扩张性财政政策的措施范文篇1

一、日本90年代以来的财政政策回顾

1．背景。

上世纪80年代，日本经济在土地和股市两大泡沫(一般称“资本泡沫”)的推动下，实现了较长时期的经济增长。在当时西方发达市场经济国家中，有所谓一枝独秀的美誉。然而，进入90年代后，以地价下降为导火索，资本泡沫逐步破灭，日本经济陷入长达10多年的徘徊或萧条期。1990年GDP增长率达5．1％，1993年下降到0．3％，其后除1996年增长5．0％外，其余年份增幅在1．6％以下，1998年为-2.5％，2001年为-0.5％。失业率由1990年的2．1％，2001年上升为5．3％，为日本第二次世界大战结束以来的最高。而且，同期日本经济出现了明显的通货紧缩。其一是1995年以后物价连续下跌，批发物价1995年以后7年里，除1997年为0．6％外，其余年度均为负数；消费物价虽不象批发物价那样长期下跌，也有两个年度为负数，基本上在0值周边波动。其二是泡沫经济时期泡沫化了的资本严重缩水。股市缩水：日经平均指数由最高的1989年的38916日元，2000年跌破10000日元，与1989年相比缩水70％以上。其间，虽在1993年和1999年出现过反弹，但均在20000日元以下波动，目前为11500日元左右；土地缩水：土地价格从1991年开始连续11年下跌，2002年1月1日的政府公市地价(日本中央政府国土交通省调查的价格)与最高价格的1991年相比，住宅用地价格共下跌了36．0％，商业用地价格共下跌了62．0％，而且在东京、大阪、名古屋三大城市圈，下跌幅度更大，同比下跌52．1％和76．1％。

2．政策基调。

针对国民经济出现的长期停滞，尤其是通货紧缩，日本政府采取了以扩大国内需求为主要目标的扩张性财政政策，这突出表现在以下两个方面。一方面，预算扩张。税收占国民收入比重下降(由1990年的27．4％，下降到1999年的22．1％，参见表1)。同时，财政支出规模不断扩大。中央财政预算的债务依存度由1990年的8．4％，上升到2000年的38．4％(参见表2)。另一方面，1992年至1999年，政府共采取了12次以扩大政府公共投资为中心的经济对策。采取经济政策，是在政府感觉到预算安排的扩张力度仍不够，需采取追加预算时的特殊措施，可以理解为对预算扩张的强化或补充。在1992年至1999年的8年里，除1996年和1997年未实施政府经济对策(这两年预算安排仍是扩张的)外，其余6年里每年两次，反映了日本政府对经济的担忧和“关心”程度。据估算，这些政府经济对策共动用资金(包括增发国债和减税等)130多万亿日元。

3．主要政策措施。

日本政府实行扩张性财政政策的主要措施是扩大国债发行、减税、扩大公共投资和增加社会保障支出等。

(1)扩大国债发行。90年代初期日本公债规模不算大，1992年中央和地方公债余额(包括中央和地方政府的公债，下同)，占GDP比重为61．4％。但在90年代国债规模迅速扩大，2002年公债余额占GDP比重上升为139．6％，约1．4倍。从绝对额上看，日本GDP约为500万亿日元(90年代用现价计算的GDP基本上没有扩大)，1990年公债余额约为300万亿日元，2002年为700万亿日元(其中中央政府国债占70％以上)，10年增加了400万亿日元，年平均增加40万亿日元，年均递增9％。公债余额增大速度快，无疑是大量发行公债的结果。

表1日本租税负担率(单位：％)

税收社会保障负担合计

国税地方税小计

199017.99.527.411.338.8

199315.49．O24.41236.4

199414.58.723.212.235.3

199514.58.923.413.236.6

199614.2923.213.336.5

199714.29.223.413.637．O

199813.49.522.91436；8

199912.99.222.113.835.9

200013.99.323.214．O37.2

2001149.623.614.938.5

1997年美国15.811.727.59.236.7

有关国家英国37.51.839.39.348.6

德国25.53.729.225.254.3

情况法国29.86.536.325.762．O

注：负担率为与国民收入相比。资料来源[日]日本银行国际局编{国际比较统计}2000年版；[日]财务省2002年4月编发的宣传材料《财政的现状与今后的方针》。

表2日本财政赤字与政府债务

中央财政预算债务依存度(％)公债余额(中央与地方政府)占GDP比重(％)

