海洋生态损害评估篇1

一、海洋溢油事件的危害

从去年大连输油管道爆炸事件,到今年的中海油渤海湾漏油,我国接连发生海洋污染事故。世界各国的漏油事故也有越演越烈的趋势,海洋污染对生态破坏影响巨大,后果极其严重!墨西哥漏油事件发生后,美国卫生专家曾提出石油漏油已表明,与石油和化学物接触可能会影响肺、肾脏和脾脏功能,且因此造成的精神紧张可能会增加焦虑、抑郁,并在之后长达6年内可能造成创伤性压力。从健康角度考量有四个主要担忧问题:一是空气质量,二是皮肤与石油的接触,三是石油对海洋的污染,四是影响心理健康。还有就是漏油事件会对当地渔业造成巨大的经济损失,同时鱼类、鸟类等生物大量死亡,损害当地海洋环境的生物链,甚至会伤害到濒危物种。而油气散发到大气之中,会影响人类身体健康;随着时间的推移,其排放的大量有毒气体,将加剧大气污染,腐蚀海岸线,影响土地肥力;还会随着台风以及洋流流入大西洋,进而影响欧洲地区。由此可见,海域溢油事故造成的环境污染后果是非常严重的。

二、海洋溢油的问责维度和力度偏低

接连发生的漏油污染事故值得我们警惕。通过与欧美国家漏油时赔偿情况对比可以看出,我国对污染环境企业的问责力度较低,将巨额的环境污染成本转嫁给政府和社会。笔者认为,对污染环境企业的问责应当包括多种责任承担方式或者说是责任种类,包括社会责任、法律责任等,其中法律责任中又可分为行政责任、民事责任甚至是刑事责任。

2010年墨西哥漏油事件中英国石油公司(BP)对美国海洋污染损失进行了较为全面的赔偿,BP公司已宣布向墨西哥湾灾民赔偿1亿美元,创建一笔200亿美元的基金,专门用于赔偿漏油事故的受害者。另外将会受到美国政府可能达200亿美元的处罚。而之前的漏油事故,如1999年“埃里卡”号漏油,罚款数额为37.5万欧元,同时法院判决法国道达尔集团向约100名原告赔偿高达1.92亿欧元赔款;1989年美国“凡尔德斯”号漏油,埃克森公司为此支付高达43亿美元的赔偿及罚款费用。从这些例子中就可以看到,欧美国家对于污染环境企业的问责实际上是较为全面的,涵盖了从政府机构、民间组织、司法机关等多重问责的机制,从惩罚、赔偿、恢复等多个角度确保问责的最终落实,从根本上讲,问责机制的健全也是避免今后一而再、再而三发生类似海域溢油事故的一种举措。

而对于我国中海油蓬莱19-3油田漏油事故来说,我国法律法规规定的问责机制又是如何的呢?

根据我国于1999年12月25日、于2000年4月1日起施行的《海洋环境保护法》第八十五条之规定,违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动,造成海洋环境污染的,由国家海洋行政主管部门予以警告,并处二万元以上二十万元以下的罚款。

上述笔者引用的法条仅是政府行政主管部门对责任人的行政处罚,因此责任人承担的也仅是法律规定的行政处罚责任。我国对海洋污染责任企业的惩罚力度与欧美国家相差甚远,美国墨西哥湾漏油导致海洋污染面积达到23000平方公里,按200亿美元罚款来计,每平方公里罚款金额折合人民币556.5万元,假设按该标准,中海油蓬莱漏油造成840平方公里海域污染,应当受到46.7亿元人民币的处罚。这一行政处罚的力度目前来说是无法达到的,也缺乏相关的法理依据,那么在现阶段应当如何来规范环境污染企业的法律赔偿责任呢?让我们再来看现阶段法律是如何规定的。

三、海洋溢油污染的现有法律规定

《海洋环境保护法》第九十条规定,造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

《环境保护法》第四十一条规定,造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

《环境保护法》第四十二条规定,因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。

《侵权责任法》第六十五条规定,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。

《侵权责任法》第六十六条规定,因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

《侵权责任法》第六十七条规定,两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。

由上可知,笔者认为该赔偿责任应当按索赔主体区分为国家索赔和民间索赔两类,这两种主体的共同点是由于海域溢油而遭受了海洋环境污染损害,而不同点则在于国家索赔系由行使海洋环境监督管理权的行政主管部门代表国家向给国家造成重大损失的环境污染企业索赔,而民间索赔则是由遭受损失的单位和个人向责任人进行索赔。

四、海洋溢油损害赔偿的法律困境

还是以我国中海油蓬莱19-3油田漏油事故为例,国家海洋局在事故发生后宣称不排除代表国家对康菲公司进行生态索赔,因此康菲公司赔偿的金额可能远远超过法律规定的二十万元的行政处罚款项。其依据的就是《海洋环境保护法》第九十条之规定。

以2005年中石油吉林石化公司双苯厂爆炸导致松花江发生重大水污染一案为例,环境部门对中石油的罚款仅为人民币100万元。但今年6月,国家环境部信息显示,5年来国家和当地政府累计投入的治理污染资金已达到78.4亿元,其影响深远和危害烈度远不是100万元的罚款所能弥补和挽救的。

而去年的大连输油管道爆炸导致的漏油事件,最终中石油仅以“投资抵赔偿”的方案进行补偿,而实际后续赔偿工作全部由大连市政府承担,在给地方政府增加不小负担的同时,人们不禁要问,对环境污染企业的索赔制度为何会失效?

其实,问题的关键就在于,我国目前还没有生态赔偿的相关规定,因此一旦污染发生,很难评估出环境污染导致损害的具体赔偿金额,因而无论是政府部门依据法律法规行使国家索赔权抑或是受损单位或个人的民事索赔权都无法有效行使,最后往往就是行政主管部门对环境污染企业进行一次性罚款了之,而最终为长期环境污染买单的还是政府和当地居民。尤其是在政府接手处理环境污染的后续治理事宜时,由于政府部门未能依据法律法规行使国家索赔权,而又是政府部门在为环境污染企业处理后续治理事宜,因此,受损单位或个人欲行使民事索赔权更是困难重重,限于种种压力或是环境污染企业已与地方政府部门达成“补偿方案”,受损单位或个人的维权之路实际是非常困难的。即使一纸诉状将环境污染企业告上人民法院,但法院在司法过程中又会面临如何确定受损单位或个人的主体资格、如何界定环境污染的范围以及如何明确环境污染导致的具体损害结果的问题。在司法实践中,这些问题既无先例可循,又无规定可依,更令人尴尬的是,连对环境污染损害结果进行评估鉴定的权威机构都没有,而现有的海洋生态损害赔偿规定过于抽象,无法量化环境污染事故造成的损害结果。

《海洋环境保护法》第二十条规定,国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施,保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统,珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区、具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态,应当进行整治和恢复。

但就像之前所述的,如何量化这个整治和修复的费用是一大难题。也就是说,若发生该等索赔诉讼,原告如何证明该损失是源于这一次海洋溢油事故造成的污染,又如何证明污染前的环境状况抑或是污染后整治和恢复到何等程度。环境污染损害后果应当包括环境污染行为直接造成的区域生态环境功能和自然资源破坏、人身伤亡和财产损毁及其减少的实际价值,也包括为防止污染扩大、污染修复和恢复受损生态环境而采取的必要的、合理的措施而发生的费用以及在正常情况下可获得利益的丧失、污染环境部分或完全恢复前生态环境服务功能的损害。这些金额费用的计算就应当以立法的形式加以确定。目前国家海洋局已经批准了《海洋溢油生态损害评估技术导则》,但作为一种计算标准,是否能够成为法院判决的依据,事实上还是存在争议的。

