城镇污水处理设计规范范文

【关键词】城镇生活污水；收集入网；思考

中图分类号：U664.9文献标识码：A

一、城镇污水设施管网建设情况

2000年以来，H县相继开工建设了县城一期、二期污水管网工程，县域西片、东片、南片污水管网工程，启动了各镇（街道）二级污水管网工程。至2011年底，全县共建成一、二级污水管线200多公里，建成污水提升泵站23余座，完成总投资近5亿元，县域污水收集主管网已通达全县各镇（街道），污水收集量平均4.5万吨/天，为遏制该县水环境恶化、改善生态环境发挥了积极的作用。

（一）县城区污水管网一期工程，做好污水纳管第一步。该工程纳污范围：县城中心城区，总纳污面积21.2平方公里，分中、远期实现。计划中期（到2022年）纳污面积达到16.2平方公里，服务人口15万人，污水总量为6.40万平方米/吨；远期纳污面积5.0平方公里，服务人口5万人，污水总量2.90万平方米/吨。

（二）县城区污水管网二期工程，以点带面辐射周边。该工程纳污范围：城区北片、城区南片及工业区，纳污面积7.28平方公里，铺设污水管线29.8公里，建设污水提升泵站1座，纳污总量2.3万吨/日。

（三）县域西片污水处理工程，污水设施建设工程下乡。该工程纳污范围：城区周边三个乡镇，总纳污面积7平方公里，铺设一级主污水管线29.421公里，建设污水提升泵站5座。

（四）县域东片污水处理工程，落实污水排放大户入网率。该工程纳污范围：经济开发区，纳污面积25.8平方公里，纳污总量9万吨/日，铺设污水管线108公里，建设污水提升泵站3座

（五）县域南片污水处理工程，助力美丽乡村建设。该工程纳污范围：县域南侧三镇。总纳污面积11.56平方公里，铺设一级主污水管线29km，中途建设污水提升泵站6座。

（六）各镇（区）污水二级管网工程，细化污水设施管网建设。该工程于2009年启动建设，其纳污范围：各镇（街道）部分镇区，同时兼顾各镇（区）范围内的主要工业污染点源，规划建设管线176.6km，泵站2座。

二、县城区财政保障单位及住宅小区污水入网情况

县城区污水管网建设自2002年启动，主要是通过污水管网和配套设施的建设，将县城及全县范围内的污水进行收集，输送至污水处理厂。随着县城区污水管网建设逐步到位，城区范围内的污水收集工作也同步展开。并要求全县范围内新建的小区及工商业用户在综合验收前必须污水入网。经过前期摸底排查，发现老住宅小区地块58个没有实现污水纳管。

（一）住宅小区及相关地块污水入网改造情况

根据县政府协调会议精神，从2006年开始，对县城区范围内的老住宅小区（区块）生活污水进行截污改造，不断提高城镇污水纳管率。

1、2006年-2011年已完成污水入网改造小区和地块情况。

截止2011年底，县城区共有28个老住宅小区（区块）实现污水入网，其中溢流方式接入主管网有9个小区，区块内部管网雨污分流改造后接入主管网13个，雨污分流改造后直接入主管网6个。

2、2012年-2014年小区和各地块污水管网改造及入网情况

2012年政府工作报告提到要加大老旧小区改造力度，完成老旧小区截污工程。截止当年底有36个小区（区块）未实现雨污分流，根据县政府“三年计划”要求，2012-2014年度每年各完成10、13、13个小区及地块雨污分流改造和接入。

根据计划安排至2014年底基本完成县城区老住宅小区（区块）的雨污分流改造及污水纳管工作。

三、城镇污水管网设施改造存在问题

（一）全县污水二级管网未全覆盖，全县范围内缺少污水入网条件的地区较多。

虽然经过十多年的建设，目前全县污水一级管网基本已建设完毕，但由于前期没有明确建立污水建设机制，污水资金没有有效保障，而污水处理工程投入大产出小，只体现在社会效益上，因此各镇（街道）对各自镇域范围内的污水管网建设积极性不高，农村目前除了新农村在建设的时候配备了污水管网，其他还未完全成型，一家一户比较分散，要求二级管网全面覆盖农村，目前存在很大的困难。在发展经济建设过程中忽视了污水收集对生态环境的影响，导致目前污水二级管网建设推进缓慢，进而在三级污水管网接入上存在更多盲点。

