村集体土地管理法范文

关键词：农村土地制度建设思考

一、农村土地权属

1、我国农村土地实行劳动群众集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式，这是由我国宪法和有关法律明确规定的。但经过多年来的农业生产的实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题。劳动群众集体所有不能解释为集体内的农民共同所有，我国民法中共有权的概念是限于公民、法人的财产所有权的范畴，不涵盖农民对农村土地的所有权问题，不论是农民个人还是农民的集合都不能对土地享有所有权，这就使得集体所有成为一个相对抽象的概念，实际上农民对土地的权利缺乏可靠性和确定性。农村土地的经营权也不是直接赋予农民，根据我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意思表示，特别是发包方的主观意志，而且既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止甚至毁约。此外，我国《农村土地承包法》规定耕地、草地、林地承包期限分别为30年、30至50年和30年至70年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民对土地的经营权难以具有可靠的确定性和稳定性，而且容易导致失范地侵占农民土地和侵犯土地经营权的行为，使农民的土地权益受到侵害。

2、为了解决这些问题，一些经济学界和法学界的同志分别提出了不同的思路。有的提出应当实行农村土地的私有化，农地产权归农户私有，这样可以从根本上解决农村的土地权属问题，使农民对土地的权利具有完整性、确定性和稳定性，以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制。这种土地私有化的观点是不可行的。一方面土地私有化不符合我国社会主义制度的性质和国家宪法、法律的规定，不能简单地认为市场经济条件下私有化是解决所有问题的出路，更不能把我们的经济体制改革的进程理解为伴随着私有化的过程；另一方面农村土地的私有化会过度强化土地的分散经营和超小规模经营状态，不利于农业产业化、规模化的发展和农村生产力的提高，也可能会走向另一极端，导致土地产权的过度流转，形成土地产权逐步向部分人的集中，加剧农村的两极分化，失去土地在农村的社会保障意义。还有的同志提出，在农村土地集体所有制的条件下，应当对农村土地承包经营权物权化，尽管农民对土地没有所有权，但可以从法律上给予物权化的保护，赋予农民土地经营权物权的属性，以保障其权利的不可侵犯性。这种观点实际上是对农村土地集体所有权的虚化，试图从用益物权的角度来解决农民土地经营权的稳定性问题。它本质上不是集体所有权的实现形式，而是所有权与经营权的分离，使经营权成为准所有权，这不仅在实践中存在障碍，在理论上也需要进一步探讨。此外，还有的同志提出农村土地所有权的国有化等观点，也不太符合我国国情和农村土地经营的现实，在这里不再赘述。

3、笔者认为，解决农民土地经营权的可靠性、确定性和稳定性问题，需要从正确界定我国农村土地集体所有制的性质和改进其实现途径入手，考虑可行的思路。根据农村土地集体所有的特点，可以将集体所有制界定为劳动群众集体共有。实行集体共有与集体所有制的本质是相吻合的，不需要改变农村土地的所有制性质，符合我国社会主义制度的特征和国家宪法、法律关于所有制的规定；同时又赋予了劳动群众集体内的农民对土地的产权属性，但这种产权是集体内农民的共同产权，具有不可分割性。它的意义在于集体内的每个农民可以基于共同的产权属性，依照法律直接享有平等的经营权，这种经营权是由共同产权派生出来的权利，不需要将土地经营权先赋予农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，农民再通过承包合同取得，土地经营权不再是契约权利或者合同权利。农民的土地经营权可以进行有偿转让、出租等流转活动，也可以以土地共有权和经营权联营、入股，发展农村股份合作经济和其他具有法人特征的经济实体。实行农村土地的集体共有是土地集体所有制实现形式的发展和创新。它不同于我国现行民法意义上的共有权制度，仍然强调土地产权公有制的集体性质。既不是按份共有，土地产权不能分割，不能流转；也不是共同共有，土地产权不能流转，农民依法取得的经营权相对独立，相互之间不承担连带经营责任。

