社区养老服务方案篇1

关键词：政府购买；居家养老服务；制度背景；行动策略

中图分类号：C913.6；C913.7文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.03.020

一、研究问题的由来及目的

当前，养老服务供给不足已成为影响家庭稳定、代际和谐的重大问题。为此，党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务体系”的要求。相关部门也编制并通过了《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》等文件。这些发展规划的核心议题是如何通过法律规范、政策引导、财政扶持、组织培育、人才培养等方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。这不仅需要各级政府落实社会管理和社会服务的职能，更需要相关的职能部门抛弃“政府包办”和“过度市场化”的做法，通过体制与机制的创新，整合各类资源，提供有效的服务供给。但现行的老龄事业的管理体制存在着机构重迭、资源分散和政出多门的问题，这些问题都在不同程度上制约着养老服务供给机制的创新。

近年来，南京市Y区的民政部门①为缓解养老服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索向民间组织购买居家养老服务的路径，拨付的财政购买资金已由2003年的15万发展到2011年350万，完全免费服务对象的规模也由2003年的100名发展到2011年的3500名。Y区的实践探索赢得了主管老龄工作的全国老龄办的认可，并获得了诸多荣誉称号。该区的养老服务创新工作受到了学者的关注和好评。如在2006年11月，国内外的专家学者对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验与做法进行了研讨，认为民政部推行社会福利社会化多年，终于在Y区取得了突破性进展。而在2000年左右，Y区老龄事业的发展相对滞后，养老服务供需矛盾紧张的问题比较突出②。从2003年起，Y区开始积极探索政策引导、项目资助、床位补贴、“筑巢引凤”、政府购买等养老方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。经过几年的努力，Y区不仅在机构养老方面有了跨跃式发展③，而且在居家养老服务供给方面探索出政府向民间组织购买服务的模式。

本研究旨在探寻Y区民政部门在什么样的制度背景下，基于何种动机，采用哪些行动策略来突破老龄事业管理体制的瓶颈制约，赢得基层政府和相关职能部门政策、财政的支持，实现居家养老服务供给机制的创新，以期对民政部门创新居家养老服务供给机制有所启示。

二、研究方法与资料来源

本研究以实地研究和文献研究为主。文献研究的资料主要涉及有关南京市Y区政府购买居家养老服务的政策文件、官员讲话、研究文献，相关部门的工作总结或报告，大众传媒的相关报道，民政部门主要负责人对该项制度探索的回忆录，等等。这些资料既为本研究透视该项制度的实践探索提供了时代背景资料，又为理解各参与主体在制度建构和运作过程中的行动与策略提供了必要的参考材料。

本研究之所以选择实地研究而不是纯资料研究，是因为本研究不是追求统计学意义上的代表性，而是侧重于质的分析的典型性[1]。在实地研究过程中，本研究试图通过参与观察和半结构访谈方式收集资料，以期达到较为深入、详细和全面地认识参与主体在参与过程中“做了什么”（深度描述），“为什么这样做”等问题，致力于达到深度描述各参与主体行动的动机、策略及背后的逻辑[2]的目标。为了提高本研究的信度与效度，在资料的收集方法中采用了“三角校正法”[3]。

本研究对民政部门、民间养老组织、服务投递者和服务接受者等四类参与主体展开了访谈，试图通过多方主体的相互印证、纠偏，以便在一定程度上避免某种特定方法的系统偏向或局限，从而获得对所研究问题的更为广泛和可靠的认知。对访谈对象筛选的主要依据是关键性、类型化两个标准。所谓“关键性”，是指在该项制度的探索与实践过程中扮演着“关键性”角色的人物。所谓“类型化”，是指本研究在服务投递者和服务接受者选择的过程中，在民间养老组织负责人的协助下挑选不同类型的访谈对象。根据这些标准与要求，笔者在南京市Y区随机深入访谈了服务接受者21人，服务投递者15人，民间养老组织的管理者6人，民政部门工作人员7人。为了更好地理解南京市Y区个案的价值与意义，本研究还同时考察了杭州市X区政府主导，层级推进的居家养老服务模式，半结构访谈的对象涉及社区主任或书记（5人）、服务投递者（5人）和服务接受者（9人）等。

三、民政部门创新居家养老服务供给的制度背景

（一）养老服务是社会建设时代重要政策议题

21世纪初，中国大陆步入到需要加强社会建设才能再造经济和构建和谐社会的新时代[4]，为适应社会建设的需要，中国行政官员的考核体系中逐渐增加了公共服务、民众的满意度、社会稳定等有关民生的量化指标[5]。这些指标的设置旨在引导各级政府重视并加强社会管理和提高社会服务水平[6]。这其中，养老服务是社会建设的重要内容之一。在中国的总和生育率逐年下降[7]，人口老龄化速度加快，老年抚养比系数急剧上升的时代背景下[8]，伴随家庭结构的小型化、核心化趋势，以及老年人独居化、空巢化倾向，家庭照顾功能呈现出弱化的趋向，也因此直接或间接地导致子女照顾老人“有心无力”，“有力无心”，“无力无心”等问题的广泛存在[9]。这些问题同时也突显了各级政府养老服务供给不足的现状。为此，迫切需要各级政府和社会组织通过舆论引导、政策干预、财政补贴、服务提供等方式，给予必要的回应和补充。各级政府面临社会建设和管理的现实压力，必然会将改善养老服务供给作为一项重要的政策议题纳入议事日程。事实上，已有不少基层政府在积极探索改善养老服务供给的路径。如北京、上海、南京、杭州、宁波、广州、武汉等众多城市，都纷纷投入人力、物力、财力进行试点探索。

（二）现行老龄事业管理体制制约了养老服务的发展

养老服务供给的增加不仅取决于财政投入的多少，还取决于老龄事业的管理体制是否有效。因为有序、高效和可持续发展的养老服务供给体系，需要老龄事业的管理者对老龄事业的长远发展作出规划，需要协调政府、市场和社会组织之间的利益关系，需要厘清政府各职能部门之间的权责、隶属关系，需要因地制宜选择科学有效的合作模式，需要谋划养老服务设施与服务网络的建设，需要激励并培育老龄服务组织，需要加强养老服务监督与管理职责等。虽然家庭、不同形式的群体、社会组织和政府职能部门等构成了老龄事业管理的主体，但只有政府才具有相应的权力、财力、能力去培育、影响、支配其他参与主体履行老龄事业管理的职责。

在中国现行的老龄事业管理体制中，老龄办的行政级别偏低，这在一定程度上影响并制约了老龄事业的发展。长期以来，无论中央还是地方的老龄工作委员会都为非常设机构，并不具备政府法人资格，老龄工作委员会的主任和副主任都是兼职，这使得各级老龄委员会的权威性和影响力都极其有限，务虚性色彩较浓。而老龄委员会下属的老龄办，行政级别偏低，在大多数省区只是民政部门的一个内设机构，无法去协调行政级别比自己高的老龄委组成部门的单位，难以履行组织、监督、评估等职能[10]。正如南京市老龄办副主任郑某所言，“现在老龄办基本无相应职权，涉及老龄工作的很多职能都分散在老龄委各成员单位，我们实际上什么也管不了，所以只能暂时做些打基础的工作”[11]。正因如此，各级老龄委和老龄办的工作只停留于检查、协调、服务等一般性事务层面。

（三）中国养老服务有效供给需要机制的创新

中国养老服务的有效供给不仅需要老龄事业管理体制的创新，还需要供给机制的创新。这种判断是基于中国老年福利服务事业经历“政府包办”和“过度市场化”两个历史阶段积累的经验与教训而得出的。“政府包办”老年服务业使得养老机构缺乏自我生存和自我发展的能力，办得越多，政府背的包袱就越重，同时也使得机构或组织在营运中容易滋生“重硬件、轻软件”，“重投资、轻管理、轻服务”的倾向。而“过度市场化”，一方面使得民间力量不愿涉足这一微利或无利的养老行业，另一方面又可能因为收费过高，将一些有需求而无购买能力的弱势老年人排斥在外[12]。