美国意大利

19908.461.455.3105.4

19917.658.259.5109.3

199210.159.861.9118.3

199311.26363.4119.9

199418.769.462.6126.1

199517.776．O62.2125.2

199628．O80.661.3124.3

199721.684.759，1122.4

19982097.356.7119.9

199937.9116.954.2118.5

200038.4125

200134.3128.5

200236.9139.6

资料来源[日]财务省2002年4月编发的宣传材料(财政的现状与今后的方针)；[日]财务省财务综合政策研究所编(财政金融统计日报)2001年第5期。

(2)减税。在90年代，日本政府除在每年实施一些临时性减税措施外，1994年进行了一次税制改革。其主要特点是提高消费税税率，决定从1997年4月1日起将消费税税率由3％提高到5％(在提高的两个百分点中一个百分点作为地方消费税)，同时从1995年开始降低个人所得税税率，1999年再次下调了个人所得税和法人税(公司所得税)的税率。个人所得税起征点由300万日元提高到330万日元，低税率(10％)的适用范围由300—600万日元，扩大到350—900万日元，最高税率由50％下调至37％。与此同时，以个人所得为税基的地方居民税(都道府县民税和市町村民税)也采取了减税措施。一般经营性法人的所得税(即法人税)税率也由37％下调至30％。在增税减税同时进行的税制改革中，减税的力度明显大于增税，税负呈不断下降趋势。日本税负1990年为27．4％，1999年下降为21．1％，其后略有上升，2002年为22．9％。1997年因提高消费税税率税负略有反弹，但总体上未能阻止税负下降趋势。值得注意的是，日本政府的减税主要是针对国税的，地方税的税负在90年代保持了相对稳定，甚至稳中有升，1993年为9．0％，2002年上升为9．6％，国税下降幅度增大，1990年国税税负为17．9％，1999年下降为12．9％，2002年为14．0％。

(3)扩大公共投资。扩大公共投资是扩张性财政政策的重点支出项目。在90年代，中央财政预算安排的公共投资支出保持了较快增长，每年比上年度增长5％左右(1997年为1．3％，1998年为-7．8％)，其在中央财政总支出中所占比重为10—15％。加上综合经济对策等追加预算，政府公共投资规模相当可观。如1998年，中央财政预算安排公共投资比上年度下降7．8％，但是经过两次追加预算后，公共投资支出比上年度实际增长41．1％。日本中央政府公共投资除一般预算安排资金外，还通过财政投融资提供资金。在90年代财政投融资保持了较大规模。1990年财政投融资计划总规模为34．6万亿日元，1999年上升为52.9万亿日元，年平均递增4．8％。由于财政投融资是有偿资金，其投向与私人资本存在一定的竞争关系，进入90年代后受到批判和质疑，其增长受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。

地方政府公共投资支出规模也较大，1999年都道府县和市町村政府预算中公共投资支出分别占22．5％和11．3％。日本公共投资主要用于交通、城乡基础设施，治山治水和社会福利设施建设等方面。由于日本政府加大公共投资力度，政府固定资产形成规模也大，1998年政府总固定资产形成占GDP比重达6．2％，远高于欧美发达国家平均2％左右的水平。

(4)增加社会保障支出。日本社会保障实行收费制，其运营原则上独立于财政，由社会福利部门管理。但这并非意味着财政不承担社会保障支出，相反财政资金在社会保障制度运营中发挥着十分重要的作用。政府除负责公共救助、公共卫生医疗等职责外，对于实行社会保险制度的医疗保险、年金保险和失业保险也提供资金援助。在90年代，政府资金占社会保险制度给付总额的20—30％。实行扩张性财政政策期间，把增加社会保障支出、提高老年人群、低收入人群的收入水平也作为重要的措施。1998年，政府曾对低收入家庭提供7000亿日元购物券，这在发达国家中是罕见的。90年代各级财政社会保障支出增长较快，以中央财政为例，1990年社会保障支出为11．63万亿日元，2000年上升为16．8万亿日元，10年增加5．2万亿日元，年平均递增3．8％。在中央财政支出中，除作为国债成本的国债费外，社会保障支出增长最快，其在中央财政总支出中的比重也由1990年的17．5％，2000年上升为19．7％。

