投融资管理制度篇1

政府投融资公司代表政府行使出资人职能，对事关国计民生的重大基础设施建设项目进行开发建设，同时，又作为企业参与市场化运作，成为招商引资的平台和项目公司的发起人。对政府投融资公司的绩效审计应以“摸清情况、揭示问题、分析原因、提出建议、促进管理”为目标，重点围绕投融资公司的经济性、效率性和效果性展开审计。

在投融资公司审计的过程中，应以资产负债损益审计为切入口，以项目审计为基础，绩效审计为主导，采用不同类型的单位之间对某一事项的横向比较分析、同类型的单位之间的分析对比、同类型不同地域或时期的单位进行比较分析等方法，注重发现整体性普遍性问题。由于制度不完善，缺乏刚性已经成为我国目前存在的普遍现象，因此在政府投融资公司绩效审计过程中，要特别注意对制度进行审计，通常对法律法规规章采用文件查阅法，对被审计单位自己制定的制度采用文件审阅法。

在项目融资情况绩效审计中，应重点关注：一是对融资总量进行调查分析，重点审查是否根据项目所需的投资总额足额融资；二是对融资渠道进行调查分析，重点审查资金来源可靠性，如资金供需单位之间的书面协议；审查融资数量的保证性；审查资金渠道合法性；审查融资附加条件的可接受性；三是对融资方式进行调查分析，即合资合作方式、BOT方式等；四是围绕四个方面对融资方案进行调查分析：融资结构的是否合理、融资成本是否最低、融资风险是否预计、融资偿还能力。

投融资管理制度篇2

关键词：政府投融资平台公司规范发展风险管控

地方投融资平台是我国地方政府投融资的一个主要工具，是地方政府与民间、社会资本合作的主要方式。2008年爆发的世界金融和经济危机，对我国经济产生了巨大冲击，同时为我国地方建设举债融资的发展提供了契机。中国政府通过各种措施应对经济危机，特别是以危机为机遇，积极推动和引导了地方建设举债融资，成功地把这种潜在可能转变成为现实需求，并初步形成了以地方政府债券和地方融资平台为主的两大地方建设举债融资支架。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在投融资平台建设、运行和发展方面既积累了有益经验，也面临规范发展与风险管控的需要。因此，选择HN省政府投融资平台的建设与风险管理为研究内容，对政府尽快出台并完善相关的规定与措施，规范和加强地方政府投融资平台建设，具有重大现实意义。

一、我国地方政府投融资平台理论分析与发展现状

地方政府投融资是现代公共财政制度体系中重要的政策工具之一，对于一个国家更加有效地提供公共服务、改进代际均等和地方治理等有积极意义。地方政府投融资理论基础包括：公共投资领域选择、地方政府融资渠道选择、债务融资模式选择等。地方投融资平台效率分析事关地方融资平台公司与地方政府、资本市场的联系与定位。地方投融资平台风险管控的目标是基于平台公司多元产权契约，形成多元主体制衡机制，提高资金使用效率，兼顾经济和社会效益。

我国地方政府融资平台尽管起步晚，但其近几年的发展迅速。2008年为了应对全球金融危机，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下，地方融资平台出现了超乎寻常的发展。2010年由于全球经济形势的好转，以及意识到地方融资平台债务可能隐含的债务风险，我国政府出台了多项措施对地方融资平台进行整顿管理。

二、我国地方投融资平台模式特征与潜在风险分析

我国地方政府融资平台的显著特征是其融资模式单一，即没有针对不同属性的投资项目采取不同的融资方式，导致对银行信贷的过分依赖，风险过于集中。需要结合财政资金、社会资金及银行资金等各类出资者的特点，优化出资结构及比例，构建资金协调配合的长效机制。

我国地方政府投融资平台发展中的突出问题包括：发展速度与我国财政体制、市场发育相脱离；我国地方融资平台管理缺位等等。地方融资平台风险可以分为内部风险和外部风险。由于融资平台自身的经营管理及其与融资平台建设紧密相关的地方政府和金融机构存在的严重的经营管理问题，使地方融资平台所面临的风险与地方政府、金融机构所面临的风险相互传导甚至出现恶性循环彼此加剧的局面，从而导致地方融资平台的潜在风险难以预测和控制。

地方融资平台的发展是双刃剑。尤其是不良的融资平台发展会将地方融资平台作为载体，吸附各种风险后，通过融资平台转移到地方财政和中央财政，甚至威胁到整个国家的财政安全。同时，地方融资平台所产生的大量借贷，可通过金融机构和证券市场传导到整个金融市场，构成全国范围的金融危机。

三、HN省级政府投融资平台公司的组建与运作

在地方政府投融资平台投资的带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展“瓶颈”。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在政府投融资平台建设、运行和发展方面积累了一定经验，逐渐形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原经济区建设的背景下，HN省级政府投融资平台建设也存在诸多问题，风险控制问题已经迫在眉睫。