可见，中国老年服务事业的进一步发展，既需要政府扶持民间养老力量参与养老服务业，发挥社会组织的优势，以走出“国家养老的怪圈”。又需要政府积极承担起老年服务政策的制定、财政资助、服务资源的整合和服务过程的监管等职责。正因如此，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005年）》就明确提出了在坚持政府为主导，加大对老年福利事业投入的同时，充分运用市场机制，通过优惠政策，吸引并激励社会力量投资兴办社区养老服务设施，探索公办民营等委托运作形式等建议。

四、民政部门创新居家养老服务供给的动机

在新的形势下，增加养老服务供给，破解养老服务供需矛盾，这已成为各级政府和民政部门的一项重要的政策议题。这一议题的破解需要民政部门积极主动地汲取中国老龄事业发展的经验教训，创新养老服务的供给制度。访谈结果显示，民政部门创新居家养老服务供给的动机如下。

（一）民政部门需要提高养老服务供给的效率，以满足不断增长的养老服务需求

访谈显示，Y区民政部门曾试图通过政府投资兴建养老机构以满足不断增长的服务需求，但终因土地成本不断上涨，运营成本较大，致使这一传统应对之策推进缓慢。而社区养老服务功能的发挥又极其有限，正如Y区民政部门的工作人员所言，城市社区居委会张榜公布的社区服务内容虽多达十几项，却很少向居民兑现，大部分是“空城计”，成为应付上级检查装点门面的东西[13]。“现在不少地方热衷于‘形象工程’、‘参观工程’，不惜花巨资建社区服务中心，建成后又捧在手中，既‘养人’，又‘养房’，背上了沉重的‘包袱’”[14]。可见，Y区民政部门之所以需要创新居家养老服务供给，与其对传统供给方式弊端的洞察与批判有着密切的联系。

民政部门提高有限养老资源利用效率的动机，也得到了公共财政投入制度与官员晋升制度的激励。在社会建设时代，各级政府对有关就业、养老等事业的财政投入正逐年增加。为此，一些职能部门也纷纷通过政策创新来获取公共财政的支持。正如王思斌[15]所言，在过去的几年里，基层政府的各个部门以解决城市社区的就业问题为由纷纷进入社区，在社区设立公益性岗位，从而向财政争取公共服务设施经费。与此同时，中国行政官员的考核体系有关公共服务、民众的满意度、社会稳定等量化指标也是激励基层政府及相关职能部门在有关民生工程上创新的又一动力。

（二）民政部门在危机事件面前需要避免行政问责

访谈结果表明，2003年Y区的突发事件与基层政府和民政部门居家养老服务供给的创新有着密切的关联。据Y区民政局的李先生介绍，2003年的夏天正好赶上连续20多天40多度的高温，光Y区就发生了多起老人死在家中而无人知的事件。时任Y区民政局局长的郑某介绍，事发当天正值周五，他们当时就接到区委主要负责人的电话：“不得让此类事件再次发生！民政部门必须拿出具体办法，周一上区长办公会讨论。”[16]正是这一危机事件推动着民政部门四处走访、调研，以寻求破解之策。

在2003年抗击“非典”期间启动并于当年下半年在长沙、成都、南京、济南等市全面实施的行政问责制成为推动基层政府创新养老服务供给的压力与动力。所谓“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的，要求其承担否定性后果的一种责任追究制度”[17]。根据该项制度规定，行政主要负责人由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致造成不良影响和后果的行为的，必须实施问责，进行责任追究[18]。这其中，对地方突发公共事件不给予及时地回应便是一种失职的行为，将会追究党政主要领导人的行政责任，这是行政问责制中的题中应有之义。

据访谈得知，被伤人孙某曾在危机事件之前就提出购买钟点工服务，给区里的独居老人提供上门服务的设想，但因这一方案未经深入论证，加上资金来源不明等原因而未获上级主管领导的批准。这次危机事件之后，在基层政府的压力和授权下，此前被搁置的方案才被重新提出来。可见，民政部门在面临上级问责的压力下，需另辟蹊径尽快化解危机，以避免行政问责。虽然一度搁置的解决方案还存在诸多的不确性，但是能解燃眉之急，它能将一些“高危”的独居老人照顾起来。总之，行政问责制的压力和动力将处于风口浪尖的民政部门推向了创新养老服务供给的前台。

（三）民政部门在考察学习中触发了购买养老服务的构想

作为发展中国家，各级政府不仅在经济领域积极可以借鉴西方的经验，发挥其“后发效应”，而且在社会建设领域也同样可以积极汲取港澳台和欧美的经验，发挥“后发优势”。为破解养老服务短缺的难题，民政部门曾四处考察“游学”，积极探求养老服务体制与机制的创新，正如孙某所言：政府应承担起老年服务与管理的职责主要缘于学习香港的经验和当地突发事件的刺激和触动。2002-2003年，南京市市委组织部组织民政系统人员到香港考察学习社区建设。到香港养老院发现，香港的民间养老机构都是在政府的支持下才发展起来的。所以，当时就感觉到国内老年服务的发展仅靠原有的居民委员会提供一些志愿者服务，搞一些活动是不能从根本上解决问题的。而且，香港当时的床位数也仅占香港老年人的6%-7%。大量的老年人还是要在社区里生活，而在社区照顾中，政府承担着主要责任。

可见，民政部门在考察学习中，拓展了视野，明确了政府的职责与任务，进而产生了“在工作实践中借鉴香港等地的做法，有意识地作培育民间养老组织的尝试”的想法[14]。王浦劬等人[19]在上海的实证研究也表明，相关负责人对境外服务组织的考察与学习，对他们回国后积极探索政府购买民间养老组织服务模式有着直接的关系。总之，在平时有关问题内容所形成的问题源流，涉及解决问题方案的政策源流和政治源流等的相互独立运作，在危机事件发生之后，“政策之窗”被打开了。这就为三种源流结合到一起提供了可能，并大大提高了政策倡导与创新成功的概率[20]。如民政部门在面对家庭照顾的弱化，机构养老的不足时，也曾四处考察学习和适时向基层政府提出各种解决方案，以增加养老服务的供给，但在危机事件发生之后，“政策之窗”被打开，这为民政部门将问题与解决办法结合起来，并在政治上被接受提供了可能，从而大大提高了民政部门创新成功的概率。

五、民政部门创新居家养老服务供给的行动策略

“政策之窗”被打开，虽然为民政部门创新提供了机会，但这种创新还将面临老龄管理体制的制约。如民政部门对该项服务能否获得政府的认可与民众的认同，能否得到财政部门的持续支持等尚存疑虑和担心。民政部门为了降低探索的风险和成本，赢得更多的社会支持，采取了以下行动策略。

（一）“摸着石头过河”的行动策略

将政策的理念、原则转变为政策的行动与实践，需要民政部门研究当地居民的需求，培育相关的组织，制定必要的规范，推进相关主体的合作，积极构建政策支撑系统和执行环境。民政部门在实践探索的初期，政策的临时性、应急性色彩较浓。在政策实施的过程中，民政部门还面临着来自部门内部的质疑，社区居委会的抵触，老年人的怀疑，资金无着落，政策不完善等等问题。正如孙某所言：当时，我们做这种事情，在全国也比较早，所以，也遇到了一系列的困难。当时为老年人提供上门服务的费用是每小时5元，但老人却认为，天下哪里有掉下来的馅饼，都不相信有这种免费的服务。所以，出现了服务人员上门服务不能被老人接纳的现象。当时我们只做了100多个老年人的服务，做了半年，中间也曾出现了没有钱，工作不知如何开展下去的情形。我们当时的想法其实很简单，就是不希望出现一些老年人死后都无人知的问题。

正因为政策的目标、参与主体、资金来源的不确定性，使得民政部门采取了“摸着石头过河”的行动策略。“摸着石头过河”亦被称之为“试错法”、“试点法”，是指导中国改革和实践探索的基本理论和方法，也是改革的探索者与实践者解决信息与知识不对称性问题，降低纠偏成本，审时度势地予以推进的一种策略。