二、财政政策效果及“微效”的原因分析

90年代以来日本实行扩张性财政政策，增发了400多万亿日元的公债，相当于GDP总额的80％。目前公债余额已相当于GDP的1．4倍。扩张性财政政策对日本经济的恢复发挥了一定的作用，在1995—1996年和2000年两次出现了恢复性增长。但是，90年代日本经济呈现出复苏短期化特点。1995年和1996年GDP增长率分别达到1．5％和5．0％后，1997年出现了下降(-2．5％)；2000年实现了1．2％增长后，2001年又出现了下降(-0．5％)。长期的扩张性财政政策，虽然给日本经济带来了两次暂短的复苏，但是并没有从根本上强化日本经济增长的基础，没有把日本经济推向正常的增长轨道。正因如此，在日本学术界，有人称90年代以后日本财政政策“微效”(即效果不大)。

众所周知，日本政府善于运用经济政策，在战后经济发展过程中，各项政策的运用起到了重要的促进作用。那么，为什么90年代以来扩张性财政政策的运用效果不理想呢?根本原因在于财政政策运用缺乏针对性，而财政政策孤军作战，以及公共投资效率下降进一步影响了财政政策的效果。

90年代日本经济的问题主要发生在国内经济，其对外经济基本上保持了较好的态势。如进出口总额，1990年至2000年年平均递增3．7％，其中出口年平均递增4．3％。贸易顺差，除1994年和1995年两年稍有下降外，其余年度均有所扩大，1999年为1230．4亿美元，比1990年的635．3亿美元增长94％，年平均增长7．6％。由于对外经济势头良好，日元也处于升值状态之中，1990年美元对日元的平均汇率为144．88日元，1995年升为93．98日元(年中最高值为79．75日元)，其后有所下降，1999年平均值为113．91日元，目前为130日元左右。

国内经济问题较多，最突出的问题是有效需求不足。90年代消费增长非常缓慢，基本上在2％左右，1998年为负数(-0．3％)。而且与政府消费相比，民间消费增长更加乏力。固定资产投资的情况则更糟。1992年至1999年的8年中有6年为负增长(即下降)，1998年下降8．3％。同样，固定资产投资下降的主要原因是民间投资下降。有5个年度里政府固定资产投资虽有增长，有的年度增长幅度还相当大，如1992年和1993年分别增长16．0％和15．2％，仍没能改变总固定资产投资下降的格局。90年代后期，政府固定资产投资增长减速，1997年和1998年甚至下降，主要是压缩财政投融资规模所至。

导致日本国内需求不足的根本原因在于金融体系遭到重创。金融体系的创伤不仅严重影响了消费者和投资者的预期和信心，而且弱化了金融机构的功能。在资本泡沫膨胀时期，金融机构也直接或间接地参与泡沫活动之中。一方面，金融机构资产泡沫化。在股市和土地价格飞涨时期，金融机构的资产也以股票等有价证券和土地为主。如1989年3月城市商业银行的有价证券账面收益曾高达34万亿日元。另一方面，在当时日本金融分业经营的框架下，金融机构通过向以证券交易和不动产买卖为主要经营内容的企业(包括金融、财务企业等)融资，实际上间接地将资金投入证券和土地市场。已经倒闭的7个住宅专业金融公司就是典型的例子。总之，在泡沫经济时期，日本金融机构资产也以严重泡沫化了的证券和土地为主。资本泡沫的破灭，不仅导致金融机构的资产严重贬值，而且由于贷款或融资对象的资产贬值，导致经营困难，甚至倒闭，不能还贷，致使金融机构的不良债权大幅度增加。日本政府关于不良债权的统计标准不断变化，其统计数字也不尽相同。1998年10月金融监督厅公布日本金融机构“有问题债权”为87万亿日元。2001年9月公布的金融机构不良债权为43．4万亿日元，其中银行32．5万亿日元。