（二）县城范围内老旧小区、周边沿路街坊、商业用户等生活污水入网情况推进缓慢。

目前，由各建设主体在道路上建设污水管网工程推进较快，但在老旧城区、老住宅区、沿街接入等方面的改造建设进展缓慢。目前全县新建的居住小区、办公楼、厂区的污水配套设施都事前进行环评，事后进行验收，严格控制污水管网的建设问题。现在县城旧城区的道路污水管网覆盖率较高，中心城区老旧小区的污水接入周边二级管网工作也在逐年推进中，但在沿路街坊污水接入方面没有负责和落实；各镇（街道）在老旧城区道路虽然建有一定的污水二级管网，但没有覆盖到位，存有大量接入盲点，老旧小区的污水管网和沿路街坊污水接入方面没有实质开展，各镇（街道）的新社区污水管网建设没有统一的规范和要求，接纳污水困难。

（三）单位内部三级管网改造积极性不高

全县各镇（街道）单位、商店、餐饮业、住宅小区排水很多为雨污合流制系统，很难实现污水有效收集。因此，三级集污管网必须重新改造建设，而目前各镇（街道）地下管网资料很不齐全，改造工程涉及面广、工程量大、对下政策处理难度高。尤其老镇区域的小街小弄以及支路的管网调整工作量很大，需要较长的周期，因此，要全面投入使用，达到有效收集污水还有一定的难度，需要一个长期的时间。各镇（街道）的个别企事业单位、商店，餐饮业、农民集住区中对污水集中处理思想认识不足，还存在侥幸心里，尽管污水收集管网已铺到门口，工作人员做了大量、耐心的思想工作，仍然环保意识不强，对污水入网问题没有足够的重视，只考虑自身的经济利益、怕多付费，这种思想同时也影响了周围不少企业、居民，对污水入网以及污水集中收集处理目标实现十分不利。

（四）个别单位擅自接入市政雨水井或直接排河处理

目前，尚未形成全民关心污水安全排放的氛围。个别单位认为污水设施管网建设是部分政府单位的事情，与己无关，单位生活污水没有做到雨污分流就擅自接入市政雨水井；少数人居民对生活环境认识不足，养成了许多污染环境和破坏生态的不良生产、生活习惯，特别是喜欢直接将生活污水直排入河处理。在污水纳管工作中抱着“要我整治”的消极态度，阻碍了我县生产、生活污水处理的深入推进。

四、污水设施建设建议

（一）加强领导，落实主体。明确县域范围内一、二级污水管统一立项、统一建设、统一管理，同时各镇（街道）要在县政府统筹协调下，密切配合，形成合力。住建部门做好污水处理设施规划、建设和监督管理工作；国土部门要做好污水泵站、管网建设用地保障工作；住建、财政部门要积极争取上级专项资金补助；环保部门要做好污水入网监管工作；农经部门要做好城镇以外农村地区生活污水处理工作。总之，各镇（街道）要明确任务，落实责任，承担本行政区域内的二、三级污水管网及设施的建设，确保城乡生活污水治理工作落到实处。

（二）加大投资，保障资金。在积极争取中央、省财政资金补助的同时，各级政府要建立健全财政投入保障机制，水环境治理专项资金要优先保障城乡生活污水治理，确保污水治理设施建设顺利推进。可以采取考核奖励等方式对城镇污水设施建设予以财政补助，逐步加大对城乡生活污水治理特别是污水收集配套管网建设的财政支持力度。财政、物价部门要制订农村地区污水处理费征收办法，多渠道筹措生活污水治理资金。

（三）加强执法，扩大宣传。县住建、环保、治水办、农办等部门成立全县联合检查小组，加强对污水入网情况的执法检查力度和处罚力度，水务集团对具备入网条件的企事业、商业单位、老城区等污染单位，排出计划，进行大规模排查，制定出详细名单，利用各种新闻媒体，对入网进度进行公示，扩大覆盖面，增强影响力，加强社会公众监督，提高群众的知情权、参与权和监督权。充分利用广播、电视、报刊、网络等载体，多形式、全方位宣传污水入网对城乡生活污水治理工作的重要性，提高全社会认识，充分调动社会各界的积极性、主动性和创造性，及时总结推广先进经验，通过典型引路、示范带动，推动全县水环境治理工作的深入开展。