海洋生态损害评估篇2

关键词：财险业；台风灾害；偿付能力；Cummins模型

中图分类号：F842.0文献标识码：A

AssessingtheSolvencyCapacityofChinaInsuranceIndustryaboutTyphoonDisaster

BasedontheCumminsModel

ZHENGHui，ZHAOXin，JiaDunZhi

（OceanUniversityofChina，Qingdao，Shandong266100）

Abstract：Highfrequencyofoccurrenceandbighazardimpactofthetyphoondisasterhavebecomeimportantfactorsinthenormaldevelopmentofsocialandeconomiclifeforcoastalareas.Reliefapproachleadingbygovernmentundoubtedlycausedgreatfinancialburdenasthereasonoflackingspecificinsuranceproducts.Itwouldbeausefulmeansofintroducingcommercialinsurancetoriskdiversification.Consideringthat，thispapercalculatesthepropertyinsurancesolvencyofZhejiang，Fujian，GuangdongandHainanfourprovinces，whoaretyphoonheavierhitareas，basedontheestablishedreimbursementreactionfunctionbyCummins.Theresultshowsthattheactualpaymentofourcountry’sinsuranceindustryis16%ofthetheoreticalanditalsomeansthatthereismoreamplespaceontheinsurancemarkettodealwithtyphoondisasterrisks.

Keywords：insuranceindustry；typhoondisasters；solvency；Cumminsmodel

1引言

作为海洋大国，中国辽东半岛到东南沿海的广大沿海地区为台风灾害多发地区。2014年7月18日超强台风“威马逊”在海南省登陆，造成全省约325.83万人受灾（其中25人死亡，6人失踪）、162.97千公顷农作物受损，以及2万多间房屋倒塌，因灾直接经济损失近120亿元。面对巨大的台风损失，灾前预防及灾后的损失补偿工作显得尤为重要。政府救助、社会捐助、政策性保险和商业保险是灾害补偿的四个主要途径。对于欧美等发达海洋国家，台风保险早已属于政府主导下的常态化保险产品。与之相比，中国虽早已将台风灾害划入企业（家庭）综合险、车辆险、工程险等险种的保险责任内，但是针对性的台风保险至今尚未出台。这不仅降低了保险市场对台风灾害损失补偿的效率，更加重了政府救灾的财政负担。2013年11月12日十八届三中全会提出建立巨灾保险制度、十海洋强国战略的提出等进一步显示，建立健全以保险为主要手段的市场化海洋灾害风险分散机制，已成为维护沿海地区和谐发展，促进海洋经济健康稳定发展的重要问题。那么，目前中国财险业对台风灾害损失的承载水平究竟如何？偿付能力是否已得到了充分释放？如果没有，怎样才能有效发挥保险市场在海洋灾害风险管理中的积极作用呢？带着这些疑问，本文着手对中国财险业台风灾害损失偿付能力进行分析。

保险市场偿付能力研究大致可分为两类：一类是对保险公司整体偿付能力的研究。BarNivandHershbarger（1990）利用MDA和Logit模型对保险公司的偿付能力进行了估计，并提取出决定测算准确性的8个关键指标。张伟（2004）借助因子分析方法，分析了保险公司财务报表中影响偿付能力的核心科目。崔巍（2013）对比分析了中外资保险公司的财务数据，以此尝试计算了两类保险机构的偿付水平并据此比较了中外资保险机构的偿付能力差异。另一类是保险市场灾害偿付能力的研究。Cummins，Doherty和Anita（2002）以Borch（1962）的研究为基础，推导了给定灾害损失条件下保险市场承保能力的反应函数，并以美国财险业为例进行了实证计算。在此基础上，左斐（2012）对中国财险业巨灾损失偿付能力进行了度量；张艳（2012）尝试评估了云南省农业巨灾保险的偿付能力。杨志坚（2014）运用肯尼系数及Cummins等提出的偿付反应函数，计算了中国财险业巨灾损失偿付能力，并给出了巨灾风险分散机制的设计方案。但现有文献大多集中于对保险市场整体巨灾损失的偿付能力分析，所得到的研究结论对于具体灾害险种设计以及偿付水平分析的参考性有待提高。基于此，本文针对发生频率高且致灾损失较重的台风灾害，引入Cummins等提出的财险公司巨灾损失偿付反应函数，结合灾情较重的浙江、福建、广东、海南四省台风致灾损失数据，尝试对中国财险业台风灾害损失偿付能力进行估算。以期明晰中国保险市场对台风灾害损失的承载能力，为科学性、长效性的台风灾害保险机制建立提供理论参考。

2保险偿付能力模型构建

2.1基本假设

谈及保险市场对灾害损失偿付能力的研究，较为经典的是Cummins等利用偿付反应函数对保险人灾害损失偿付能力进行的测算。Cummins等认为单个保险人的偿付能力，要包括给定损失条件下，保险人赔付能力的数值大小及效率高低两个方面。将市场上所有保险人的偿付能力加总，即得到整体保险市场偿付能力总和。Borch（1962）提出“在不考虑交易费用的情况下，将所有保险公司汇总的‘联合经营安排’是帕累托最优的风险分摊”。根据这一思想，继而得出偿付能力最大化条件，即：独立的保险人所持有的保险市场组合的净份额量以及其能够提供的产品定价，将取决于该保险人与保险市场组合的相关度。灾害损失决定了市场份额总量阈值，因而灾害保险偿付能力计算需以灾害损失分布拟合及均值估计为前提。

与此同时，由于行业盈余数量、负债及行业内保险人之间盈余的配置方式和配置效率等因素，直接决定着财险市场巨灾损失的超额赔付能力。因此，灾害保险偿付能力测度中这些变量的设置也是重要环节。结合Borch（1962）及Cummins等（2002）的研究，本文偿付能力计算的基本假设如下：

假设1：给定既定灾害损失条件下，对投保人（被保险人）的最大化赔付是保险人进行负债配置的根本目标；

假设2：在对投保人（被保险人）最大化赔付的目标下，独立的保险人所持有的保险组合与保险市场面临的总损失完全相关；

假设3：在确定保险市场面临的灾害损失分布后，各独立保险人均无额外收益。也就是说，假定保险市场是完全竞争的，并且各保险公司所有者权益与净保费收入之和决定了各自偿付能力的上限。

2.2偿付能力理论模型

反应函数（ResponseFunction）是偿付能力计算中的关键步骤。Cummins等（2002）在研究财险行业对巨灾损失偿付能力时对这一函数进行了详尽的分析。其基本原理如图1所示：

