内部监督体系建设范文

关键词：基层人民银行；惩防体系；腐败

中图分类号：F832.2文献标识码：A文章编号：1009-8631（2013）04-0041-02

近年来，基层人民银行按照“纲要”要求，结合各自的职能和业务实际，加强和改进干部职工教育，建立健全内控制度，完善监督约束，收到了一定成效，但仍存在不少差距和不足。基层人民银行在职能调整后的新形势、新任务下，如何构建惩防体系，努力从源头上预防和遏制腐败是当前迫切需要解决的问题。

一、基层人民银行构建惩防体系中存在的问题

（一）思想认识不到位，存有偏差。主要表现为部分干部职工不能正确理解惩防体系建设的必要性和重要性，认为反腐倡廉是领导干部的事，普通群众无权无位，学习廉政知识、参加和开展反腐倡廉活动没有多大必要，对惩防体系建设工作缺乏积极性和主动性；有的基层行构建思路不够清晰，把构建思路与具体工作混为一谈，缺乏从如何建立教育体制、制度体系、监督机制的高度来认识和把握惩防体系建设，影响了惩防体系建设的效果。

（二）教育形式单一，缺乏主动性、系统性和针对性。一是对反腐倡廉宣传教育工作的途径、方式和手段探索不够，与本行业本单位实际联系不紧密，缺乏形象、丰富多彩的教育形式，导致教育的吸引力、感染力不强，教育和覆盖面不宽，教育效果不明显。二是教育工作缺乏主动性，被动执行上级行教育部署多，自主确定主题开展教育活动少。三是宣传教育针对性不强，与当前基层央行员工的思想、工作、生活实际结合不够紧密，影响了教育效果和质量。

（三）制度建设有待加强，缺乏前瞻性，执行力度不强。一是制度滞后。随着基层央行业务工作不断发展变化，原有的业务不断整合，反洗钱、征信、金融稳定等新职能新业务不断出现，某一些领域或环节存在着制度空白，缺乏相应的配套或实施细则；一些制度已不适应或相对滞后，未及时进行修改和补充完善。二是重实体性制度建设，轻程序性制度建设，往往由于缺乏规范、健全的保证实现制度落实的程序性规定和配套措施，而使实体性制度得不到落实，违规违纪行为难以及时有效的处理。三是照搬照抄制度，缺乏适合本单位本部门的规范、科学的规章和制度，针对性和可操作性不强，制度建设流于形式。四是制度关联性不强，有些制度联系不紧密，甚至相互抵触和重复，导致制度在执行中打了折扣，整体作用没有很好地发挥出来。

（四）监督机制不完善，缺乏主动性、有效性和整体性。一是对监督的重要性认识不足，监督意识淡薄，主动监督和主动接受监督的意识不强，表现为防范性教育不力，事前和事中监督比较薄弱，一些工作人员责任意识不强，有章不循、违章操作的现象屡屡发生。二是监督体制急需改进。在目前监督体制下，党内监督的主体是纪检监察部门，同级党委（党组）与纪检监察部门的关系是领导与被领导的关系，作为被领导者要监督领导者，受到的制约因素比较多，监督很难实施，对领导干部特别是“一把手”的监督缺乏有效性。如：2006年县支行为了加强内部监督，配置了纪检组长兼总稽核领导职位，设置了纪检监察审计办公室专门机构，且大多实行派驻制。但在实际工作中，县支行纪检人员的行政和工资关系仍在本行中仍接受支行党组的统一领导，加之纪检人员大多分管和兼任其他业务工作，难于集中业力和时间开展纪检工作。三是监督工作整体合力未形成。纪检监察、内审、人事以及一些业务主管部门多属不同的上级部门指导，部门之间缺乏应有的相互沟通和协调，监督协调难以统一，无法形成整体合力。四是日常监督制约不力。一些岗位之间、部门之间的监督制约形同虚设，一些工作人员责任意识不强，有章不循，违章操作；有的上级业务部门对下级业务部门以及业务部门负责人对具体业务工作疏于管理和监督，检查工作不深入，对检查出的问题缺乏从制度缺陷、风险管理的角度深入研究分析，提出的整改措施缺乏针对性。如：有的要害岗位界定不清，风险控制的重点不突出；有的对要害岗位管理制度如轮岗交流和法制休假制度认识不深、理解不透、执行不力。

（五）教育、制度、监督三者之间相互脱节，连接不紧密。表现为教育缺乏制度化，缺乏用制度来规范教育工作，制度订得多，用制度进行教育少，没有充分地发挥制度的监督作用；监督成果运用不充分，缺乏利用监督成果开展教育，缺乏及时把监督中反映出来的漏洞和薄弱环节以制度形式加以规范。

二、进一步强化惩防体系建设的措施

（一）构建“大教育”体系，构筑“不愿腐败”的思想防线。以贴近业务为主线，适应形势任务发展变化，突出业特点和职能要求，不断创新教育方法和教育思路，形成有效的“大宣教”的思想防线。

1.建立健全宣传教育机制。首先加强组织领导。坚持在党委（党组）的统一领导下，建立健全以纪检监察部门牵头，宣传群工、机关党委（党支部）、办公室、组织人事等部门参加的“大教育”工作小组，统筹各项反腐倡廉宣传教育工作者荼，总体部署，统一规划和实施。其次建立和完善党风廉政教育目标管理责任制。“大教育”工作小组负责拟定年度各项教育的总体方案，党委（党组）中心组、党支部、各科（股）室亦要分别制定教育计划。宣传、群工、党建等部门在开展活动中，要把反腐倡廉内容纳入其中，与纪检监察部门的党风廉政建设和反腐败工作相结合，形成全方位的教育网络。