（四）明确任务，加强考核。在每年调查摸底的情况下，对各镇（街道）污水二级管网、小区等内部三级管网建设及改造情况进行任务下达，每年年底由县政府进行考核，评选污水建设先进单位，提高各单位对污水建设的积极性。

1、加大全县老小区、周边沿街商铺、企业的污水接入周边二级管网工作，采用网格化建设，根据实际情况分片、分年度实施；加大污水管网投入，完善污水二、三级管网建设。

城镇污水处理设计规范范文

Abstract:Thispaperanalyzedtheimperativeissueofenvironmentalprotectionofwaterandtreasuringwaterresources.Theconstructionofurbansewagetreatmentplantsisrapidlyadvancing.Howtoensureeffectivelyoperationofthesewagetreatmentplanthasbecomethekeychallengeofthecurrent.Theauthortookabouthisviewontheconstructionandmanagementissuesofurbansewagetreatmentplants.

关键词：污水处理；排水管网；水环境

Keywords:wastewatertreatment；drainagenetwork；waterenvironment

中图分类号：TU99文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）11-0110-01

0引言

来自住房城乡建设部的最新统计显示，目前我国城镇污水处理厂建设和污水处理能力虽保持了持续高速增长的态势，但是城镇污水处理设施缺口仍然很大。污染严重，已经影响到人民生活和健康。

1城镇污水处理厂的特点

①人口少、负担的排水面积和处理规模小，一天内水量、水质时变化系数较大。②产业结构及气象条件的区域特征差异较大、水质、水量选择的通用性较差。③经济发展水平偏低，经济承受能力弱，可供选择的使用技术少。④由于处理规模小而造成工程建设费及运营费用相对较高。⑤自动化程度较高，但同时技术人员缺乏，难以保证较高自动化要求。⑥一般在城镇小区或企业内修建，其占地往往受到限制。

2污水处理厂的选址及规模的确定

2.1选址选址方案要考虑三个方面：一是厂址标高适当，污水管线最短，发生洪涝时不受影响；二是选在水资源相对贫乏的地区，并考虑到污水回用；三是选在水资源条件较好的地区，要研究有无回用需求，既开发水市场按需求设计，又不要盲目追求污水回用。

2.2规模①水量设计。污水处理厂的水量规模，应根据城市历年供水节水统计资料，以现状年的用水量为基础，以年增长率法预测污水处理厂收水范围内设计年限的需水量，并实测市区主要排污口的水量，以实测污水折减系数确定其水量规模。②进水水质设计。在市区选择几个有代表性的排污口，定期实测其水质水量，采用加权平均确定其现状水质浓度，因不同城市产业结构的差异，切忌简单类比。

3选择合适的污水处理工艺

在工艺选择上，应按照经济、高效、节能和简便易行的原则，并对拟选择的工艺进行试验，以验证其可行性。城镇由于水量小、工业化程度低而造成进水浓度低，适宜选择生物膜法中的生物接触氧化、生物滤池、生物转盘等工艺，这些工艺应用在小城镇污水厂中有更大的优越性。

4污水与污泥

一些污水处理厂以较高的能耗为代价采用较高的污泥龄而使污泥相对稳定。所有污泥均应进行硝化处理，以提高污泥稳定性，减轻污泥处置时对环境的影响，污泥在进行灭菌处理后，如果符合农肥要求可以用作农业肥料；如果含重金属较高，可用于林业苗圃，也可以用于工业作建筑材料。

5经营管理

5.1深化改革，完善机制按照政事分开、政企分开原则，深化城镇污水处理厂管理体制改革，理顺政府部门和运行单位的关系，使城镇污水处理厂运营单位逐步成为产权清晰，独立核算，自主经营的经营实体；按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，以资源为基础，以资本为纽带组建供水、排水一体化的企业集团，积极推行项目代建制和污水处理厂的特许经营制度。