图1的横轴与纵轴分别代表了财险行业可能面临的总损失、财险行业预期的赔付支出。（E（L）+∑?〖Q_i）〗为保险人能提供的最大赔付。其中，E（L）代表因灾期望损失。假设保险人费率厘定满足平衡原理，即期望损失与保险人的纯保费相等。∑?Q_i代表保险公司初始权益或前期盈余积累。线段OA斜率为1，它代表在保险人偿付能力范围内的损失全部赔付，因而OAC代表了既定损失下的保险人最大赔付。（E（L）+e）为灾害实际损失额，e代表无法预测的超额损失。W与Y两点分别代表在存在同样的超额损失e时，由于致灾风险分散程度不同而产生的两种极端赔付能力。进一步说，W点代表当资本及风险分散程度较差时的预期支付；Y点则代表风险分散程度较好情况下的预期赔付。很明显Y点处的赔付率要大于W点。而X点代表的则是在发生超额损失e时，保险业预期赔付的平均值。那么，把不同超额损失下的X点相连，就可以得到保险业巨灾损失的反应函数OZ。通常OZ会位于OA的下方，且OZ对OA的偏离越大，保险人偿付能力不足的情况就会越严重。B点代表保险人偿付能力上限，当灾害损失大于L^*时，保险人的偿付能力就会显著下降。具体而言：

对于任意一个保险人i来说，支付超出预期索赔单位保单的平均盈余是：

（3）

观察式（2）可知，得到L所服从的分布是确定并简化反应函数形式的前提。据此，接下来将结合中国台风灾害损失的具体数据来确定财险业的偿付能力反应函数。

3实证分析

3.1台风灾害损失分布拟合

对中国1985-2012年台风灾害所造成的直接经济损失数据去通胀（数据来源为《中国海洋年鉴》（1986-2013）），选择较常用的正态分布和对数正态分布进行数据分别拟合，两种分布下的累计概率分布拟合图如下：

观察图2和图3，可知中国台风灾害损失更接近对数正态分布。为了避免检验的偶然性，这里将经过去通胀处理后的台风灾害损失数据带入Eviews软件中做了两种分布拟合的Q-Q图，如下：

在忽略图中最大值与最小值的前提下，对数正态分布各点更加接近拟合曲线。Q-Q图的检验结果再次印证了中国台风灾害损失服从对数正态分布的假设，即有关财险业对台风灾害损失的偿付能力度量及偿付反应函数推导，都是在损失数据服从对数正态分布的假设下进行的。

根据对数正态分布的性质，可以得到既定损失下财险业应对台风灾害损失的反应函数表达式为：

式（4）中，P_i是保险人i样本区间净保费的期望值，Q_i0是评估时点上保险人i的权益资本，N（?）为标准正态分布函数，δ_i与δ_L是对数正态分布的标准差，φ_i与φ_L是对数正态分布风险因子（标准差与均值的比值），γ_i为财险行业赔付额的对数lnL与单个保险公司i赔付额的对数lnL_i之间的相关系数。

3.2偿付能力评估

3.2.1样本与数据的选择

作为一类频发的海洋灾害，台风的致灾区域主要集中在东南沿海一带，在此本文选择浙江省、福建省、广东省和海南省作为主要研究对象，运用四省财险公司经营数据完成后续定量分析。此外需要指出的一点是，从理论上来说，应该把四个省份所有财险公司的历年统计数据都纳入实证分析中，但是本文仅选取了人保财险、太保财险与平安财险三大保险集团财险分公司在四个省份2007年～2013年间的净赔款数额、以及3家公司在评估时点（2013年末）的所有者权益数据。原因有三：（1）部分财险公司的成立较晚，无法提取到足够数据；（2）上述三大保险集团的财险业务份额占到全国的63%以上，具有较强的代表性；（3）Cummins和Outreville（1987）等的研究发现，就美国保险市场而言，其财险公司的平均盈利周期为6～8年；而冀玉娜和郑海涛（2009）、李心愉和李杰（2010）等学者的研究发现中国财险业盈利周期一般在4～7年，故在此选择了2007年～2013年作为时序分析区间。

各分公司净赔款额均来源于《中国保险年鉴》（2008～2014），评估时点上的所有者权益数据，是根据各分公司保费收入占其相应总公司保费收入的比重，以及其总公司所有者权益数据的基础上估算得出的。此外，财险行业的净赔款数额是由四省财险公司赔款数额加总得到的。

3.2.2实证度量过程

（1）参数估计

一般情况下，财险公司赔付额变化会存在明显的时间趋势特征，因而在使用时间序列残差获得detrended参数之前必须消除这些影响。接下来，需要估计的参数主要包括：三家财险分公司的损失标准差σ_i^2、财险行业的损失标准差σ^2、各财险分公司损失数据与行业总损失数据的相关系数ρ_i、raw参数与detrended参数。在此基础上进一步计算对数正态分布反应函数中的v_i、v_L、ω_i、ω_L与γ_i。

首先进行三个值的raw参数估计：

σ?_i^2=1/（T-1）∑_（t=1）^T?〖（L_it-（L_i）?）；〗σ?^2=1/（T-1）∑_（t=1）^T?〖（L_t-L?）^2；〗ρ?_i=（1/（T-1）∑_（t=1）^T?〖（L_it-（L_i）?）（L_t-L?〗））/（σ?_iσ?）

其中，（L_i）?=1/T∑_t?L_it，L?=1/T∑_t?L_t，t为年份，取值为1～7，t=1表示2007年，T代表样本总数，此处T=7。

根据损失服从对数正态分布假设前提，为了计算对应的detrended参数，建立回归方程：

Ln（L_it）=β_0i+β_1it+ω_it

Ln（L_t）=β_0+β_1t+ω_（t）（5）

其中，ω_it与ω_（t）为回归方程的残差，去除掉时间趋势后的detrended参数σ_i^2、σ^2就等于回归方程残差ω_it、ω_（t）的方差。给定95%置信区间，对对数正态分布下的各参数进行估计，得到raw参数、detrended参数及具体的回归检验结果如表1、表2所示。

在表2的回归检验结果中，调整的拟合优度反映了回归模型对观测值的拟合效果，且它的值越接近1，拟合程度越好。由数据分析结果，该项指标均比较接近1，可以得出财险公司的赔付变化确实具有显著的时间趋势；同时，各变量的F值均大于临界值（F_0.05（1，5）=6.607891），因此拒绝原假设，即认为回归方程中的被解释变量（财险公司的损失对数）与解释变量（设定的时间t）之间的线性关系在总体上是显著的。而检验结果中P值均小于α=0.05，因此拒绝原假设，即认为时间t对财险公司的赔付确实有显著影响。

（2）损失范围设定

根据Cummins等（2002）在模型中的规定，行业承保的既定损失范围为：

下限=总赔款

上限=可用于支付赔款的总货币资金=总赔款+权益

这里依据历年台风灾害致灾损失情况，将既定台风灾害成本损失范围定为667～967亿元，并在中间每隔50亿元做一个区间。

3.2.3实证结果

结合偿付反应函数中各变量的实际数据，计算在既定损失下我国财险公司的最大偿付能力具体额度。在评估时点上（2013年末），四省财险公司在667～967亿元成本损失范围内的最大偿付能力如表3所示。

由表3及图5可以得到关于财险业台风灾害损失偿付的几点重要结论：

首先，财险业的赔付效率随台风灾害损失的增大而减少。

其次，由detrended参数估算得到的赔付效率比由raw参数得出的赔付效率要高。也就是说时间因素对财险公司赔付额的影响是显著的。

再次，从表3中三家财险公司在既定损失额度下各自的最大赔付额可以看出，太保和平安的最大赔付额是一个固定的值（即保费收入加所有者权益）。行业总赔付额度的变化，主要是人保财险赔付额变化引起的。这一结论一方面反映了人保财险在财险市场中的重要地位，另一方面也体现了中国财险市场上各保险公司之间发展的不平衡。