2.突出教育重点和方向。“大教育”工作小组要按照上级的部署和要求，结合实际，研究本单位的教育重点，把握教育方向，确定专项教育，形成教育的总体方案。教育中，要突出廉洁自律、廉洁从政、依法政、诚实守信等教育主题，以中央纪委和上级的廉洁自律的各项规定为重点，以领导干部和重要岗位人员为重点教育对象。教育形式上，力求灵活多样，把系统培训与开展自学结合起来，把典型教育与自我教育结合起来，把廉政承诺与对照检查结合起来，注意发挥各职能部门职能和作用，突出针对性和系统性，切实提高教育效果和质量。

3.坚持宣传教育责任制。基层人民银开展反腐倡廉教育要面向全体干部职工，实施全员教育。党委（党组）班子成员要带头学习，带头参加教育，并对教育工作负领导责任；部门负责人对部门人员的学习教育负责落实；建立党风廉政教育目标管理责任制，把教育作为硬措施，以目标责任书的形式落实到各部门责任人，加强考核，并作为干部任用奖励的依据之一。

（二）构建“大预防”体系，加强和完善制度建设。从建立健全岗位反腐倡廉目标责任管理入手，完善反腐倡廉工作机制，构建基层人民银廉洁从政的“大预防”工作机制。

1.加强和完善制度体系建设。突出“权、钱、人”三个环节，逐步形成用制度管权、用制度办事、靠制度管人的反腐败机制。在制度的制定和执行上要结合人民银行的业务特点，做到“一项业务种类，一套业务流程，一套规章制度”。要根据履行职责、职能和工作岗位的实际，认真排查部门和个人在履行职责和职能过程中可能引发违法违纪违规等的风险点，制定相关对策措施。要全方位建立健全各种内控制度，使每一个部门和岗位，每一个步骤和环节，都在工作制度、工作环节要求、工作标准和工作责任的约束内运作。同时建立内控制度的评价制度，对内控制度的有效性定期进行评定，确保内控制度的连续有效。

2.推行岗位反腐倡廉目标管理责任制。坚持实行“一把手”负总责，层层分解责任，落实责任考核和责任追究。一是把反腐倡廉各项制度、任务分解到各部门，逐级签订责任书，明确责任，落实责任，追究责任。二是加强对制度贯彻落实情况的检查考核，将其结果作为工作业绩评定、选拔任用、评先选优及奖励等的重要依据。

（三）构建“大监督”体系，建立和完善监督约束机制。以制约权利、严格基层人民银行工作程序、防止腐败和案件发生为目标，以整合监督资源为手段，创新监督制约机制，逐步构建基层央行反腐倡廉的“大监督”机制。

1.加强和完善组织领导。构建党委（党组）领导、行长负责、纪检监察部门协调、其他部门配合、全体员工积极参与的“大监督”工作格局。

2.完善适度分解权力的制衡机制。对一些重要岗位特别是直接管人、管钱、管物等实权岗位的权力适当分解，实行决策、执行、监督三权分离，形成相互制衡，以解决权力过分集中，防止权利的失控和滥用。

3.整合监督资源，充分发挥“大监督”的整体合力作用。一是整合监督项目，做到监督职能的互补。围绕“权、钱、人”三个容易滋生腐败问题的环节，整合内部监督部门相互涉及的共性事项，实现监督职能互补，完成各自和总体的监督目标。二是整合监督力量，提高监督人员素质。在监督工作中要做到“五个结合”。即：上级与同级和下级监督相结合；党内与党外监督相结合；专门部门监督与群众监督相结合；案件查处与执法监察和处理相结合；内部通报与公开报道监督相结合。要将熟悉业务、具有一定理论基础和组织协调能力的人员调整充实到监督部门。建立监督人员培训机制，不断提高监督人员整体的业务水平和理论素质。三是整合监督信息资源，实现监督信息共享。监督检查部门在联合检查过程中分项目形成的检查结论可以共享；在监督体系内，通过建立“大监督”联席会议、监督工作动态通报等形式，及时通报监督检查情况等各类监督信息，建立有效的监督部门、业务部门的工作信息共享机制。

4.建立责任追究机制。“大监督”部门对监督检查中发现的违风廉政建设有关规定和违反人民银行规章制度的行为和现象，应及时发出《整改意见书》；对隐患较大、性质较恶劣的行为和现象，无论是否形成案件、是否造成资金损失，都要追究相关人员责任。通过严格实行责任追究制度，树立“大监督”机制的权威性，真正发挥监督作用。

（四）正确处理三者关系，充分发挥整体作用。教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者相互依存，相互促进，统一于惩防体系的全过程。要坚持三者并重，用教育解决“知”的问题，用制度规范“行”（即行为准则），用监督进行遏制，从而达到标本兼治。在具体工作中，要坚持做到“五结合”。

1.惩防体系建设与廉政文化建设相结合。充分运用廉政文化这一新形势下开展党风廉政建设和反腐败工作的重要载体，将廉政文化建设有机融入基层央行惩治和预防腐败体系建设工作之中。在上级行的指导下，突出本单位特点，制定廉政文化建设规划，构建廉政文化建设的基本框架，广泛开展廉政文化活动，充分发挥廉政文化为反腐倡廉提供智力支持和精神动力的重要作用。