二、农村土地管理

按照我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。事实上现在普遍的情况主要是由村民委员会、村民小组行使农村土地的经营权，作为土地承包经营的发包人，农村集体经济组织多数并没有真正发育起来或者只是形式上存在。这样的体制导致了农村土地经营权和管理权的合二为一，形成了土地经营权和管理权的混同。

1、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，其本身具有管理组织的性质，具有办理本村的公共事务和公益事业的职能，同时也具有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的任务。可以根据法律规定或者乡镇人民政府的授权或指派，在本村范围内从事一定的带有行政属性的管理工作。村民小组是村民委员会设立的内部自治单位，与村民委员会具有同样的性质。因此将农村集体土地的管理权由村民委员会、村民小组行使，是合理的，也符合法律原则。农村集体经济组织应当成为农民发展生产经营的合作经济组织，农民可以按照自愿的原则参加，以发展经济为目标，而不应成为带有行政化色彩的组织，不应该赋予其农村土地管理的职能。农村的土地经营权根据农村土地集体共有的思路，从农村集体经济组织或村民委员会、村民小组中分离出来，直接、完整地给予集体内的农民，由农民独立、自主地行使。

2、农村集体土地管理的另一个问题是要进一步放宽放活土地经营权。放活土地经营权不仅可以合理利用土地资源，促进农村生产力的发展，而且可以提高土地收益，增加农民收入。一是增强土地经营的灵活性。国家对土地实行用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地；农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地、农业水利用地、养殖水面等。实行土地用途管制、按照国家规划用地是非常必要的，但是对农村土地的经营不能限制过死，应当允许在农业范围和与农业相关的领域根据市场需求自主选择经营内容、经营方式，强化经营的灵活性。二是强化土地经营权流转。农民依集体共有权取得的土地经营权具有相对完整的权利属性，排除了经营权的流转需要经过农村集体经济组织或村民委员会、村民小组批准的法律障碍，增强了土地流转的自由性。土地经营权的流转可以有入股、租赁、他人承包、委托经营等多种形式，也可以用于抵押、担保等进行其他经营或融资。土地经营权的流转，既可以是农内流转，经过法定的程序也可以农外流转。农内流转可以有效地发展规模经济，形成农村股份合作制经济或其他具有法人性质的规模经济实体，促进农村产业化程度的提高。农外流转也可以采取不同形式的经营权转让方式，有效地增加农民收益。

3、按照我国《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，其依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。在现实生活中，对农村集体土地的征用主要有三部分：一是公共设施和公益事业的需要，二是工业发展的需要，三是商业开发的需要。存在的问题是：第一，无论哪种情况的土地征用，都是对土地所有权性质的改变，将集体所有改变为国有，对农村集体和农民而言都是采取补偿的办法，没有体现土地所有权的价值和土地所有权转移应当支付的对价。第二，集体土地征用后，政府通过土地使用权的有偿转让获得较多的地价收入，但没有更多地用于失地农村和农民的经济发展的投入。除了公共设施和公益事业的征地外，作为工业用地和商业用地的集体土地征用后，由政府进行土地使用权的有偿转让。农民集体土地不能直接进入一级市场，需经政府征用变成国有土地后进入一级市场，然后进入二级市场。政府通过对一级市场的控制获得高额的地价收入。商业用地使用权都要在二级市场上挂牌上市，其交易价格远远高于征用土地时的补偿价格。对工业用地的使用权，地方政府往往出于吸引投资的目的，转让价格较低，但通过土地对工业的投入可以增加税收和财政收入。