最后，当台风损失达到717～967亿元时，根据detrended参数计算得出的最大赔付率理论值在65.26%和48.66%之间，但是这一理论结果与实际情况还是有一定差距的。以2004年台风“云娜”为例，“云娜”给浙江省造成了180多亿元的直接经济损失，但台风过后保险业仅仅为此支付了16.6亿元的理赔金额，赔付比率不到9%，也就是说中国财产保险市场对台风灾害损失的承保能力还有巨大的提升潜力。

4结论

海洋生态损害评估篇3

1.1海陆关联工程防灾减灾的定位

我国海陆关联工程经过10多年的建设发展，在推动地方经济社会发展中成为必不可少的一部分，但从防灾减灾角度，并未被有关管理部门所重视。海陆关联工程防灾减灾是在沿海地区实现可持续发展中的一个极其重要问题，海陆关联工程数量的增加及灾害频率和强度的增大与经济社会的发展不相适应，正成为我国沿海地区的严峻挑战，同时也使其在综合风险管理方面成为大有可为的新领域。目前沿海地区的经济快速发展，但由于规划、设计、施工和管理不当，石化工业园区、核电站、交通设施等重大海陆关联工程本身也可能成为潜在环境致灾因子，所带来的次生灾害相比自然灾害本身可能更为直接和严重。因此，海陆关联工程防灾减灾的主要任务，一方面是最大限度地减少海洋自然灾害的损失；另一方面又要避免造成的新的次生灾害。

1.2灾害应急管理与综合灾害风险管理

全面认识和恰当评价海洋灾害给海陆关联工程造成的风险，既是我国海洋防灾减灾工作的基础环节，也是沿海经济社会可持续发展的迫切需要［2］。海陆关联工程的防灾减灾就是防止或减少灾害发生、减轻灾害损失，包括灾害测报、防灾、备灾、抗灾、救灾、灾害恢复发展各个环节，而围绕整个减灾过程所进行的管理即是灾害管理。传统的灾害管理强调应急管理，其实质是危机管理，单纯应对某个单独事件，关注灾害事件本身，强调灾害后的救济和恢复，轻视灾前的预防和准备，即重救轻防，综合管理力度不够。相比之下，风险管理是指采用科学、系统、规范的方法，对海陆关联工程所遇到的风险进行识别、处理的过程，以最低的成本实现最大的安全保障或最大可能地减少损失的科学管理方法。其强调在灾害发生前着手进行准备、预测、减轻和早期警报等工作，对可能出现的灾害预先处理，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长的状态，尽量减轻灾害出现的概率。综合灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种灾害进行风险识别、估计和评价，并在此基础上综合运用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾害管理，提升政府与社会灾害管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、减轻各种灾害，从而保障公共利益以及生命财产安全，实现社会正常运转和可持续发展［2］。这种综合管理就是创造一种环境和条件来协调各方面工作，从而完成将损失降到最低的目标。这种条件包括管理机制、运行机制、法规体系、技术体系和能力建设五大支持系统。综合灾害风险管理强调的是灾害应急管理工作的关口前移，要求重视做好日常的应急准备，预备和预警等基础性工作，通过提高企业和政府的突发事件的事件预警和防范能力，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合。

2海陆关联工程综合灾害风险管理实施中的问题分析

尽管国内海陆关联工程的发展在海洋灾害风险管理上提出了新的形势与要求，但在海陆关联工程综合灾害风险管理实施中的存在诸多不足，尚不能为管理提供有效的支持。特别是与我国陆地大型工程青藏铁路工程、三峡大坝工程、南水北调工程以及西气东输工程的防灾减灾研究与管理相比，差距比较巨大，其综合风险研究与管理远远不能满足现实的需要。

2.1相关理论研究滞后

从全国范围看，不仅缺少海陆关联工程防减灾的规范研究框架，综合灾害风险管理的应用研究也不足。目前对大型海洋工程的灾害风险研究，多是借鉴甚至套用灾害风险的一般理论，没有充分结合和体现海陆关联工程的特殊性，停留在比较肤浅的层次上，既缺乏风险管理体系建设方面的研究，也对典型灾害机理机制研究不足。国内学者多从宏观层面研究海洋工程的防减灾问题，对微观工程主体的关注较少，普遍注重静态的工程灾害的防治，轻视动态灾害减轻过程；重灾中和灾后的评价，轻灾前的预警，以描述现象或政策性研究的规范性成果较多，定量实证性研究不多。对各类工程灾害的形成的机理机制、预防、监测、预报、识别、测定、控制、应急预案和事发时的快速反应研究，是这一领域重要的研究方向，也期望能成为新的研究热点之一。在研究内容上，需要加强各类灾害对各类工程的致灾形成机理，工程灾害评估和风险控制、防护对策，目前对防灾减灾的体系结构、系统模型、运行机理、调控预警手段等研究少，特别是对能源类海陆关联工程在灾害发生过程后可能出现的次生灾害问题。此外，以单一灾害的职能部门减灾应急为主，综合性的灾害管理模式和方法研究还停留在较低的层次，从海陆关联工程防灾减灾的实质内涵来说，这方面的研究更有意义。在研究方法上，综合灾害风险是一项综合自然科学、社会科学、工程技术专家、产业界、管理者为一体的跨学科综合性的前沿研究科学，需要在方法上进一步探索。

2.2科技支撑力量不足

防灾减灾体系建设需要以准确的灾害风险成果为基本依据，用风险的理念认识和管理灾害，最大限度地减灾海洋致灾因子对海陆关联工程的影响，谋求社会经济的可持续发展［2］。在减灾的科技进步领域，无论人为还是自然灾害防御。中国与发达国家相差仍甚远，安全科技在中国尚未形成完善的支撑体系，技术与队伍均显不足，从而导致应急响应与风险管理技术落后，缺少减灾成套技术与减灾科技的投入；在综合应急与风险管理上，国家缺乏综合减灾科技平台，导致一些减灾科技设施建设重复，不能发挥综合灾害风险管理的作用［5］。

2.3海洋灾害监测能力不足

与美国日本等发达国家相比，海洋观测能力建设与国际发达国家相比差距较大。例如，美国对海洋的研究经费达到13亿美元外，还有6．5亿～7．5亿美元的海洋观测专项经费，同时建造了一系列新型观测设施，其目的是保持美国在海洋领域的领先地位。美国、加拿大联合正在东北太平洋海底建设的深海长期观测网———海王星（NEPTUNE）计划最具代表性，它布设在水下约3000m海床上，覆盖海域约500万km2，可以长期观测海洋内部和海底各种物理、化学、生物、地质过程，进行几十年的海洋学和板块地壳构造过程研究。在日本列岛东部海域沿日本海沟的跨越板块边界，日本建设了长约1500km，宽约200km的光／电缆连接的深海地震观测网（ARENA）。ARENA主要监测地震，目前正向地震、海洋学和生物学等多学科观测和研究方向发展［6］。