目前HN省级政府投融资公司共有十家，包括交投集团、投资集团、铁司、航司、国控公司、文司、水司、农开公司、担保集团、豫资公司（HN省豫资城乡投资发展有限公司）。从主要省级政府投融资公司的实际运行情况看，虽然这些投融资平台公司某种程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政资不分（公共管理、行业管理与出资人监管不分）的问题，注册资本不到位、投融资功能发挥不足、公司治理结构不完善、运营效率欠佳等一些问题和困难，这不仅影响平台公司市场主体地位和投融资主体地位的发挥，制约公司市场化改革发展方向，而且还会影响国有“四资”的统筹运作，降低资源的配置效率。

四、HN省级政府投融资平台风险管控对策

当前HN省正处于中原经济区建设的关键时期，充分发挥各级投融资平台公司的功能作用，对于推进“三化”协调科学发展至关重要。根据省级政府投融资公司运行现状，借鉴兄弟省市的经验做法，提出以下风险管控措施。

（一）优化平台公司服务环境，促使其投融资活动健康发展

HN省级政府投融资公司，大多是近期成立的新企业，处于起步创业阶段，面临各种困难和问题。因此，政府有关部门要积极优化企业环境，提供更多的服务，给予大力的支持。一是金融管理部门充分发挥其社会功能，牵线搭桥，沟通协调，为平台公司提供资金支持，持续降低平台公司融资成本。二是财政部门要按照省政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入的资本金按期按批次足额到位，为平台公司投融资提供良好的制度支持。三是在政策许可的范围内，给予更多的财政补贴、税收优惠政策，对其进行必要扶持，不断增强平台公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。

（二）督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产

HN省级投融资平台公司存在注册资本不到位问题，这对公司融资投资活动及其业务发展都将产生不利影响。因此，尽快督促注册资本到位是一个重要问题。一方面，这些投融资平台公司要筛选优质项目，以项目发展前景和良好回报吸引、调动出资者的积极性。另一方面，有关部门要督促投资者以大局为重，按照省政府的批复，积极履行出资人的责任，确保出资尽快到位。同时，要着力盘活现有资产，将现有资产做优做大，进一步增强融资平台的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。

（三）理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开

一是处理好政府主导与市场化运作的关系。既着眼于HN省经济社会发展实际需要，体现政府意图，完成政府投融资任务，又要按照市场规律的内在要求规范投融资行为，加大市场化运作力度，不断拓宽融资渠道，降低融资成本和控制投资风险，提高投融资效益，实现国有“四资”滚动发展。二是处理好资产管理与行业管理的关系。投融资平台公司发展离不开政府部门的支持，同时国有资产监管机构对省级投融资公司国有资产保值增值负有监管责任。建议按照公共管理职能与出资人职能分开的原则，加快推进政企分开、政资分开，进一步理顺资产管理与行业管理的关系，充分调动各方积极性，形成相互支持、相辅相成、分工合作的良好格局，构建有利于投融资公司有效发挥投融资功能的体制机制。

（四）统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制

建立国资委、投融资公司、项目三级资本运营架构，在“大国资”的框架下，实现资源、资产、资本、资金的统筹运作，发挥资本的集聚效应，高质量完成政府交办的投融资任务。同时，加大投融资公司的资源整合力度，优化产业结构，盘活存量资产，推进资产资本化、资本证券化，不断做强做优投融资平台公司。

（五）创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制

创新投融资手段，加大直接融资力度，通过信贷融资、债券融资、股市融资、信托融资等途径多渠道融资。发挥市场配置资源的基础作用，广泛吸引中央企业、民营企业和外资企业参与投融资项目建设，开展多种形式的合作，通过市场化手段，与其他社会主体合作筹集建设资金，实现互利共赢。

（六）健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制

首先，按照《公司法》要求，尽快健全和完善法人治理结构，建立现代企业制度。合理构建内部组织架构体系，利用信息化技术建立扁平化管理结构，强化集团管控和对标管理，推进集约化经营、规模化管理，以提高管理效率和抗风险能力。同时，科学合理的组织架构和制衡机制，也能够保证企业融资和投资等重大决策科学规范有序的进行。其次，要制定和尽快审批公司章程，出台规范性的规章制度，做到有法可依，有章可循，为投融资平台良性运作创造制度性条件。再次，积极深化投融资公司内部三项制度改革，在收入分配、人力资源管理、内控机制建设等方面加大创新力度，不断增强企业内生活力。

参考文献：

[1]李丽虹.加强地方政府投融资风险管理的建议[J].宏观经济管理，2012（4）.

[2]吴东晖.投融资平台融资风险分析及对策[J].金融经济，2012（12）.

[3]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013（1）.

[4]许发银.地方政府投融资平台可持续发展能力研究[J].交通财会，2012（4）.

