书，其他部分应具有国家或省市相应的系统集成商的资质证书。对于电子政务涉密部分，不允许托管和外包运行，电子政务其他部分将按相关管理条例执行。

电子政务工程中使用的信息安全产品，国家将制订相应的采购管理政策，涉及密码的信息安全产品需有国家密码主管部门的批准证书，信息安全产品应有通过国家测评主管机构的安全测评的证书，维护信息安全产品的可信性。

电子政务系统信息内容根据管理需求，可以实施对信息内容的安全监控管理，以保护政务信息安全，防止由于内部违规或外部入侵可能造成的网络泄密，同时也阻止有害信息内容在政务网上传播。

制订电子政务系统的人员管理、机构管理、文档管理、操作管理、资产与配置管理、介质管理、服务管理、应急事件管理、保密管理、故障管理、开发与维护管理、作业连续性保障管理、标准与规范遵从性管理、物理环境管理等各种条例，确保电子政务系统的安全运行。

要素三安全标准与规范

信息安全标准有利于安全产品的规范化，有利于保证产品安全可信性、实现产品的互联和互操作性，以支持电子政务系统的互联、更新和可扩展性，支持系统安全的测评与评估，保障电子政务系统的安全可靠。

国家已正式成立“信息安全标准化委员会”，近期成立了信息安全标准体系与协调工作组（WG1）、内容安全分级及标识工作组（WG2）、密码算法与密码模块/KMI/VPN工作组（WG3）、PKI/PMI工作组（WG4）、信息安全评估工作组（WG5）、操作系统与数据库安全工作组（WG6）、身份标识与鉴别协议工作组（WG9）、操作系统与数据库安全工作组（WG10），以开展电子政务安全相关标准的研制工作，支撑电子政务安全对标准制订的需求。

还将制订下列标准：涉密电子文档密级划分和标记格式、内容健康性等级划分与标记、内容敏感性等级划分与标记、密码算法标准、密码模块标准、密钥管理标准、PKI/CA标准、PMI标准、信息系统安全评估和信息安全产品测评标准、应急响应等级、保护目标等级、应急响应指标、电子证据恢复与提取、电子证据有效性界定、电子证据保护、身份标识与鉴别、数据库安全等级、操作系统安全等级、中间件安全等级、信息安全产品接口规范、数字签名……。

要素四安全保障与服务

1.电子政务系统建设，要构建其技术安全保障架构，对大型电子政务系统要建立纵深防御体系。

·设置政务内网的安全与控制策略；

·设置政务外网的安全与控制策略；

·设置进入互联网的安全服务与控制策略；

·设置租用公网干线的安全服务与控制策略，包括有线通信、无线通信和卫星通信的安全服务与控制策略；

·设置政务计算环境的安全服务与机制。

采用纵深防御和多级设防，是电子政务安全保障的重要原则，通过全局性的安全防护、安全检测、快速响应、集成的安全管理与安全设施的联动控制，以达到系统具有防护、检测、反应与恢复能力。

2.推广电子政务信息系统安全工程（ISSE）的控制方法，全面实现安全服务要求。

电子政务安全系统的设计，首先要做好系统资产价值的分析，如物理资产的价值（系统环境、硬件、系统软件）、信息资产的价值、其数据与国家利益和部门利益的关联度；其业务系统（模型、流程、应用软件）正常运行后果所产生的效益，从而确定系统安全应保护的目标，在上述分析的基础上提出整个安全系统的安全需求，进一步定义达到这些安全需求所应具有的安全功能，然后探索系统可能面临的威胁类型，并找出系统自身的脆弱性，这些威胁和脆弱性有：

·网上黑客与计算机犯罪；

·网络病毒的蔓延与破坏；

·机要信息流失与信息间谍潜入；

·网上恐怖活动与信息战；

·内部人员违规与违法；

·网上安全产品的失控；

·网络与系统自身的漏洞与脆弱性。

在这些威胁面前，要分析哪些威胁是本系统主要面临的威胁，哪些是次要的，对系统和任务造成的影响程度如何。进行定性和定量的分析，提出系统安全对策，确定承受风险的能力，寻找投入和风险承受能力间的平衡点，然后确定系统所需要的安全服务及对应的安全机制（见表一），从而配置系统的安全要素。在工程的生命周期中要进行风险管理、风险决策流程（见图2），这种风险管理是要对电子政务全程进行的。

