银行理财方案范文

内容提要:金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。

四、《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》与问题银行救助

2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署《多德－弗兰克法案》，这标志着金融危机以来从起草到通过历时一年有余的美国金融监管法案正式生效。《多德－弗兰克法案》是美国基于对金融危机爆发原因和金融监管缺陷反思的基础上，对美国金融监管体制的全面改革（注释1：该法案由16个部分组成（titlei－titlexvi），包括12个子法案：金融稳定法案，强化金融机构安全稳健法案，私募基金投资咨询机构注册法案，联邦保险法案，银行与储贷协会控股公司及存款机构监管改进法案，华尔街透明度与责任承担法案，薪酬、清盘与结算法案，投资者保护和证券改革法案，金融消费者保护法案，一级金融机构准入改进法案，债务偿还法案，抵押贷款改革和反掠夺性贷款法案。），法案以防范系统风险、强化金融监管、提高金融机构危机应对能力为理念，内容涉及“双线多头”金融监管体制的调整、美联储监管权力的扩充、金融衍生品的全面监管、银行业务范围的限制、金融消费者权益保护等领域。

对于是否应终止监管机构利用公共资金救助问题银行的争论，《多德－弗兰克法案》并未采取否定态度，也并未对救助行为本身进行规制，而是采用源头治理的方式，从强化监管标准、提高银行自身危机应对能力的角度，设计出一系列旨在减少公共资金救助可能性的监管措施。采取上述解决方式的原因在于：一方面，保留监管机构公共资金救助问题银行的权力对金融稳定至关重要。危机下，外部公共资金救助问题银行是避免金融体系崩溃的最后一道屏障；另一方面，公共资金救助问题银行不可避免地存在一系列负面效应，如：银行业道德风险、金融消费者逆向选择、金融风险货币化导致通货膨胀、金融风险财政化导致财政赤字、纳税人合法权益被侵害、银行业不公平竞争等等。因此救助问题银行是危机下的不得以之举，是基于稳定金融系统考虑的“紧急避险”行为。

《多德－弗兰克法案》避免问题银行救助的规定包括：

1．扩充美联储的监管权，监管所有可能威胁系统稳定的金融机构。美联储作为金融稳定的监管者，将关注整个金融业的系统性风险，监管范围在现行的基础上扩大到包括证券、保险、期货等所有可能对金融稳定造成威胁的企业。此外，法案对美联储的监管权进一步细化。法案规定：若美联储认定银行控股公司或非银行控股公司资产超过50亿美元，并可能对金融稳定造成严重威胁，则有权决定：（1）限制其并购或附属于另一公司；（2）限制其金融业务的拓展；（3）要求其终止一项或几项业务；（4）若上述措施不足以消除或减轻其对金融稳定造成的威胁，美联储有权强行拆分该机构（注释2：参见《多德－弗兰克法案》第121节（a）款。）。

2．在财政部下成立金融稳定监管委员会（financialstabil-ityoversightcouncil，fsoc），负责监测和通报威胁国家金融稳定的系统性风险（注释3：参见《多德－弗兰克法案》第112节。）。委员会由财政部长领导，包括10名有表决权成员，均为各联邦金融监管机构的负责人；另有5名无表决权成员，为新成立的金融调查办公室和联邦保险办公室的负责人以及州保险、银行、证券监管机构的代表各一名（注释4：参见《多德－弗兰克法案》第111节（b）款。）。委员会为政策咨询机构，负责向美联储通报系统性风险状况和提出监管建议。

金融稳定监管委员会认定金融机构存在系统性风险应考虑的因素包括：资产结构、经营风险、业务涉及的领域、业务的复杂性、机构规模以及其它认为合理的因素；对于资产超过500亿美元的金融机构，自然就属于存在系统性风险的机构（注释5：参见《多德－弗兰克法案》第115节（a）款（2）项。）。

被认定为存在系统性风险的机构，金融稳定监管委员会应向美联储就如下方面提出更高监管要求的建议：基于风险的资本要求、杠杆率、流动性要求、信贷风险披露要求、贷款集中度限制、逆周期资本储备（注释6：法案要求资产超过500亿美元的银行控股公司或系统重要性非银行控股公司需持有“可转换债券”（convertiblebond），该债券相当于在银行内部创建一个旨在保护银行偿付能力的系统性风险基金。参见《多德－弗兰克法案》第165节（c）款（1）项。）、短期信贷限制（注释7：参见《多德－弗兰克法案》第115节（b）款（1）项。）。

3．限制银行自营交易及高风险的衍生品交易（注释8：该规定源自“沃克尔规则”（volckerrule），是对沃克尔规则的部分采纳。保罗·沃克尔（paulvolcker）为美联储前主席，现为美国白宫经济顾问。在法案起草过程中，沃克尔提出一系列规则对大型金融机构的业务和并购行为进行限制，旨在限制金融机构规模。其内容包括三项规则：一是禁止商业银行从事对冲基金、私募股权基金的出资、参股等业务，执行事实上的“分业经营”回归；二是禁止商业银行从事与客户无关的股票、债券（不含国债、政府机构债和地方债券），以及金融衍生商品等内部关联交易；三是金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。）。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权基金，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务（注释9：参见《多德－弗兰克法案》第619节（a）款。）。