5.2加强监管，保障运行一是实施排污许可制度。各地行业管理部门要协调当地环保部门，着重加强对排污企业的监管，实行排污许可制度；加强对进入城镇污水收集系统的主要排放口特别是重点工业排放口水质水量的监测，禁止超标污水进入收集管网；严格按照设计要求，处理工艺接纳工业污水，禁止接纳超过处理能力或接纳不符合处理工艺的工业污水，以保证污水收集系统和处理厂安全、正常运行。二是实施对主要管理人员培训制度。污水处理厂的管理人员、技术人员和实际操作人员必须经培训后上岗。省、市应经常举办污水处理厂管理人员、技术人员和操作人员培训班，各地统筹安排人员，积极参加培训。三是规范污水处理厂运行管理、建立和完善各种规章制度，按照《城市污水处理厂运行、维护及其安全技术规程》要求，加强污水处理厂设备、工艺、水质管理。

5.3提高科技，循环利用①加强在线监测监控。城镇污水处理厂排放口要按照规范要求设置，安装水量自动计量装置、等比例采样器和PH值、化学需氧器、氨氮、总磷等主要水质指标在线监测监控装置，与环保、建设部门联网，实现实时监测监控。②加强污泥的处理和处置工作。各地要因地制宜做好污泥的综合利用，对暂不具备综合利用条件的必须进行稳定化、减量化、无害化处理，防止二次污染。③加快开展中水回用项目研究，各地根据污水处理厂尾水排放口位置和周边建设规划条件，将中水用作工业冷却水、道路清洗、景观用水、浇灌花木、冲刷河道等方式进行利用，有技术力量的地方可进行再深化利用，尽可能发挥中水回用效益增强水资源可持续发展能力。

5.4加强领导，落实责任城镇污水处理设施建设项目是一项硬任务，应实行一票否决。各市（区、县）市政园林（规划建设）管理部门要坚持科学发展观，提高认识，统一思想，明确责任，加强领导，实行“一把手”负总责，将污水处理设施建设列入重要议事日程。加强污水处理设施的建设管理，完善制度，履行职责，将城镇污水处理设施的规划、建设和监督管理各项责任和任务落实到人，实行严格的责任考核制度。加大城市污水处理厂建设、运营、管理的领导力度。把城市污水处理工作作为干部任免奖惩的重要依据，实行行政责任追究制度，采取公开曝光、行政、纪律、经济等措施，对建成后不正常运营、收费不到位、截留和挪用污水处理费、擅自停止运营和排放不达标的，按照国家和省有关规定，追究责任单位和责任人的责任。

城镇污水处理设计规范范文篇3

【关键词】公用事业污水处理特许经营

城市公用事业，包括污水处理、电力、电信、自来水、管道燃气等基础设施，是城市生存和发展的基础，其发展水平是城市形象和城市投资环境的重要构成，直接影响着城市的区域竞争力。世界银行1994年发展报告以“为发展提供基础设施”为主题，肯定了基础设施对经济发展的重要性，指出“基础设施如果不是经济发展的引擎，那也是经济活动的车轮”。该报告以发展中国家1990年数据所作的研究表明“发展中国家基础设施存量每增长1%，GDP就会增长1%”。

传统的经济理论认为，城市公用事业产业都具有一定的自然垄断特征，存在着市场失灵，不能充分利用市场竞争机制获得发展。因此，第二次世界大战后到上世纪七十年代，城市公用事业相关产业的政府垄断经营是世界各国普遍的制度安排，但各国长期实践表明政府直接干预的垄断经营机制导致的供给不足和经营企业的低效率也是世界性难题。

上世纪八十年代以来，以英国为开端，全世界掀起了一股公用事业供给机制市场化改革的浪潮。目前运用市场力量提供公用事业服务已成为大多数国家的新制度安排，其中公用事业产业的特许经营制度是各国普遍使用的新机制。

新中国成立到二十世纪九十年代中后期，我国一直把公用事业作为公益性事业，实行高度集中的计划经济管理体制。公用事业经营企业与政府是高度政企合一的关系，经营企业按行政区划实行封闭式的垄断经营。改革开放后，随着我国经济的飞速发展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急剧增长，对城市公用事业产生了巨大需求，但我国传统的政府直接投资和国有企业垄断经营模式导致的城市公用事业供给不足，企业经营效率低下问题成为城市经济发展的瓶颈，严重影响了城镇经济发展和人民生活水平的快速提高。