在该项实践探索逐渐被政府所认可及民众所接受之后，民政部门也在居家养老服务的资格标准、服务的监管和质量的提升等方面展开了进一步的探索。正如民政局的祝先生所言，在2003年时，他们对居家养老服务的资格标准并没有制定什么文件，只是要求一些社区将一些最困难的老年人报上来。后来，这项服务经媒体报道之后，得到了老百姓和区政府领导的认可，这时财政资助的力度才逐年增加。这个《居家养老服务网免费服务对象》的文件是在2005年前后制定出来的，其资格标准的文件也是在不断地修改和变化之中，现在他们正考虑与第三方开展合作，对居家养老服务网开展评估，要求将心贴心的社会工作的理念与方法引入到为老年人服务中来。

（二）“低调”探索与“高调”推广的行动策略

与“摸着石头过河”的行动策略相对应，民政部门在实践探索的初期，在处理与媒体的关系时，采取了“不报道，不声张，不宣传”的“三不”行动策略。而在这项探索赢得了基层政府的认可和相关部门的支持，实现了多方共赢之后，民政部门一改“三不”策略，加强了对外宣传工作。因为，作为一项创新性实践，民政部门在推进该项服务的过程中需要利益相关者了解、宣传、认同、支持，只有这样才能争取该项服务得以存在的“合法性”，才能保证该项服务的可持续运作。正如彼得·伯格与托马斯·卢克曼[21]所言，一项创新性的制度在合法化的过程中，也需要证明并回答“何以如此”的问题。

据孙某回忆，经过媒体的报道和社会上的宣传，老百姓才觉得政府是在为他们做好事。在媒体报道之后，召开了区长办公会议，就在2004年5月份，财政就决定支出30多万元用于购买居家养老服务。到现在，只要预算出来之后，财政就会给钱，财政局的领导认为，财政局的钱如果像养老服务这样用那就用得值。

正是由于地方及中央媒体的正面报道④，国内外学者的积极肯定，全国老龄办的认可，各地慕名而来的参观考察团络绎不绝，这些都使相关的职能部门和基层政府逐渐意识到该项实践探索在当地乃至全国的价值与意义，从而更加积极地支持民政部门的这一探索。在此背景下，Y区的民政部门转向了“高调宣传”。2006年11月民政部社会福利和社会事务司与南京市民政局、Y区人民政府联合主办了“依托民间养老组织，推进社会化养老服务研讨会”，来自国内外各高校的专家学者，以及20个省市民政、老龄部门的工作人员，对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验进行研讨，并给予了高度评价。

（三）积极培育民间养老组织成长的行动策略

扶持并培育民间养老组织是该项探索得以有效实施的组织保障和必要前提条件，从访谈的情况来看，Y区的民政部门主要采取了或购买服务，或替民间养老组织租赁场地免费供其使用的扶持策略。民政部门以每年40万元的租金，租下了1000平方米的房屋，租期为10年，无偿供民间养老组织使用。这种扶持方式不仅为民间养老组织提供了固定的办公场所，而且为其开展更多的公益创造了必要的条件，还为其创收以弥补公益资金的不足和不断拓展居家养老服务的内容提供了可能。如Y区的民间养老组织充分利用民政部门提供的社区服务站，开设“心理茶吧”，通过“饮茶聊天”方式，对一些独居、空巢老年人开展精神慰藉和心理疏导服务，积极探索社区老年精神关爱服务新模式。

民政部门培育民间养老组织的效果如何，不仅取决于财政投入的多少，而且取决于民政部门对待民间养老组织的态度及合作过程中的沟通方式。从Y区的个案经验来看，该区的民政部门注重吸纳民间养老组织的合理建议，并适时地将它转化为政策，以完善政府购买居家养老服务的政策内涵。譬如，冬天老人洗澡的服务项目，最初就是由民间养老组织提出的。又如，民间养老组织在服务的过程中，发现一些老年人还照顾着残疾的子女，就建议民政部门将“老养残”家庭作为重点关注的对象。

（四）积极构建政策支持联盟的行动策略

政策实践是一项系统的工程，它不仅需要采用适当的推进策略，还需要相关参与主体的配合与支持。Y区的民政部门在创新居家养老服务供给的过程中，采取了积极构建政策支持联盟的行动策略。这一支持联盟的参与主体包括了专家学者、基层政府、劳动保障部门、社区居委会、民间养老组织、服务投递者、服务接受者、大众传媒等。

从访谈的情况来看，民政部门为了辨清老年服务的发展方向，明晰政府的责任，提升决策的科学性，积极主动地与当地专家学者合作。为了赢得基层政府的认可、劳动保障部门的资助、社区居委会的支持以及老人的认同，民政部门积极建议民间养老组织招聘城市下岗失业的“4050”人员作为居家养老服务的投递者。这一策略不仅解决了Y区部分“上有老下有小”的“4050”人员的“养家糊口”问题，而且有力地支持了基层政府、劳动与保障部门和社区的再就业工作。而这些“4050”人员与老人在语言、生活习惯等方面具有较多的相似性，这为服务关系的建立与维护创造了有利条件，一定程度上降低了彼此接纳的时间成本[22]。而服务双方在居住空间上的接近性，更使老人在急需人帮助时，服务投递者能够及时地赶到现场提供服务。正如研究者范明林、张钟汝所言，“邻里之间知根知底很方便，再加上住得很近，叫起来也方便”[23]。这些做法都赢得了服务对象的认可与支持。

六、结论与讨论

从南京市Y区的个案经验来看，在中国现行的老龄工作体制下，民政部门虽然拥有的权力与资源有限，但面对老年服务供需矛盾日趋紧张的客观事实，也面临着诸多的发展机遇。民政部门能否抓住发展机遇推进养老服务事业的发展，不仅取决于各级政府对养老服务事业的态度，而且取决于民政部门在养老服务供给机制上能否有所创新。只有通过创新服务供给，才能提高有限资源的利用效率，才能赢得更多的财政资助，从而推进养老服务事业的发展。对Y区的民政部门而言，增加养老服务供给的方案是多元的，他们之所以抛弃了传统的做法而选择创新，是多种因素综合作用的结果。它包括Y区的区域位置、财政状况、人口老龄化程度、养老服务供需矛盾、突发事件、民间养老组织状况等，这其中也离不开民政部门积极主动的探索与实践。这种探索表现在民政部门积极适应政府执政理念及执政方式的转型，对既有供给方式的缺陷与不足的洞察和批判，对养老服务发展趋势的准确判断，也体现在民政部门四处考察学习，积极思考并借鉴港澳台和日本在养老服务方面的经验的举动上。民政部门在思想观念上的转变与调整为居家养老服务供给机制的创新提供了思想基础，也在一定程度上决定了居家养老服务供给机制创新的方向。在新的养老服务供给机制运行的过程中，一方面，民政部门积极争取并整合尽可能多的参与主体，如专家学者、劳动保障部门、大众传媒、民间养老组织、社区居委会等，为实践探索创造了良好的舆论环境，社会支持系统，科学决策机制和高效的服务供给组织；另一方面，运用一些行动策略来降低探索、改革的风险和成本，并在探索与改革中不断完善相关的规则与服务内容，在宣传推广和完善中不断扩大该项服务的规模，以推动该项服务的可持续发展。民政部门积极构建政策的支持联盟，为民政部门克服老龄管理体制的瓶颈制约，推进居家养老服务供给机制创新实践，提供了人力、资源及组织保证。而民政部门采取的稳步推进的策略，是提高该项创新成功率的重要保证。