4．禁止使用纳税人财产救助问题银行。法案规定，所有经联邦存款保险公司接管的金融机构均应接受清算，禁止通过动用纳税人的财产阻止清算程序的进行；清算过程产生的费用应从被清算公司的资产中得到补偿；清算过程中任何监管机构不得动用纳税人的财产。在制度设计上，法案一方面要求大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助；另一方面设立由联邦存款保险公司负责的新的破产清算机制，解决金融机构因“大而不倒”造成的绑架政府、无限放大金融风险的问题，确保濒临破产的大型金融机构顺利退出市场（注释10：参见《多德－弗兰克法案》第214节。）。《多德－弗兰克法案》是美国金融监管改革历史上继1933年《格拉斯－斯蒂格尔法》和1999年《金融服务现代化法》之后具有里程碑意义的重要法案，法案的通过标志着美国金融监管长期以来遵循的“金融自由化”、“政府无为而治”理念的动摇，对系统性风险的重视被提升到前所未有的高度。法案对银行业务和机构规模的限制标志着美国金融业向分业经营体制某种程度的回归。《多德－弗兰克法案》的顺利实施必将大大降低美国金融业的系统性风险，有效降低金融危机的发生和大型金融机构被救助的可能性。

与《多德－弗兰克法案》预期实施效果相比，法案取得实际效果尚存在如下难题：

第一，法案存在大部分原则性规定，并不具备可操作性（注释11：如法案限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，那么区分银行高风险、与客户无关的交易与合理的流动性管理投资活动的标准法案并未规定；再如，金融稳定监管委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。但是，具体认定标准如何该法案并未涉及。）。预期目标的实现将有赖于相关各监管机构为法案指定的细则，而未来制定的细则将对法案的原则性规定实现到何种程度仍是未知数。但有一点能够明确的是，“在未来的若干年内，随着法案渐渐具体化，监管机构在细则的制定过程中还会有相当多的进退取舍。但就目前而言，基本上法案没有哪一条是轻而易举能够实现的，每个领域的执行都不会那么直接或简单。”[1]

第二，法案大部分条款的实施具有极为宽限的过渡期。法案的所有条款中，“沃克尔规则”（volckerrule）对银行的影响最大，通过对银行自营业务和证券投资业务的限制，银行经营风险将大大降低。但是，法案规定“沃克尔规则”将在法案生效之日起15个月至两年后生效，然后银行机构将得到两年的缓冲期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基础上，在私募股权基金和房地产基金等所谓“流动性不强”的投资上，银行业可以再获五年宽限期（注释12：参见《多德－弗兰克法案》第619节（c）款。）。也就是说，高盛或花旗这样的机构最晚可以到2022年才完全遵守“沃克尔规则”。[2]如此宽松的过渡安排将可大大减轻银行承受的压力，“沃克尔规则”的效力迟迟得不到显现。

第三，美联储多项职权能否并行不悖地实施值得质疑。法案将美联储的权力进行扩充，使美联储成为权力空前庞大的全能型监管机构，在权力的行使过程中可能存在的问题有：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能可能存在冲突；美联储在大权在握的前提下能否继续保持货币政策的独立性存在质疑；美联储能否在各个不同的政策目标之间取得平衡，而不是短视行为。其二，在美联储权力膨胀的情况下，对美联储构成有效制衡的机制还未可期。而一旦美联储对经济形势出现误判，其危害可能更大。金融危机表明，危机的爆发与美联储货币调控失误有很大关系。今后，美联储如何规范自己的决策将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。

中国金融业与美国相比，在发展战略、框架结构、监管体制、运行环境等方面均有较大不同，中国问题银行救助的立法与实践仍旧处于发展的初级阶段，因此照搬《多德－弗兰克法案》的某些具体规定在中国直接适用并非明智之举。相比之下，《多德－弗兰克法案》的立法理念、法律原则和解决问题的路径则具有极大的借鉴意义。对中国问题银行的救助来讲，《多德－弗兰克法案》至少具有如下启示：

第一，法案对问题银行救助的立法理念由事后补救转为事前预防。由于与问题银行救助共生的负效应难以消除，因此，《多德－弗兰克法案》并未对美国现行公共资金救助法律制度本身进行修正，而是在维持现行公共资金救助法律制度效力不变的前提下，另行制定规则，以强化金融监管、提高银行自身的治理水平和风险抵御能力，从源头上预防问题银行的产生和被救助的可能性。随着法案的细化和逐步推行，美国公共资金救助法律制度的践行几率必将减少，但并不意味着公共资金救助法律制度的重要性有所降低，未来金融危机必将再次发生，大型问题银行的产生依旧在所难免。《多德－弗兰克法案》的实施将减轻各救助主体的财政负担，提高危机下有限公共资金救助问题银行的有效性，有利于促进公共资金救助法律制度立法目标的充分实现。中国的问题银行公共资金救助立法同样应秉承事前预防与事后补救并重的理念，注重公共资金救助立法的同时强化金融监管和提高银行自身的治理水平。

第二，随着金融机构的混业经营和全球金融一体化的发展，防范系统性风险成为金融危机后各国金融监管部门着力应对的首要课题，系统性风险的有效预防是避免金融危机再次发生、减少问题银行救助可能性的关键。中国实行分业经营的监管体制，并不存在负责系统性风险监管的专门机构。银监会、证监会、保监会长期以来各自为政，相互沟通和协调机制极为缺乏。尽管早在2000年央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但是由于会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开，因此这种联席会议被普遍认为“形同虚设”。2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，但从本质上看，这种机制只是分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，由于该备忘录本身并没有强制性的效力，联席会议制度仅仅是三大机构自发成立的具有论坛性质、松散型的框架性协调机制，其实践效果并不尽如人意。[3]有鉴于此，中国有必要在三会之外建立专门的系统性风险监管机构，打破目前各监管机构之间各自为政、条块分割、监管工作缺乏协调配合的现状。