作者单位：平顶山工学院

【参考文献】

[1]张仲．建立农村集体土地使用权流转新机制[J]．理论前沿，2004，4：78-80．

[2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J]．农业经济，2006，2：25-27．

[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考[J]．农业大学学报，2002，6：19-21．

村集体土地管理法范文

根据新规定，外来人口欲取得本地村委会选举的选举权和被选举权，首先需本人申请参加选举，其次需经村民会议或者村民代表会议同意参加。本地村民不同意外来人中行使这一权利，则新规定不再适用。如果外来人口经过村民会议或者村民代表会议同意，并实际行使了权利，则外来人口的权利并不止步于村委会选举，而是会以"村委会"为支点，进一步触及本地各个领域的事务甚至利益，引发新问题。同时，在农村，除了村委会这一重要组织外，"村集体经济组织"是在经济方面比村委会更为重要的组织，而普通的外来人口至今并无进入这一组织的资格。①所以当村委会与村集体经济组织之间关系模糊、职权不清的，外来人口基于村委会而享有的权利的边界也会模糊不清的，而这些模糊地段则有可能是外来人口与本地村民的利益冲突之处。②下文就外来人口参与村委会选举的问题进行分析：

一、外来人口基于选举而享有的权利范围困惑

2010年修订后的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，当外来人口在本村居住一年以上，本人申请参加选举村委会，并经村民会议或村民代表会议同意的，可以参加村委会的选举。这一规定，虽说有利于维护外来人口的权利，具有重大的历史意义，但同时却可能使选举村委会的资格的选民和村集体经济组织成员资格出现不一致，尤其是在村委会行使本属村集体经济组织的经济管理职能时，外来人口基于村委会选举而获得的权利的边界到底能够延伸到哪里，不无疑问。

（一）村委会与村集体经济组织并存

村集体经济组织是代表村集体财产尤其是以土地所有权为核心的财产权利的主体，③在涉及土地承包、土地征用补偿费等集体经济管理方面比村委会具有优先管理权限。④而村委会的产生，是因为家庭承包经营制度使得原来的集体经济组织丧失了自身的主要职能，造成组织瘫痪，但为了有一个提供公共服务的组织，由村民自发创设的村自治机构，村委会的产生及发展不涉及土地所有权问题，所以在关于土地所有权实现（土地承包）、土地所有权转移（土地征收）方面，村委会在一开始时是没有权力去管理的。自实行家庭承包经营后，原来的实行政社分离，乡政府与村委会在全国范围内相继建立，村级的集体经济组织因功能萎缩，加之国家对建立新的村集体经济组织没有硬性规定，致使许多地区只有村委会而没有村集体经济组织，所以在其后国家制定的各项法律制度中，村委会和村集体经济组织常常同时出现，具有同一权利义务，享有同样的法律地位，⑤意在村集体经济组织缺位时，由民意组织来行使有关村集体财产尤其是土地权利的相应权力。但这种以土地所有权为核心的村集体财产权利毕竟是以集体所有权为基础的，是集体成员才能享有的权利，集体成员就是依赖本村土地而生存生活的人，最明显的标志即是户籍，⑥当外来人口不具有这一条件时，理所当然就不能行使涉及农村集体财产方面的权利。所以就必须对《村民委员会组织法》第八条规定的村委会职责作相应的法律解释，以界明村委会与村集体经济组织之间的关系，防止因理解偏差而产生新的纠纷。

村集体经济组织是村集体财产的所有者，在涉及村集体财产时，权利义务的主体是村集体经济组织，而不是村委会。因村集体所有的土地被征收而产生的土地补偿费、安置补助费，理所当然是由土地所有者即村集体经济组织所有，并由其管理、使用，用于发展生产和安排就业，不得分给个人和挪作他用。⑦这些利益的最终享有者是集体经济组织的成员，其成员资格的认定虽无明确的规定，但是否以集体经济为其基本的生活保障是认定成员资格的一般原则。外来人口并无村集体经济组织成员的资格，不享有因村土地征收而获得相关补偿费用的权利。