特别是近二十年来，我国城镇污水处理产业发展严重滞后于经济社会的发展。例如2006年我国县城污水集中处理率仅为13.6%。一是因为我国粗放的经济发展模式导致了城市水体污染日益严重；二是近年来伴随着我国快速的城镇化进程，城镇人口猛增出现城镇污水处理巨大需求；三是污水处理产业政府垄断经营模式导致的供给不足。三个因素共同作用的结果是我国许多城镇生活污水未经处理直接排放，城市环境日趋恶化，严重影响了城镇居民的生活质量。

上世纪九十年代后期，我国公用事业产业从项目建设的投融资领域开放开始，进行了一系列以放松管制，开放市场为导向的市场化改革。建设部于2002年底了《关于加快推进市政公用行业市场化进程的意见》（简称《意见》），第一次提出了公用事业产业市场化改革的思路。《意见》中提出改革的目的是要建立起规范和完善的公用事业民营资本有效参与的供给模式，找到适合我国国情的新制度和新机制，来解决公用事业各产业内存在的供给不足、规模效益不显著和企业低效率问题。

原国家计委、建设部和国家环保总局2002年印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〔2002〕1591号），推动城镇污水处理项目建设和运营的市场化改革，提出污水处理收费原则、逐步实行城镇污水处理设施的特许经营。2004年，建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），提出了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管等方面的具体要求。2005年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“三十六条”）以及2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新三十六条”），对进一步深化市政公用事业改革起到至关重要的政策导向作用。

很显然，我国把公用事业产业特许经营作为市场经济体系建设和完善的重大改革举措。各地方政府在以上政策法规的指引下，纷纷颁布了市政公用事业特许经营的实施和管理办法，推动着公用事业产业的特许经营制度建设。

目前，我国城镇污水处理产业的特许经营制度初具雏形，发展迅速，在引入民间资本参与污水处理设施建设方面取得了一定的成效，如我国设市城市的污水集中处理率已经从2006年的54.0%上升到2010年的73.76%，县城的污水集中处理率已从2006年的13.6%上升到2010年的54.9%。2010为止约有40%的城镇污水处理设施通过BOT、BT等特许经营模式引入社会资本，参与设施建设与运营。

一、特许经营及其主要方式

所谓“特许经营”指政府部门与民间投资者签订特许经营协议，民间投资者从政府部门得到排他性的特许，负责融资、建设、经营、维护和管理公用设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。目前在公用事业领域，特许经营实践中主要有BOT、TOT、PPP等形式。

1、BOT（Build―Operate―Transition）方式

“建设一经营一转让”方式，是政府将一个公用设施项目的特许经营权授予承包商，承包商在特许经营期内负责项目设计、融资、建设和运营，并在特许经营期内回收成本、偿还债务、赚取利润，特许经营期结束后将项目所有权移交政府的一种特许经营方式。目前污水处理、公路、桥梁、隧道、电厂等市政公用事业项目可采用这种方式，如广州市李坑生活垃圾焚烧发电二厂，就是采用BOT方式兴建的。

2、TOT（transition―Opmtion-Transition）方式

“转让一经营一转让”方式，指政府将建设好的公用事业项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理。投资人在约定时间内通过经营收回全部投资并得到合理回报，合约期满后再交回给政府的一种特许经营方式。TOT项目因具有引资成功率高、减少政府财政压力、提高公用事业运营管理效率等优点被广泛应用。如2002年珠海力合环保有限公司通过TOT方式获得了珠海吉大水质净化厂30年的特许经营权。

3、PPP（Public―Private―Partnership）方式

公私合伙制，是政府、营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。其实质是政府通过给予私营公司长期特许经营权和收益权来加快市政公用事业的建设和有效运营。该模式多用于医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等。

二、珠江三角洲城镇污水处理特许经营发展现状

珠三角城镇污水处理特许经营起步于二十世纪初。改革开放二十年来，珠三角经济飞速发展，城镇水体污染日益加重。各地方政府在国家环保政策的指引下，也意识到环保对城市发展的重要性，制定了各自区域的环境保护规划，确定了水污染防治的重大建设项目，但项目建设的巨大资金需求成为各级政府首要解决的问题。传统的政府直接投资的国有企业，由于其融资能力和发展能力的不足，已经也不能满足珠三角城镇污水处理的巨大需求。珠三角各地方政府从二十世纪初，借鉴世界公用事业改革的经验，开始尝试放开市场，引入民间资本从事公用事业项目的建设和运营。