投融资管理制度篇3

关键词：投融资平台；集团管控；模式

作者简介:翟俊尤，濮阳市建设投资公司经理，高级经济师，国家注册投资咨询工程师，研究方向:投融资、产业经济。

中图分类号：F403.5文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.09.37文章编号：1672-3309（2011）09-87-03

一、投融资平台的集团化趋势和集团管控的必要性

1、投融资平台的集团化趋势

2010年以来，投融资平台经历着来自财政系统和金融系统的清理规范，各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势。

（1）战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面：

一是领域综合化趋势。平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险。

二是分工协作化趋势。随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显得尤为必要，专业化平台逐步展开，例如，根据资产属性可以分为公益性资产运作平台、经营性资产运作平台等；根据产业类型可以分为基础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台等。各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。

三是市场化经营的趋势。“战略控股”使得投融资平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能，通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。

（2）金融控股平台。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，并相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台：

首先，对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团，或直接成立新的金融控股公司；其次，通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；最后，通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。

无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产、实现可持续发展、走向市场化组织的必然选择。

2、投融资平台集团需要管控

对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：

（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；

（2）在现有体制的束缚下，对平台治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；

（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；

（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，以及管理团队能力胜任与工作难度强度的影响，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；

（5）参差不齐的人力资源状况构成平台持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才匮乏。

二、投融资平台集团的管控模式

通过对管控模式的理解，要确定集团管控模式，必须从管控维度、管控界面与管控核决权限三方面入手。

1、关键管控维度

与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性。要设计相应的管控模式，必须充分把握关键管控维度。基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台集团至少存在以下五个关键管控维度：

战略管控。随着宏观政策的调控与各种资源的整合，战略制定对投融资平台来说显得尤为迫切，战略管控不可或缺。

投资管控。投融资平台产生至今，从公益性业务到准经营性业务，再到经营性业务，业务体系不断丰富。业务的不断扩展需要良好的投资管控体系来保障。

资本运营管控。资本运营包括整合、上市、重组、兼并、收购等，新形势下的投融资平台在壮大发展过程中，资本运营显得异常重要。

人力资源管控。人力资源一直是制约投融资平台发展壮大的重要原因。在人员招聘、培训计划、薪酬政策等环节上都显得捉襟见肘。

审计管控。风险是投融资平台无法回避的话题。审计是规避风险的前提与重要手段。严格、规范、透明的审计管理制度有助于从源头上解决债务等风险问题。

值得说明的是，虽然本文列出了上述五大关键管控维度，但并不意味着其他管控维度可以置之不理。要设计一套有效的管控模式，形成可持续发展的市场化组织，任一管控维度都需加以重视。

2、相应管控界面

根据上述五大管控维度，结合投融资平台的自身特点，主要管理模块如下表所示：

基于上述管理模块的管控界面，合理设计集团与子公司的权限划分，比如。在战略管理方面编制和实施中长期战略规划；在投资管理方面，集团与所属公司投资权限和跟踪考核投资项目执行情况；资本运营管控中制定或审批集团内外部企业资源整合、重组、兼并、收购等资本运作方案；招聘管理模块中审核、平衡，制定集团公司年度人员招聘配置计划；绩效管理模块中对集团公司员工、集团所属公司经营班子进行绩效考核；审计管理模块中，建立健全集团的审计网络，制定审计的工作制度，工作管理流程和标准及对子（分）公司财务收支及其有关的经济活动实施专项审计等。

3、管控核决权限

对投融资平台来说，上述管理模块可以划分为一系列主要管理事项，结合相关部门便形成管控核决权限，如下表：

4、投融资平台的管控模式选择和影响因素

对于投融资平台来说，选择某种管控模式，意味着以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。三种管控模式如下图所示：

管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响，但对于投融资平台来说，应特别关注三个因素：资产特性、权属关系和高层管理人员。

资产特性。投融资平台集团下属企业资产可以分为公益性资产、准经营性资产和经营性资产。不同资产特性影响企业的发展战略和业务模式，从而影响管控模式。

权属关系。投融资平台集团的权属关系分为两方面，一方面是根据所占股权比例，将下属企业可以分为全资子公司、控股公司和参股公司；另一方面是指集团的实际控制关系和政企分离状态等。这些都会影响集团的管控模式。

高层管理人员。管控模式形成以后，还需要高层管理人员主导实施。众所周知，投融资平台的高层管理人员一般都具有政府官员背景，或者直接由某级别官员兼任，这种双重背景从两方面影响管控模式的实施：专业能力和职责权限。专业能力缺失和职责权限模糊、交叉、有名无实都将导致管控模式的失效。

三、投融资平台的管控实施要点

管控模式是集团管控的高度概括，是一套方法论。管控模式确定后，还需要从多方面确保管控的实施。

1、实现政企分离，构建市场化组织

投融资平台具有天生的政企双重背景，这种背景制约了平台的良性发展，特别是对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

2、各部门、各单位领导要高度重视，精心组织

集团公司管控实施方案下发后，各部门、各单位要进行广泛动员，认真组织学习，加大宣传力度，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。

3、集团公司要加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导

集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的、适应集团公司发展要求及符合本单位实际的管控体系。

4、立足于探索建立企业分级分类的管控模式

集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

5、严肃管控纪律，强化企业制度的执行力

各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。（责任编辑：方涵）

参考文献：

［1］[美]埃莉诺.奥斯特罗姆著.公共事物的治理之道――集体行动制度的演进[M].上海:上海三联书店，2000.