系统投入运行要对其安全性进行有效评估，即评估者给出的评估证据和建设者采用的技术保障设施，的确能使系统拥有者确信已选用技术对策，确实减少了系统的安全风险，满足必要的风险策略（风险策略可以是“零”风险策略、最小风险策略、最大可承受风险策略或不计风险策略），使其达到保护系统资产价值所必需的能力（见图3）。上述有效评估过程可用安全技术保障强壮性级别（IATRn）来描述：

IATRn=f(Vn,Tn,SMLn,EALn)

Tn：威胁等级

Vn：资产价值等级

SMLn：安全机制强度等级

EALn：评估保障等级

要素五安全技术与产品

1．加强安全技术和产品的自主研制和创新。

由于电子政务的国家涉密性，电子政务系统工程的安全保障需要各种有自主知识产权的信息安全技术和产品，全面推动自主研发和创新这些技术和产品是电子政务安全的需要。这些产品和技术可以分为六大类：

·基础类：风险控制、体系结构、协议工程、有效评估、工程方法；

·关键类：密码、安全基、内容安全、抗病毒、IDS、VPN、RBAC、强审计、边界安全隔

离；

·系统类：PKI、PMI、DRI、网络预警、集成管理、KMI；

·应用类：EC、EG、NB、NS、NM、WF、XML、CSCW；

·物理与环境类：TEMPEX、物理识别；

·前瞻性：免疫技术、量子密码、漂移技术、语义理解识别。

2．电子政务安全产品的选择。

整个电子政务的安全，涉及信息安全产品的全局配套和科学布置，产品选择应充分考虑产品的自主权和自控权。

产品可涉及安全操作系统、安全硬件平台、安全数据库、PKI/CA、PMI、VPN、安全网关、防火墙、数据加密机、入侵检测（IDS）、漏洞扫描、计算机病毒防治工具、强审计工具、安全Web、安全邮件、安全设施集成管理平台、内容识别和过滤产品、安全备份、电磁泄漏防护、安全隔离客户机、安全网闸。

要素六安全基础设施

信息安全基础设施是一种为信息系统应用主体和信息安全执法主体提供信息安全公共服务和支撑的社会基础设施，方便信息应用主体安全防护机制的快速配置，有利于促进信息应用业务的健康发展，有利于信息安全技术和产品的标准化和促进其可信度的提高，有利于信息安全职能部门的监督和执法，有利于增强全社会信息安全移师和防护技能，有利于国家信息安全保障体系的建设。因此，推动电子政务的发展，应重视相关信息安全基础设施的建设。

信息安全基础设施有两大类。

1．社会公共服务类

·基于PKI/PMI数字证书的信任和授权体系；

·基于CC/TCSEC的信息安全产品和系统的测评与评估体系；

·计算机病毒防治与服务体系；

·网络应急响应与支援体系；

·灾难恢复基础设施；

·基于KMI的密钥管理基础设施。

2．行政监管执法类

·网络信息内容安全监控体系；

·网络犯罪监察与防范体系；

·电子信息保密监管体系；

家政服务标准体系篇6

关键词：政务外网网络信任体系信息安全PKICA

一、政务外网信任体系建设背景

众所周知，网络信任体系是国家信息安全保障体系建设的重要内容。2003年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》（中办发[2003]27号）明确指出，“规范和加强以身份认证、授权管理、责任认定等为主要内容的网络信任体系建设”，首次在国家信息安全保障层面提出了建设网络信任体系的要求。

网络信任体系是以密码技术为基础，以法律法规、技术标准和基础设施为主要内容，以解决网络应用中身份认证、授权管理和责任认定等为目的的可信体系。身份认证在网络环境中确认用户的身份，提供了网络行为主体的真实性；授权管理是对网络中各种行为主体访问、利用、处理信息资源而进行管理的重要手段；责任认定是实现网络行为可核查、网络事件责任可追究的技术基础。即基于网络信任体系，可以确定网络活动参与者“是谁？能做什么？做了什么？”。