第三，重视银行公司治理、强化监管机构微观审慎监管。前者在于建立科学的公司治理结构，改善银行资产负债状况，通过银行的内部约束提高抵御风险的能力。银行公司治理主要包括明晰的产权结构、高级管理人员的激励和约束机制、信息披露制度、风险管理和内控机制等几部分内容。后者通过监管机构的外部约束，及时化解金融风险，防止风险聚集，保持银行的健康运营。该目标的实现有赖于中国“即时矫正措施”（promptcorrectiveaction）制度的完善（注释13：关于即时矫正措施制度的研究，可参见黎四奇：《析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律问题》，《湖南大学学报》（社会科学版）2008年第5期；汪鑫：《金融机构即时矫正初论》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期；郑晖：《及时纠正措施——基于比较视角的研究》，《国际金融研究》2008年第3期。）。

五、中国问题银行公共资金救助立法及存在的问题分析

与美国相比，中国由于商业银行数量少，机构普遍庞大以及改革开放以来国内未经历过大规模的金融危机，因此中国问题银行救助的实践很少，其中较为典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放债券的形式向四大国有商业银行注资、1997年中国人民银行向威海市商业银行发放救助贷款、1998年中国人民银行向海南发展银行发放救助贷款、1999年中国人民银行对郑州市城市合作银行出现挤兑实行全面救助。在中央一级，由于中国尚未建立存款保险机构，因此中国问题银行的公共资金救助以中国人民银行和财政部为救助主体，中国人民银行的救助方式为以最后贷款人的身份提供紧急贷款，财政部的救助方式主要为发行国债、银行不良资产剥离、债权转股权、给予税收优惠等。

调整中国人民银行行使紧急贷款职能的立法为中国人民银行1999年的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》。该《暂行办法》规定了贷款条件、用途、期限和利率等内容，是中国人民银行紧急贷款的主要法律依据。

对于财政部救助问题银行的职责，目前立法并无明文规定。《宪法》第89条关于国务院的职权中第（三）项规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此财政部的任务和职责，包括救助问题银行，应由国务院规定。但是《财政法》和《国务院组织法》没有规定，国务院的其他行政法规也没有规定。财政部作为中央政府“钱袋子”，其职能的行使需要服从政府的需要。救助问题银行是维持社会稳定、提供公共产品的内容之一，是中央政府的职能，因此自然也是财政部的职能。所以财政部救助问题银行的职能尽管无直接法律依据，但具有存在的合理性。

与美国成熟的救助体系相比，中国现行问题银行公共资金救助立法存在下列问题：

第一，存款保险法律制度缺位。中国尚未建立存款保险法律制度，不存在存款保险机构这一救助主体。而从美国的实践来看，存款保险公司恰恰是处置问题银行的最佳机构，它可以避免对问题银行不加区分地全部救助，对救助成本和金融稳定的综合考虑使其救助行为更加理性。存款保险机构选择问题银行的处置方式以成本最小化为根本原则。尽管金融稳定也是存款保险机构考虑的因素，但其仅在破产可能引发系统性风险的情况下起决定性作用。在其余的绝大部分情况下，成本依然是存款保险机构判断是否救助问题银行的决定性因素。中国由于存款保险机构缺位，处置问题银行的任务全部由中国人民银行和国务院财政部承担。维护金融稳定是中国人民银行行动的最高目标，也是国务院职责的应有之义。为实现金融稳定，中国人民银行和财政部会处置问题银行倾向于一味救助而不计成本，这有可能导致中央银行基础货币供应量增加引发通货膨胀、诱发银行业道德风险、政府财政负担过重、损害纳税人利益等后果。

第二，《暂行办法》存在缺陷。首先，紧急贷款的申请人没有涵盖四大国有商业银行和新兴股份制商业银行。《暂行办法》第2条规定，本办法适用于经中国人民银行批准设立、具有法人资格的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社。其次，救助的标准不明确。《暂行办法》第3条仅笼统规定紧急贷款是为了帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉。至于缺乏清偿性的金融机构是否救助以及支付危机到何种程度予以救助缺乏进一步的规定，以致实践中对问题银行的救助基本上无限度支持，客观上鼓励了银行的投资行为，加剧了金融风险，降低了公共资金的使用效率。再次，贷款期限较长，《暂行办法》第8条规定贷款期限最长为两年，特殊情况可延期一次，但期限不得超过原贷款期限。这表明贷款期限最长可达4年。较长的贷款期限难以激励问题银行迅速改善其经营管理，也大大降低了中国人民银行资金的使用效率。最后，《暂行办法》对获取再贷款金融机构的惩罚措施规定不足。《暂行办法》尽管规定了罚息利率，但只适用于逾期归还贷款的情形，而对于其他部分贷款则不适用。此外，《暂行办法》也未明确要求金融机构承担限期改善经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等义务。

此外，实践中，中国人民银行在提供紧急贷款时也并未严格遵循《暂行办法》的规定。《暂行办法》要求银行必须为紧急贷款提供抵押、质押或保证人担保，但实践中紧急贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多银行也根本没有偿还贷款的意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖中国人民银行发放的贷款资金。这导致的直接后果就是央行救贷款一旦放出很难收回。中国人民银行的紧急贷款有提供给问题银行“免费的午餐”之嫌。这不仅弱化了市场约束机制，并且使问题银行过多依赖中国人民银行救助，实际上是将银行的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且会滋长道德风险。

第三，财政部的救助行为缺少直接法律授权。在救与不救的判断标准及资金使用的成本和有效性方面均缺少原则性规定。[4]（p25）由于客观环境诸多变化的不可预知性，赋予政府部门足够的自由裁量权必不可少，但由于财政部救助问题银行动用的是公共资金，该资金来源于纳税人。政府审慎并有效使用公共资金是对纳税人负责的表现。美国财政部在救与不救问题的抉择上，以“缺乏流动性”和“缺乏清偿性”为标准，在公共资金的使用上，将成本的可回收作为一项原则，在救助的有效性上，附加一系列强行整顿措施，旨在恢复被救助银行的正常经营。