投融资管理制度篇4

集团管控是指集团化企业的总部或者管理高层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。可从三个方面的内涵来理解集团管控，即管控维度、管控界面和管控核决权限。其中：

管控维度涉及职能维度与业务维度。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。一般来说，集团管控涵盖五大维度：战略管控、经营管控、资产管控、财务管控和人力资源管控。

管控界面强调的是内容，即对于某一管控维度进行模块划分，在相应的管理模块下，集团层面做什么事情，集团下属子公司做什么事情。

管控核决权限强调的是流程。即对于某一管控模块进行事项划分，在相应的管理事项下，集团公司各部门负责哪些流程，集团下属子公司各部门负责哪些流程。

集团管控模式从宏观上体现了管控的基础和方法论，是集团管控的核心，企业对管控模式的选择不仅关系到集团管理的效率，也事关集团的可持续发展能力。目前最为流行的是根据“集团管控三分法”基础理论而形成的三种管控模式：财务管控型、战略管控型和操作管控型。

财务管控型是指集团对下属子公司的管理控制主要通过财务手段来实现，集团对下属子公司的具体经营运作管理基本不加干涉，也不会对下属子公司的战略发展方向进行限定，集团主要关注财务目标的实现。

战略管控型是指集团总部负责集团财务、投资、资本运营和集团整体的战略规划。集团与下属子公司的关系主要通过战略协调、控制和服务而建立，集团根据外部环境和现有资源，制定集团整体发展战略，下属子公司制定自己的业务战略规划，集团通过控制子公司的核心经营层，使子公司的业务活动服从于集团整体战略活动。

操作管控型是指集团总部通过职能部门对下属子公司的日常经营运作进行直接管理，特别强调公司经营行为的统一、公司整体协调成长和对行业成功因素的集中控制与管理。

上述三种管控模式只是对不同管控维度的侧重与综合。财务管控型侧重于财务管控维度，战略管控型侧重于战略管控维度，操作管控型则更多的是对各种管控维度的综合。三种管控模式的区别主要体现在核心管控维度、核心功能、核心部门、集分权程度、发展目标、集团与下属子公司关系、管理手段、应用方式等方面。

二、治理整顿背景下地方政府投融资平台的集团化发展趋势

以1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，开创城市发展城投模式，初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制为标志，地方政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。

客观地讲，这些地方政府的投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题。特别是有些城市的平台公司在发展到第二个阶段的时候由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方政府投融资平台进行清理规范。根据国发19号文指示精神，国家财政部、发改委、人民银行、银监会等相关机构相继出台一系列规范文件，深化平台公司治理工作。

在治理整顿的大背景下，地方政府的各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势：

1.战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面：

（1）领域综合化：平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险；

（2）分工协作化：随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显得尤为必要，专业化平台逐步展开，例如，根据资产属性可以分为公益性资产运作平台，经营性资产运作平台等；根据产业类型可以分为础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台等，各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。

（3）市场化经营：“战略控股”使得投融资平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能。通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。

2.金融控股平台趋势。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，多地相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台：

（1）对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团；或直接成立新的金融控股公司；

（2）通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；

（3）通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。

综上，无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产、实现可持续发展、走向市场化组织的必然选择。

三、政府投融资平台集团化趋势下管控模式的选择

对于绝大多数的政府投融资平台公司来讲，普遍存在公益性和盈利性配比合理的业务结构、主导产业与辅助产业协调发展的格局尚未形成，业务集中度和资源利用率偏低的问题。即使像上海城投、天津城投这样的领头羊企业,也存在集团整体“大而全”，下属公司“小而全”的现象，混业经营构成业务板块的划分不尽合理，由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。

在政府投融资平台集团化趋势下，原来实行的直线职能制的管理模式在新形势下的拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业里已经不再适合。特别是集团产业门类复杂、管理层级长，也带来管理上的盲区。如何将集团总部该管的管、该放的放，充分发挥下属企业自身活力，实行以下属企业的核心能力和专业化管理为依托的差异化发展战略，已经成为投融资平台公司在组织管控模式和管理优化设计方面的主要内容。

1.投融资平台集团需要管控。对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此一来，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：

（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；

（2）在现有体制的束缚下，对平台治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；

（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；

（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，以及管理团队能力胜任与工作难度强度的影响，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；