2.惩防体系建设与解决当前存在实际问题相结合。结合当前基层央行干部思想、工作、学习等方面存在的突出问题，切实做到前瞻性和实用性相结合，既着眼于建立长效机制，又严肃查办当前各类违纪违规案件，并有针对性地剖析典型案件，积极开展警示教育，发挥惩防并举的双重作用。

3.惩防体系建设与推进业务工作相结合。紧密联系基层央行中心工作和自身的业务工作的调整和发展，积极推进教育、制度、监督工作，督促业务部门不断完善内控机制建设，做到用制度促进业务工作、以惩防体系建设保障业务工作。

内部监督体系建设范文

关键词：党内监督；有效性；权责明晰；制度监督；党建科学化

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）09-0034-04

近年来，以正确权力观为核心的新政治观的内涵日渐明晰，新媒体时代民众政治参与度的不断提升使监督主体和监督渠道日益多样化，与此同时，我们党也面对着权力变异愈发复杂、党内监督频现“盲区”与“误区”等问题，党内监督必须因应时代变化，不断提高自身科学性和有效性。切实增强党内监督的有效性成为提升党建科学化水平和建设社会主义政治文明的必然要求。

一、党内监督有效性问题凸显

1.党内监督的比较优势有所消减。权力的行使和运用往往是在一种相对集中的状态下运行的，因此对权力的监督和制约就成为国家政权建设和政党建设的一个核心问题。我国的政治体制决定了党内监督在我国权力监督体系中的核心地位尤为突出。我们党在国家政治生活中的地位和影响，掌握公共权力的力度、深度和广度，是任何一个西方政党所无法比拟的，党内专门监督机构在整个社会监督体系中的作用，也是西方国家政党专门监督机构难以企及的。我们党执政方式和组织机制的基本特点，决定了政治监督中的很大一部分在事实上成了“对党的监督”，党也掌握着监督所需的大部分权力与社会资源。完善党内监督，既是保证政治正常运作的需要，更是巩固党的执政地位的需要，是党的建设无法回避的节点。

现有制度设置将党内监督置于权力监督的中心，资源配置倾斜，长期以来发挥着监督主渠道的作用。但随着技术手段的多样化和民众政治参与主动性的不断提升，多种监督主体和监督渠道的作用发挥在某种程度上消减了党内监督的比较优势，网络反腐、微博反腐的即时性和公开性使党内监督的力度和执行效率受到了质疑。当前反腐最为常见的情景是，本应长期处于党内监督视域内的一些关键部门和领导干部腐化堕落、积弊已久，却频频出现监督“盲点”，面对网络质疑，监督部门的答复往往有遮掩推诿之嫌，进而激起舆论和民众的“扒粪”热潮，证据链条迅速完整，反证了监管不力，最终倒逼惩处机制的启动。由此产生的是对党内监督和政府公信力的质疑，对党的形象和干群关系损伤极大，暴露了党内监督的效能发挥不强的问题。

2.制度监督的党内监督模式尚未真正确立。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。值得注意的是，真正的制度监督，不仅仅是依靠监督制度的设计和修订，而应当通过加强整个制度体系建设，使得社会各类利益主体的权利和义务在符合政权性质这一基本前提下得到合理的调整与归位，解决因制度本身的矛盾、冲突和缺陷而导致的权力滥用与错位的权力监督方法。比照这一标准，我们的党内监督离真正制度监督的要求尚存在不小的差距。一方面，我党经过多年努力逐步建立起以党内民主制度为核心、以领导干部监督制度为重点、以党内巡视制度为保障、以一系列法律和法规为支撑的党内监督制度框架体系。特别是党的十六大以来，随着《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》等一系列法规文件的陆续颁布，党内监督制度体系不断得以健全，并初步实现了由被动防御向主动出击、由事后监督向事前监督、由权力反腐向制度反腐的三大转变。但另一方面，监督体系的结构性矛盾尚未根本解决，党内监督部门的独立性和权威性缺少制度保障，在制度设计上重实体而轻程序的问题比较突出，折损了监督制度的可执行性。监督制度缺乏程序性规范的缺陷，不仅会使制度规范的可操作性差，而且会导致权力专断、监督程序运作过程中人为因素干扰以及制度空悬等现象屡禁不止。没有严密的程序规范和程序监控，任何实体规范都将失去其意义，这是存在于我国制度建设中的普遍问题。

3.党内监督重点落实不到位，整体效能发挥不充分。纵观近年来党内监督频频出现的盲点与误区，主要体现在三方面：一是监督重点疏漏严重。比如“一把手”监督缺位和重要行业监管不力，究其根本原因就是体制性腐败和监督的制度性缺陷在此叠加为公权力的黑洞，吞噬大量公共利益，严重破坏党风政纪，形成了群众监督无门、同级监督空设、上级监督滞后的困境。对“一把手”的监督除了体制性因素之外，在一些地方和部门，“组织决定”、“集体负责”成为个人违纪的“挡箭牌”，很难追究违纪者的个人责任。涉及公共资源及公共服务的重要行业由于其管理权责的归属划分和行业内部机构设置等因素，形成监督真空，权力便如脱缰野马，恣意调配其掌握的巨量社会资源，给国家造成重大损失。二是党内监督内容不全面。长期以来，党内监督对党规党纪监督的多，对决策情况监督的少；对结果监督的多，对过程监督的少；对个人监督的多，对领导集体监督的少。三是纪委领导体制关系不顺，运作功能耗散，缺少必要的协作监督制度，对各种监督渠道和监督资源的整合与管理尚未形成联动机制。