六、问题银行公共资金救助体系之中国模式的法律构建

与美国相比，中国银行业的发展存在独特的现实背景。中国商业银行在机构规模、资产构成、存款保险等方面均与美国存在差异。相比之下，中国更加亟需构建和完善问题银行公共资金救助法律制度。其一，中国商业银行数量少、规模大。与美国商业银行数量众多、资产规模普遍较小不同，中国商业银行数量相对较少，而资产规模普遍较大（注释14：截止到2009年底，美国商业银行共6839家，而中国商业银行共245家（均包括外资银行）。数据分别来源于美国联邦存款保险公司官方网站和中国银监会2009年年报，详见http：///pc/">计算方法。

其次，存款保险公司应在存款保险基金外另行设立银行救助基金。由于全部被保险银行均需缴纳存款保险基金，而存款保险公司仅可能对大型银行进行救助，因此对中小型银行是不公平的。为此建议《存款保险法》在存款保险基金外另设银行救助基金，存款保险基金专用于破产银行存款人赔付，而银行救助基金用于支付问题银行的救助费用。银行救助基金应由部分商业银行定期缴纳的资金构成。商业银行是否需要定期缴纳资金应以银行的自有资产和风险资产规模为判断依据。《存款保险法》应规定风险资产的最低额度，高于该额度的商业银行需要缴纳资金，并且缴纳的数量随风险资产的提高而增大。救助基金制度不仅是存款保险公司救助问题银行有可靠的资金来源，而且能够有效激励银行的风险管理，抑制银行规模的盲目扩张。

再次，存款保险公司救助问题银行应严格遵循“系统性风险例外”标准。银行破产可能导致系统性风险是存款保险公司打破“成本最小化原则”的唯一例外。《存款保险法》应规定判断破产预期可能产生系统性风险需要考虑的因素，如银行的财务状况、业务市场占有率、客户结构与地理分布、金融业客观环境等。未来《存款保险法》需要致力于系统性风险评估模型的研发，为系统性风险的判断提供客观参考。由于问题银行救助与金融稳定密切相关，因此救助应经过中国人民银行和财政部的批准。

最后，应建立救助效果跟踪评价机制。存款保险公司应与银行业监督管理委员会建立信息共享机制，银监会应及时向存款保险公司传达被救助银行的日常审慎监管信息，若被救助银行有违反《存款保险法》规定义务的行为，银监会有权进行处罚。

第二，修改《暂行条例》，完善最后贷款人制度。

首先，鉴于存款保险公司是处置问题银行的专门机构，中国人民银行应从对问题银行的处置中退出，专职于履行最后贷款人职责。明确最后贷款的救助标准，中国人民银行只能向那些具有资本清偿能力而暂时缺少以合理条件获得流动性资金，且一旦破产将会产生系统风险的银行提供紧急贷款。对于缺少资本清偿力的问题银行则应统一由存款保险公司负责处置。

其次，授予四大国有商业银行和新兴股份制商业银行向中国人民银行申请紧急贷款的权利，使所有商业银行具有同等的被救助权。另外紧急贷款的归还期限应当缩短。紧急贷款的意图是缓解银行的短期流动性不足，具有明显的救急性。过长的归还期限会使银行对紧急贷款产生依赖，使紧急贷款失去应有的意义。因此建议银行归还紧急贷款的期限不得超过一年，特殊情况可展期一次，但合计不得超过两年。

再次，严格执行《暂行办法》关于担保贷款的规定，中国人民银行在提供贷款时必须要求商业银行附加交存合理的法定准备金、良好而又足够的财产抵押或质押，尽量避免发放信用贷款。这将有利于中国人民银行的资产回收，避免问题银行发生道德风险。

最后，增加被救助银行的惩罚性措施。《暂行办法》仅规定被救助银行有义务向中国人民银行汇报资产变动情况和紧急贷款的使用情况，对逾期归还的贷款适用惩罚性利率。相对于问题银行获得的再贷款，上述规定远远不够。惩罚性措施目的是让银行意识到获得的紧急贷款并不是免费的午餐，银行需要为贷款付出足够的代价，银行无法从紧急贷款中获得额外收益，并最终使银行倾向于选择同业自救的方式恢复正常经营。为此，《暂行办法》可以规定对全部紧急贷款征收惩罚性利率、中央银行参与被救助银行经营管理、限制银行业务拓展、限制股东分红、限制高级管理人员薪酬、剥夺主要责任人的从业资格等。

第三，法律应明确赋予财政部救助问题银行的职责。建议国务院以专门条例的形式明确规定财政部救助问题银行的职责，对于公共资金的具体使用，财政部具有相机抉择权的同时，应规定必须遵循的三个基本原则：其一，用尽其他救济原则。财政部的救助只能是对存款保险公司和中国人民银行救助的补充，是用尽一切救助手段之后的不得已选择；其二，资金使用的有效性原则。财政部应密切关注救助资金的使用情况及效果。在提供救助资金的同时，财政部应附之旨在恢复银行正常经营的强制性整顿措施，限于银行业务的专业性，该措施可由银监会提出并监督实施。银监会应及时将有关信息传达财政部，银行对救助资金的使用情况及效果是财政部继续采取何种救助行为的主要考虑因素。其三，资金的可回收原则。财政部应利用可回收的途径向问题银行注资，禁止向问题银行提供无条件的免费救助。财政部提供救助时应明确规定救助资金的回收途径、回收期限以及问题银行未能及时偿还的惩罚措施。