（5）参差不齐的人力资源状况构成平台持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才匮乏。

通过对管控模式的理解，要确定集团管控模式，必须从管控维度、管控界面与管控核决权限三方面入手，其中管控维度最关键。与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性，基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台集团至少存在以下几个关键管控维度，包括战略管控、投资管控、资本运营管控、人力资源管控、审计管控等。

2.投融资平台的管控模式的选择。管控模式并没有优劣之分。每种管控模式都富有丰富的内涵，它们并不是相互独立的，而是彼此渗透的。管控维度是管控模式的核心，它决定了管理模块和管理事项，进而决定了管理界面和管控核决权限。

对于投融资平台来说，需要结合行业和企业的自身特点来选择某种管控模式，这就意味着要以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，来构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。新形势下，投融资平台公司所采用的三种常见管控模式如图1所示。

四、投融资平台集团管控模式的影响因素及实施要点

1.管控模式的影响因素。管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响，但对于投融资平台来说，应特别关注资产特性、权属关系和高层管理人员这三个因素。其中：从资产特性角度看，投融资平台集团的下属企业资产可以分为公益性资产、准经营性资产和经营性资产。不同的资产特性影响企业的发展战略和业务模式，从而影响管控模式。从权属关系来看，投融资平台集团的权属关系分为两方面，一方面是根据所占股权比例，将下属企业可以分为全资子公司、控股公司和参股公司；另一方面是指集团的实际控制关系和政企分离状态等,这些都会影响集团的管控模式。从高层管理人员构成来看，管控模式形成以后，还需要高层管理人员主导实施。众所周知，投融资平台的高层管理人员一般都具有政府官员背景，或者直接由某级别官员兼任，这种双重背景从两方面影响管控模式的实施：专业能力和职责权限。专业能力缺失和职责权限模糊、交叉、有名无实都将导致管控模式的失效。

2.投融资平台的集团管控实施要点。管控模式是集团管控的高度概括，是一套方法论，通过建立和完善集团化的管控体系，从而有效地建立起纵向母子公司间清晰的管理边界，以及横向子公司之间专业管理、协作共赢的内部市场机制，进而保障集团总体战略目标实现和两条业务管理脉络的有效运转。管控模式确定后，还需要从多方面来确保管控的有效实施。

（1）实现政企分离，构建市场化组织。投融资平台具有天生的政企双重背景，这种背景制约了平台的良性发展，特别是对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

（2）各部门、各单位领导要高度重视，精心组织。集团公司管控实施方案下发后，各部门、各单位要进行广泛动员，认真组织学习，加大宣传力度，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。

（3）集团公司要加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的适应集团公司发展要求，符合本单位实际的管控体系。

（4）立足于探索建立企业分级分类的管控模式。集团管控体系构建，有一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

投融资管理制度篇5

随着地方债的逐步发行，2000亿地方债分配方案逐渐明朗，云南以84亿元位居分配榜单的前列。对于政府投融资体制建设，云南一直在实践中改革：投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接。蜕变中，财政的探索和推进不可或缺。

“投资”“融资”转换

全省公路通车里程总计20.03万公里，位居全国第三位；高速公路2507公里,居全国第七、西部地区第一位；目前已拥有1个区域性枢纽机场和10个支线机场；全省铁路营业总里程达2327.3公里，铁路电气化率达51.8%，复线率达6.1%……截至2007年底的统计数据显示了云南交通建设成绩斐然。

改善交通，缓解这个西南省份经济发展“瓶颈”，财政投入功不可没。然而，一种“投”、“融”转换的政府智慧更加速了云南建设的步伐。

1996年，云南公路开发投资有限责任公司正式挂牌成立，该公司把融资、公路建设等从交通部门剥离出来，搭建起一个市场化的投融资平台，交通部门则作为出资人代表，负责对公路投资公司国有资产的保值增值进行监管。

有益的尝试激发了不竭的探索。1997年，云南成立了省开发投资有限责任公司，代表政府从事财政经营性投资项目的管理和收益分配。2005年，云南在省内重点行业组建了一批专业投资公司，在省开发投资公司下相继成立了云南地方电力、云南城市建设、云南铁路和云南省旅游等10个政府融资平台。政府投资采取资本金注入方式，各公司作为独立的法人进一步扩大融资，实行自主经营和自负盈亏。

截至2007年底，云南省开发投资有限公司完成投资255亿元，拉动社会投资800多亿元，总资产实现由38亿元到365亿元的跨越。2007年云司更名为“云投集团”，一个典型的“国有投资集团”至此成立。