2.4相关法律法规及标准滞后

灾害风险管理中的法律和政策具有重要作用，并应将减轻灾害风险战略纳入到国家和区域的发展目标规划中。然而，一方面，国家层面的环保法、安全生产法等法规更新速度慢，没有形成整体的安全环保法规体系，不能满足现实的需要，另一方面，专门灾害风险管理的法律制定和政策不健全，针对综合灾害风险管理的相关法规很少，更多是以单一灾种的评估制度呈现，如《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》，缺少层级较高的上位法规范［7］。行业法规不健全，在工程建设各阶段缺乏国家强制性标准的建立与执行等。

2.5规划保障措施不力

在现有区域或产业规划中，减灾规划不到位，例如，在沿海的各类经济社会发展规划布局、重大基础设施的建设过程中，普遍缺乏海洋灾害风险的评估内容，这带来了很大的安全隐患；有的规划中都对防灾减灾进行了布置，但在实际工作中，往往不能尽如人意，没有将规划中设置的防灾减灾用地落到实处，各类灾害防御措施不协调。“综合”仅限于救灾，而未能贯穿于减灾涉及“测、报、防、抗、救、援”的整个过程中。另一方面，规划制定对可能产生的各类灾害风险考虑不足。目前风险管理还主要集中在自然灾害、事故灾难等传统的风险领域，对工程决策失误等带来的风险关注不足。

3有关政策建议

海陆关联工程综合防灾减灾进行综合灾害风险管理，从根本上提高各类大型工程的防灾减灾能力；加强防灾减灾体制、机制及法制研究，实现综合防灾减灾的良性互动；加强自然灾害形成机理的研究，提高自然灾害综合管理水平；加强科学技术的应用研究，使其在监测预警、分析评估、应急保障及指挥决策方面发挥更大的作用。

3.1成立综合性常设机构

成立类似国家防汛抗旱总指挥部办公室的常设机构，专门针对海陆关联工程进行综合风险管理，统一协调交通运输部、海洋局、环保部、国家安监局等工程管理部门和企业，以及中央和地方政府间的关系，整合相关资源，部署与领导减灾规划和灾害的预防、救助等工作。

3.2研究制定相关政策和法规

将海陆关联工程综合风险管理的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以政策和法规的形式确定下来。加快完善灾害分类分级、风险预防、监测预警、应急准备、信息等方面的具体制度，解决单一法规政策存在的操作性不强，衔接不畅、相互脱节等问题，充分发挥法规政策在灾害风险管理中的引导、规范、保障、促进作用。可以借鉴日本的做法，如日本在综合灾害风险管理体系中，以《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》为依据，专门针对某一类型灾害进行立法或特别规定，如用于日常风险管理的《台风易发地带灾害防治等相关措施特别法》、《密集地区建立防灾街区的促进相关法》等；用于应急风险管理的《原子能灾害对策特别措施法》、《石油基地等灾害防治法》等。

3.3建设海陆关联工程综合灾害风险管理体系

对灾害预警、预报，灾害评价、灾害风险区划与规划，灾害应急处置（应急预案、求援队伍等）进行系统和综合管理；同时合理地组织与协调不同管理部门和利益主体在灾害风险管理中的作用，以充分发挥各减灾主体的作用。开展海陆关联工程灾害风险识别与监测体系，建立相应的数据库、评估指标和模型，结合海洋功能区划、土地利用规划等区划规划编制灾害风险图及专门区划。实施综合风险调查，加强风险隐患排查。统筹协调、优化结构、整合资源，全面加强灾害应急预案体系建设、灾情信息管理系统建设、灾害应急指挥体系建设、灾害处置队伍建设、物资装备储备体系建设、科技支撑平台建设等。

3.4加强海洋海岸带灾害观测预报体系建设

加强海洋观测预报体系建设，完善国家与地方结合的海洋观测预报服务体系，进一步完善海洋观测网络，加大海洋观测站的改造和升级力度。进一步提升海洋预报和服务的精细化水平，提高海洋灾害预警报产品的针对性和有效性，不断丰富预警报产品，拓展海洋灾害预警报信息的范围。努力实现大范围、全天候、全天时、精细化、动态化的海洋海岸带灾害监测保障。

3.5启动重大科研专项

海洋生态损害评估篇4

关键词：核污染;国际不当行为;责任体系

福岛核灾难才刚过四周年，美国伍兹霍尔海洋研究所近日发出的消息指出，在加拿大温哥华海预测到来自日本福岛的辐射，海水样本中含有微量的铯-134和铯-137，这不禁让人们再次回想到2011年福岛核电站核泄漏所造成的严重核污染问题。从国际法的角度上说，福岛核电站污染事故涉及国际环境法中的危险物质和活动所造成的污染和损害问题。

作为三大类危险物质之一的核能，若利用和管理得好，可为人类带来巨大福利;若利用和管理不当，就会给人类带来巨大的灾难。因此，如何对核能妥善加以利用和管理是各国政府面临的共同问题。

一、国际民用核能法律制度存在缺陷

当今有关核污染的国际法律制度主要关注的是海洋环境污染的民事责任，二者都不涉及对公海污染的赔偿问题。所以，迄今世界上还没有一部专门针对海洋核污染问题的国际公约，更不会专门考虑自然灾害等诱发因素。虽然国际原子能机构曾主持签订过有关核事故的相关条约，但在日本核危机过程中，国际原子能机构在阻止事态的恶化方面并没有发挥应有的作用，而且现有的有关核能的国际法律制度也存在种种缺陷：其一，强制性不足。目前世界上并没有真正为确保核安全建立一个具有普遍约束力的国际制度。其二，不够具体。例如1986年核事故及《早通报公约》规定由各国来解释什么是“重大影响”，并无统一规定。其三，监督力度不够。现有的体制下，对公约成员履行义务执行情况的监督主要是依靠自我监督有关国家的国家报告书。

上述缺陷集中体现了民用核能领域里的国际法律制度与国家之间的一种紧张关系，这种紧张关系在福岛核电站事故中尤其凸显。

二、国际海上核污染法律责任体系存在缺陷

国际海上核污染的环境责任分为国家责任和国家赔偿责任。

国家责任是指国际法主体对其国际不当行为或损害行为所应承担的法律责任。国际不当行为必须具备两个要件：一是一国的某一行为可归因于国家而构成该国的国家行为;二是该行为违背了国际义务，包括两类行为：其一是违反核裁军和核不扩散义务的不法行为，其二是违反核能和平利用义务的不法行为。

国家赔偿责任，是指国际法主体对其从事国际法不加禁止的活动所产生的损害后果所应承担的国际责任，损害责任并非由违反国际义务的非法行为所引起，不是一种过错责任，它是伴随着国家在民用核能、石油运输、航天航空等现代科技条件下的经济活动而出现的。

理论上，只要这些活动对地球表面的人员、财产和环境造成损害，无论行为国是否存在过失，都应承担赔偿责任。实践中，国际法上不加禁止活动的国际责任尚无一套成熟的制度，充其量只引起补偿义务，不导致国家责任。由于对国家责任没有一个国际性的体制，国际社会对核损害所产生的责任问题在很大程度上依赖于民事责任。