二、影响党内监督效能发挥的主要原因

1.对党内监督的职能存在模糊认识。党内监督的根本目的是使党的各级组织、广大党员，特别是党员领导干部在党和人民的有效监督之下，保证党在政治上、思想上、组织上和作风上的纯洁性，提高党的战斗力，从而使我们党能够经受得起执政和改革开放的考验，真正成为深受人民信赖和爱戴的领导社会主义现代化建设事业的坚强核心。但在长期实践中，许多人对党内监督的职能存在模糊认识，认为党内监督就是对党内领导干部的监督，党内监督的主要职能就是防止腐败。实际上，党内监督的功能是多方面的，主要有预防功能、纠偏功能、制衡功能、惩戒功能、反馈功能、促进功能等，其中防错纠错是党内监督的主要功能。

党内监督的目的不仅仅是反腐败，反腐败只是政治文明对执政党的最起码要求。党内监督说到底是党自身的一种纠错纠偏机制，而防止腐败仅仅是党内监督的功能之一，如果对执政党的监督仅限于反腐败，那要求就太低了。这种模糊认识的产生，一方面是由于新闻媒体对党内监督的报道往往集中于腐败案件的查处上，另一方面也确实反映出党内监督机制在运行过程中多种职能的体现情况差强人意。党内监督的第一要义是为了防止党的路线、方针、政策在决策和实行中出现错误。从世界政党执政规律和我党的历史经验中可以看到，路线偏差和决策失误所造成损失是巨大的，会给某一地区甚至整个国家带来破坏性和长期性的消极影响。实际工作中，“拍脑袋”决策、“三把火”政策、形象工程、朝令夕改等现象不一而足，不仅浪费了巨大的人力物力，更是对党和政府的公信力和权威造成了极大的危害。改革开放是没有现成经验可借鉴的发展模式，跨越式发展的过程中各种利益矛盾社会冲突纠结难辨，在这一过程中，我们党和政府的决策能力受到前所未有的挑战，党内监督要贯穿权力运行的全过程，尤其应加强决策监督，对决策的科学化、民主化和程序化进行系统监督，同时注意政策执行过程中的意见收集和信息反馈，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，充分发挥党内监督的立体职能，为建设社会主义政治文明提供可靠保障。

2.“三位一体”的结构造成体制性矛盾。合理配置权力是有效监督的根本保障。从党的领导体制看，存在着权力授受和权力监督关系的“错位”问题，从而形成了党内监督运行的结构性矛盾。根据精神，党的领导体制主要体现于党的代表大会、党委会、常委会的依次层级授权关系，即：党的代表大会选举并授权党的委员会；党的委员会选举并授权其常委会，与此相配套的是，三级授权关系间也是直接的依次监督与被监督的关系，即：党的委员会受党的代表大会的直接监督；常委会受党的委员会的直接监督，其中，同级党组织中最高决策权和最高监督权归于党的代表大会。党的代表大会行使监督权力、发挥监督作用的主要渠道是会议形式。现实中，由于党的代表大会实行的不是常任制，因而在长达五年的闭会期间，其经常性的监督功能难以得到充分发挥，这种状况与代表大会的职能和地位很不相称。在党代会闭会期间，党的委员会领导党的全部工作，以至于人们常常不是把党的代表大会而是把党委会看作是同级党组织的最高权力机关、决策机关、监督机关。党委会与常委会之间也存在着类似的问题。党的代表大会与党的委员会、党的委员会与常委会两个层面权力授受关系中存在“逆向”叠加，导致了党内政治权力高度集中于常委会的局面，以至于常委会甚至常委会的办事机构往往成了党的最高领导权的象征。权力授受关系的模糊以至颠倒，职能、职权、职位的相互错位，弱化了委托之权对受托之权的监督，导致了决策圈子越小，受到监督制约也越少的怪圈。广大普通党员在党内事务中的知情权、参与权、选择权和监督权落实不够，同时缺少广大党员实现民主监督的常任组织载体，党员和党代表的民主监督作用受到一定程度的制约，由此形成了自上而下监督易而比较有力，自下而上监督难而相对式微的局面。由于权力配置和制度安排方面的原因，横向平行监督和专门监督也相对薄弱。

3.非制度性因素的消极影响。如果我们把政治制度化视作一个理想模型，它包含着规范化、法制化、程序化和可预测性等现代民主政治的特征，那么非政治制度化就是指政治制度和规范所蕴涵的价值取向以及由此而产生的角色期望没有内化为组织或公民个体的价值取向和角色期望。[1]影响党内监督的非制度性因素主要体现在两个方面：一是传统文化中的“官本位”思想和“非主体性意识”的影响。在我国自然经济占统治地位的漫长的封建社会，社会的稳定是靠人治来维持的，权力的高度集中和儒家对“学而优则仕”的推崇，使我国等级分明的宗法社会形成了根深蒂固的“官本位”意识。“人治大于法治”的思想观念使廉政制度执行主体具有随意性。“权大于法”、“以言代法”等蔑视法规权威的现象使得党内监督和反腐倡廉制度失去威信，从而为制度的执行提供了不可预测的变数。与“官本位”意识相对的是群众中存在的“非主体性意识”和顺民心理，这使公共权力的约束和廉政制度执行缺乏群众监督。二是官场生态中消极因素的持续发酵。“熟人社会”的人脉网络使党内监督制度执行效率低下。在制度面前，人与人的关系是由法规制度明确规定的，而在关系网存在的地方，权力关系变成了人情与利益的关系，等级关系变成了宗法关系，制度规定的关系变成了由关系亲疏而规定的关系。湖南郴州市纪委书记曾锦春、湖南常德市纪委书记彭晋镛、湖南娄底市纪委书记罗子光等一连串的“纪委书记腐败案”，都是在监督环节上掺入了“人情关系”。腐败处于高发期，这个基本判断至少已经有10年。但值得我们重视的是，腐败长时间易发多发，最后的结果可能是腐败的普遍化。一起腐败事件使个别人得了好处，但普遍化的腐败却恶化了整个官员群体的生态环境。