尽管民政部门在探索中赢得了多方主体的支持，但这并不意味着各参与主体间没有矛盾与冲突。如民政部门将有限的养老资源用于与民间养老组织合作，这也引发了街道、社区居委会的不满和抵制。即便在民政部门内部，一些人对其与民间养老组织的合作也心存诸多疑虑和担忧，诸如民间养老组织对财政补贴资金的使用是否规范等问题就是他们的忧虑所在。与此同时，民政部门在创新养老服务供给机制的初始阶段受经费、政策、经验等多方面制约，未能在政府购买服务的方式与服务投递者的待遇等问题上给予民间养老组织对等的谈判权利，这在一定程度上限制了民间养老组织激励机制的有效发挥，也直接导致服务投递者的待遇偏低和合法权益得不到有效保障。作为服务供给终端的服务投递者存在因用工方未与其签定劳动合同，未交医疗、养老保险等问题而对民政部门不满，继而出现多次试图通过上访以维护权益的情况。可见，民政部门创新居家养老服务供给机制的工作并非一蹴而就，而是需要各参与主体在探索、推进的过程中，不断地弥合彼此观念上的差异，调整彼此的合作方式，构建彼此的利益关联，化解彼此的利益矛盾，增进彼此的互信，在不断地探索、调整、磨合的过程中，调适彼此的关系，完善居家养老服务的供给机制。

值得注意的是，本文所探讨的个案经验是以特定的条件作为前提与基础的，如南京市Y区基层政府和财政部门强有力的政策和财政支持，这是民政部门创新居家养老服务供给的前提选择；基层政府、民政部门和民间养老组织的负责人开阔的视野和积极创新的意识，是民政部门创新的必要条件；选择一个公信度较强，服务输送能力较强的民间养老组织，是决定该项制度能否成功的关键因素；突发性事件为民政部门的创新提供了契机；基层政府、民政部门与民间养老组织等多方主体良好的互动关系，是化解合作过程中的问题以及推进该项制度不断完善的必要保证。

注释：

①本研究所指的民政部门特指南京市Y区民政局及下属的老龄办等。

②2000年该区60岁及以上的老年人口占常住人口的11.43%，2005年增长到14.57%，五年增长了3.14个百分点，老年人口的增长幅度比总人口增长快32.98个百分点。2004年，该区养老床位只有170张，每千名老人的养老床位只有2.2张，全市倒数第一。

③据2008年底统计，全区养老床位总数已从2003年的不到200张增至1500余张，2010年，该区的养老床位已增至2368张，民营养老机构的数量以及床位数均占该区90%以上，已撑起Y区养老福利事业的大半壁江山。

④《人民日报》（2005年10月12日A5版），《人民政协报》（2007年7月30日A3版），中央电视台焦点访谈栏目（2007年11月19日晚），财经频道《中国国情报告》“人口篇”（2008年10月）等，对Y区的做法都给予了报道。

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社区养老服务方案篇2

保障和改善民生，为困难群众构筑一道扎实的"兜底"生活保障线，是履行民政职责、为民解困最直接的体现。

1.提标扩面，救助保障及时到位

一是城乡低保、农村五保再次提标扩面。目前我区城镇、农村低保分别比年初提高12.50%和17.86%；五保供养标准比年初提高25%。二是救助资金及时发放到位。今年累计向低保、五保、无固定收入重残对象发放资金超过1.11亿元，向各类对象发放物价补贴517.5万元，保障了困难群众的基本生活。三是实施阳光操作、动态管理。通过"行风热线"、政务公开等形式，主动接受群众咨询、投诉和监督；充分发挥低收入认定中心把关作用，避免"人情保"、"关系保"现象的发生；加大年审复核力度，做到保障对象有进有出、保障金额有升有降，真正实行动态管理。四是组织实施七大慈善救助项目。慈善助医、助孤、助老、助残、助学、扶贫、节日慰问等共发放救助金515.65万元。五是服务三峡移民。制定并实施了我区三峡移民新增土地补偿资金使用方案，共实施51个扶持项目，发放补助资金近240万元。

2.关口前移，着力做好防灾减灾

一是注重防灾减灾知识宣传培训。积极开展全国第四个"防灾减灾日"宣传活动；组织参加市民政局组织的防灾减灾技能比赛并荣获二等奖。二是开展创建减灾示范社区活动。修订了《自然灾害应急预案》,购置防灾设备，规划避难场所，组建志愿队伍，完善救助体系。三是及时查灾报灾，做好灾民救助工作。今年我区因自然灾害造成直接经济损失达1981万元，为保障受灾群众生产生活稳定，累计发放各类救灾款256万元（其中冬令、春荒款122万元）。四是推进农村危房改造。配合区住建局帮助1000户农村困难群众危房户新建了住房，各级财政补助近1000万元；同时对41户城区城镇低收入户进行了实物配租。

3.健全机制，医疗救助作用明显

一是上调保障对象医疗救助标准。从7月1日起，农村五保、城乡低保对象每年医疗救助最高限额由原来的1万元调整为2.5万元，城乡低保对象政策范围内住院自付费用救助比例由原来的分段计算统一调整为按55％的比例救助。二是继续实施即时结报。今年以来共有4281名困难群众享受了医疗救助即时结报，各相关定点医院垫付了医疗救助金505.4万元。三是实施精神病救助。为391名困难家庭精神疾病患者办理免费住院；对近千名重症精神病人建立家庭病床定期定量送药上门，并组织医生定期走访巡诊。

二、以提升双拥创建成果为目标，统筹协调，深化军民鱼水情谊

2013年，我局通过种种举措不断丰富双拥工作内涵，加大优抚力度，落实退役士兵安置改革精神，大力支持国防和军队现代化建设。

1.不断开创双拥工作新局面

一是双拥创建成绩突出。在市创建全国双拥模范城"五连冠"活动中，我局被评为双拥先进单位，4名同志被评为先进个人。二是双拥活动有声有色。先后走访慰问了9家驻区部队，赠送慰问金及物资达137万元；为立功官兵发放奖励金近8万元。三是加大宣传教育力度。开展了学习孙浩烈士英勇事迹活动，大力弘扬"好人"精神；投入37.5万元高标准完成了中共江北特委纪念碑重建工作；平东镇金燕当选为市首届"十佳好军嫂"。另外，发挥烈士陵园爱国主义教育阵地作用，着力做好烈士褒扬工作；军休所以支部建设为抓手，实现老有所学、老有所乐、老有所为。

2.连续推出优抚工作新举措

一是深入开展关爱活动。投入21万余元为重点优抚对象发放康复器具；投入4.6万元为精神类残疾军人、抗日战争时期老复员军人、烈士遗属等对象发放慰问品；组织抗战时期老复员军人进行健康体检，并发放慰问金3.24万元；组织部分残疾军人进行短期康复疗养。二是及时发放补助救济。为重点优抚对象发放一次性生活补助金逾138万元、门诊补助费40余万元；发放大病救助3.68万元；慰问重点优抚对象62人次，发放慰问金3.55万元；发放农村籍退役士兵老年生活补助金逾288万元；发放企业下岗特困志愿兵慰问金2.45万元；为生活困难的优抚对象发放临时救助金14.18万元；累计发放各类补助约500万元。三是提供贴心服务。为残疾军人进行残情鉴定；为重点优抚对象发放医疗就诊卡，实行医疗"一站式"即时结报；把符合条件的优抚对象，优先纳入社会保障救助体系。

3.贯彻落实退役安置新政策

为贯彻落实新修订的《兵役法》和《退役士兵安置条例》，草拟了《区2011年冬季退役士兵安置工作实施意见》，稳步推进士兵退役安置工作。一是接收退役士兵580名、转业士官26名，为304名城镇义务兵发放优待金近270万元；二是建立退役士兵信息数据库，方便查阅档案、出具军龄证明。三是免费为退役士兵举办职业技能培训，342人参加了工程造价、数控技术、计算机应用、汽车驾驶与维修等8个专业的培训；四是做好自主就业补助金、义务兵家庭优待金、学历奖励金、立功奖励金、参训退役士兵生活补助金等经费的测算、申请、拨付、发放工作。五是做好涉军群体维稳工作，全年及时回复件28件，12345政府热线11件。