国家责任的要件一般包括行为、损害、行为和损害之间的因果关系。某一造成环境污染的行为，可能同时引发国家责任、民事责任。由于环境损害是个新问题，各国关于损害赔偿的法律规则并不相同，这将造成受害者的差别待遇。为了协调责任规则，便利受害者追偿，国际社会在一些领域发展出民事责任规则，体现在缔结的一系列国际条约中，如1960年《核能领域第三方责任公约》（《巴黎公约》）等，这些条约对核事故的民事赔偿责任都作了明确规定，通常由核设施或核动力船舶的经营人承担赔偿责任，但是战争、自然灾害和受害方过失可以作为经营人免责的理由。

三、完善国际海上核污染法律制度的政策构想

鉴于现有的国际环境法律制度无力对海上核污染问题进行专门规制，制定一部专门的国际海洋核污染公约不仅非常重要，而且十分迫切。日本海上核泄漏事故对国际环境法里的传统国家理论构成了冲击和挑战，内涵需要重新界定的时候到了。

完善国际海上核污染法律制度需要考虑的因素很多，笔者认为可以从以下几个方面解决：

1.通过制定一系列国际安全强制标准和具体规定，约束各国，以及明确和强化缔约方责任来增加公约的可操作性，从而构建一个强有力的国际法体制。

2.在公约中尤其应对成员国防止核污染的预防义务加以严格要求，因为污染后的补救总是无法彻底复原。不仅如此，履行预防义务更有必要性，因为人们对危险活动的运行、所用的材料以及管理这些活动及其所产生的风险的知识在不断增长。关于成员国的预防义务的公约要求，笔者认为应有以下几个方面：

（1）事先核准。在公约范围内，成员国不应未经允许即在其领土内从事含有核泄漏风险的活动。因此，事先核准是预防原则的重要部分，只有经过成员国集体同意的活动，才能被允许进行，这从源头上减少了风险的发生。

（2）风险评估。在事先核准阶段是否核准某项活动，应根据该项活动可能造成的跨界损害的评估，包括任何环境影响评估。联合国的一项研究指出，环境影响评估已经显示出执行和加强可持续发展的价值，因为它结合了风险预防原则和防止环境损害原则，也考虑到了公众参与。

（3）通知、信息交流与磋商。如果上述风险评估的结果表明该活动有造成重大跨界损害的危险，进行该活动的国家应及时将该危险和评估通知可能受影响的国家，并应向其递交评估工作所依据的现有技术和所有其他有关资料。

（4）贯彻不歧视原则。在事故发生之后的补救阶段，事故发生国和其他受影响国都可以平等的地位参与其中，这特别适用于领土毗连的国家之间。

3.在建立一个统一的国际法律文件的同时，更是要成立区域性的核能组织，切实有效地对成员国运用核能进行监督和管理，并且对责任国核污染的处理进行督促，以免福岛核泄漏事故后受影响国无法得到赔偿的情况再次发生。目前区域性的核组织只有欧洲原子能机构和美洲核能委员会，在亚洲还缺少这样一个区域性合作机构，如果能效仿欧洲建立“东亚原子能共同体”，不仅能促进东亚各国的核技术交流与合作，预防核污染的发生，还能在污染后及时划清各国责任并督促赔偿责任的落实。

在成立“东亚原子能共同体”后，应在组织内建立海上核污染的区域统一评估和强制合作制度。要求共同体内所有民用核能的使用国必须提供核安全中长期评估所需的一切技术资料和信息，而且在发生海上核污染事故时不得拒绝区域合作。

4.双边条约的建立对于完善国际海上核污染条约体系也有着重要的意义。例如，中法、中英的民用核电合作有着广泛的前景，双方在核电方面的合作程度日益加深，与之配套的双边条约对于双方各自的责任划分和利益保护有着关键的意义。所以，笔者认为凡是涉及到核能共同开发的项目，核能风险责任承担的双边条约应该及时跟进，防止事故发生后产生互相推诿的局面。

5.在各国对赔偿事宜难以达成一致时，可以奉行“专事专办”的宗旨，搭建一个由各关系国共同组建的赔偿委员会，由各国派代表参加，专门解决赔偿问题。赔偿委员会的设立，有利于各国之间的交流与协助，为争议的解决提供便捷。

赔偿委员会可以邀请国际知名的核能专家、法官、法学家和各国政府官员参加，综合各方力量促成争议的解决。

6.鉴于国际原子能机构的软弱性，世贸组织在防止海上核污染方面赋予其更大的权力。毕竟国际原子能机构是下设的一个组织，虽然不是专门机构，但却是国际性的平台，相对于其他平台而言，优势是显而易见的，让其充分履行职能，协助各国发展核能、处理核事故，不失为一条可选之路。

四、结论

福岛核泄漏事故不仅是灾难，也是警钟，在现有的国际法律制度框架下，国际环境法中所存在的问题充分暴露，这需要人们重新审视国际法律背景的缺陷，也更让大家看到了建立一个公正、高效的责任体系的必要性。建立责任体系的核心莫过于各国之间的交流与合作，只有各国共同努力，才能真正实现核能的安全利用和责任的合理划分。

参考文献：

[1]王紫零.日本核污染事故的国际环境法思考[J].法治论丛，2011，（5）.

[2]段小松.论国际海上核污染法律制度的完善――以日本海上核污染为例[J].经济与法制，2011，（10）.

[3]严旭铭，李锦崇.日本电视台“复原”事故全程――解析福岛厄运原因[N].中国青年报，2012-03-10.

[4]沈姝华.日本政府报告称福岛核事故处理过程充满错误[EB/OL].中国新闻网，2011-12-27.

[5]日本福岛核事故处理承包商被曝伪造低辐射量[EB/OL].中国新闻网：北京，2012-07-21.

[6]唐钊.国外污染转移的法律规制及其启示[J].湘潭大学学报，2011，（9）.

[7]张相君.区域合作保护海洋环境法律制度研究[J].中国海洋大学学报，2011，（4）.

[8]李建勋.区域海洋环境保护法律制度的特点及启示[J].湖南师范大学社会科学学报，2011，（2）.

海洋生态损害评估篇5

该环境损害司法鉴定文件由环保部、司法部共同制定。《财经》记者获悉，修订工作接近收尾。环境损害鉴定评估是结合经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度评估，是责任承担的重要事实依据。

2014年新修订的《环保法》规定，因环境污染和生态破坏造成的损害，应按照损害担责的原则承担侵权责任。上述文件出台后，环境损害评估将与司法体系衔接，解决了环境损害司法鉴定机构的管理及资质问题，可破解目前环境司法诉讼中常见的关键性证据障碍。

此前在各类环境损害诉讼案中，由于没有合理评估环境损害，不能全面量化损害后果，经常出现污染受害者得不到足额赔偿，污染者未被严惩，甚至一些案件陷入僵局，如“云南铬渣公益诉讼案”至今未见定论。

新《环保法》将在明年正式实施，降低了公益诉讼的资格门槛，各类污染案件将激增，这也迫使环境损害评估鉴定加速。目前，环保部从全国遴选了试点与推荐机构，试行新方法。评估卡住诉讼

如果没有专业机构出具的环境损害赔偿评估，受害者很难获得诉讼支持。

2011年6月，云南陆良化工厂非法倾倒5000余吨铬渣，造成严重的生态环境污染，成为当年环保要案。四个月后，自然之友等环保组织联合发起公益诉讼，10月法院受理该案，这是国内草根组织公益诉讼被受理的第一案。