国家电子政务外网信任体系是国家电子政务网络信任体系的重要组成部分。从总体网络结构看，我国电子政务网络由政务内网和政务外网组成，在政务内网和政务外网网络域中，都要建立自己的网络信任体系，共同组成国家电子政务网络信任体系。因此，作为国家网络信任体系的重要组成部分，政务外网信任体系肩负着保证外网业务系统稳定、有效运行的重要使命，是保障国家政务安全的重要信息安全基础设施。

二、政务外网信任体系服务功能

国家电子政务外网信任体系为政务外网承载的各类业务提供以下服务功能：

①为国家电子政务外网接入系统的服务对象签发数字证书，作为接入系统的身份凭证。

②对城域网接入系统和骨干广域网接入系统提供身份认证，确保接入系统用户身份的合法性。

③为国家电子政务外网的系统管理员、安全员、系统操作员和使用者提供身份认证、授权管理和责任认定。

④通过构建的国家电子政务外网接入认证网关，为外网网站提供一站式的单点登录和身份认证服务。

⑤为国家电子政务外网的公共服务设施提供安全、保密服务，主要包括：为外网的国家公务员提供安全电子邮件服务，提供安全FTP服务、可信时间戳服务，以及音频流、视频流等各类业务的安全、保密服务。

⑥为国家电子政务外网所建设的公共应用服务系统，如：目录服务系统、资源共享系统等提供网络信任技术支持与服务。

⑦为国家电子政务外网城域网的相关国家部委和骨干广域网的相关省（直辖市、自治区）提供网络信任体系技术支持。

三、政务外网信任体系建设原则

⒈标准化原则

按标准化的原则进行设计，使国家电子政务外网逐步形成统一的网络信任体系。

⒉可拓展性原则

充分考虑到今后国家电子政务外网业务类型的不断发展，整个网络信任体系必须具有良好的开放性和拓展性。数字证书的签发数量和管理容量可以按需要进行拓展；系统中的应用软件和密码设备可以平滑地进行升级；系统的各类性能指标能够不断地满足国家电子政务外网业务发展的需求。

⒊安全可靠性原则

建设成结构合理、技术先进、高安全可靠性的国家电子政务外网网络信任体系，防止对网络信任体系本身的各种非法攻击，确保网络信任体系能够安全、稳定地持续运转。国家电子政务外网网络信任体系的密码算法和密码设备定位商用密码（非级），支持非涉及国家秘密的各类业务应用，并严格执行国家商用密码相关政策。

⒋简便实用性原则

政务外网网络信任体系方案制定具有统一、规范的用户界面和简便的操作规程，确保用户操作、使用方便。根据国家电子政务外网承载的具体业务和网络信任体系的服务功能，对网络信任体系中的各类设备进行科学、合理的部署，确保做到对外网中承载的不同业务具有不同的服务内容；努力做到国家电子政务外网网络信任体系的升级、拓展，与应用系统无关，不影响各类业务的具体应用，对应用系统透明。

⒌节约投资原则

国家电子政务外网信任体系的建设，将按照统筹规划、分步实施的原则逐步完成。在建设过程中，原则上根据不同阶段的应用需求，本着厉行节约的原则，小步快跑，尽可能以较小的投资，取得最大限度的应用回报。

四、政务外网信任体系建设内容

政务外网信任体系将紧密依托国家电子政务外网网络环境，旨在建立国家电子政务外网安全平台，为政务外网用户提供各种不同级别的安全保障与服务。政务外网信任体系是以PKI/CA（PublicKeyInfrastructure／CertificationAuthority，公钥基础设施/认证中心）公钥基础设施为核心的安全支撑平台，主要包括：身份认证、授权管理、责任认定等。此外，政务外网信任体系建设还包括时间戳服务系统、密码服务系统以及安全应用平台建设。

⒈身份认证体系

以树型结构建设的政务外网数字证书认证体系，主要包括政务外网根CA、运行CA、各部委RA（RegistrationAuthority，注册审批机构）、名省市RA及其下属LRA（LocalRegistrationAuthority，本地注册审批机构）等。政务外网根CA建立在国家密码管理局，是整个政务外网信任体系的信任源点，用来制定政务外网安全策略，签发和管理运行CA证书。运行CA是政务外网CA向下级传递信任的桥梁，用来签发和管理各部委二级CA证书、各省市二级CA证书。对于没有二级CA中心建设需求的部门和地区，将建设运行CA的RA系统，由运行CA直接提供证书服务。各部委二级CA和各省市二级CA主要面向相应的部门内部和本地区，为其业务应用提供数字证书签发管理服务。