“投”、“融”之间，云南的政府理财智慧逐渐通达。组建政府投资公司之外，云南省投融资体制改革融入了多元思维：一方面，主动开拓银政合作的融资渠道，2003年与国家开发银行在全国率先开展省级政府信用合作；另一方面，充分发挥财政贴息资金的带动和经济杠杆作用，引导银行信贷资金的投入。此外，云南省还建立起良性偿债机制，财政每年安排一定数量的预算资金，还通过多渠道筹集偿债资金，维护了政府信誉。

“越位”“缺位”改革

投融资体制改革极大推动了云南经济、社会发展，但客观审视，目前云南的投融资体制仍存在不少缺陷：固定资产投资对财政的依赖度较大，投入与需求矛盾突出；资金投入方式单一，资本化运营比例不高；投资主体的职责定位不清，“越位”与“缺位”现象并存。改革仍需努力。

对于政府，须明确自身职责与角色定位。首先，建立“三分离”投资管理体制：投资综合主管部门负责规划编制；政府职能部门按规划审批项目；财政部门编制项目资金预算。再者，强化市场对资源的调配作用。建立投资主体自我约束的机制，利用特许经营、业主招标等市场化方式吸引社会资本。最后，合理界定政府投资范围，地方政府应承担与地区财力、职责和事权相对应的投资项目，将资金投向关系国家政权机构建设和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。

对于项目，要设立规范的管理和建设制度。第一，推行项目立项联合评审制度，建立重大投资项目由发改委、财政及项目相关部门联合评审的制度，在此基础上，发挥中介服务机构对政府投资决策的服务作用，通过符合资质要求的咨询中介机构对政府投资项目进行评估论证。第二，按项目预期收益建立分类管理制度：政府投资要逐步退出竞争性和营利性的基建项目，纯公益性政府投资项目实行多元融资，推行项目建设“代建制”；政府投资经营性项目时，国有专业投资公司和国有参控股企业以资本金投入的方式进行投资建设。第三，全面推行政府采购制度，通过社会公开招标选择设计和建设单位；加快建立工程保险和工程担保制度，加强政府投资项目的风险管理。

对于资金，要建立起科学的管理和运作机制。筹资方面，根据政府投资中长期规划和年度计划，设立科学的预算体系；通过预算管理和部门协调，对各州市的投入进行整体布局，避免重复建设；整合社会投资，加大外资利用和管理力度。监管方面，实施政府投资项目全程绩效评价和全程公共监督；建立信息化、现代化管理制度，建立政府重点建设项目稽查制度和项目建设执行情况报告制度。运作机制上，建立和完善国有资本退出机制：国有资本可以通过股权交易、竞价拍卖等市场的手段适时退出，将回收的资金再次投向新的领域；探索成立行政事业国有资产管理经营公司，对分散于各部门的公益性及准公益性资产实行统一管理，采取资本运作手段盘活存量资产。

投融资管理制度篇6

关键词融资融券证券公司投资者适当性投资者保护证券市场

一、我国的融资融券业务及此次券商被处罚事件

融资融券业务，是指证券公司向客户出借资金供其买入上市证券或者出借上市证券供其卖出，并收取担保物的经营活动。

融资交易主要是指在投资者对市场看多时，可以通过融资融券账户借入资金购入股票，在投资行为结束后还本付息;融券交易主要是指投资者对市场看空时，可以借入证券，变现后待借入证券的市场价格低于融券价格后购回证券并归还证券及支付一定利息来获利的模式。融资融券的基本作用在于通过信用的授予，满足投资者利用财务杠杆追求最大利润的动机，并进而活跃证券市场。融资融券交易又被称为“证券信用交易”或者“垫头交易”，是一个国家证券市场成熟化的重要标志之一。融资融券交易制度在国外成熟的证券市场普遍存在，对盘活存量资金、满足投资者投资需求、促进证券市场环境的流动性、优化资产配置结构都将起到重要作用。但这种杠杆放大效应，所带来的风险不能低估，尤其是对经济的影响更不能忽略。因此，加强融资融券的风险控制，是维护证券市场健康发展、保护投资者、提高证券市场改革效益的重要手段。

我国融资融券交易试点于2010年3月31日正式启动，试点当日两市融资余额为649万元，其中沪市融资余额为382万元，深市融资余额为67万元;两市融券余额金额总量为9万元。而在2014年随着大盘指数快速上冲，投资者借助融资杠杆扩大收益的积极性显著增强，两融规模呈现爆发式增长。2014年12月19日，沪深两市融资融券余额总量达到了10048.22亿元，首次突破万亿元大关。截至2014年12月24日，两融余额达1.002万亿，相比年初，增幅高达188%。

今年1月16日，中信证券、海通证券和国泰君安因为融资融券业务违规为到期融资融券合约展期被证监会处罚，暂停新开融资融券信用账户三个月。除上述3家券商外，包括招商证券在内9家券商也因相关违规问题被责令限期整改以及警示。证监会的这一举动旨在规范证券公司融资融券业务，同时也是为了加强投资者的保护。