在法院主持下，2012年双方达成调解协议。但之后案情生变，2013年4月，被告正式向法院表示拒绝签署调解书，了此前的调解协议。从此该案陷入僵局，搁置至今。“我们一直想再往前推动此案，但环境损害鉴定评估始终是一个拦路虎。”自然之友公众参与项目负责人葛枫说。法院要求原告进行损害评估鉴定。因为该案提起的诉求，除了要求肇事企业停止对环境侵害行为、彻底消除危险以外，还应赔偿环境损失，用于治理和恢复受损的生态环境。

让葛枫犯难的是找不到合适的评估机构。“司法界有资质的、没专业能力；环保系统有能力的、却没有资质。”此案的律师之一、北京中咨律师事务所律师夏军认为，生态环境损害这个诉求过高，是一个深水区，应该绕行。

据《财经》记者调查，国内现有的几家法律援助机构在案源选择时，也倾向选赔偿数额比较简单清楚的案子，会主动避开一些涉及环境损害评估的案子，或尽量不提这方面诉求。

2010年7月，紫金矿业位于福建上杭县的紫金山金铜矿发生污水渗漏，严重污染汀江流域。成为重大环境污染事故，七个月后紫金矿业被判罚金3000万元，公众质疑，“大污染，小处罚”。

介入此案的夏军表示，3000万元罚金全部是针对渔民的养殖鱼类直接损失索赔，未包含汀江污染及治理费用。治理费用显然是最大部分，而法院判决时多数只认定直接损害，因为这更容易估算，这也直接导致此前环境损害赔偿普遍过低。机构资质渐进

环境损害评估的现实难题是，环境的自然变化等因素，使证据的精确性与时效性存在矛盾，现场证据又容易灭失，导致评估结论有一定的不确定性，且取证难度也使费用高企。

环境污染遵循“谁污染、谁治理”的原则，但在案件尚未定论之前，环境损害评估费一般由委托人垫付，即“谁委托、谁付费”。

2013年，《两高关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，提出对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由环保部门指定的机构出具检验报告。

云南铬渣案自2013年调解失败、重启庭审程序后，根据上述司法解释，自然之友等原告联系环境鉴定机构，多家机构的评估费要价均在百万元以上，最高达700万元。自然之友曾考虑向社会公募，最终采取了“分步鉴定”的策略，即缩减调查范围和内容，先做环境质量调查，仅对小范围区域内的环境污染状况初步摸底，舍弃了地下水、修复手段及费用等内容的评估，“相当于只做一个定性，不定量”。葛枫介绍，以此调查报告重启庭审、促进该案，一审开庭之后再想办法筹资做系统完整的鉴定。

中国环境科学学会环境损害鉴定评估中心（下称环科学会鉴定中心）接了这一单，评估、检测、咨询共收费10余万元。在云南陆良污染现场周边取样120个点，目前已形成初步鉴定报告。

环科学会鉴定中心是环保部指定的机构之一。2014年1月，环保部指定12家为推荐机构，包括环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心（下称环保部损害鉴定中心）。环保部表示，时机成熟后，将适当向社会放开、实现市场化。

拿到初步的调查报告，夏军还担心，环科学会鉴定中心为环保行政部门，不具备司法鉴定的资质，在司法诉讼过程中能否被法院采信？很多业内人士皆有此议，原告委托环保系统的评估机构鉴定，而被告另请一家有资质的司法鉴定机构，后者结论很可能前者。

环保部损害鉴定中心副主任於方表示，环保部在全国实行试点，普遍反映的问题多为鉴定意见的公信力在司法过程中受到了质疑，存在重复鉴定、多头鉴定等，因为评估机构没有司法资质，法院对鉴定结论难以采纳。“此前没有这些评估机构，司法过程中环境损害很少考虑，现在也仅是推荐机构，没有资质，一时很难得到法院的完全认同，法院对我们与司法系统的鉴定机构的采纳态度还是不同。”於方说。

环保部与司法部经多轮沟通协调后，将于近期联合文件，重点解决资质和管理机制问题。该规定主要由环保部损害鉴定中心起草，两部委修订。评估大考？

由于都是新晋，这12家推荐机构还没有面向民事诉讼及公益诉讼，主要集中于两类评估：突发环境事件应急处置阶段的损害评估；在一些刑事案件中受公检法部门委托的评估。前者用于及时为事故定级，后者是为定罪量刑提供技术依据。

新《环保法》后，大量民事、公益环保诉讼将涌现。“两高”也将在今年出台新版《民事诉讼法》的司法解释，这或使民事诉讼、公益诉讼、行政诉讼等案件增加，无疑对现有的评估机构形成严峻考验。

12家推荐评估机构做鉴定时的技术支撑体系，来自于2010年环保部成立的损害鉴定中心的研究成果――《环境污染损害数额计算推荐方法（第1版）》（下称《推荐方法》）。

为验新法，环保部陆续启动山东、江苏、河南、河北、重庆等八个省市试点。

至今，河南、河北两地尚无评估案例。2011年底，山东恰逢滨州市的秦台河出现水质异常事件，在2012年锁定为企业非法倾倒高浓度废水所致，公安机关委托了三个鉴定机构进行损害评估。但是，三家机构结论中，成本损失分别为1024万元、86万元、2991万元，差别异常之大。

有业内专家分析，原因是对相关证据的采信态度不同，对虚拟治理成本的构成确定不同。第一家与第三家机构的鉴定在成本构成的方法选择上比较得当，计算的污染修复总费用中包含了应急处置费用，造成两者结果差异主要是按《推荐方法》中对虚拟治理成本的调整系数认定不同。而数额差距最悬殊的第二家机构则有漏项，未能计算应急处置等费用，且因对专业技术方法不熟悉，将单位治理成本计算失误。

针对此案，一位地方试点鉴定机构负责人表示，人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用等五项都适用于《推荐方法》，但实践中计算总成本时哪些可计入，哪些不计入，不同机构站在不同观点和立场时无法完全一致。这表明，《推荐方法》的计算方法体系不能满足实际工作需求。於方称，环保部门正在修订，新版于今年5月在系统内部征求意见，预计很快公布实施。此外，一系列针对土壤、地下水、铅污染等不同类别的技术规范也在制定中。

中国对环境损害评估的研究起于十年前，但仅做了一些鉴定技术方法梳理、相关案例总结等粗放式的基础性研究。按环保部的计划，“十二五”期间重点攻关鉴定评估的技术，下一个五年则推行赔偿，广泛应用于实践。

中国的环境损害评估的程序、技术方法，主要参照美国技术体系。评估内容及范围则不同，美国普通法主要针对人身、财产损害赔偿，成文法侧重规制生态环境资源损害评估及赔偿；中国对人身、财产损失以及生态环境损害等，是一揽子的评估赔偿。

美国从上世纪90年代便形成了《自然资源损害评估技术导则》，成熟应用于超级基金法案、清洁水法、石油污染法案中。中国尚未建立起一个完整的标准化技术体系，原因是各部门已各自出台损害评估相关的技术性文件，如海洋局的《海洋溢油生态损害评估技术导则》、农业部《渔业污染事故经济损失计算方法》《农业环境污染事故损失评价技术导则》等，且全国有97家机构可开展渔业污染事故调查鉴定。