三、以发展老龄事业为抓手，加大投入，不断推进社会福利均等化

今年以来，我局积极探索，加大投入，努力构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。

1.积极构建多元化养老格局

一是做好规划调研。起草《区养老服务机构现代化建设指标的调研报告》，为构建我区建立多元养老格局和社会养老服务体系建设提出了对策和建议。二是激励民办养老机构建设。出台了《关于规范和促进民办养老机构发展暂行办法》，明确扶持措施，强化内部管理，推动民办养老机构健康发展。三是提高居家养老服务质量。以创建、申报"2A"级居家养老服务中心（站）和"老年人关爱之家"为契机，推进居家养老服务中心（站）正规化建设。四是着重推进农村敬老院建设。实施"关爱工程"，总投入近2000万元，新建床位600张；五接、骑岸、刘桥、平潮、石港、二甲6个镇完成了高标准农村敬老院建设；积极推动敬老院事业单位法人登记。

2.持续提升老年优待服务水平

一是联系区公交公司协调65周岁以上老年人免费乘坐公交车，实现与市区接轨。二是联系区财政局协调80周岁以上老年人尊老金提标事项，提高老龄优待水平。三是落实《关于加强社区老年社会组织建设的意见》，协调区老年协会召开一届二次理事会。编纂《市区老龄志》，反应各个时期我区老龄工作状况，更好服务决策，推动老龄事业发展。

3.不断加强福利企业监督管理

在多家福利企业申请停办、广大残疾职工面临下岗的背景下，我们从确保社会和谐稳定的角度出发，积极为企业排忧解难，注重在提高服务意识和服务效能上下功夫，全年为福利企业办理了100余件次的人员变更审批手续、5件次的名称变更审批手续。在做好服务的同时，我们将福利企业的年审作为监管工作的重要契机，进一步规范年审工作，邀请区检察院反渎职侵权局对福利企业进行现场辅导，开展警示教育；联合国税、地税对福利企业上门联合审查，审查率达100%。

4.其他福利工作发展有序

一是加强我区孤残儿童保障工作。成立了儿童福利指导中心，孤儿基本生活保障标准提升了11.67%，集中供养孤儿提升了12%；规范弃婴收养程序，全年办理义务助养30多对。二是提升区社会福利院服务质量。积极打造"百善孝为先、服务人为本"的服务品牌，服务满意率达98%。三是加大流浪救助力度。救助流浪乞讨和临时困难人员130人次，护送返乡70人。四是做好社会福利有奖募捐工作。截至12月，全区销售合计1.15亿万，比去年增长9.52%；提取福彩公益金近1000万元用于社会福利事业。

四、以服务民生为根本目的，规范管理，稳步推进基本公共服务

2013年，我局以"三集中、三到位"为契机，清理事项，归并职能，不断推进便民服务。

1.做好社会组织管理工作

截至目前，全区共有民间组织330家，其中社会团体162家，民办非企业单位168家，登记合格率100%。一是出台了《区加快社区民间组织发展的指导意见》，申请100万元用于引导社会组织发展。二是加强年检，年检率达到90.5％；全年注销社会组织117家，撤销25家。三是注重评估，目前已有4家通过4A级等级评估，7家获3A等级。四是重视党建。实行党建工作"双报双推"制度，已在社会组织中建立23个党组织和6个党建工作站；组织并引导社会组织开展"奉献爱心、回报社会"主题公益性活动；局机关被省民政厅推介为"全国社会组织创先争优优秀指导单位"。

2.开展婚姻登记服务工作

1-12月共办理结婚登记1万余对，离婚登记1100余对，登记合格率达100%。"三大中心"作用发挥明显，实现信息共享。共调解纠纷93对，其中19对当事人放弃离婚念头；民政法院司法确认中心为68对当事人现场出具了司法确认决定文书。

3.稳步推进惠民殡葬

扎实开展服务行业民主评议，启动殡仪馆政风行风民主评议年、殡葬服务单位监管工作自查自纠活动。实地调研19个镇镇级公益性骨灰堂建设，起草关于在全区全面推进公益性骨灰堂规范化建设的实施方案。积极开展清明祭扫和殡葬优质服务月活动，添置方便丧属群众的设施和器具。认真做好辖区内遗体运输管理和火化工作，宣传惠民殡葬政策，落实惠民殡葬措施。稳步推进开展金沙殡仪馆火化炉升级改造工程。

4.规范收养登记档案管理

按照民政部颁收养登记工作规范要求，认真做好收养登记工作。根据收养登记对象不同，提供格式化样本材料，方便当事人提交申报材料。严格按照《全国收养登记管理信息系统》实时登录相关信息。按照收养登记档案规范化要求及时整理台帐，规集档案。全年办理收养登记65例，合格率达100%。

五、以创新社会管理为契机，服务大局，稳妥推进城乡社区建设

以"三社联动"为抓手，创新社区管理体制机制，着力构建"党委领导、政府负责、部门协调、居民参与、社会互动"的社区建设工作体系。

1.创新社区管理体制机制

一是认真贯彻落实省委、省政府《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》，按照"精街道（乡镇）、强社区"的要求，在城乡社区全面推行"一委一居一站一办"，全区基本形成以社区党组织为核心、社区村（居）委会为基础、社区管理服务站（综合服务中心）为平台、社区社会组织为补充、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的服务管理体系。二是在金沙、平东、先锋、十总四镇推进的基础上，全面推进"一站式服务大厅"建设。目前全区50%的社区建立了集民政保障、人口计生、广电服务、综合治理等便民事项于一体的"一站式服务大厅"。三是在全区全面推行扁平化管理网格化服务，网格划分实现横向到边、纵向到底；网格管理实行"兼管多格、专管一格"；同时制定方案，落实村居干部、村民小组长报酬方案，为扁平化管理网格化服务打好基础。

2.推进和谐社区创建达标

一是起草、出台了《关于在全区城乡社区推进"和谐社区"创建工作的实施意见》，制定方案、明确任务、落实指标、强化督查、及时整改，确保今年70%的城市社区和65%的农村社区达到省和谐社区建设标准。二是把城乡社区公共服务中心建设列入政府为民办实事工程，区财政共投入1200万元对全区未达400平方米标准的公共服务中心（共114家）进行分类"以奖代补"，目前已竣工45家、在建9家，待建的60家正在运作过程中。三是以健全和完善农村各项制度为重点，以村务财务公开为抓手，以"五项规范"建设为重点，在制度建设上做到"五有十全"，确保农村党风廉政建设落到实处。四是加强社区队伍建设，注重人才招聘与培训并举，不断提高社区工作者综合素质。五是深入开展社区"道德讲堂"等活动，促进社区精神文明建设。

3.推进区划地名工作发展

一是完成了《政区大典》编纂工作。二是通过了市组织的第二次全国地名普查验收，即将接受省民政厅和国家民政部的检查验收。三是与苏州张家港市和周边县市区签订了平安边界创建协议书，与界桩保管员鉴定协议，完成了平安边界创建和第二轮行政区域界线联合检查工作。四是完成了高新区27条道路和22个小区的命名工作和区域内地名清理工作。

社区养老服务方案篇3

关键词：社区居家养老；法律问题；对策

在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。

一、社区居家养老服务法律规制的基本理论

（一）社区居家养老服务的内涵与优势

据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。

（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础

社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。

二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题

（一）社区居家养老服务的法律制度现状

新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。

（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题

如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员、、的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。

三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议

法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。

（一）完善立法及相关配套制度

从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。

（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策

引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。

（三）加强司法保障与普法宣传

在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的

四、结语

社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.

参考文献：

[1]姚丹.我国城镇社区养老服务制度法律问题研究[D].重庆：西南大学硕士学位论文，2014.

[2]李爽.浅议我国社区居家养老服务法律制度建设[J].中国科技博览，2014（15）.

[3]袁妙彧.社区居家养老服务困境与多元共治发展路径[J].江汉大学学报（社会科学版），2015（4）.

[4]涂晨铭.规范我国社区养老服务法律制度[J].法治与社会，2015(12).

[5]李畅，于铎.“居家养老”模式的法理学探析[J].新西部，2014(12).