第四，银监会、存款保险公司、中国人民银行和财政部之间建立信息共享机制：银监会及时将问题银行的监管信息传递给另三家机构，确保各机构及时采取应对措施；存款保险公司救助问题银行的决定应经中国人民银行和财政部批准；对与问题银行救助密切相关的货币政策，中国人民银行应及时与财政部协调，确保货币政策与财政政策的一致性。至此，中国问题银行公共资金救助体系的框架基本建立：银监会负责问题银行的识别与移交；存款保险公司负责全部问题银行的处置与救助；中国人民银行负责向具备清偿能力而暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款；财政部作为存款保险公司和中国人民银行的补充，为问题银行提供最终援助。各机构之间分工明确又相互协调，建立起层层负责的问题银行立体救助体系。

注释:

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关键词：银行经营场所安全法律问题风险

正确防范在银行经营场所发生的侵犯客户人身权、财产权的事件，就应当赋予银行安全保障的义务，银行未尽合理限度内的保障义务应承担相应责任。确定银行的安全保障义务应当考虑社会利益的平衡，使银行的安全保障义务具有现实性、必要性。在范围上，银行应对经营场所内的人员的人身权与财产权提供安全保障；在内容上，银行应当保护储户的存取款信息，安装探头等，配备保安等。银行的责任是过错责任，加害人、受害人以及银行应按过错大小承担相应的责任。

银行作为货币的聚散地，是侵犯财产类犯罪的高风险聚集区。近年来，银行在防抢劫、防盗窃方面，做了大量的工作：如在营业网点安装防弹玻璃、监控系统，保证了其的资金安全及职工生命安全。然而，银行所做出的这些努力，主要是围绕银行内部的安全进行的，却忽视了客户在银行办理业务时的资金安全和人身安全。这几年，接连发生了多起客户在银行遭抢劫、抢夺等严重侵犯客户人身权、财产权的案件，在社会上引起了较大的震动。

银行是具有公共性质的企业，是否应保护其经营场所的安全呢？从理论上看，经营者的安全保障义务可以概括为三个方面：(1)维护经营场所设施的安全；(2)使自己提供的产品及服务符合安全要求；(3)保护客户在经营场所免受第三人的侵害。对于第一种情况“维护银行设施，使客户免受侵害”，《民法通则》对建筑物责任已作出了规定，而《银行营业场所风险等级和防护级别的规定》、《银行营业场所安全防范工程设计规范》对此更有详细的规定；对于第二种情况“使自己提供的产品及服务符合安全要求”，《消费者权益保护法》第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”因此，对前两种安全保障义务，在实践中并无多少争议；对于第三种情况，即银行应当保护客户在营业场所免受第三人侵害，却争议较大，本人仅对此问题进行探讨。

一、银行对经营场所安全保障义务的法律渊源

关于银行安全保卫的规定，目前包括：《关于基层金融单位治安保卫工作暂行规定》、《关于立即采取有力措施切实加强金融保卫工作的通知》、《关于印发公安机关与金融单位联网报警管理规定》、《企事业单位内部治安保卫条例》等文件。文件对银行经营场所的安全设施和措施进行了规范。然而这些文件只能对银行未尽安全保障的义务处理行政责任，并未涉及到对客户责任的承担，即对经营场所发生的第三人引起的侵权案件，并无银行应承担民事赔偿责任的规定。2000年年底，一犯罪人持枪冲进某银行营业大厅实施抢劫，杀害了两储户。案件侦破后，两名遇害储户的家属在刑事诉讼过程中都提出了附带民事诉讼，认为依储蓄合同，银行应当对进入其营业大厅的储户的人身、财产安全负责，要求银行承担赔偿责任。法院审理认为，根据罪责自负原则，对犯罪造成的危害结果，应由犯罪分子承担刑事和民事法律责任。银行在履行合同维护储户的存款利益方面并未违约。银行营业大厅乃公共出入场所，对有组织、有预谋的突发性暴力犯罪行为，被告难以预料和防范。原告的赔偿请求理由法院难以采信。[1]由于当时法律未规定经营者的安全保障义务，理论界对该内容的探讨也极少，客户的权益未能得到较好的保障。

随着法学界对安全保障义务探讨的深入，相关的机构开始着手安全保障义务的立法活动。2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议讨论了《中华人民共和国民法(草案)》。草案第8编“侵权责任法”第65条对安全保障义务做出了规定：“旅馆、银行的客户以及列车的乘客，在旅馆、银行、列车内受到他人侵害的，侵权人应当承担侵权责任。”“在无法确认侵权人或者侵权人没有能力承担赔偿责任的情况下，旅馆、银行、列车的所有者或者经营者尽到保护义务的，不承担责任；未尽到保护义务的，应当承担补充责任。”2003年12月4通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。”这一司法解释，基本上从法律的层面上确定了经营者的安全保障义务。

《解释》第6条虽未明文规定银行应对经营场所承担安全保障义务，但是，银行是关系国计民生和公共安全的治安保卫重点单位，设置了治安保卫机构，配备专职治安保卫人员，①法律对其经营场所的安全保障义务有较高的要求；尤其是当前社会治安问题突出，侵财犯罪案件有所上升，突出表现在银行营业场所发生的抢夺、抢劫的案件，以及针对金融机构的抢劫案件有所增加，②因此，保障银行经营场所的安全，不仅是银行对客户应尽的安全保障义务的需要，而且也是维护社会公共安全的需要。

2003年2月26日，中国建设银行云南省分行昆明市官渡支行发生持枪抢劫案。致使储户一人死亡、一人重伤、二人轻伤。死者的家属要求银行承担民事赔偿责任。2004年2月6日，法院对该案做出一审宣判，认为营业厅对办理存储业务交易的客户的合法人身及财产权益，负有在合理限度内的安全保障义务。被告银行未在合理限度内尽到对存款人的安全保障义务，具有过错。故在犯罪嫌疑人逃跑，至今未能缉拿归案的情况下，应承担补充赔偿责任。[2]虽然，我国不实行判例法，但这起案件对银行安全保障义务的确立具有重要意义。