三、增强党内监督有效性的切入点

1.以新政治观指导党内监督的立论前提。对权力的理性认识是我们科学设置各种政治制度的前提，直接决定了我们对权力监督和党内监督的态度。实际上，权力民授的观念在我国尚未成为一种自觉意识和行为准则。十召开前后，以人民论坛为先声，理论界展开了一场关于“新政治观”的大讨论，得到社会各界的普遍关注。新政治观，实质上是以世界政治生态和国内社会发展变化为参照，以中国共产党由革命党向执政党转变为着眼点，从重新解读和诠释政治的本质内涵入手，对政治意识、政治主体、政治行为诸内容所作的符合时代要求的新概括、新设计。[2]强调政治观更新，主要目的是为了满足时代要求，进一步提高党的执政能力。新政治观的核心是树立正确的权力观，公共权力是公民个体权力的让渡和委托，党和政府的权力来源于人民、服务于人民、受人民监督，这是每个社会成员尤其是党员干部应当从内心深处接受并捍卫的原则。党内监督是党内监督机构受人民委托对公权力的合法监督，是权力运行过程中必不可少的一个环节，是执政党不容回避的责任与义务，树立正确的权力观是权力监督的思想前提，是我们制定和执行政策的心理坐标。

2.以“倒金字塔式”监督重塑党内监督结构。高度集中是党内监督难以有效发挥作用的体制性原因。权力授予与权力控制是公权力科学运行一体两面，二者辩证统一是党内监督的立论依据。孙中山的民权政治思想中早就提出，如果民权只有一个选举权，那么人民把权力交给选出的代表，但此后代表是否忠于职守，人民就管不着了。因此，仅有选举权一个方向的民主是不够的，还需要有拉回来的权力，即监督权。孙中山的民权政治思想说明了权力运行的逻辑法则，也是党内监督立论的两个基本原则，即权力授予原则和权力控制原则。具体说来就是：党员是的所有者，属于党员，党的领导机关和领导干部的权力归根到底是由党员授予的；作为的所有者，党员就有权监督和保证按照自己的意愿并沿着公共的轨道来行使，这就有了党内监督。以权力控制原则的基本精神分析党员、党代表、党代会、全委会、常委会之间的权力关系，就应形成以下认识，即党员监督控制党代表的行权情况，党代表监督控制党代会的行权情况，党代会监督控制全委会的行权情况，全委会监督控制常委会的行权情况，最终党员要监督控制党的一切组织和个体的行权情况，也就是“倒金字塔式”的监督结构。

以此对照我党现行的党内监督运行机制可以看出，金字塔模式的组织结构是我党长期以来在民主集中制基础上稳定运行的组织方式，而党内监督更多的是自上而下、由上级党委主导的、按权力层阶设置的监督模式，党员和基层党组织、下级党委始终处在被管理、被监督的角色定位上，其本应拥有的对领导干部、同级及上级党委的监督权力没有得到体制上的保障，从而形成了党员主体地位难以体现、“一把手”监督真空、同级纪委空悬等党内监督的顽疾，权力授予和权力监督控制同为金字塔模式也是党内监督有效性难以充分发挥的根本原因。只有深刻认识权力授予与权力监督控制的辩证关系，才能破除影响党内监督的体制和机制性因素，这是党内监督科学化不容回避的问题。

3.突出监督重点，严控权力“源头”。中共十六大报告指出：“领导干部特别是高级干部必须以身作则，正确行使手中的权力、始终做到清正廉洁。”2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》进一步明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要责任人”，从而首次以法规的形式把领导干部作为党内监督的重点。党的十报告再次强调，“要严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度。”加强对主要领导干部和重要部门的监管是对权力“源头”的监督，充分体现了我党的执政理念和自律决心，也是党内监督的重点和难点。一是要合理配置权力，决策权、执行权和监督权要合理归位，从体制上对“一把手”的“绝对权力”进行制约，确保对重要部门和重点工作的监管，保障监督部门的权威性和独立性；二是要强化巡视制度，健全审计制度，以“自上而下”的监督强化对领导干部的震慑，以经济手段控制权力的错位与滥用；三是要落实民主集中制，增强决策和管理透明度，加强事前监督与事后追责；四是严格问责惩戒制度，以“打老虎”的勇气体现对腐败零容忍的执政理念。