社区养老服务方案篇4

为推进我市社会养老服务体系建设，创新发展智慧养老，根据2023年省市民生工程《养老服务和智慧养老实施方案》，结合我区实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的和党的四中全会精神，践行以人民为中心的发展思想，积极应对人口老龄化，强化基本养老服务保障，着力补齐城市居家养老和农村养老服务短板，大力推动养老机构提质增效和医养结合深入发展，创新发展智慧养老，加快建设以居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

二、工作目标

（一）完成城乡三级中心建设。

到2023年底，县级居家养老服务指导中心、乡镇、街道养老服务指导中心、社区养老服务中心（站）覆盖率达到100%。同步在乡镇辖区内，建设2-3个村级养老服务站，已建成的城乡三级中心要实现正常运营，为老年人提供服务。

（二）老年人补贴制度建立健全。

高龄津贴和低收入老年人养老服务补贴制度全面建立，其中，高龄津贴惠及所有80周岁以上老年人，低收入老年人养老服务补贴覆盖面不低

于50%。

（三）促进社会办养老机构发展。

符合条件的社会办养老机构应补尽补。

（四）智慧养老创新发展。

2023年底前，全市建设不少于1家市级示范智慧养老机构或遴选打造不少于1个市级智慧社区居家养老服务示范项目。

三、实施内容

（一）智慧养老信息平台建设

1、建设目标：建设市级养老综合信息平台，完善智能化养老服务系统，拓展服务功能，延伸服务范围，提升我市智慧养老服务服务水平。

2、补助范围和补助标准：市民政部门牵头或委托第三方对智能化养老信息系统和为老服务水平进行评估，根据评估结果，对运行市区居家养老呼叫系统和信息平台的社会组织给予以奖代补。各区政府为生活困难的老年人免费安装固定呼叫器，并给予居家养老呼叫信息费补助，补助标准为每人每年120元，所需资金由所在区承担。

（二）城乡“三级中心”建设补贴

1、建设标准。城乡三级中心建设标准按照《XX省城乡养老服务三级中心建设规范（试行）》执行。

2、项目管理。项目建设要严格落实招投标制、工程监

管制和合同管理制等相关要求。

3、实施步骤。县级民政部门根据自身实际情况，排定项目实施年度和建设规划，商同级财政部门同意后，并督促项目实施单位严格遵守和履行工程建设相关要求和程序。

4、补助标准。对新建符合条件的县级养老指导中心、街道养老服务中心、社区养老服务中心（站），经验收合格后，市级给予每个15万元的一次性建设补助。

（二）城乡“三级中心”运营补贴

补助范围。符合《XX省城乡养老服务三级中心建设规范（试行）》的县级养老指导中心、街道（乡镇）养老服务中心、社区养老服务中心（站）。

补助方式及标准。按照设施规模、服务人数、服务内容等，通过政府购买服务方式给予日常运营补贴；各级政府依托街道养老服务中心、社区养老服务中心（站）向社会组织、企业购买社区、居家养老服务的，给予政府购买服务补助。补助标准由县（市）级民政部门会同财政部门根据当地经济发展水平决定，其中市级给予每个1万元的运营补助，并向社会公布补助标准。

实施程序。三级中心的运营机构向县（市）级民政部门提交申请，县（市）级民政部门审核后商财政部门确定后实施。

（三）健全老年人补贴制度

补助范围。对80周岁以上老年人给予高龄津贴；对纳入最低生活保障、建档立卡贫困对象范围的老年人给予养老服务补贴，经评估确定为中、重度的失能经济困难老年人，分档提高补贴标准，用于护理支出。

补助方式及标准。

1、继续实行高龄津贴制度：对具有本区户籍的80周岁以上老年人发放高龄津贴，80-89岁每人每年600元、90-99岁每人每年1200元、100岁以上每人每年3600元，资金由县（市）、区承担，实行打卡发放，按月发放到个人。

2、低收入老年人居家养老服务补贴制度：具有本区户籍的计划生育特殊家庭和最低生活保障家庭60周岁以上老人每月发放100元居家养老服务补贴。其中80周岁以上的分散供养的城镇“三无”老人、城镇低保且空巢老人每月发放300元居家养老服务补贴，有条件的县（市）、区可适当扩面和提标。依托居家养老信息平台发放电子养老服务券，充分利用智能化养老信息系统的为老服务项目，方便老年人就近购买养老服务。

未享受居家养老服务电子券100、300元补贴的60周岁以上计划生育特殊家庭老人、低保老人、分散供养的特困供养对象，鼓励各县（市）、区通过政府购买服务方式提供居家养老服务。补贴标准不低于30元/人/月，有条件的县（市）、

区可适当提标。原享受低收入老年人居家养老服务补贴的补贴资金，由所在县（市）、区承担。新扩面的补贴资金，按现行财政体制承担。

3、实施经济困难失能老人护理补贴制度：经评定为中、重度失能的低保、分散供养的特困供养老人，每月分别发放100元、200元的护理补贴，用于护理支出。补贴资金按照现行财政体制分担。

实施程序。高龄津贴由户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）审核后报区级人民政府民政部门审批。养老服务补贴、护理补贴，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府（街道办事处）申请，乡镇人民政府（街道办事处）审核后报区级人民政府民政部门审批。养老服务补贴、护理补贴原则上以政府购买服务形式提供。

（四）社会力量兴办养老机构、运营公办养老机构补助

补助范围。由企事业单位、集体组织、社会组织、慈善机构及个人等社会力量，以独资、合资、合作等形式兴办(含公建民营养老机构及公办养老机构改革改制后成立的法人机构)，具备独立法人资格，并依法在民政部门进行备案登记的各类养老机构。

补助方式及补助标准。

一次性建设补贴。对符合条件的社会办养老机构，给予一次性建设补助（一次性建设补助不包括公办养老机构、公

建民营养老机构、公办养老机构改革改制后成立的法人机构、老年医疗机构、老年住宅、老年社区等）、日常运营补贴、贷款贴息补助、代养城乡“三无”对象、城乡低收入老人养老服务的政府购买服务补助，按照《XX市人民政府印发关于加快养老服务业的实施意见》（X政〔20XX〕X号）规定标准执行。

2、推进医养结合

补助范围。医疗机构举办的具有独立法人地位的养老机构，享受其他社会力量举办养老机构相关扶持政策。既符合《老年养护院建设标准（建标144-2010）》，又符合《护理院基本标准（2011版）》、《安宁疗护中心基本标准和管理规范（2017版，试行）》，且获得“医疗机构执业许可证”的护理院、安宁疗护中心，可实行“一个机构、两块牌子”，依法在民政部门备案登记后，享受社会办养老机构扶持政策。

补助方式。一次性建设补贴、日常运营补贴、贷款贴息、政府购买服务补贴，参照社会办养老机构扶持政策。鼓励有条件的社会办养老机构发展医养结合，对社会办养老机构内设医务室、护理站获得《医疗机构执业许可证书》的，给予一定补助。

实施步骤。各地民政部门会同财政部门制定经费申报、审批、拨付、使用、管理和监督办法，符合条件的养老机构按照办法进行申领。

（五）实施养老机构综合责任保险制度及困难、高龄老年人意外伤害综合保险制度

1、继续实施养老机构综合责任保险制度，积极鼓励养老机构参保，实现辖区内养老机构综合责任保险全覆盖。养老机构综合责任保险保费标准为40元/床/年。其中，对于公办养老机构，省级给予每床20元的保费补贴，剩余部分由县（市）、区民政局统一支付。

2、继续实施困难老年人意外伤害综合保险制度：落实《关于实施“银龄安康行动”的通知》（X老龄办〔20XX〕X号），进一步推进“银龄安康”行动，为全区60周岁及以上低保、五保和困难重点优抚对象的老年人购买意外伤害综合保险，投保标准为40元/年/人，保费市、区按1:1承担，各县（市）自行承担。各镇街要加强宣传，鼓励、支持社会老人购买意外伤害综合保险。