（二）村委会代行村集体经济组织职能时的情况

在涉及村集体经济管理时，我国法律通常将集体经济组织和村委会并列，常用的表述方式为"村集体经济组织或村民委员会……"⑧所以当村集体经济组织没有建立时，村委会就承担起了包括管理村集体经济在内的村内各项公共事务。外来人口通过村委会选举，可能成为村委会的成员，由此也就可能直接参与管理村集体经济事务，对村集体经济重大事项拥有发言权。关系到集体经济组织成员的重大事项主要有土地承包和因土地被国家征收的补偿安置费等，这些利益均是社会保障性质的，必需由土地所有者即村集体经济组织享有，由其成员共同决定。尤其在补偿安置费方面相关规定并没有将村集体经济组织与村委会列于同等地位，而是突出了村集体经济组织的主体性。⑨当村集体经济组织缺位而由村委会代行集体经济管理权限时，在土地补偿安置方面村委会没有合法依据；而在土地承包方面，村委会依《农村土地承包法》的规定可以作为发包方，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，这些权利是与村集体经济密切相关的。在《村民委员会组织法》修订之前，外来人口不能参加村委会选举，村委会成员本身也是村集体经济组织成员，由村委会这个民意组织行使集体经济管理职能，尚属合理；修订后的《村民委员会组织法》使得外来人口可能成为村委会成员，外来人口由是可能实际参与管理具有社会保障性质的农村土地权益，而外来人口本身是与村土地没有直接利害关系的，这样就出现了合法但不合法理的情景。

二、理顺关系，明确权利义务

村委会与村集体经济组织两者职权界限不明，是造成外来人口因参加村委会选举而出现的权利义务范围模糊的原因。村委会的职能从一开始就有僭越扩张的趋势，压缩了村集体经济组织的职能空间。所以，问题的解决关键在于理顺村委会与村集体经济组织之间的关系，让两者回归其本来的职能，既能保证外业人口参与基层自治的权利，又能维护村集体的经济权益。

解决这一问题的突破口在于加强村集体经济组织的规范工作，明确其地位与职权。解决的思路要在现有法律框架内理顺村委会与村集体经济组织的关系。

《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，第八条第二款规定："村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……"，但全国人大常委会法工委对"依照法律规定"的释义是，属于全村农民集体所有的土地等财产，建立村集体经济组织的由村集体经济组织作为发包方，没有建立村集体经济组织的由村委会作为发包方。为了防止村委会代行村集体经济组织职能而面临的外来人口权利困境，有效的方法就是在农村普遍建立起村集体经济组织，让村委会和村集体经济组织各司本职，如此，则外来人口能依法顺利地行使村委会选举权，以村委会为平台享有基层自治权利，同时又避免了外来人口接触到村集体经济利益而面临的矛盾困境。

以浙江省为例，《浙江省经济合作社组织条例》于1992年制订实施，并经2007年修订。《条例》第二条将村集体经济组织名称法定为"村经济合作社"，第四条规定"村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立经济活动自"、第七条"村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配职能"。对村集体经济组织的明确规定，有效地防止了村委会职权的惯性扩张，防止了村委会与村集体经济组织之间的职能不清、功能错位，同时规定了村经济合作社的组织机构、换届选举、社员认定以及法人地位等制度，支持村经济合作社能名副其实地担当起管理村集体经济的重任。

三、结语

长期以来，因为农村人口流动加剧、国家对农村土地征收补偿及外嫁女等因素，涉农涉地纠纷中利益纠葛较多，其中很大一个原因就是农村户籍与集体经济组织成员资格的错位所致。在农村集体经济所有制不变的情况下，村集体经济组织成员的资格很难得以突破。2010年新修订的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，使符合一定条件的外来人口具有了村委会选举权，能够参与村务管理，但外来人口却没有村集体经济组织成员的资格，使得外来人口的这项新权利遇到理论和现实的困境。只有先建立规范的村集体经济组织，并明确村委会与村集体经济组织各自的职权职责范围，才能有效避免上述困境，达到既保障了外来人口的基层自治权利，又维护了本地村民的集体经济权利的双重目的。

注释：

①关于"村集体经济组织"的组成、功能等，我国现行法并无明确规定。《农业法》第11条规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"，《土地管理法》第10条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理"，两处法律中"村农民"似可认为只有具有本村户籍者才可能成为村集体经济组织的成员。《浙江省村经济合作社组织条例》关于成员资格的第十七条第（六）项规定："符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员"，成员资格范围似有所扩大，但些规定仅是一个保留条款，至今尚未见到所指具体规定。