二、确定银行对经营场所安全保障义务的原则

设定经营者场所安全责任的本意，是为了促使经营者提供足以保障消费者人身、财产安全的服务，而不是苛求经营者担保不发生任何侵权案件。侵权案件在经营场所发生，经营者本身也是受害人，只应当就其有过错的事由承担民事责任。《解释》第6条规定，经营者未尽合理限度范围内的安全保障义务应当承担相应的赔偿责任，正体现了过错责任原则的要求。之所以制度上要作这样的设计，不使经营者承担无过错责任，主要是为了平衡社会利益。法律制度平衡当事人的利益关系的结果，影响到整个社会经济的发展，甚至会导致一个行业或产业(如第三产业)的兴衰存亡。因此，我们应当清楚地认识到法律制度对社会利益的平衡作用，并正确地把握这个平衡。一方面，要给予受害人必要的充分的保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到大量的经常性的巨额的赔偿对社会经济可能产生的消极作用。就我国目前而言，一方面要保护受害人(消费者)的利益,给予合理的补偿，另一方面又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者(如企业、商家)的经济赔偿的承受限度。[3]不同治安背景、不同经营项目、不同消费等级的经营者承担的责任应当有所差别。[4]银行作为治安重点保护单位，其安全系数理应大于一般商品出售或服务提供场所。但是，银行对经营场所的防范和控制力度又是极其有限的：首先，银行又不同于其内部的办公区域,它必须向公众开放，不得无故拒绝公众进入；其次，银行也不同于宾馆、旅社要求对方在提供有效身份证明的情况下进入其营业场所；再次，银行的保安并无强制力的保障，其所提供的设备相对于犯罪分子而言也极其简陋。让银行对其经营场所承担过高的安全保障义务，将使已经步入了“微利时代”的银行业雪上加霜。过高的经营成本，有可能使银行退出部分市场区域，尤其是收益相对较低，现有安全保障设施相对较为薄弱的地区，如农村、城乡结合部。在目前银行因经济效益问题而从乡村、城郊大批撤离的情况下，若因安全保障问题而造成进一步的撤离，必将影响到众多消费者的利益，使这些区域的居民必须到遥远的市中心办理存取款等业务，从而使其被抢夺、抢劫的可能性加大，造成社会治安状况的恶化。因此，银行应对其经营场所尽何种程度的安全保障责任，应当充分考虑该银行所在的社会环境以及银行自身条件，即做到必要性与现实性结合。

三、银行对经营场所安全保障义务的范围

（一）保护的主体

对经营场所的安全保障义务不是居于合同法的规定，即只对合同当事人提供安全保障义务；也不是源于消费者权益保护法的规定，即只对消费者（包括潜在消费者）提供安全保障义务。安全保障义务是来源于特别法的规定，经营者是对其经营场所提供安全保障。所以，对进入其经营场所的任何人，经营者都应承担安全保障义务。就银行而言，其保护对象是指进入银行经营场所的任何人，包括：（1）存款人与取款人；（2）陪同存款人、取款人办理业务的人员；（3）其他进入营业场所的任何人员。（以下将这些保护对象统称为客户）其中，携带大额现金的客户容易成为侵害的目标，对他们银行应当承担较高级别的安全保障义务。

（二）保护的客体

银行应对其客户的人身权、财产权提供安全保障。在银行经营场所发生的第三人侵害客户的案件，一般都是侵犯财产的案件。侵权人（犯罪人）其目标是非法占有财产，客户面临侵犯往往会进行相应的反抗，依《解释》的规定，由此造成的伤害或死亡，银行应承担相应的安全保障的责任。但是，如果客户未进行反抗或者根本没来得及反抗（如抢夺行为），其生命、健康、身体未遭受侵害，而只导致财产损失，依《解释》则银行不承担安全保障责任。因此，必须将财产权也纳入安全保障的客体之中；否则就无异于迫使客户与歹徒抵抗，造成人身伤害，这是与保护人身权的宗旨相悖的。

（三）保护的区域

简而言之，银行应承担安全保障义务的区域仅限于其经营场所；对于经营场所以外所发生的侵害事件银行并无安全保障的责任。但是，对于在其营业场所已经出现的治安隐患，银行仍应履行相应的注意与保障义务。如银行发现取款人已经被人跟踪，应当在及时防范的同时，建议取款人将款项再存入银行，不得放任该侵害案件在营业场所之外发生。

银行的经营场所包括银行的营业大厅和自助银行。银行在营业大厅配备保安，其硬件也有专门的要求、如设监控、客户服务区的深度等，对营业大厅银行承担较高的安全保障义务。自助银行是指商业银行在营业场所以外设立的自动取款机（ATM）、自动存款机（CDM）等通过计算机、通信等科技手段提供存款、贷款、取款、转账、货币兑换和查询等金融服务的自助设施。自助银行包括具有独立营业场所、提供上述金融业务的自助银行和不具有独立营业场所、仅提供取款、转账、查询服务的自动取款机（ATM）两类。在自助银行提供非人工服务时，银行是否有经营场所的安全保障义务？负有何种程度的安全保障义务？本人认为，由银行承担安全保障义务的目的是为了减少侵害行为的发生，只要银行有能力提供相应的保障措施，而该措施的提供又是必要的，那么银行就应当在此限度内承担安全保障义务。例如，为了防范发生在ATM旁的抢夺、抢劫案件，银行在ATM服务中应采取一些例如加强照明、安装摄像机、清除障碍物等保护性措施。这些保护措施属于常识性范畴，方法简单、成本低廉。新晨