2002年7月，珠海市政府实施水务体制改革，将城市污水处理厂等公共事业经营单位按照企业化、市场化模式运作，与珠海力合股份有限公司签订了特许经营权协议，由珠海力合环保有限公司以TOT方式经营管理吉大水质净化厂。2002年12月，法国威立雅水务与珠海市政府签订了特许经营权合同，以TOT方式经营珠海市香洲水质净化厂。

2003年12月，国内首例面向国际公开招标的城市污水处理厂BOT项目――广东新会龙泉污水处理厂竣工投产。该项目是我国城镇污水处理行业第一次采用公开招标的方式、以BOT模式运作的污水处理厂。新会龙泉污水处理厂经原新会市政府公开招标，由国祯环保公司采用国际通行的BOT模式进行工程建设和生产运营，项目总体规划日处理城市污水16万吨，首期工程处理量4万吨/日，占地面积21644亩，投资4263万元。该项目工程于2002年10月15日正式开工，提前合同工期5个月竣工。该项目BOT模式的成功具有很强的示范作用，为我国城镇污水处理项目的投融资和建设运营提供了全新的模式。

2004年，建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），从法律层面推动着城镇污水处理产业特许经营的发展。随后珠三角的各地方政府在城镇生活污水处理项目建设中积极探索尝试采用特许经营，例如2004年4月东莞市向全国公开招标的首批16家污水处理厂BOT完成招标，2004年7月佛山市首批16个污水处理建设项目BOT法人招标工作完成。广州亚运会前后，珠三角在治水方面明显加快了步伐，各地城镇污水处理设施建设进入快车道。为解决污水处理设施建设资金的来源问题，更多的污水处理设施建设项目采用特许经营模式，如2008年4月深圳市就该区十座新建的污水处理项目面向社会进行BOT法人招标，2009年9月广州市花都区新建或扩建的五个污水处理项目也采用BOT方式完成了法人招标。2010年之后，珠三角城镇污水处理设施建设的大多数项目都采用BOT模式，少量项目采用TOT模式，总体发展情况见表1和表2所示。

根据表1和表2中的数据，为了能更直观地了解珠三角城镇污水处理特许经营的发展现状，我们绘制出图1和图2，其中图1表示的是各地区污水处理BOT项目和TOT项目占总体项目的比例；图2表示的是各地区污水处理BOT项目处理量和TOT项目处理量占总体污水处理量的比例。

依据以上表和图的统计结果，可以发现珠三角城镇污水处理特许经营发展的显著特征。

1、城镇污水处理特许经营发展速度较快，但并不平衡

从整体上看，珠江三角洲地区城镇污水特许经营项目数达118个，占比达60.2%，特许经营项目污水处理量达到636.94万立方米/日，占比达到47.3%。从污水处理特许经营项目数来看，东莞市城镇污水特许经营项目数最多，占污水处理项目总数的89.4%，依次分别为佛山市71.7%，深圳市占70%，江门市占56.3%，珠海市占53.9%，广州市占44.2%，中山市只占10%。从污水处理特许经营项目的污水处理量来看，东莞市城镇污水处理特许经营项目的污水处理量最多，占该市污水处理总量的88.6%，依次分别为江门市占83.6%，深圳市占47.5%，佛山市占43.9%，珠海市占42.7%，广州市占28.4%，中山市只占9.8%。

2、城镇污水处理特许经营的方式以BOT为主

从整体上看，珠三角城镇污水处理特许经营采用BOT模式的项目数达108个，而采用TOT模式的项目数只有10个。从污水处理量上看，采用BOT模式的污水处理量达589.64万立方米/日，采用TOT模式的污水处理量只有47.3万立方米/日。通过对采用特许经营项目的分析可以发现，采用BOT模式的项目多为2000年之后的新建项目。