②《村民委员会组织法》第十二条也相应规定："年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外"。将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，有选举权即有被选举权（极少数情况下有例外，如宪法对当就有附加的额外条件），外来人口依法也可能被选举为村委会成员。

③《农村土地承包法》第十二条，《浙江省村经济合作社组织条例》第四条。

④《农业法》第十条。

⑤《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条，《农村土地承包法》第十二条，《物权法》第六十条，等等。

⑥户籍只是一个原则，另有军人、学生等例外情景。

⑦《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院法经[1995]第13号。

⑧《物权法》第六十条，《农村土地承包法》第十二条。

村集体土地管理法范文篇3

一、集体土地所有权的缺陷

1.性质模糊

在时期，政社合一的体制使集体组织具有双重属性，集体土地所有权的性质模糊不清。过去，人们一提到集体土地所有权性质问题，大只在于说明它与国有和私有的区别，至于土地所有权的主体、内部结构及实现形式，则很少有人问津。实行家庭承包经营后，这个问题才逐渐引起重视。近几年来，学者们对集体土地所有权性质发表了各种不同的观点，其中具有代表性的有三种：第一，集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；第二，集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；第三，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。（注：参见温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，中国法学会民法学经济法学98西安年会学术研讨会论文。）根据《土地管理法》和有关法律的规定，农村依法属于集体所有的土地归“农民集体”所有，由“集体经济组织”或村民委员会或者村民小组经营、管理。可见，集体经济组织是一个经济单位，即凡资产属于集体所有的从事生产经营活动的组织均可称为集体经济组织，而以土地所有权为核心的“农民集体”-分为乡（镇）、村和村内的“农民集体”，并且在一个乡（镇）、村和村民小组的区域内，这种对应的“农民集体”只能有一个。“集体经济组织”则无对应关系，一个“农民集体”可以有多个集体经济组织。所以，以上第一种观点认为集体土地所有权由集体经济组织享有，既不符合当前的实际，也不符合现有法律的规定。第二、第三种观点认为，集体组织成员的权利和集体组织的权利都是集体土地所有权的组成部分，这一点值得肯定。第二种观点注意到了集体成员的权利，忽略了集体组织的权利，“总有”的权利不能实现，故有不足之处。第三种观点认为集体土地所有权应由集体法人组织享有。集体组织是不是法人和应不应该成为法人值得讨论。目前，法律尚无明确规定。但应指出集体组织成员对集体财产（土地）享有的只是社员权而非股权。有学者认为，“农民集体所有权的主体就是一定组织范围内的全体农民”。“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有土地所有权。（注：见韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》92年第1期；《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》93年第3期。）即认为，集体土地所有权是一种抽象的权利，不是具体的，实实在在的权利。这种观点虽然反映了当前“农民集体”和集体土地所有权现状，但无助于解决业已存在的现实问题。

笔者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，“农民集体”不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在“农民集体”中每个成员的权利是平等的，如对集体土地享有平等的承包经营权。集体成员的权利是集体所有权的组成部分，全体成员大会是集体的最高权力机关。但是，集体中的成员不能以个人身分享有和行使集体所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额。所以，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。对集体土地所有权作此理解，符合《民法通则》第74条“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”和第78条“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务”以及共同共有人不得要求将共有的财产分出或者转让的规定。集体土地所有权性质的模糊，是集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接后果将进一步导致对土地无人负责。

2.主体虚位

集体土地所有权的主体和集体土地的所有权的行使，是集体土地所有权的表现形式。鉴于历史和现实的原因，虽然在征求意见的过程中反映较多，但新颁布的《土地管理法》对此没有作出更加明确、具体的规定，对原规定基本上未作大的改动。该法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”同修改前比较，增加了已经属于村内农民集体所有的，可由村民小组经营、管理的规定。删去了“农业生产合作社”作为集体经济组织主要形式的规定，对乡（镇）和村内农民集体的次序作了调整。从这条规定中可以明确三点：一是集体土地所有权主体是农民集体；二是农民集体有乡（镇）、村和村内的农民集体之分；三是集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组经营、管理。尚不明确的亦有三点：其一，农民集体可否对土地直接进行经营、管理；其二，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营、管理权是什么性质的权利，这种权利是通过委托取得的还是授权取得的；其三，乡（镇）、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系？