4.以制度监督推进党内监督科学化。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。新媒体、自媒体时代，网络反腐、微博反腐带来极大的社会影响，其在调动社会力量对公权力进行监督的同时，也由于不规范性、误伤性等特点而成为一种颇具争议的社会现象。客观审视这些监督及反腐方式后，媒体和学者们得出这样的结论：“微博反腐只是制度反腐的补充，如果没有制度反腐，微博反腐也将变得毫无意义。”理论和实践证明，制度监督是最为科学高效的监督方式，也是党内监督科学化的必然要求。经过13年漫长的讨论，2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布，标志着我党确立了制度监督的党内监督模式，这是我党历史上第一部党内监督条例，它的颁布实施成为党内监督制度建设的里程碑。与此同时，一系列相关制度法规的颁布施行，进一步完善了中国共产党党内监督制度体系，初步实现了由被动防御向主动进攻、由权力反腐向制度反腐、由事后监督向事前监督的三大转变。但现有党内监督制度体系仍存在很多问题，需要以完善制度监督模式推进党内监督的科学化。一是必须用科学严密的制度体系为权力设置牢不可破的铁栅栏，实现“将权力关在笼子里”；二是要理顺党内监督的权责归属和运行方式，保障党内监督部门拥有独立的监督权；三是要切实保障各项监督制度的落实，强化制度执行力；四是要培养高素质的纪检干部队伍，加大对党内监督的支持力度，营造健康的政治生态和监督文化。尤其是要注重以党内民主夯实党内监督的基础。邓小平在中共《关于修改党的章程的报告》中指出：“无论党内监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[3]从党的监督制度建设的历史可以看出，只要党内民主发展较为充分，党内监督制度建设就能够取得积极的效应，反之，就可能会给党内监督制度建设带来破坏。

5.培育具有中国特色的监督文化。党内监督的历史表明，在党内监督系统的建设上，我们往往重视监督制度建设，而轻监督意识的培养，从而导致具体制度的运行缺乏所需的文化支撑，最终难以取得实效。因此，我们应注重强化党内监督意识。具体而言，一要教育引导广大党员、干部正确认识党内监督的实质及其重要意义；二要教育引导广大党员、干部正确认识党内现状，增强实施党内监督的紧迫感；三要引导广大党员、干部正确认识自身的责任和使命；四要教育引导广大党员、干部树立正确的情感观，保持共产党人的浩然正气。此外，还要构建一种重视监督的政治文化。构建与党内监督系统相适应的政治文化是一个复杂的工程，为此，需要做好以下两个方面的工作：一方面，要在继承传统的监察政治文化中的精华的基础上超越传统的政治文化；另一方面，要大胆借鉴西方政治文明成果，注意吸收和借鉴西方政治文化中分权制衡的思想观念和民主法治意识，逐步建立起党内监督系统的文化规范。

四、结语

十报告指出要“牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线……增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。[4]报告再次警醒全党，要增强紧迫感和责任感，居安思危、从严治党，继而掀起了以转变干部作风和反腐倡廉为主要内容的自我净化高潮。党内的自我净化能力就像人体的免疫系统和代谢系统，通过党内健康力量的科学调配和党内监督体系的有效运转，及时消除破坏整个机体的“病毒”，使党永葆生机和活力。党内监督在我们党自我净化体系中的核心地位一是靠制度保障，二是靠效能彰显。只有切实增强党内监督的有效性，才能以实绩回应质疑，以党风带政风，以政风化民风，兑现我们党对人民的庄严承诺。

参考文献：

[1]郝宇青.苏联政治生活中的非制度化现象研究[M].上

海：华东师范大学出版社，2007：12.

[2]公方彬.新政治观：创新点与突破口[J].人民论坛，

2012，（10）.

[3]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994：215.

内部监督体系建设范文篇3

农村基层政权是国家政权的重要组成部分，提高农村基层政权行政效率，转变农村基层政权行政作风，建设好农村基层政权，必须重视农村基层政权的行政监督。文章主要从农村基层政权行政监督的制度建设、机构建设、队伍建设、环境建设、体制建设，各种监督形式作用及其关系等方面探索农村基层政权行政监督的基本规律和对策，构筑农村基层政权行政监督的基本框架。

行政监督是行政管理的重要职能，是对行政活动进行控制的重要手段，是行政机关及外部多元监督主体对行政机关及其公务员行政行为的科学性、合法性与合理性所实施的民主监督。行政监督有行政机关监督和行政外部监督两个方面。行政机关监督是国家行政机关对自身的行政行为和公务员的职务行为以及某些与职务行为相关联的个人行为的合法性和有效性所实施的监督。它一般表现为两种形式，即一般监督和专门监督。一般监督是各行政组织之间按照隶属关系进行的内部监督，主要指行政上级和职能部门对行政下级和行政业务辖区所实施的监督，也包括平级行政机关的互相监督，行政下级对上级的监督。具体包括层级监督、职能监督与主管监督。专门监督是专门行政监督机关在本行政区域所实施的内部监督，主要包括人事行政监察和财务行政审计。行政监察是国家行政组织内专司监察职能的监察部门对其他行政机关及其公务员实行的监察、纠举和惩戒等活动；行政审计是国家专设的审计机关，对各级政府及其职能部门的财政收支，国家投资企业的会计账目等经济行为进行检查审核的经济监督活动。行政外部监督是行政机关外部多元监督主体对国家行政机关及其公务员的监督，主要有立法监督、司法监督、政党监督、社团监督、公众监督与新闻监督等形式。我国行政监督是符合我国国情的行政监督。农村基层政权行政监督影响农村基层政权行政效率，针对当前我国农村基层政权行政监督存在的监督虚无、体制不顺、环境较差等问题，笔者认为应该从以下方面采取有效措施。