金融资产贬值，不良债权增加，对日本经济的打击是破坏性的。一方面，由于消费者和投资者对金融机构的信心不足，出现了谨慎消费与谨慎投资，导致有效需求不足。日本居民资产以在金融机构的存款(尤其是定期存款)为主，据统计，1996年底日本居民个人金融资产的52％是定期存款(美国为17％)，11％为现金或活期存款(美国为2％)。金融机构的风险增大及其表面化，严重影响了居民对金融机构，乃至日本经济的信心和预期，出现了谨慎消费。90年代初以来日本法定利率多次下调，由1990年8月的6．00％，1999年实行零利率，同期居民消费并没有明显增长。尤其是居民消费贷款在90年代一路下滑。居民谨慎消费影响国内需求，加上生产经营性公司、企业本身资产贬值导致经营困难和负债增加，投资者也出现了谨慎投资倾向。另一方面，金融机构在大量不良债权和资产贬值的影响下，出现了惜贷行为，金融功能严重弱化。90年代，日本货币供应量(M1)增长率一直在5％左右，有的年度超过10％，而银行贷款增长率很低，仅1％左右，1998年利1999年为负数，如上所述，日本经济的问题出在金融体系上，而日本政府的对策重点放在扩大公共投资和启动消费上(其中也有一些解决金融体系问题的对策，但成效不大)，一定意义上讲是下错了药，政府措施缺乏针对性，这是日本90年代以来长期财政扩张政策效果不佳的主要原因。与此同时，财政政策扩张缺乏必要的货币政策配合，由于金融机构惜贷，实际上形成了财政政策孤军作战的局面，这也是影响财政政策效果的主要因素之一。此外，公共投资效率下降也是影响财政政策效果的因素之一。日本90年代扩张性财政政策主要是扩大公共投资，试图以此来扩大内需。但是，公共投资扩大内需的效果与投资效率是有关系的。只有当投资能带动民间的投资或者区域、产业的发展时，其效果才大，这就是所谓乘数效应。众所周知，日本70年代末步入发达国家，其国内基础设施建设已具有相当规模，在此基础上再过份扩大公共投资，往往是“奢侈”或浪费。

眼下，我国理论界有一种观点，认为日本政府在1997年采取了“紧缩”的财政政策，扑灭了日本经济复苏的势头，导致日本经济长期萧条。从而“洋为中用”，提出我国应吸取日本的“教训”，不得调整目前积极财政政策的政策取向。笔者不能苟同这一观点，认为，他们对日本“教训”的把握不够准确。日本经济在1995年开始恢复增长，1996年增长率达5％。政府针对这一情况对其扩张性财政政策进行了调整。具体讲：(1)通过了《财政结构改革法案》，提出到2003年消除赤字公债(不包括建设公债)发行，并在1997年和1998年编制了相对紧缩的预算，财政预算规模增长幅度下降，中央财政债务依存度1997年比由年度的28．0％下降为21．6％。(2)1997年4月1日起，消费税税率由3％提高到5％(1994年通过的税制改革法律确定)。(3)1996年和1997年末实施特别的经济对策。但是，从结果看，1997年的财政政策并非紧缩，而是扩张减速。虽然1997年的税负比1996年仅上升0．2个百分点(提高消费税税率的影响)，但债务余额继续扩大，1997年末公债余额占GDP比重为84．7％，比1996年上升4．1个百分点。

虽不能完全否认财政政策调整对日本经济的影响，但是，如前所述，日本经济长期不景气的根本原因，是金融体系遭重创。假定日本政府在1997年不调整政策取向，日本经济是否就会保持较好增长势头呢?回答是否定的。1997年日本经济出现再度下滑，除固有问题影响外，东南亚金融危机的影响也不可忽视。1997年东南亚金融危机虽没有直接波及日本，但它影响了日本的出口，以及日本在东南亚地区合资企业的收益，同时还影响了日本投资者、消费者的信心和预期，从而影响日本经济的增长。1997年经济增长回落是多种因素的结果，决不是调整财政政策的“教训”。其后，1999年日本经济重又出现过复苏势头，但仅维持了几个月，2000年下半年开始就又转向下降，其间财政政策并未进行调整。总不能把这次下降的原因又归结为财政政策吧!日本经济在复苏与萧条之间挣扎，是其经济本身的症结决定的。此外，作为结论，认为财政政策取向不可调整，这在理论上也是存在问题的。作为景气调整财政政策，根据经济景气情况调整政策取向是必不可少的。没有调整就无政策可言。而且这一观点的理论前提也是值得商讨的。该观点认为扩张性财政政策取向不可调，意味着政府大量的国债和大规模投资是国民经济运行的前提。我觉得，如果一国国民经济运行离不开政府的大规模投资，或者说离开政府大规模投资就要出现问题，那么这种经济就不是健康的经济。我认为，我国在实施财政政策时，要吸取日本政府投资效率低下，从而导致政策效果不大的教训，要随时注意财政政策的效果和财政政策取向的调整。