3、为80周岁以上高龄老人购买意外伤害保险制度：为具有本区户籍的80周岁以上老年人购买意外伤害保险，保费按现行财政体制承担。已通过“银龄安康行动”参保的80周岁以上困难老年人不再重复参保。

（六）推进养老智慧化建设

补助范围。对通过验收的市级示范智慧养老机构、市级智慧社区居家养老服务示范项目及符合《XX省智慧社区居家养老服务模式建设规范》要求的养老服务三级中心给予补贴。

补助方式及标准。对创建达到市级示范标准的智慧养老机构和智慧社区居家养老服务示范项目，给予一次性奖补。对创建达标的社会力量运营的智慧养老服务三级中心，其一次性建设补贴和日常运营补贴标准可适当提高，具体标准由市、县（市）根据《XX省人民政府办公厅关于印发加快发展智慧养老若干政策的通知》（X政办〔20XX〕X号）有关精神确定。

实施步骤。市级民政部门会同财政部门制定市级示范智慧养老机构、市级智慧社区居家养老服务示范项目创建标准，根据各县（市）、区创建情况经评估后下达补贴资金到县（市）、区级。对社会力量运营的智慧养老服务三级中心补助资金由各地民政部门会同财政部门制定经费申报、审批、拨付、使用、管理和监督办法，符合条件的智慧养老服务三级中心按照办法进行申领。

四、资金筹措

（一）资金来源。

各级财政一般预算安排的资金；各级福利公益金安排的资金，市、县（市）级福利公益金每年用于社会养老服务体系建设的经费不得低于当年本级留存公益金的55%；社会捐助资金；其他渠道筹集的资金。

（二）资金管理。

加大资金整合力度，加强养老服务补贴、养老保险、社会救助等制度的统筹衔接。社会办养老机构、社区养老服务三级中心建设经费中的一次性建设补助、贷款贴息补助仅用于养老机构、社区养老服务三级中心房屋

建设、设备、设施添置更新费用等。运营补贴仅限于设备添置、人员工资、人员培训、综合责任保险费用等。

五、保障措施

（一）明确责任，抓好落实。

各级民政局、财政局按照职能分工各负其责。市民政局负责编制规划、制定标准、项目实施督导；市财政局负责安排落实市级财政资金，督促市、县（市）级财政部门落实补助资金。

（二）部门协作，严格检查。

各级民政、财政等部门应加强协调，密切协作，齐抓共管，将各项措施落到实处。各级建立由民政、财政等部门负责同志参加的联席会议制度，协调研究和解决问题，部署阶段性工作重点和任务，制定详细工作计划。

（三）规范管理，严格监督。

各县（市）、区结合实际，制定本级社会养老服务体系和养老智慧化建设实施方案和经费申报、审批、拨付、使用、管理和监督办法。建立健全绩效考核制度，实行目标管理。自觉接受各级人大、政协、纪检、监察、审计、新闻媒体和群众监督。

城乡养老服务三级中心运行方案

为切实发挥城乡养老服务三级中心作用，逐步优化社区居家养老服务供给，制定城乡养老服务三级中心运行方案如下：

一、主体责任

按照“谁建设、谁负责”的原则，由建设城乡三级中心的县（市）级民政部门、乡镇人民政府、街道办事处等主体作为运行责任主体，各级民政部门负责业务指导，市场监管、卫生健康、消防等部门按照职责承担监管责任。

二、运行措施

（一）明确运营主体。

鼓励各地将具有服务提供功能的城乡三级中心按照规定程序通过公建民营、委托经营等形式交由社会力量运营。培育专业运营主体，推动居家养老服务企业(社会组织)专业化、品牌化、连锁化发展。鼓励以县(市)、区或街道(乡镇)为单位，将辖区内社区(村)养老服务中心(站)打包交由社会力量运营管理。

（二）明确功能定位。

按照《XX省城乡养老服务三级中心建设指导规范(试行)》要求，明确县级养老服务指导中心、街道养老服务中心、乡镇养老服务指导中心、社区养老服务中心(站)、村级养老服务站功能定位。各地结合实际，制定

本地区三级中心建设布局规划和功能设置具体标准。

（三）加强人员配备。

政府运营的城乡养老服务三级中心人员配备要达到《XX省城乡养老服务三级中心建设指导规范(试行)》要求；社会力量运营的城乡养老服务三级中心要按照要求和实际服务需要完善人员配备。

三、管养措施及经费来源

（一）各地要落实三级中心法人负责制，完善法人登记。

（二）政府运营的城乡养老服务三级中心逐个制定运营方案，委托给社会力量运营的中心或站点，民政部门要加强业务指导。

（三）各级政府直接运营的中心或站点，各级财政应将中心或站点的人员工资、办公经费、设施维护纳入预算给予统筹安排，社会力量运营的中心或站点应按照规定给予相应补贴，补贴标准和程序由民政部门会同财政部门确定。

四、监管措施

（一）各级要建立健全绩效考评机制，各地要制定绩效考核办法，严格对各中心、站点的考核，并将考核结果向社会公布，并与奖补政策挂钩。

(二

社区养老服务方案篇5

一、推进居家养老服务的指导思想、总体目标和基本原则

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区（村），为居住在家中的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的一种新型社会养老服务模式。目前，我市60岁以上老年人口达44.1万人，占全市人口比例13.13%。各类养老服务机构拥有2509张床位，仅占老年人口的5.7‰，绝大部分老年人在家中养老，居家养老服务需求很大。

（一）指导思想。以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标，坚持政府主导、社会参与和市场运作的工作方针，引入竞争机制，积极鼓励社会、民间参与发展养老事业，逐步形成以家庭为核心、以社区（村）为依托、以专业化服务组织为载体的居家养老服务体系，不断满足广大老年人日益增长的居家养老服务需求。

（二）工作目标。力争到2012年，城市社区居家养老服务工作网络基本建立，农村社区（村）依托乡镇敬老院、老年公寓、老年活动中心（室）、老年学校等现有场所，通过完善服务设施、增加服务功能，力争80%左右的乡镇（街道）拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，35%左右的行政村通过村民自治组织、老年群众组织，开展以村民互助为主要内容的居家养老服务，服务内容丰富，服务形式多样。至“十二五”末，基本建立覆盖全市城乡社区（村）的居家养老服务网络，市场化运作机制更加完善，政府购买服务数量不断增加，不同层次的居家养老服务需求得到基本满足。

（三）基本原则。要以政府主导与社会兴办相结合，引导和鼓励企业、民间力量参与居家养老服务，不断提高居家养老服务社会化程度；要因地制宜，切合实际，建立与经济社会发展水平和传统观念相适应，与社区（村）人文环境和老年人需求相适应，积极探索符合各地实际的居家养老服务模式；要公益服务、福利服务、收费服务相结合，以满足不同层次老年人的需要。

二、推进居家养老服务工作的主要任务

居家养老服务的主要内容是以老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务，同时兼顾老年人的多种需求，提供文化娱乐、学习教育、心理咨询、代购代办等服务。居家养老服务的组织方式：子女应为居家老年人提供更多的生活照料和精神慰藉，对子女外出的，居家养老服务站要与其签订居家养老协议；对子女因故无力照顾的老年人，可采取机构服务、专业组织服务、志愿者服务、义工服务、邻里互助服务等多种方式。机构和专业组织提供居家养老服务，根据服务内容和老年人的经济状况，采取政府购买和个人缴费两种形式。对符合条件的，实行政府购买免费服务或低偿收费服务，对有稳定收入且经济情况较好的，可按市场价格有偿收费。

（一）建立和完善居家养老服务组织和网络。

1、建立居家养老服务工作组织。市里成立以市政府分管副市长为组长，市政府分管副秘书长、市民政局局长为副组长，市老龄委成员单位负责人为成员的市居家养老服务工作领导小组，办公室设在市老龄办。领导小组负责研究制定全市居家养老政策和发展规划，协调解决居家养老服务中的重大事项和突出问题。具体工作由市民政局、老龄办牵头组织实施，组织、宣传、计生、发改委、财政、人事、建设、规划、教育、卫生、司法、劳动和社会保障、工商、税务、文化、民宗、体育、广电、共青团、妇联、总工会、老年大学等单位要明确职能，加强协调，密切配合，齐抓共管，形成合力。