四、银行对经营场所的安全保障义务的内容

目前，关于银行防范客户被第三人侵害的措施或制度尚属空缺，但银行至少应当尽如下安全保障义务：

银行理财方案范文篇3

在该产品附表中，张某亲笔书写了“本人已经阅读上述风险提示，充分了解并清楚知晓本产品的风险，愿意承担相关风险”。依据上述条款的约定，大南支行于起始日从张某的账户中划出5万澳元，为张某投资于该理财产品。除此之外，张某还于2月21日、22日分别签署了《客户投资评估问卷》、《A银行（中国）有限公司“FG理财结构存款”之条款及条件》、《适合度问卷》等。2008年9月24日，张某填写了大南支行的提前赎回申请表，依据该申请表以及张某于2008年10月16日签署的《境内汇款申请书》，大南支行为张某办理了账户关闭及余额资金的结汇转出手续，将余额人民币187778.86元转至张某在中国工商银行北京分行账户内。现张某持《境内个人汇购申请书》、《境内汇款申请书》、陈某证人证言等，认为大南支行在向张某推荐销售《申请表-FG理财结构存款A银行“抵御通胀系列”之“A银行/聚集中国农产品总回报指数”挂钩结构性存款第三期（到期保本型）—澳元》理财产品的过程中，违反了商业银行个人理财业务管理暂行办法的相关规定，未对张某进行风险承受能力的评估，亦未就该理财产品的高风险性向张某进行详尽说明，且由于大南支行还存在诱导、欺诈、隐瞒事实等行为，导致张某提前赎回造成经济损失人民币142621元，故要求大南支行赔偿经济损失及利息共计人民币145621元。

争议的焦点

理财产品是否合法合规

在上诉中，上诉人张某认为一审判决认定大南支行销售的涉案理财产品已经备案，手续完善之说没有依据，故大南支行销售的该理财产品不具备合法性。一是涉案理财产品未依法报请备案，更未征求监管部门意见，涉案理财产品系违规产品。二是大南支行销售的理财产品收益率为零，违反了《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第39条第2款商业银行不得销售不能独立测算或收益率为零或负值的理财计划的禁止性规定。三是双方签订的合同条款与报备的理财产品介绍不符，大南支行存在欺诈和违反合同约定的行为。本案中张某的损失为142621元，除因汇率下跌造成的损失102040元明确外，其余40565.64元损失的原因及相关数据均不明确。大南支行将该40565.64元损失列为本金损失错误，其目的是混淆是非，因为其不能提供农产品下跌的数据，即使提供了，也违反了合同中关于该理财产品只与农产品正向表现挂钩的约定。

被上诉人大南支行认为，《“抵御通胀系列”之“A银行/聚集中国农产品总回报指数”挂钩结构性存款第三期（到期保本型）—澳元》理财产品已经向北京市银行监督管理局进行了报备，属合法产品。首先，大南支行向张某销售的理财产品已经履行了向监管部门报备的程序，该理财产品合法有效。其次，大南支行向张某销售的是到期保本型理财产品，但不保证收益，不是销售收益率为零或者是负值的理财产品。再次，大南支行报备的理财产品和销售给张某的理财产品是同一产品，不存在欺诈和违反合同约定的行为。

是否充分提示风险

被上诉人大南支行提交了《个人账户开户申请书》、《申请表-FG理财结构存款A银行“抵御通胀系列”之“A银行/聚集中国农产品总回报指数”挂钩结构性存款第三期（到期保本型）—澳元》、《提前赎回申请表》、《境内汇款申请书》等证据，用以证明张某对该理财产品的特点及风险性已进行充分了解，张某买进和赎回的行为完全出于自愿，大南支行在接受张某委托理财的过程中履行了应尽义务，不存在诱导、欺诈、隐瞒事实等行为，故不同意张某的诉讼请求。另外，被上诉人还认为张某签署的合同对涉案理财产品进行了详细描述和介绍，尤其对客户提前赎回可能在本金、收益和汇率上面临风险进行了充分提示，张某在详细了解理财产品具体内容后自主决定购买涉案理财产品。张某在申请表中亲笔书写“本人已经阅读上述风险提示，充分了解并清楚知晓本产品的风险，愿意承担相关风险”，并签字确认。另外，证人陈某没有证明大南支行存在掩盖产品风险的行为。证人陈某的职责仅为前端市场的业务拓展，即介绍客户，其无权与客户签订任何合同或文件，其对具体理财产品合同的内容、条款不知晓，产品介绍和具体签署合同均由大南支行的客户经理许某负责。故陈某的证言不能证明张某所主张的“大南支行存在描述产品不实、只介绍收益不告知风险等故意误导客户”的问题。

2008年9月24日，由于张某个人原因，其向大南支行申请提前赎回，并填写了提前赎回申请表，于2008年10月16日办理了赎回金额的结汇转出手续。因大南支行已在合同中就提前赎回的相关风险进行了充分说明，故张某自愿提前赎回导致本金和汇率损失的责任，应由张某自行承担。大南支行在与张某履行合同的过程中不存在欺诈、隐瞒合同真相等行为，张某要求大南支行赔偿损失，缺乏法律依据，现不同意张某的诉讼请求。

一审中，法院认为进行投资理财即存在收益或损失的不确定性。根据已查明的事实，大南支行的理财产品条款中，已对提前赎回权、授权转账、产品风险披露声明等事项进行了说明，张某在委托大南支行投资理财的过程中，签署了大南支行的《境内个人汇购申请书》、《境内汇款申请书》、《个人账户开户申请书》、《申请表-FG理财结构存款A银行“抵御通胀系列”之“A银行/聚集中国农产品总回报指数”挂钩结构性存款第三期（到期保本型）—澳元》及附表、《提前赎回申请表》、《境内汇款申请书》等系列手续，足以说明张某是在充分阅知该理财产品风险性的基础上，仍自愿购买了该产品，后又提前申请赎回。二审法院持相似观点。