三、日本财政政策展望

1．日本经济社会面临的难题。

当前日本经济社会面临的最主要难题有经济增长依然乏力，人口老年化进程加快和财政能力低下等，它们是决定今后财政政策取向的基本因素。

首先，经济增长乏力。根据内阁府公布的《2001年度经济财政白皮书》，日本政府对当前日本经济增长的预测并不乐观。因出口的恢复，国内库存调整和资本存量调整的结束等，预计2002年度下半年经济会恢复增长，但增长率在1％左右，而且后劲明显不足。主要原因是金融体系问题影响投资者和消费者预期，制约投资和消费的扩大。而且政府推进的“结构改革”在近期内将增加企业倒闭和失业，加上美国经济的不透明性，经济恢复的动力明显不足。

其次，人口老年化进程加快对财政压力增大。1999年日本65岁以上人口占总人口的比重(称为老年化比率)为16．7％，已进入高度老年化社会。不仅如此，日本人口老年化进程十分快速。据日本政府预测，老年化比率在2010年将超过20％，2022年将达25％以上，成为世界之最。人口老年化不仅意味着劳动人口减少，影响经济发展后劲，而且将加大政府社会保障支出压力。据测算，70岁以上人口人均每年的医疗费为年轻人的5倍，加上现收现付制年金账户的高额赤字等，其对财政的压力是巨大的。

再次，财政债台高筑，能力弱化。90年代以来的长期扩张性财政政策，导致财政赤字扩大，债务累积。2001年中央和地方政府公债余额相当于GDP的1．29倍，2002年预算通过后，则进一步上升为1．4倍。不仅在西方发达国家，在世界范围内也是十分突出的。根据内阁府的测算，假定社会保障水平及其他税制不变，2005年开始以提高消费税为主来实现长期财政平衡，则消费税税率应提高到23％，同样条件下，2022年开始运作，则消费税税率应提高到34％。日本目前的税制结构以所得税为主，在所得税税制不变的情况下，将消费税税率提高到20％以上，基本上是不可能的。正因如此，日本政府认为调整财政政策取向已刻不容缓。

2．今后财政政策展望与小泉结构改革。

在日本理论界、产业界和政治家中，对今后财政政策取向的看法分歧较大。主流观点主张继续实行扩张性财政政策。他们认为经济复苏是基础，只有经济复苏了才能真正解决财政问题。小泉纯一郎在日本有“怪人”之称，在政治家圈内也属于非主流派。其能成为总理也是人们对主流派政策丧失信心的后果。小泉内阁诞生后，极力主张结构改革，结构改革的核心是压缩政府支出，缩小政府职能范围，加强竞争，活跃市场。从财政政策上讲，主张实行紧缩的财政政策。他主持编制的中央财政第一个年度预算(2002年度预算)突出反映了这一特点。中央财政一般会计预算收支规模比上年度预算下降1．7％，与上年度决算相比下降5．9％。顶住各方压力，将国债发行规模控制在30万亿日元，公共投资规模压缩10．7％；同时，大幅度压缩财政投资规模(比上年度下降17．7％)。

扩张性财政政策的措施范文

国家税务总局科研所政策研究室主任张培森认为，财政政策从“稳健”转为“积极”，充分体现了财政政策的及时性和针对性。2008年以来，财政政策已经进行灵活调整，这次更加明确了目标和方向，对保持经济增长的意义更加重大。

“我看到这一重要消息后，印象最深的是‘出手要快、出拳要重，措施要准，工作要实’这16个字，这种表述令人振奋。”浪潮集团董事长兼CE0孙丕恕说，这表明了政府实施这一系列政策的高效率和坚定决心，给企业应对金融危机增强了信心。

“必将有效促进经济平稳较快发展”

财政部科研所白景明认为，财政和货币政策双双调整，充分体现出中央审时度势、果断决策，对形势已经有了明确的判断，思路清晰，采取有力措施，把经济引到正常增长的轨道，确保经济不大起大落。