海洋生态损害评估篇6

关键词：海洋生态补偿；问题；对策

基金项目：辽宁省社科规划基金项目：“构建辽宁海洋生态补偿财政实现机制研究”（编号：L14BJY016）阶段研究成果

中图分类号：F81文献标识码：A

收录日期：2015年4月2日

海洋生态系统与人类生存和发展息息相关，是必不可少的生存基础。海洋自然资源为人类生存提供了丰富的物质产品，并且海洋生态系统为人类生存提供了包括气候调节、水分平衡、营养元素的循环等不可或缺的服务。海洋生态系统虽然发挥着巨大价值，但是长期以来都没有被充分重视。海洋经济发展迅速，海洋资源的使用过程中，对海洋生态系统造成了严重破坏。例如环渤海及黄海北部沿岸城市的工业废水和生活污水的超量排放，导致其近海港湾富营养化程度日趋严重，致使海域环境明显恶化；辽宁沿海经济带开发程度的增高和水产养殖业的拓展，也带来了海洋生态环境污染问题；海运业的发展导致外来有害赤潮种类的引入，全球气候的变化也导致了赤潮的频繁发生。海洋生态系统具有公共物品特性，尤其是海洋环境的保护和破坏具有明显的外部性。因此，建立并完善海洋生态保护和建设的生态补偿实现机制，是紧迫且具有重要意义的课题。

总体而言，辽宁省在探索海洋生态补偿机制建设的实践中还存在以下局限性：

1、海洋生态补偿资金投入有限。环保资金用于陆源污染治理较多，用于海洋生态建设较少。虽然海洋环境污染主要来源于陆源，但海洋生态建设也需要大量资金投入。如果资金投入不及时，超过生态系统的自我修复限度，需要的建设资金将大幅上升。从辽宁省来看迫切需要进行海洋生态建设的地方普遍位于偏远海岛地区。这些地方经济不够发达，地方财力有限，然而生态建设的任务十分迫切。

2、海洋生态补偿立法不足，且存在缺陷。我国迄今为止还没有一部关于生态补偿的基本法。《环境保护法》作为环境保护的基本法，关于生态补偿方面的内容不够具体明确。专门针对海洋资源生态补偿的规定很少、太笼统、可操作性不强。例如，我国《海洋环境保护法》等法律的相关条文规定，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”可代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿要求。而有关单位或部门包括环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，具体的补偿实施主体不明确。此外，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等规定比较笼统。损失具体应包括哪些，立法没有具体的规定。辽宁省也缺乏海洋生态补偿相关的地方性法规。这些给海洋生态补偿实践带来了事实上的困难。

3、海洋生态补偿机制单一。当前辽宁省的生态补偿资金主要来自省政府转移支付。可以说，陆海之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付基本没有。辽宁省海洋生态补偿机制尚处于探索阶段，对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一，例如现阶段补偿建设项目也仅针对资源损失大、危害明显的围填海、海上爆破等工程补偿，海洋生态建设的占比仍然较小。

4、海洋生态系统服务功能与价值评估技术的应用尚不成熟。对经济活动导致的海洋生态系统服务功能与价值变化的评估是确定海洋生态补偿范围对象和标准的重要依据。当前国家海洋主管部门已开始着手建立海洋生态系统服务功能定量模型和服务价值计算方法的标准体系，虽然已经建立了我国海洋生态系统服务功能分类体系量化指标和价值计算指标体系，但由于缺乏相应的制度和组织保障，相关的定量评估技术在评估海洋生态系统服务价值损益的应用很少，尤其在海洋生态补偿工作中，补偿依据的确定并未建立在应用科学规范的定量技术评估生态系统服务功能的价值变化量的基础上。

5、海洋生态补偿工作缺乏社会团体和广大民众的监督。对于海洋经济建设，社会关注较多，而对于海洋生态保护和生态补偿机制则知之甚少。针对2011年发生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪网曾做过一个网上民意调研，网上投票结果显示，只有9%的人担心海洋环境污染。由于对生态保护重要性缺乏足够的认识，对生态补偿机制的了解就更少了，加之缺乏相应的引导和舆论宣传，社会团体和广大民众对海洋生态保护的参与度很低，还无法成为海洋生态补偿机制的社会监督者。

辽宁省海洋生态补偿机制实践中的对策建议：

1、规范生态专项转移支付，建立纵横向交错的海洋生态补偿机制。为保证转移支付资金能够足额、高效的用于生态建设，各级财政应充分考虑生态环境保护引起的财政减收，有针对性地建立海洋生态补偿专项基金，保证专款专用。海洋生态建设涉及环保、水利、林业、渔业等多个部门，涉及区域间、陆海间及行政领域间的各方面利益，为此，应进一步探索和建立横向补偿机制，协调好陆域和海域之间的关系，统筹行政区间、部门间、行业间和项目间的生态建设措施和补偿机制尤为重要。在具体实施过程中，由于我国现行的行政区划和管理体制不利于横向生态转移支付的实施和操作，故对于纵横向补偿，应统筹考虑，分步推进。

2、多方位开拓海洋生态补偿资金渠道，扩充资金来源。除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是丰富国家财政的支持形式，除国家财政专项拨款外，国家还可开征海洋资源费资源税以及发行国债来扩充海洋生态补偿资金；二是加大地方财政支持力度，地方政府每年可再划拨一块海洋生态环保专项补助金，主要用于半岛蓝色经济区的海洋生态补偿恢复和治理；三是打造蓝色金融聚集带，对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设并逐步推出蓝色金融理财产品，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量；四是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金，如全球环境基金和世界自然基金的资金支持。

3、构建海洋生态补偿评估标准。对于海洋开发活动的生态补偿依据与标准制定主要是依据受损海洋生态系统的恢复能够得到实施对无法就地恢复的则可通过替代性修复或区域性保护得以实现的成本支出进行计算，包括海洋生态的丧失和海洋环境功能损害的损失；海洋生物物种、种群和群落的损失；生态系统能量流动和物质循环等基本功能的损失；为修复、恢复及异地修复、恢复上述海洋生态损害而需要支付的费用；为上述目的而支付的检测监测和评估等费用；对于一些围填海项目还可以通过建立一系列生态经济模型来评估填海造地生态损害的价值以及被填海域作为生产要素的价值。

4、强化海洋生态补偿监管机制。将生态补偿纳入海洋工程建设的日常监督和竣工验收工作内容，加快建立原生态海洋资源数据库，加强海洋生态环境信息的公开化，推动涉海企业环境信息公开的制度化，政府要引导形成多渠道的对话机制，有助于大力推动海洋生态补偿的深化实施。

5、增强群众的海洋生态补偿意识。海洋生态补偿必须得到全社会的关心和支持，还应注重生态补偿的科普教育和大众宣传，提高群众的生态补偿意识，明确海洋生态补偿的政策，以及责、权、利分配机制，并对相关人员进行专业培训，提高其保护海洋资源环境的效率和能力，使公众积极主动参与到海洋环境保护和建设中去。

主要参考文献：

[1]贾欣.海洋生态补偿机制的问题与对策分析[J].渔业信息与战略，2012.8.

[2]刘慧.山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制研究[J].山东社会科学，2012.11.

[3]阮成宗.浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议[J].海洋开发与管理，2013.3.