1农村基层政权提高行政监督效果必须加强制度建设改革开放以来，农村基层政权行政监督取得了巨大成绩，但仍存在一些问题，这些问题主要是制度缺陷造成的，要根本改变行政监督不力的现状，使农村基层政权行政监督更好地为社会主义新农村建设与农业现代化服务，必须制定严格的制度，为行政监督的开展创造有利的条件。制度建设是做好行政监督的前提，是行政监督的基础性建设。制度建设主要是制定有关行政监督方面的法律、法规，使行政监督有法可依，防止盲目监督。总书记指出：要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力”[1]。行政监督方面的法律、法规包括行政监督实体法律法规和程序法律法规，要在完善实体法律法规的同时，重视程序法律法规的制定，形成实体监督法律法规、程序监督法律法规以及它们之间完整统一的体系，使行政监督真正走上法制化的轨道。加强行政监督立法，不断完善法律监督体系，为监督提供法律保障[2]。例如，制定《行政监督法》，在法律上对行政监督的机构设置、人员构成、职责权利、隶属关系以及与其他各方面关系作出明确的规定，为基层政权行政监督提供法律制度保障。国家应在必要的时候制定《社会团体监督法》、《人民群众监督法》、《新闻监督法》等相关法律，不断完善法规制度。制定行政监督方面的法律、法规，要坚持严格、科学和便于实行”的原则，要通过完善法规制度约束行政监督主体，主要是国家机关监督主体和新闻舆论部门及其人员正确履行监督义务、责任，坚决打击监督渎职、监督寻租与监督不公行为，克服监督虚位、监督私利与监督低效现象。制度建设使农村基层政权行政监督有章可循，防止形式主义，控约监督公权，保证科学监督、公正监督与有效监督。

2农村基层政权提高行政监督效果必须重视机构建设农村基层政权要依法进行行政监督机构建设，这是行政机关内部监督的组织保证。党和政府要根据国民经济和社会发展的需要，按照有关法律、法规制订本地区监督机构建设的长远规划，不能盲目、消极建设。监督机构是国家行政机关中专门从事监督工作的专门性、技术性职能部门，主要包括人事监察部门和财政审计部门。监督机构建设要与当前进行的大部制”改革和基层政权机构改革相配合，在精减的同时保证行政监督部门的建制，在人员构成、规模上作出科学规划，按规划建设，不能借口改革，削弱监督机构。市县级要保持一定编制的监督机构，适当进行调整，在精减中建设，但不能取消监督机构或将监督机构合并到其他行政部门。乡镇一级可以设单独监督机构或设专职监督员，直属市县级行政监督机构，以保证监督机构监督者依法行使职权，防止腐败发生。机构建设要坚持行政监察机构与行政审计机构并重的方针，防止只重行政监察机构不重行政审计机构的倾向。建设社会主义新农村，发展农村经济，更要重视农村基层政权行政审计机构建设，通过健全农村基层政权行政审计机构，预防农村基层政权的经济违法违纪行为，惩治行败分子，维护国家利益与经济秩序，保证农村基层政权经济安全。

3农村基层政权提高行政监督效果必须重视队伍建设农村基层政权行政监督机构建设不仅要重视编制、规模，更要重视质量。行政监督机构的质量建设也就是队伍建设，队伍建设是行政监督建设的核心。行政监督队伍要有较高的政治素质和业务素质。行政监督者必须具有高度的政治觉悟和良好的职业道德，要选拔立场坚定、品德高尚、坚持原则、秉公执法、无私无畏的同志加入行政监督队伍。要经常开展对行政监督者的职业道德、法制教育，提高他们拒腐防变的能力，依法惩治监督队伍中的腐败分子，保证队伍政治合格，监督为公、监督为民。由于行政监督是一项专业技术工作，需要经济、金融、法律等方面知识支持，因此，在讲政治的同时，要注意优化队伍知识结构，选拔业务好、学历高的人才做行政监督工作。实行行政监督人员岗位资格证制度[3]。要克服重德轻才或重才轻德的两种错误倾向，按照以德为先，德才兼备”的标准，通过领导推荐、业务考核、专家认可、群众公示的方法遴选行政监督人员。队伍建设要重视优化年龄结构，在发挥老同志作用的同时，让更多的中青年同志担当重任。国家可设立行政监督学院，直接为农村基层政权行政监督培养专门人才，也可通过培训的方法让在职行政监督人员到行政监督学院深造。唯有如此，才能建设一支高素质的行政监督队伍，保证农村基层政权行政监督质量，提高农村基层政权行政监督效果。#p#分页标题#e#

4农村基层政权提高行政监督效果必须重视环境建设环境建设是农村基层政权行政监督建设的重要方面。目前，农村基层政权行政监督效率不高，与行政监督环境不良有很大关系。监督环境不良表现为农村基层政权领导忽视及主动监督意识差等。领导要转变观念，重视监督，支持监督部门独立行使职权，不能以任何形式、理由干扰监督；新闻部门要宣传监督，通过各种形式使人们了解行政监督，在全社会形成扶持监督、尊重监督人员的良好风气；党和政府要为行政监督人员监督创造良好环境，支持监督者依法监督，对发现的问题要严肃处理。此外，政府及有关部门的相当一部分领导仍然不善于依法管理，存在着有法不知法，知法不执法，执法不严格，违法不追究”的现象[4]。领导同志要以身作则，做依法监督和依法支持监督的典范，保证监督真正做到有法必依，执法必严，违法必究”。监督要注重实效，切忌形式主义，要从严监督，克服地方保护主义、部门保护主义。党和政府要不断提高行政监督人员的主人翁意识、法律意识，教育他们严格执法，维护和保障他们的合法权益。为保障监督者依法行使权力，需要建立制度约束机制，建立公开监督制度[5]。行政环境建设要推进党政领导干部问责制、廉政承诺制，实行谁主管，谁负责”的原则，严格实行责任追究，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究不尽职尽责的领导干部的政治责任[6-7]。只有创造依法监督的良好环境，才能做好农村基层政权行政监督。