二、券商对的投资者适当性制度的忽视

随着融资融券交易规模不断扩大，带给券商的收益也日益丰厚，但同样也是问题频出，多家券商为了扩大该业务而违规操作。随着融资融券业务不断发展，具有这项业务资格的券商数量越来越多。在利益追逐下，部分券商有不同程度的违规操作。例如，对未达到申请融资融券条件的客户开立账户，有些客户表面看来符合开立账户条件，但实际情况是虚假操作，如将符合条件他人账户转换给需要开立融资融券业务的客户，有些客户虽然开户时间达到要求但没有进行过几笔交易。部分融资融券业务到期后没有强制平仓，而是各种不同原因进行展期。这些无形中增加股票市场的操作风险，加大股市的波动性。

证监会于2015年1月16日的例行新闻会上表示对45家证券公司的融资类业务现场检查结束，有12家券商融资融券业务出现违规，就具体的违规行为看，大致可以分为以下三类：第一类，券商违规为到期融资融券合约展期。第二类，券商向不符合条件的客户融资融券。第三类，券商违规为客户与客户之间融资提供便利。在上述三类违规行为中，券商违规为到期两融合约展期，是本次违规券商涉及较多的问题，根据《证券公司融资融券业务管理办法》第13条第2款规定：“证券公司与客户约定的融资、融券期限不得超过证券交易所规定的最长期限，且不得展期。”而沪深两地证券交易所均规定最长期限为6个月。

一般情况下，对于即将逾期的合约，证券公司会提前通知客户进行了结，但违规的券商或许是从维护客户利益的角度，延期进行结算。这一方面违背了相关监管措施;另一方面，也进一步增加了投资者风险。另外，向客户融资提供便利，标准的保证金的比例不得低于50%。因此，1U2的比例已偏高，部分券商甚至做到了1U3或更高的比例，明显违规。

券商的上述违规行为不仅破坏了我国的投资者适当性制度，而且给证券市场带来了波动，同时也放大了投资者的交易风险。

三、我国融资融券业务投资者适当性制度现状

此次证监会对券商的处罚，是为了维护投资者的利益，也是为了加强对投资者的保护，这也让我们可以重新审视融资融券业务中的投资者适当性制度。

投资者适当性制度是成熟资本市场普遍采用的投资者保护安排。随着我国创业板市场、股指期货市场的推出，以及融资融券业务、中小企业私募债产品等证券创新业务或产品的不断推出，该制度在我国也引起越来越多的关注。

我国的投资者适当性制度主要体现在不同的证券市场的专门性规定中。投资者适当性制度较多，但是分散。例如，中国证监会《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》第四条规定，证券公司应当建立健全创业板市场投资者适当性管理工作机制和业务流程，了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验、风险偏好及其他相关信息，充分提示投资者审慎评估其参与创业板市场的适当性;第九条规定，证券公司应当在业务流程中落实创业板市场投资者适当性管理的各项规定，持续做好投资者教育和风险揭示工作。以及中国证券业协会2012年的《证券公司投资者适当性制度指引》是证券业协会为指导证券公司建立健全投资者适当性制度，保护投资者合法权益所指引性文件的。该指引是证券业协会为指导证券公司建立健全投资者适当性制度，保护客户合法权益而的。该指引明确规定，证券公司向客户销售金融产品应当制定投资者适当性制度，向客户销售适当的金融产品或提供适当的金融服务，并且对销售金融产品进行了定义，对制定投资者适当性制度的范围也进行了规定。

在融资融券领域，中国证监会在2011年10月26日证监会出台的《证券公司融资融券业务管理办法》第二条规定，证券公司开展融资融券业务，应当遵守法律、行政法规和本办法的规定，加强内部控制，严格防范和控制风险，切实维护客户资产的安全;第十一条规定，证券公司在向客户融资、融券前，应当办理客户征信，了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验和风险偏好，并以书面和电子方式予以记载、保存。对未按照要求提供有关情况、在本公司及与本公司具有控制关系的其他证券公司从事证券交易的时间连续计算不足半年、交易结算资金未纳入第三方存管、证券投资经验不足、缺乏风险承担能力或者有重大违约记录的客户，以及本公司的股东、关联人，证券公司不得向其融资、融券。

通过这些规定，可以看出，投资者适当性是一项管理制度，是证券公司基于监管要求而承担的一项投资者保护制度。我国如此定位投资者适当性，很大程度上是因为在进行金融创新时，监管机构出于防范风险、保护投资者利益考虑，往往要求证券公司对投资者进行筛选、管理。目前我国投资者适当性的内容包括三个方面。一是类似《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》第二条规定等的投资者筛选制度，旨在防止不适当的投资者进入高风险市场。二是了解客户义务和内容保存义务，包括了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验和风险偏好，并以书面和电子方式予以记载、保存。三是适当推荐义务，证券公司应当根据所了解的客户情况推荐适当的产品或者服务。后两项义务规定于2008年4月国务院《证券公司监督管理条例》第二十九条“证券公司从事证券资产管理业务、融资融券业务，销售证券类金融产品，应当按照规定程序，了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验和风险偏好，并以书面和电子方式予以记载、保存。证券公司应当根据所了解的客户情况推荐适当的产品或者服务。具体规则由中国证券业协会制定。”但该项规定较为笼统，且授权中国证券业协会制定的具体实施规则。而中国证券业协会的《证券公司投资者适当性制度指引》第二章和第三章细化了这后两项义务。