亚洲开发银行中国代表处首席经济学家庄健认为，此次政策的出台，主要是出于对经济增长下滑过快的担心。这一系列政策将对经济增长起到较大的刺激作用。

财政部财政科学研究所所长贾康说，这是我国应对当前金融危机形势变化的一次及时的重大政策调整。调整后的财政政策表述与1998年的财政政策相同，但有了应对亚洲金融危机的成功经验，中央这一轮调整更及时、更坚决。近期金融危机对我国实体经济影响比前期明显，在货币政策已经显现出宽松基调的背景下，财政政策也相机决策，配合货币政策作出调整，是一个基本的政策意图。

“企业发展有望获得更多动力”

张培森认为，增值税改革作为扩大内需的重要手段，意味着企业有更多的资金可以扩大企业投资，这是从投资的角度来扩大内需。

北京威尼卡服装公司总经理龚祖勉说，在我国外需明显减弱的背景下，国家此次扩大内需，实施增值税改革，加大资金支持力度，企业界人士十分振奋。“我们将迎接挑战，抓住机遇，付出更大努力，实现企业又好又快发展。”

孙丕恕表示，此次国家明确提出扩大内需的一系列政策，加大对已有规划项目的支持，并抓紧启动一批新的建设项目，在当前有利于帮助我们企业增强抵抗风险的能力，并有机会在海外实施并购。

“政策更加注重民生，

让百姓的日子过得更踏实”

中国社会科学院副研究员张斌认为，这次会议提出的扩大内需十项措施中，其中第一项就是建设保障性安居工程，安居工程的建设将对相关产业起到拉动作用，对保持经济增长作用重大。除此之外，最大的意义在于将给普通百姓带来好处。他认为，我国过去对保障性住房的投入严重不足，很多低收入家庭住不起房，这项政策如能落到实处，将是有利于百姓的民生工程。

在上海一家高新企业供职的李冰告诉记者，加快建设保障性安居工程、加快基础设施建设等措施，肯定会对上下游相关行业带来拉动作用，一定会增加更多工作岗位。

扩张性财政政策的措施范文

一、运用财政政策调节经济景气状况,是世界各国政府的普遍经验

积极财政政策这一专门的术语目前在中国被赋予了特殊的含义,其要义是指在经济萧条时政府采取的提升经济景气的适度扩张的财政政策组合。因此,现代市场经济国家或地区在特定时期所采取的某些扩张性的财政政策并以此来调节经济周期,使经济走出低谷、摆脱萧条的做法对我们今天更好地运用积极的财政政策是很有启发意义的。

在以市场机制为资源配置的主导力量的条件下,经济总会在繁荣和萧条的不断相继中进行。因此,经济周期是现代宏观经济研究的主要问题之一。如何运用财政手段熨平经济周期,是政府干预经济的对策的重要内容。在经历了1929—1933年经济危机之后,美国等资本主义国家开始放弃对经济的自由放任,转而实行宏观调控,如广泛使用信贷刺激和税收调节等措施,可效果均不理想。直到1938年,罗斯福增加财政开支刺激经济景气的赤字预算试验(即罗斯福“新政”)获得成功,半个多世纪以来,美国历届总统的经济史就成了如何通过实施货币政策和财税政策调节经济的历史。当经济过热时,就会采取抽紧银根的货币政策;当经济增长缓慢时,财税扩张政策即被采用,通过增加政府支出和大幅度减税,以扩大需求,刺激经济增长。尽管70、80年代受赤字规模、国债规模和经济“滞胀”的影响,但西方各国政府也大都未放弃运用财政货币手段来克服萧条和刺激经济快速增长,因此,政府开支占GDP的比重一直只升不降。