5农村基层政权提高行政监督效果必须重视体制建设我国农村基层政权行政监督体制上存在的问题主要表现在行政监督机构隶属于本级政府，致使行政监督部门的监督束手束脚，有名无实。行政监督人员由本级政府任命存在严重弊端，因此，从体制上理顺行政监督机构与本级政府的关系刻不容缓。农村基层政权行政监督部门缺乏应有的独立性，要提高行政监察部门的权威性，就要改革行政监督体制，建立自上而下的独立的外部监督体系[2]。进一步完善行政监督的独立性，逐步过渡到行政监督的垂直领导体制，使监督监察部门从行政机关中独立出来，维护监察机关行政监督的独立性和权威性是确保有效监督的前提条件，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权[3，8]。要改变行政监督机构隶属于本级政府的体制，实行隶属于上级行政监督机构的垂直领导体制，不与本级政府存在领导与被领导的关系，只保持监督与被监督的关系，人事关系独立，行政监督机构与本级政府平级（中央除外），一个是一级政府，一个是一级行政监督机构，政府领导由本级人大选举，行政监督机构领导由上级监督部门任命。在体制建设中，要注意处理好本级政府和本级监督机构的关系。行政监督机构与本级政府平级但不对立，本级政府领导本行政区域各行政部门工作，本级监督机构监督本级政府及其所属部门行政行为的科学性、合理性、合法性，督促政府科学行政、依法行政、效能行政，合而不同，互相支持。只有这样，才能保证农村基层政权行政监督机构有职有权，真正发挥监督职能。

6农村基层政权提高行政监督效果必须理顺党政关系党的监督是农村基层政权行政监督的重要方面，党对政府的监督主要是政策路线的监督。正确实行监督，必须处理好党的监督部门与行政监督部门的关系。上级党委可以在下级党委设立党的纪律检查委员会，代表上级党委保持与下级行政监督部门的关系，对行政监督进行指导。纪委受上级党委或纪委领导，不受本级党委领导。从体制上农村基层政权的纪委隶属于上级党委，同时又直属于上一级纪委，属于双重领导关系。纪委与本级党委没有隶属关系，具有相对独立性，可以真正履行监督职能。党的监督主要通过纪委对行政机关的监督进行，本级行政监督机构要接受本级党的纪委领导。纪检机构和行政监督机构可以合署办公，监督机构领导可以兼任纪委副书记。监督机构编制、人事变动等重大问题要向纪检机构汇报，听取纪检部门意见，接受纪检部门指导，纪检部门不过问行政监督机构的具体工作。党通过纪委对农村基层政权行政监督机构进行领导，通过正确处理党政监督机构关系实行对监督的领导，保证行政监督的正确方向，防止监督政策偏误，维护监督权威。理顺党政监督机构关系是提高农村基层政权行政监督效果的保证，党的监督不能替代行政监督机构的监督，行政监督机构监督必须接受党的领导。

7农村基层政权提高行政监督效果必须整合监督资源农村基层政权行政机关的内部制约机制不很完善，尚未与各级人大的法律监督以及民主监督、司法监督和舆论监督形成合力[4]。行政监督是一个完整的体系，有效监督必须发挥各种监督形式的作用，注意处理好各种监督形式的关系，有效整合监督资源，进行全方位、复合监督。建立监督体系的协调机制，发挥行政监督的整体效能，坚持专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力[9]。不仅要重视行政机关监督，而且要重视行政外部监督；不仅要重视行政舆论监督，而且要重视行政公众监督；不仅要重视行政人大监督，而且要重视行政司法监督。只有同时重视这几个方面的监督，充分发挥它们的作用，处理好它们相互间的关系，才能做好行政监督。要加强和改进巡视工作，健全巡视工作领导机制，完善巡视程序和方式，提高巡视成效[6]。要特别重视新闻监督，要通过制定新闻法为新闻工作者实行监督创造良好环境，依法保护新闻工作者合法权益，严肃查处阻挠新闻工作者采访的行为，使新闻工作者能够有效地进行新闻监督。要完善群众监督机制，明确群众监督权力，确保群众监督地位，创造条件让人民更有效地监督政府。完善相关法律、法规，使人民监督政府的权利具体化、可操作化、有保障化。要设立各种形式的举报电话、信箱，认真接待群众上访，保证群众的知情权、参与权，深化政务公开，推行电子政务[2]。畅通监督渠道，方便群众监督，使群众监督与专门机关监督结合起来。要发挥政协和人民团体的作用，发挥人大和人民代表的作用。加强民主监督、社会监督和舆论监督，形成良好的监督氛围[4]。只有实行全方位的监督，发挥各监督主体的作用，协调一致，形成合力，才能充分发挥监督的整体效能，提高农村基层政权行政监督效果。