由于以上原因，实践中碰到不少困难。例如，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面又不能直接从事经营、管理，这违反了财产所有权的法律原则。或许有人会说“农民集体”不是具体的经济组织，故不能经营、管理。而作为社区群众自治组织的村民委员会、村民小组为什么又可以对集体土地进行经营、管理呢？又如，1962年制定的《60条》规定“三级所有，队为基础”，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。这一格局后来在多数地方变化不大。实行家庭承包经营和废除以后，就其范围而言，与公社对应的是乡（镇）人民政府，与大队对应的是村民委员会，与生产队对应的是村民小组。所以，现在集体土地大多数实际上属于村内的农民集体所有。为了尊重历史，在立法上仍旧保留了“三级所有”的形式。但又突出了村农民集体作为集体土地所有权的重要主体的地位。（注：见《民法通则》第74条，《农业法》第11条，《土地管理法》第10条。）在集体土地确权登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡（镇）人民政府代管；村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只是要求在所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。在实行家庭承包经营时，统一规定村民委员会为发集体土地的包方。这种名不正、言不顺的作法，一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。再如，由于“三级所有，队为基础”的体制原因和“一大二公”的思想原因，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的关系一直不清楚。有的学者根据民事法律的一般原理，指出以土地为核心的农民集体，不仅各集体之间地位独立、权利平等，即使与作为国有土地所有权主体的国家，其地位和权利也应该是平等的。这无疑是正确的。但也有人对不同的农民集体作这样的理解：乡（镇）农民集体是指本乡（镇）范围内的全体农民；村农民集体是指本村（村民委员会）范围内的全体农民；村内的农民集体是指本村民小组范围内的全体农民。并且由此得出结论：现在的三种农民集体之间存在着包涵、从属关系。农民集体的主体是农民，各集体之间的利益关系是一致的。所以，小范围的集体应服从大范围的集体。甚至有的学者还认为农民集体组织之间存在上下级关系。（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。）这种认识在农村工作干部中表现得尤为明显。这实际上已跃进了农民集体“越大越公”，和必须由低级向高级过渡的老路。

在此还需要提一下的是，1986年制定的《民法通则》第74条中只规定了村农民集体、乡（镇）农民集体是集体土地所有权的主体，而随后制定的《土地管理法》、《农业法》中均规定村内各农民集体亦可为集体土地所有权主体。二者之间的冲突，至今未在立法上加以协调。

3.权能不全

土地所有权是一种特殊的财产所有权，但仍具有财产所有权的基本特征。我国《民法通则》第71条规定财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利“，换句话说，占有、使用，收益和处分是所有权的主要权能。土地是”一切生产和一切生存的源泉“，（注：《马克思恩格斯选集》第二卷，第109页。）对人类的生存与发展有着特别重大的意义，所以，古今中外的国家无不十分重视对土地资源的利用与管理，对所有权人的权利作出适当的限制。我国人口众多，土地资源稀缺。国家对国有土地和集体所有的土地均实行严格的保护政策。新的《土地管理法》规定，为了合理利用土地，切实保护耕地，国家实行土地利用总体规划制度，土地用途管制制度，耕地特殊保护制度和土地执法监察制度。所以，集体土地所有权是受限制的所有权。这种限制是必要的，但是不能忽视，在现在的有关土地问题的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊、抽象。在使用权和收益权方面，明显地存在以管理权排斥、替代所有权的现象。通过承包合同取得集体土地承包经营权的农民，在逐渐建立起来的市场经济体制下，本应享有根据合同的约定和国家产业政策，自主合理使用土地和争取最大收益的权利。然而在不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。当前，使用权和收益权是集体土地所有权的两项最为重要的权能，如果不能保证切实享有，与农民生存权休戚相关的集体土地所有权将失去存在的价值。此外，农民因承包经营集体土地而承担的乡（镇）统筹的款项中，亦部分含有以行政权力参与农民收益分配的性质。