在这方面,日本正反两方面的经验教训很有参考价值。第二次世界大战后,日本政府曾根据经济发展不同时期的不同周期作过几次调整。从50年代初期到1973年间,由于经济的迅速发展,日本政府一直采取“紧缩”性财政政策。1973—1975年日本经济危机后,日本政府为了刺激经济增长,采取了一些行之有效的扩张性措施。如:(1)频繁实行减税政策。从1973年开始,实行所得税一半减免,1987年又决定对年收入在500万日元以下的家庭减免所得税4.1万亿日元。(2)增加财政支出。日本政府采取了四次大规模反危机的“萧条对策”,其中主要是大量增加公共事业的投资,以期引起更大的乘数效应。结果促使1975、1976两年工业增长了10.8%。1978年,日本政府又编制了一个“异乎寻常”的大预算,即公共事业投资预算增长34.5%。(3)社会福利开支增大。从1973年开始,日本政府实施了一系列福利政策,如“老年人疗养免费”,并修订了健康保养法和年薪法,对供给家属的比率从50%提高到70%。由于日本政府在70年代的危机中及时地调整了财政政策,使日本的经济增长率在以后的10年中,名列主要发达国家的前茅。

日本政府的反周期财政政策也有过严重的失误和深刻的教训。1992年以后,为了摆脱经济萧条,日本政府投入了大量资金用于景气对策,致使在80年代末曾有所缓和的财政赤字问题重新发展到十分严重的地步。鉴于这种情况,桥本内阁决定进行财政结构改革,制定并在国会通过了《财政改革法》,规定在1998—2002年的5年时间里将财政赤字(包括地方政府的财政赤字)与GDP的比重由1997年度的5.4%缩小到3.0%。另一方面决定从1997年4月开始将消费税率由原来的3%提高到5.5%,结果导致国民消费支出大幅度下降,受削减赤字的影响,政府对公共事业的投资也明显减少,所以从1997年4月份开始日本国内需求急剧下降,经济形势出现了大滑坡,以致发展为战后最严重的经济衰退。之后,为了扭转急剧恶化的经济形势,日本政府采取了一项历史上规模最大的价值为16.65万亿日元(约合1281亿美元)的“紧急经济对策”,以求扩大内需,促进经济复苏。

受亚洲金融危机的影响,香港经济自1997年下半年以来受到较大冲击,经济增长逐月下滑,通货紧缩日见明显,失业率迅速攀升。为缓减民困,加强信心,重现香港经济活力,香港特区政府首份财政预算案中采取的对策就是实施扩大政府支出和减税的财税政策。1997—1998年度特区政府开支预算达1980亿港元,1998—1999年度政府开支预算高达2330亿港元,增长17.6%。这些开支,大多用于公共支出,如用来开办教育及培训、提供健康护理服务和举办市政工程等。此外香港特区政府还实行了减税政策,重点是个人税收和行业税收减让,减税规模在1998~1999年度都达173亿港元,占上年度财政赢余的2.2%。

二、借鉴国际经验,在实施积极的财政政策方面要有新的思路

境外经济发展的经验表明,财政政策是政府克服经济衰退,启动经济增长最有效的手段。那么,针对我国实际情况,在运用积极的财政政策方面,应从国际经验中得到哪些启示呢?

1.实施积极财政政策的措施要果断,力度要大,但持续时间不宜过长。

财政政策对宏观经济周期的变化的认识时滞已嫌太长,决策和执行时滞一定要尽量缩短,否则财政政策时滞较短的优势就会减弱。如日本政府在1997年就因为犹豫不决,坐失扩张性财政政策实施的良机,致使经济继续滑坡,陷入了战后的低谷。促使经济回升需要较大的财政政策力度的原因是经济衰退时期财政政策作用的乘数要小于复苏时期。从美国的例证来看,两者差距能达到2至6.6倍,也就是说,在不存在其他因素作用的情况下,繁荣时期100亿元财政支出通过乘数作用实现的国民生产总值,在衰退时期可能需要200亿元~600亿元的财政支出才能实现。日本的例子可以作为反面借鉴。因此,如果决定使用积极财政政策就要下大决心,尽快在较短的时间里集中增加较多的资金投入。但考虑到持续的扩张性财政支出受到有限的财政收入刚性制约,依靠国债加大基础设施建设又受到国债规模风险的制约,因此,不宜长时期持续使用扩张性的财政政策。一句话,理想的扩张性的财政政策一是力度要大,二是实施的时期不要太长。