2、建立和完善居家养老服务网络。在社区搭建“一站式”服务平台，建立上下联动、部门尽职配合、各类为老服务机构协调运作的居家养老服务网络，有条件的城市社区要积极构建居家养老的“十分钟”服务圈。农村要创造条件，为居家老人提供便捷服务。

（1）鼓励和支持社会养老服务、家政服务、餐饮服务等机构参与居家养老服务工作，通过选拔、招标、签订协议等方式，把服务质量高、服务信誉好、实力强的社会服务机构确定为居家养老服务和政府购买服务的定点单位，有条件的社区可通过开设托老所、老年人餐厅，为老年人提供方便、卫生、优惠的配餐、送餐服务。

（2）提供医疗保健服务。各级各类医疗卫生服务机构应主动承担为老年人提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生保健服务,提供上门随访、送医、送药、体检等优惠服务，建立健康档案和开设家庭病床等服务，到2012年，老年人健康档案建档率在城市达95%，农村达60%以上。

（3）为老年人提供文、体、教等服务。组织开展社区文化、教育、体育活动，鼓励老年人参与精神文化活动，尽量提供适合老年人活动的场所、设施等，指导老年人进行科学健身活动，开展居家养老服务的社区（村），老年人经常参加体育锻炼达60%以上。重视老年人心理健康教育，组织开展心理咨询、心理辅导、老年大学（学校）学习、知识讲座、书法绘画和图书阅览等服务，到2012年，乡镇（街道）、村（社区）全面建立老年学校，全社会老年人入学率达15%以上。各级司法部门要积极为老年人提供法律咨询、法律援助及维护老年人赡养、财产和婚姻等合法权利的服务。

（4）组织志愿者、义工开展助老服务。组织志愿者或义工开展长期结对帮扶服务、企业助养贫困老人等活动,对空巢、高龄、失能等老年群体,采用定期或不定期上门服务,努力解决这些特殊老年群体在养老方面存在的困难。对确有需要的老年人,组织家政服务机构或专业服务人员上门进行生活照料；对生活不能自理的老年人,可采取专人上门包户的方式提供服务。有条件的社区可开设老年人日间照料室,及时为老年人提供便捷服务。

（5）开设社区信息服务平台。在社区（村），应逐步建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统、邻里互助系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息网络系统。

（二）建立和完善居家养老服务设施。

各级政府和有关部门要根据老年人的日益增多的实际，把居家养老服务设施建设作为社会事业发展的重要内容，统筹考虑居家养老服务设施建设，合理配置资源，探索适应当地特点的居家养老服务模式。

1、把居家养老服务设施纳入城乡建设规划。在新建居民小区、旧城旧村改造时，将居家养老服务用房作为公共服务配套设施统一规划、统一建设；并通过新建、购买、租赁，或改扩建现有的老年公共服务设施，以解决居家养老服务设施缺乏的问题。

2、合理整合现有各类为老服务资源。各部门设立在社区（村）的卫生服务所、文化站（点）、劳动保障工作站等为老服务机构，在社区（村）统一安排下开展居家养老服务。政府兴办的公共服务设施应优先为老年人提供服务。社区内教育、科技、文化、体育等资源要优惠向老年人开放，以满足老年人就地、就近学习活动的需要。

3、加快建设一批综合性老年福利服务中心。各级民政部门要加大力度，继续支持县（市、区）社会福利中心和乡镇敬老院建设，可充分利用已建福利服务中心开展居家养老服务活动。

（三）加强居家养老服务队伍建设。

1、建立专业服务队伍。采取灵活多样的就业方式，保证居家养老服务用工需求。对居家养老服务从业人员实行全员培训，考试合格的发给职业资格证书或培训合格证书。社区开展的居家养老服务，应设立一定数量的工作岗位，注重管理人员和护理人员，符合条件的，按有关规定与其签订劳动合同，并给予办理社会保险等。保证其有关待遇，切实维护服务人员的合法权益。

2、建立志愿者和义工服务队伍。大力发展居家养老服务志愿者组织，不断完善志愿者招募制度和定向、接力服务制度；动员、鼓励国家机关工作人员、居民、大中专院校学生以及社会各界为居家老年人提供多种形式的养老服务。

3、建立低龄健康老年人公益服务“时间储蓄”制度。本着自愿和量力而行的原则，组织低龄健康老年人开展各种公益服务，对其服务时间和内容予以记录，采取“时间储蓄”的方式，作为以后转换相应时间为自己免费居家养老服务。

（四）规范健全居家养老服务管理机制。

1、建立居家养老服务准入制度。按照国家和我省的有关规定，放宽开展居家养老服务的准入制度，鼓励各类养老服务机构以及其他相关服务机构开展居家养老服务，符合条件的，给予政策扶持，包括降低准入门槛，简化登记程序，实行备案制度，创造宽松发展环境，推动居家养老服务的发展。

2、建立健全居家养老服务工作的各项管理制度。民政、老龄等部门要根据工作需要，制定居家养老服务工作的各项管理制度，并在实践中不断完善；要加强对居家养老服务机构、从业人员的监管，通过签订协议、合同等办法，明确管理机构、服务机构和服务对象的权利、义务、责任，确保服务质量和安全。

3、建立政府购买居家养老服务制度。鼓励有条件的地方逐步建立政府统一购买居家养老服务制度，具体对象和购买项目、标准、数量、方式等，由各地根据财力和实际需求情况进行确定。

三、推进居家养老服务工作的保障措施

（一）科学制定规划，持续有序推进。各级政府要将居家养老服务体系建设纳入当地经济社会发展、服务业发展和社区（村）建设的总体规划，科学制定本地居家养老服务的发展措施，明确居家养老服务的目标任务、政策措施、制度规定和工作要求，做到统筹安排，积极推进，健康发展。

（二）坚持试点先行，总结推广经验。按照省老龄办、民政厅、财政厅关于《全省居家养老服务试点工作方案》的通知要求，去年在我市选择4个城市社区、5个农村社区进行试点。各级各有关部门对实施试点单位要加强领导，按照试点工作方案的要求，认真抓好试点单位试点经费保障等工作，及时研究解决试点中的困难和问题，确保试点工作有序、顺利开展，为全面推进居家养老服务工作积累经验。

（三）有偿优惠为主，政府购买为辅。开展居家养老服务以有偿、低偿、优惠服务为主，政府购买服务为辅。各县（市、区）要本着因地制宜、量力而行、适当普惠的原则，逐步建立政府购买服务制度。政府购买服务的对象主要是70周岁以上的城镇“三无”（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）人员、农村“五保”对象、重点优抚对象等城乡困难老年人。要积极提倡社会组织、社区组织、志愿者组织以及邻里乡亲为高龄、失能、贫困、空巢老年人居家养老提供无偿、低偿服务。

（四）落实优惠政策，加大扶持力度。居家养老服务是一项重要民生工程，涉及广大老年人切身利益，各级政府必须发挥主导作用，投入一定资金，确保这项工作正常运转。省上去年已下达各县（市、区）试点经费3万元，各县（市、区）财政应相应安排配套经费，同时要为居家养老服务公共设施建设投入启动资金。从事居家养老服务的机构，可按照财政部、税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔〕97号）、省政府《关于加快实现社会福利社会化实施意见的通知》和《关于加快发展养老服务机构的意见》规定，享受有关用地、用水、用电、用气以及税费方面的优惠政策。就业困难人员从事居家养老服务工作，可按照省政府《关于进一步做好促进就业工作的通知》规定，享受社会保险补贴、职业技能培训补贴等就业扶持政策。就业困难人员自谋职业，自主创办居家养老服务经济实体，可享受小额担保贷款贴息优惠政策。开展居家养老服务工作还要与已出台的有关社区建设、社会保障、公共服务、卫生保健等政策措施的衔接，让老年人受益。