3、特许经营企业的多元化

珠三角城镇污水处理特许经营权在授予的过程中，大多数项目都经过前期的公开招标工作，吸引了各种产权类型企业参与特许经营权的竞标。这其中有国有的供水企业例如佛山水业集团公司，股份制公司如深圳水务集团公司，外资公司如法国威立雅公司等，还有国内的民营企业如安徽国帧、北控水务、三新集团等。这些不同类型的企业在公开招标的过程中能在统一的竞争平台下进行特许经营权的竞争，表明珠三角城镇污水处理的竞争市场已经基本形成，有利于推进污水处理项目的建设，降低城镇污水处理运营成本。

三、珠三角城镇污水处理特许经营发展存在的主要问题

《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十二五”规划》中制定了明确的目标：大城市污水处理率达到100%，设市城市和县城污水处理率提高到85%，建制镇污水集中处理率大于30%。为实现这个目标，“十二五”期间我国镇污水处理及再生利用设施建设规划投资需要近4300亿元的巨大投入。如此巨大的资金投入需求，如果没有完善的特许经营制度和民间资本的广泛参与，单靠政府所有的经营企业是不可能实现的。

目前珠三角城镇污水处理产业的特许经营制度初具雏形，发展迅速，在引入民间资本参与污水处理设施建设方面取得了一定的成效。2010为止约有40%的城镇污水处理设施通过BOT、TOT等特许经营模式引入社会资本，参与设施建设与运营。但距离建立完善的特许经营制度还有巨大的差距，主要存在以下几方面的问题。

1、特许经营制度实施范围有限，存在严重的不平衡状况

从整体上看，目前仍有60%的污水处理设施还是由政府垄断的经营企业在低效率运行。要提高整体的运行效率，就要大胆采用各种特许经营模式。目前珠三角城镇污水处理的特许经营范围主要是新建设项目，多采用BOT模式，但对于大量已建成由政府企业直接经营的污水处理设施的运营机制并没有改变。图1和图2都表明，采用TOT模式的项目无论在项目数量上还是污水处理量上都很少，这说明政府在实施特许经营时偏重于融资，忽视了特许经营提升公用事业经营企业效率的作用。另外，特许经营制度的实施在各地区之间存在着较大的差异，例如东莞、江门和佛山的发展较快，而广州市、中山市发展却较慢。

2、现已实施的特许经营制度并不完善

（1）特许经营制度相关的法律规范滞后和不规范。我国并没有制定专门的针对公用事业特许经营的正式强制性的法律法规。目前，珠三角城镇污水处理特许经营的法律建设与其发展速度相比，明显滞后，市政公用事业市场化的法律地位薄弱。广东省住房和城乡建设厅2013年7月颁布的《广东省住房和城乡建设厅关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，并没有颁布针对性的关于公用事业特许经营相关的法律法规文件。在全省城镇污水处理特许经营项目越来越多，监管问题日益突出的情况下，广东省建设厅和环保局2006年6月颁布了《广东省建设厅、省环保局城镇污水处理厂监督管理办法》。珠三角其他地区只有深圳市2003年5月和东莞市2005年3月颁布了各自的公用事业特许经营办法（东府〔2005〕3号），深圳市2008年还针对城镇污水处理的特许经营颁布了《深圳市污水处理厂BOT项目管理办法》（深府〔2008〕155号），其他地区还没有颁布相应的法律法规，这充分表明珠三角城市城镇污水处理的特许经营虽然发展较快，但与之相配套城镇污水处理特许经营方面的法律法规建设明显滞后。

（2）政府主管部门对特许经营项目的监管缺失。目前珠三角各地区政府对公用事业特许经营的监管缺乏法律依据，例如目前为止只有深圳市政府依据颁布的《深圳市污水处理厂BOT项目管理办法》（深府〔2008〕155号）明确规定市水务局为城镇污水处理特许经营的主管部门，负责对特许经营运营进行监管，其他各地政府部门并没有建立统一的针对公用事业特许经营的监管主体，监管职能分散在水务局、环保部门、国资委、发改委以及卫生、物价等多部门，造成职能交叉、缺乏协调，从而带来政府监管的缺位、错位和不到位。另外，行使有效监管需要工程技术、经济、法律、环境保护等方面的专业人才，但政府主管部门一般人员较少，专业人才相对缺乏，不利于对污水处理特许经营企业的有效监管。