2.积极的财政政策要与适度放松的货币政策相配合,两者缺一不可。

积极的财政政策对于刺激总需求,促进经济复苏有着极为重要的作用,也是当前走出经济困境的最主要的政策手段。但是,从我国目前的情况看,似乎仅靠财政政策还难以达到扩大内需的目标。现实的中国经济是,社会总需求严重不足并且存在着相当大的通货紧缩缺口,经济走向低谷。在这种情况下,“双松”的财政货币政策搭配是正确的选择。因为,实行以刺激总需求为宗旨的宽松式财政政策时,无论是增加消费还是扩大投资,最终都要表现为增加的货币购买力上。如果此时没有采取相应的扩张性货币政策,社会上的货币供应量保持不变或减少,那么,扩张性的财政政策导致的购买力的增加就不能实现,从而不能达到刺激总需求的目的。例如,去年财政通过增加基础设施投资而扩大内需,主要是靠增发国债实现的,而国债规模是受各种条件约束的,不可能无限扩大,仅依赖现有的可借债规模,似乎难以达到拉动内需的目的。所以

,在财政向商业银行增发1000亿元国债的同时,商业银行还增加了1000亿元的配套资金,集中用于基础设施建设。这种以定向长期国债为工具,以基础行业、基础设施为切入点的财政货币政策“双松”搭配,是中国90年代以来未曾有过的尝试,取得了积极的效果。可以说,这是我国使用财政货币政策“双松”搭配的成功范例。而且,在当前买方市场事实上已经形成的现实条件下,适度的货币扩张是不会导致通货膨胀反弹的。相反,它将有助于我们走出通货紧缩的“困境”,为启动经济提供有力的支持。

3.积极审慎地运用赤字财政政策。

罗斯福政府抛弃了传统的平衡预算政策,首开和平时期的赤字预算的先河,通过大量举债的方法实施各种公共工程和对落后地区进行开发,促进经济增长。这一点对我们有着一定的借鉴意义。我国应一方面针对当前地区差距扩大、失业问题严重、总需求不足和经济增长乏力的严重情况,集中财力,振兴财政,增强财政的宏观调控能力;另一方面必须反思“九五”期间必须消灭财政赤字的政策主张。如果说,以前的财政赤字是在总需求大于总供给和通货膨胀的条件下形成的,是不合理的,那么在当前总需求低于总供给和通货紧缩的条件下则是合理可行的。更何况,由于前几年执行了适度从紧的财政政策,不含利息支出的财政赤字占GDP的比重由1980年的1.53%下降到1997年的0.75%;即使将利息支出因素考虑进来,调整后的财政赤字占GDP的份额到1997年也仅为1.5%。而美国的这一份额在1970~1979年间平均为1.9%,1980年~1989年间平均为4.1%,1990~1992年间平均为4.6%。从国际比较看,我国运用财政赤字来刺激社会总需求还是有较大的空间的。所以,“九五”期间没有必要消灭财政赤字。不过,当经济形势明显好转,出现经济繁荣迹象时,就要着手考虑削减赤字规模,力争财政收支基本平衡,以避免危及财政安全。

4.通过改善国债的持有结构来适当扩大国债的发行规模。

扩大内需最直接的途径就是增加政府支出特别是投资支出,但资金从何而来?当然首先是增加税收。在进一步增加税收很困难的情况下则只好增发国债。在国债发行量增长速度很高、国债市场容量有限的情况下,政府必须考虑增加金融机构对国债的持有量。中国目前60%以上国债由公众持有,商业银行持有国债仅占其资产的6%。这一比例远远低于一般发达国家的水平。以日本1994年的国债销售情况为例,在长期政府债券中,49.7%是金融机构购买的,只有2.4%是由个人购买的;在政府贴现债券中,31%是由金融机构购买的,个人购买占41.8%;在政府担保债券中,62.1%是由金融机构购买的,个人购买占0.1%;在地方政府债券中,金融机构购买占48.9%,个人购买占5.1%。所以,应鼓励政府通过发国债的方式向银行借款。这不但可以解决政府建设资金不足的问题,还可以有效地解决长期困扰金融机构的金融资产质量问题。一箭双雕,何乐而不为呢?当然不可否认,政府向金融机构借款(发债)将导致货币供应量的增加,因而有可能导致通货膨胀。但中国经济目前所面临的主要危险是通货紧缩而不是通货膨胀。因此,我们不必因为担心通货膨胀反弹就畏惧实施积极的财政政策。两利相权取其重,两害相权取其轻。为了提高就业水平,刺激经济增长,促进经济回升,只要把通货膨胀控制在一个适度的区域,如3%左右,适度扩张的财政政策应该是值得的。