四、健全融资融券业务的投资者适当性制度

通过这次证监会的融资融券业务大检查的结果表明券商并没有严格按照投资者适当性原则来发展业务，这给投资者带来了极大的风险，使得一些不适合的投资者也参与到融资融券业务中来，并且现行的投资者适当性制度并没有很好的运转，说明其确实存在问题。而我们在发现这些问题之后，就要加以改善。

（一）提高投资者适当性制度的立法层级

我国《证券法》虽然没有将投资者适当性规则规定进法条之中，但是现实中的证券市场已经开始了投资者适当性规则的构建。就目前我国现行的关于投资者适当性规则的规定中，主要是由国务院、证监会和自律性组织的，而且主要是管理性质的。立法层级不高直接导致了规定的权威性不够，强制性约束力有限。

在完善投资者适当性制度时，应将投资者适当性制度在《证券法》中加以规定，使之作为一项法律规则存在。这样也就明晰了投资者适当性规则的现代价值：平衡证券公司和投资者的权利义务，加强证券公司监管以保护投资者权益。

关于投资者适当性制度在《证券法》中的定位，应该放在“证券公司”这一章加以规定。因为投资者适当性制度重在证券公司基于监管要求而承担的一项投资者保护。即明确证券公司在进行融资融券等业务要对投资者进行适当性评估，使适当的投资者买到适合自己的投资工具。鉴于我国《证券法》中还规定了其他的证券服务机构，因此在引入适当性制度时应当使其他证券服务机构类推适用。

（二）统一规定证券市场中各项业务的投资者适当性规则

当前规定了投资者适当性制度的规范性文件只是针对证券市场中个别业务进行了规定，内容分散，重合度较高。例如，创业板市场融资融券业务等投资者适当性的规定，缺乏关于整个证券市场的统一规定。对证券市场不同业务的类别化规定，不仅造成了监管机构成本的增加、效率的降低，而且在全新投资工具出现的情况下因为没有相关规定而使投资者得不到保护，最终将会阻碍证券市场的创新。

因此，将证券市场中的投资者适当性规则进行统一规定，不仅有利于保护投资者的权益，也有助于提高证券市场的活力。我国证券市场的快速发展是有目共睹的，而且混业经营已成为金融市场发展的趋势，如果再不进行制度创新必将不利于投资者的保护和证券市场的繁荣。将投资者适当性制度统一规定在《证券法》中，调整已出现的证券业务，并设置兜底条款，预留法律空间。

（三）加强监管强度，加大处罚力度

加强对券商的监管强度，规范券商的业务操作。像这次融资融券大检查一样，证监会定期或不定期对各大券商进行抽查，加大对违规操作的处罚力度。引进普通投资者和媒体监督以及各券商之间相互监督，树立市场化监管理念。促使券商在追求利益的同时严格按照相关规定进行操作，降低操作风险。

（四）建立统一的投资者分类制度

投资者分类是投资者适当性规则中极为重要的一项内容，是进行适当性管理的前提和基础。现有规则下，大多只有机构投资者与个人投资者的分类。《证券公司投资者适当性制度指引》还规定了专业投资者和非专业投资者的分类，可以尝试进一步细化投资者分类制度。针对我国资本市场中小投资者占比较高的特点，可以着力对个人投资者进行细化分类。成熟市场一般都根据投资者的财产状况、投资经验和知识、对投资风险的认知能力以及投资目标等方面进行投资者分类，根据不同类型的投资者，提供相应的服务。

这也是投资者保护制度中的难点。目前，证券公司在进行了解客户信息时主要是调查问卷的形式，但是对有些涉及客户隐私的信息，如财产与收入状况等信息，客户不愿意提供或者虚假提供，这就对投资者分类造成了困难。

（五）建立和完善纠纷解决机制

我国《证券法》第79条第二款规定“欺诈客户行为给客户造成损失的，行为人应当承担赔偿责任”。这可以作为目前投资者由于欺诈推荐行为导致损失，而寻求民事赔偿的法律依据。但是，我国规定的证券欺诈的一个重要要件即“违背客户真实意愿”，实践中存在一定的认定困难。而且投资者适当性制度中，投资者利益受损不一定完全是由证券欺诈所致。因此，有必要探索建立和完善专门的投资者适当性纠纷解决机制，以更好地保护投资者利益。