（3）特许经营方式比较单一。特许经营实践中的方式有多种，主要有BOT、TOT、PPP等。由于城市污水处理设施建设近年来新建的项目较多，所以政府主管部门从引入民间资本的角度更多会采用BOT方式。对于已经建成由政府拥有的污水处理经营企业，也可以采用TOT委托经营模式，引入民营企业，提升企业经营效率。但对已建成的企业实施TOT模式需要解决原企业员工的身份、待遇等问题，所以在特许经营的实践中，地方政府更偏好采用BOT模式，而较少采用TOT等其他模式。另外，现有的污水处理特许经营项目较多是污水处理厂的特许经营项目，污水管网也可以采用TOT委托民间资本参与维和运营，而现在多数城镇污水处理管网仍由政府所有的国有企业垄断经营。单一的BOT模式限制了民营资本参与城市污水处理设施建设和运营的进入渠道，延缓了城市污水处理产业特许经营发展的步伐，最终政府拥有的企业丧失了通过改革提升经营效率的机会。

四、政策建议

公用事业的特许经营对我国来说是市场经济体系建设的重大改革举措，是一项新的制度安排，需要转变政府职能。目前珠三角在城镇污水处理特许经营发展较快，在引入民间资本参与污水处理设施建设方面取得了一定成效，但在特许经营制度法律法规建设和监管体制建设方面明显滞后，严重制约了特许经营制度的规范和有序开展，政府政策应从前期的注重特许经营的融资功能向促进经营企业提升经营效率方面转变，具体政策建议包括以下几方面。

1、特许经营相关法律法规建设

珠三角地区目前针对公用事业特许经营的法规过于宽泛，缺乏关系市政公用事业特许经营的市场准入、资金来源、资金构成比例、经营和服务标准、资产处置、违约责任、退出机制、质量监管、价格监管、TOT项目的改扩建等能具体指导公用事业特许经营实施方面的法律法规。例如江苏省为了规范城镇公用事业特许经营，制定了一系列相关法律法规，包括《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度》、《江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》、《江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度》、《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》、《江苏省城市市政公用事业特许经营市场退出制度》、《江苏省城市市政公用事业履约保证制度》、《江苏省城市市政公用事业经营成本监管制度》、《江苏省城市市政公用事业产品和服务质量监管制度》、《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，有力地推动了城镇公用事业特许经营制度的建设，规范和引导了特许经营企业的经营行为。

2、特许经营监管制度建设

特许经营制度的实施需要政府主管部门转变职能，从以前的直接行政干预变为对市场的管理，同时政府主管部门代表城市居民，要行使对特许经营企业提供服务的成本和质量的有效监管。建立统一的针对公用事业特许经营的监管主体，做到集中监管，对特许经营企业监管的内容应包括市场进入和退出的监管；服务质量和数量的监管；服务成本的监管。行使有效监管需要工程、经济、法律、环境保护等方面的专业人才，监管主体应配备各个领域的专门人才或聘请第三方人才为政府监管主体提供服务，保证污水处理特许经营企业的有效监管。

3、扩大污水处理特许经营的范围

政府在特许经营方面要扩大特许经营的应用范围，采用多种模式，把重点从当前的重融资转向提升整个产业的运营效率方面。目前污水处理的特许经营以新建污水处理厂BOT方式为主体，对原由政府经营的处理厂也可以采用TOT方式，鼓励民营资本参与现有的污水处理的经营。另外，由于污水管网的自然垄断性和巨大的投入成本，目前管网的运营和维护几乎全部由市政公用企业在经营。理论和实践表明，污水管网也可以采用TOT委托民间资本参与维护和运营，并且在有效监管的条件下，民营企业的运营效率会更高。因此，污水处理特许经营的范围不应只是针对新建污水处理厂的建设和运营，应扩大特许经营的应用范围，应用多种模式鼓励民间资本参与已建成企业或管网的运营，以利于整体产业效率的提升。

（注：基金项目：广东省哲学社会科学“十一五”规划项目（09E-24）。）

【参考文献】

[1]Worldbank.WorldDevelopmentReport1994：InfrastructureforDevelopment[R].OxfordUniversityPress，1994.

[2]住房和城乡建设部中国城镇排水与污水处理状况公报2006―2010[R].2012.

[3]住房和城乡建设部：中国城镇排水与污水处理状况公报2006