⒉权限管理系统

由于权限管理（即授权管理）系统直接面向业务应用，不同业务应用对权限管理的需求、应用模式、应用对象、粒度控制、权限策略等不尽相同。因此，不同于CA系统，政务外网信任体系不可能建设统一的权限管理中心，为所有业务应用提供统一的权限管理服务。但是，通过对应用系统权限管理模型的研究，可以发现，基于角色的访问控制模型是一个很有代表性的且具有很好发展前景的权限管理模型，能为应用系统的开发和管理带来方便，因此，在政务外网信任体系中，国家信息中心网络安全部将建设标准的PMI/AA（PrivilegeManagerInfrastructure/AttributeAuthority，权限管理基础设施/属性权威机构）权限管理系统，为用户签发属性证书。具体的应用系统可以根据自身安全需求，基于此证书建立基于角色的访问控制模型，运用到应用系统中。通过对属性证书的运用，可以有效地简化应用系统的开发和管理。

⒊责任认定系统

与PMI/AA权限管理系统类似，责任认定系统同样与业务应用结合紧密。因此，政务外网信任体系不可能建设统一的责任认定中心，为所有业务应用提供责任认定服务。在政务外网信任体系中，国家信息中心网络安全部将建设标准的责任认定系统模型，业务应用根据自身安全需求进行量身定制，并嵌入到业务应用中。

⒋时间戳服务系统

建设统一的时间戳服务中心，为整个政务外网提供可信时间戳服务。各部门、各行业、各地区不必重复投资建设时间戳服务系统，而采用政务外网统一的可信时间戳服务。在统一的时间服务体系下，更有利于实施责任认证、安全审计等与时间有关的安全需求。

⒌密码服务系统

密码服务系统是政务外网信任体系的基础，除为信任体系自身提供密码服务外，还需要对业务应用提供密码支持。由于密码服务设备一般直接与业务应用服务器连接，因此，政务外网不可能建设为所有业务应用提供密码服务的密码服务中心。在政务外网信任体系中，国家信息中心网络安全部负责制定统一的密码服务接口，建立标准密码服务体系规范，提供综合服务器密码设备，不同的业务应用根据实际需要配置不同性能的密码设备。

⒍安全应用平台

在电子政务外网信任体系建设完成后，对有需求的业务应用进行安全改造，构建以政务外网PKI/CA系统为基础的高安全强度的新型电子政务应用系统。在完成政务外网上述信任体系建设后，在政务外网业务应用与信任体系之间构建安全应用平台，向上层的政务外网业务应用系统提供统一的身份认证、信息加解密、数字签名、单点登录等服务。通过构建安全应用平台，为应用系统提供高度抽象、凝练的安全服务，业务应用系统通过使用安全应用平台提供的服务，集成安全应用平台提供的简单接口，可以快速、方便地完成应用系统与电子政务外网CA系统集成。

五、国家电子政务外网信任体系建设实践

国家电子政务外网网络信任体系一期工程（第一阶段），本着节约投资、满足需求的原则，本期只建设了国家政务外网中央部分的身份认证系统、权限管理系统、网络审计系统和时间戳服务系统。同时，本期还重点开展了外网网络信任体系的标准规范制定以及少部分部委的CA证书的应用。

⒈身份认证系统

国家政务外网网络信任体系一期工程的中央部分的身份认证系统包括：中央部分顶层认证中心（根CA）、运行CA、密钥管理中心（KMC），以及两个部委证书审核注册中心（RA）；部分部委和省级政务外网还建设了国家政务外网CA的RA系统。