是否履行客户风险评估的监管要求

上诉人张某在上诉中认为，在签订合同前，大南支行未履行客户风险评估的监管要求。根据《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第37条规定，大南支行要先为客户做评估，以便分析客户是否适合购买理财顾问推荐的理财产品。而大南支行却违反了该规定，一直未向张某做评估问卷。在双方签订合同后，大南支行才对张某做了《A银行客户投资评估问卷》，根据张某在该问卷中回答的内容可以看出，张某根本不适合购买涉案理财产品，但大南支行却视而不见，向张某销售了该涉案理财产品。在双方签订合同后的2008年2月22日，大南支行才对张某做了另一份《适合度问卷》调查，该问卷是在张某开户及与大南支行签订合同后才做的，违反了A银行针对这款产品的内部管理流程的第四条，就是先给客户做评估，看是否适合购买该理财产品的规定。

被上诉人大南支行认为，在张某签订合同过程中已按照有关规范为张某进行了《客户投资评估问卷》和《适合度问卷》调查。根据《客户投资评估问卷》的调查结果显示，张某有投资经验，适合购买该投资理财产品，张某声明完全明白该产品的相关风险。在《适合度问卷》中张某选择将持有本结构存款至到期，并接受汇率风险。另外，客户经理许某是在2008年2月21日为张某做的《适合度问卷》，并非是张某所述的2月22日。《适合度问卷》中的日期并非签署日期，而是大南支行金融部对张某签字核对的校验日期。大南支行是参考张某所填写的《客户投资评估问卷》并综合张某的整体情况为其投资能力进行打分，得出其适合投资涉案理财产品的结论。

二审法院根据本案中双方提交的证据和双方陈述可以确认，大南支行为张某做了《适合度问卷》及《客户投资评估问卷》调查，张某主张《适合度问卷》及《客户投资评估问卷》系在其购买了涉案理财产品后补做的，且问卷结果显示其不适合购买该理财产品，但其未能提供有效证据予以证明，大南支行对此亦予以否认，故对张某的此项上诉理由本院不予采信。张某上诉提出涉案理财产品未向有关部门备案及大南支行存在欺诈行为的主张，由于张某对此未能提供有效证据予以证明，故对其此项上诉主张二审法院不予支持。

几点启示

从上述判例的审理过程来看，银行对待理财业务应注意以下几点：

应按照监管规定履行理财业务有关批准或报告手续。我国银监会于2005年9月的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》（以下简称“《办法》”）第46条和第51条规定，银行开展个人理财业务应向银监会办理申请批准或报告手续。根据该文件，履行批准手续的业务限于：（1）保证收益理财计划；（2）为开展个人理财业务而设计的具有保证收益性质的新的投资性产品；（3）需经中国银行业监督管理委员会批准的其他个人理财业务。

本案所涉业务只需履行“报告”义务。这里也需注意，后一手续是“报告”而非“报备”或“备案”，报告的手续要求更为宽松，且监管机构无需给予任何具体的审核和确认机制。对于银行而言，只需证明完成了报告提交手续且监管机构收到即可。

银行理财业务有关文件应按照监管规定进行风险提示。本案之所以法院裁决支持银行，是因为银行的有关理财文件对产品的风险做了较为清晰的提示。值得注意的是，本案有关产品的销售时发生在2008年2月，我国银监会在理财业务风险提示的监管方面还缺乏较为完善的规范，因此银行比较容易达到相关要求。自2012年1月1日起实施《商业银行理财产品销售管理办法》（以下简称《销售管理办法》），该办法在风险提示方面有更为详细的要求，银行应特别注意以下事宜：（1）理财产品宣传材料应当在醒目位置提示客户，“理财非存款、产品有风险、投资须谨慎”。（2）理财产品销售文件应当包含专页风险揭示书，风险揭示书应当使用通俗易懂的语言，并至少包含以下内容：在醒目位置提示客户，“理财非存款、产品有风险、投资须谨慎”；提示客户，“如影响您风险承受能力的因素发生变化，请及时完成风险承受能力评估”；提示客户注意投资风险，仔细阅读理财产品销售文件，了解理财产品具体情况。此外对不同类型的投资产品还有一些个性化的要求。（3）风险揭示书还应当设计客户风险确认语句抄录，包括确认语句栏和签字栏；确认语句栏应当完整载明的风险确认语句为：“本人已经阅读风险揭示，愿意承担投资风险”，并在此语句下预留足够空间供客户完整抄录和签名确认。

银行应认真履行客户风险评估职责。本案中客户适合度评估成为双方争议的重点问题，而且评估的时间是最为敏感的问题。为此，银行在实务中应高度重视客户风险评估事宜，并且确保评估在操作流程中限于理财业务有关合同文本的签署时间，确保评估在先，防止被质疑事后补救性评估。《销售管理办法》对客户评估问题做了更高的要求，明确提出产品的风险评级与客户风险适合度评估结合，要求银行“采用科学、合理的方法对拟销售的理财产品自主进行风险评级，制定风险管控措施，进行分级审核批准。理财产品风险评级结果应当以风险等级体现，由低到高至少包括五个等级，并可根据实际情况进一步细分”（第二十四条）。该文件还明确要求：商业银行应当根据风险匹配原则在理财产品风险评级与客户风险承受能力评估之间建立对应关系；应当在理财产品销售文件中明确提示产品适合销售的客户范围，并在销售系统中设置销售限制措施。《销售管理办法》设置了专门的第五章来规范“客户风险承受能力评估”，对承受能力级别划分、评估的依据、评估结果的告知和客户签名确认、评估的方式和时间、统一的客户风险承受能力评估书、评估书的审核以及评估信息管理系统等做了较为系统的规制。基于这些要求，银行的内部管理机制和操作流程应相应跟进，确保监管要求在书面文件和流程中得以实现。