集体土地使用权还应包括使用权人有依法有偿进行出让和转让的权利，但由于缺少可操作的规定，实践中这一权利也难以行使。1988年12月修订的《土地管理法》第2条中曾规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。1993年7月制定的《农业法》第13条第2款规定”在承包期内，经发包方同意，承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利义务转让给第三者。“然而，国务院一直未能制定集体土地使用权转让办法，在新的《土地管理法》中则只规定”土地使用权可以依法转让“，是否要制定”具体办法“未作规定。依据法律规定，取得集体土地使用权的主体包括个人或者单位。取得集体土地使用权的途径主要有：（1）本集体组织成员通过签订承包经营合同无偿取得农用土地使用权和按规定取得的宅基地使用权；（2）本集体组织以外的单位或者个人，通过签订承包经营合同有偿取得的集体土地的使用权；（3）单位或个人通过拍卖、招标、协议等方式有偿取得的集体所有的”四荒“地使用权。另外，国家交由集体使用的国有土地的使用权，亦可通过上述办法转让使用权。理论界普遍认为，无偿取得的承包经营权（等于社员权加使用权），因具有社会保障性质，应限制或禁止转让，但可在本集体组织成员间转包；凡有偿取得的土地使用权，使用权人可以依法转让。目前，集体土地使用权不能正常进行转让或转包，不但使用权人的权益受到限制，土地资源作用的发挥也受到影响。

在集体土地所有权的各项权能中，受到限制最多的莫过于分权。集体土地所有权不能交易，也不能转让（国家征用者除外）。根据《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用后转为国家所有。实践证明，国家征用的土地实际上只有一部分用于“公共利益的需要”，而其他部分则用于商业性目的。统统视为“公共利益的需要”，至少有两大弊端：一是容易助长多征、乱征集体土地之风；二是严重侵犯了农民集体的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生财”，政府将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，在这里政府充当了合伙人的角色。

另外，现有规定对被征用的土地，只给少量的地力、地上损失补偿费和失去土地人口的安置费，不包括土地本身的价格。实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地（财产）所有权的存在。

二、完善集体土地所有权的对策

1.明确集体土地所有权改革的价值取向

关于集体土地所有权制度的改革，80年代以来，理论战线和实际工作部门不断提出各种主张：（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。）（1）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；（3）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者集体所有和农民私人所有二者并存；（4）保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。

我国土地资源有限，人多地少的矛盾突出。据悉，目前我国人均占有耕地仅为世界人均数3.75亩的47％。土地制度是社会制度的基础。在我国历史上，土地所有权制度的变革曾引起过社会的激烈的振荡，甚至政权的更迭，所以，土地制度的改革必须慎之又慎。印度实行土地私有制后，结果农民的土地不断被兼并，失去土地的农民拥入城市，流落街头，社会矛盾丛生。这种状况，我们应当引以为戒。因为上列前三种主张均涉及集体土地所有权制度的改革，所以在修改《土地管理法》时未予考虑，而是坚持农村土地集体所有制，适度加强了集体土地使用权的规定。对于如何完善集体土地所有权和使用权，学者们的见解又有所不同。有的认为，我国的现实情况决定了农村土地制度改革必须先建立相对完善的土地使用权制度，在此基础上才有条件完善土地所有权制度。（注：皮纯协：《新土地管理法理论与适用》第102页，中国法制出版社1999年1月出版。）笔者则认为，完善所有权制度比完善使用权制度更为重要。所有权和使用权在地位上存在从属性，即后者从属于前者，前者决定后者。改革开放以来，在集体土地立法上就存在管理权优位于所有权的现象，已经导致在一些地方以行政权排挤、代替所有权的不良结果。若循先完善使用权后完善所有权的思路立法，同样会不可避免地出现上述情况。那时，要完善所有权，难度会更大。所以二者应当同步进行。