由于国家电子政务外网所承载的大量业务是由中央部门发起的面向全国的纵向业务，业务覆盖面广，大多数业务要求覆盖全国31个省市区及其所属市县和新疆建设兵团及其下属单位，此种业务的协同性要求大量的信息资源在全国范围内实施共享和交换，如国务院应急系统、国家纠风系统、国家自然资源和地理空间基础信息库系统等业务。为此，为了能够尽快满足应用部门的业务需求和节约投资，要尽快建成覆盖全国32个省级政务外网及其下属部门和有关部委的“国家政务外网数字证书服务体系”，具体做法是：各部委在业务量不是很大时由国家政务外网CA所建设的RA系统直接发放数字证书，随着业务量的增多，再建设本部委的RA系统，为本部委提供服务；省级政务外网建设单位或相关单位可先建设外网CA的RA系统和LRA，在本省范围内为中央发起的政务外网范围内的纵向业务和本地政务外网应用提供服务，随着业务量的增多，如果确实需要，再平滑地升级到二级CA系统。

⒉权限管理系统

如前所述，权限管理系统直接面向业务应用，与应用结合比较紧密，为了能够在国家电子政务外网内为应用部门提供网络授权管理服务，积累网络授权管理系统的经验，在国家电子政务外网一期工程（第一阶段）建设中，在中央部分建设了一个权限管理子系统，主要服务的应用对象包括：国家电子政务外网网站、外网信息资源目录体系与交换体系、外网数据交换中心原型系统、外网网管与运维系统、内部办公系统等。所建设的权限管理系统可以方便地通过统一的用户权限认证，使得访问人员可以获得相关信息资源。

权限管理系统包含4个子系统：统一用户管理子系统、授权管理子系统、安全传输子系统和目录服务子系统。

⒊责任认定系统

与授权管理类似，网络责任认定也与应用结合比较紧密，目前能够实现基于密码技术的责任认定技术还不成熟，一般采用审计技术实现责任认定功能。为了实现责任认定，国家电子政务外网一期工程（第一阶段）在中央网管中心部署了网络审计系统，具体实现网络入侵检测、流量统计和数据库审计功能。

⒋标准法规制订

统一标准规范是实现国家电子政务外网互联互通的基础之一。国家电子政务外网信任体系建设，须遵循统一的标准规范才能实现有效服务外网用户。在建设过程中，首先将执行国家颁布的我国电子政务和信息安全方面的标准，同时将依据政务外网建设的实际需要，采用国际上和我国的其他信息安全标准，包括国际互联网工作组（IETF）、国际电联（ITU）、国标（GB）等标准。

自主制订的涉及国家电子政务外网信任体系建设的全局规范，则需要上报国家有关主管部门批准后，以文件形式下发到各部门参照实施。自主制订的一般性规范，原则上由政务外网承建单位标准组制订并且组织实施。为搞好标准建设，保证政务外网信任体系的建设质量，国家信息中心网络安全部负责汇编有关政务外网建设标准，并下发给有关网络建设单位、接入用户，供统一参照执行。

按照2006年2月国务院办公厅转发的国家网络与信息安全协调小组《关于网络信任体系建设的若干意见》（[2006]11号），国家密码管理局具体负责国家电子政务外网数字认证的管理工作。根据国家电子政务外网信任体系的建设需求，目前已制定了4个有关国家电子政务外网CA体系建设的规范并上报国家密码管理局审批。这四个规范分别是：《国家电子政务外网CA命名空间规范》、《国家电子政务外网CA系统接口规范》、《国家电子政务外网RA建设指南》和《国家电子政务外网数字证书格式》，其他相关规范正在制定中。

⒌证书应用

自2007年12月开始，国家电子政务外网CA中心已经为国家纠风系统提供全国，国务院应急系统、国家自然资源和地理空间基础信息库系统和国务院扶贫系统已经确定全部使用外网CA证书实现网络身份认证，并以此为基础分别建设自己的授权管理与责任认定系统。

作者简介：

任金强，男，汉族，1963年生，陕西商州人，高级工程师，博士后，国家信息中心网络安全部首席工程师；研究方向：信息与通信工程，信息安全，数据处理。

吴亚非，男，汉族，1955年生，湖南平江人，高级工程师，硕士，国家信息中心网络安全部主任；研究方向：网络与信息安全保障，网络信任体系，信息安全风险评估。

罗红斌，女，汉族，1968年生，湖南长沙人，国家信息中心网络安全部电子认证服务处工程师；研究方向：信息安全。