2.改革农民集体组织形式

前文已经论及，不少学者认为现行法律法规中所提到的“农民集体”和“集体经济组织”是两个不同的概念，前者为享有集体范围内土地所有权的唯一组织，后者为不特定的经济实体，只对属于本经济组织的财产享有权。二者的混淆是造成集体土地所有权不清的关键所在。改革农民集体组织（集体土地所有权主体），可以着重从两个方面进行：（1）在修改《民法通则》或制定民法典时，统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格。在此顺便说明一下，对集体土地进行经营、管理的“集体经济组织”、村民委员会或村民小组，是否具有法人资格，现有法律未予明确。按常理，村民委员会和村民小组均为群众自治组织，不具有法人资格。而不论何种性质的经济组织是否具有法人资格，则不宜由法律来规定，应通过工商登记来认定。建议制定《农民集体组织规则（或章程）》（其名称可以是××经济（或资产）管理委员会，或者其他适合的名称），规定农民集体组织的性质、组成、职责、权限以及行使权利的原则、程序等。使集体土地所有权主体明晰，行使权利有现实的组织形式和规范的运作程序。（2）将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或曰村民委员会范围内的全体农民共同共有。理由有三：其一是“三级所有”的体制早已过时，乡（镇）和村内的农民集体所有大多数都已名存实亡；其二是村农民集体所有规模比较适合当前农村的生产力水平和组织管理水平，村党支部和村民委员会又可对其进行指导、监督；其三是当前不少地方对《土地管理法》第10条中规定的三种农民集体所有已经作了选择性的理解，且在确权发证时将所有权证发给了村民委员会，尤其是在地少人多经济比较发达的东南沿海地区，有的省已作出规定，集体土地统一归村农民集体所有。另外，自90年代初以来，理论界对集体土地归村农民集体所有，已基本形成了共识。实行土地村农民集体所有，因不涉及土地制度的改变，不会引起社会振荡，又可以使原来所有权主体缺位的乡（镇）和村内农民集体土地所有权主体清晰。

3.强化农用土地使用权

按照用途之别，《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农民集体所有的土地绝大部分属于农用地。集体农用地由农户长期承包经营后，农户的承包经营权能否得到切实保障，不仅关系到农户的切身利益，也影响到集体土地所有权的完善。对承包经营权的性质历来有两种不同的看法，一种认为是债权，另一种认为是物权。现在，尽管这两种认识的分歧依然存在，但都认识到债权性质的承包经营权，不利于维护农民的生产积极性，不利于使用权的市场流转，不利于使用权制度的稳定。强化农用地使用权（承包经营权）是维护集体土地所有权的有效措施之一，而强化的途径是将承包经营权物权化。当前，承包经营权物权化的条件基本成熟：一是确立市场经济体制和保证农业持续发展的需要；二是承包经营制度内部变化（承包人投资增加，发包人投资减少，承包人与发包人的关系逐步简化为土地使用权关系）的推动；三是改革的政策基础已经坚实，如中央规定“增人不增地，减人不减地”，二轮承包期为30年，对“四荒”地的承包、使用期还可更长，并且给承包人发承包权证书。中央“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”指出，实行土地集体所有、家庭承包经营是“使用权同所有权分离”，强调要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，“赋予农民长期而有保障的土地使用权。”当前在我国农村出现的“承租反包”和“股田制”，是对使用权制度不完善的一种补充。由此可见，集体土地承包经营权（使用权）物权化势在必行。

当然，承包经营权物权化还存在一些有待进一步研究的问题，例如，将承包经营权简化为使用权，或者说把使用权从承包经营权中析出来，会不会削弱或者取消承包经营权对集体成员的社会保障功能？又如，承包经营权的权源有两个，一个来自集体土地所有权，另一个来自由集体使用的国有土地的使用权，对于后者如何物权化也是一个难题。