城乡规划与国土空间规划范文篇1

Abstract：ForlandfeaturesandthedifficultiesintheprocessofimplementationoftheplanningatYuhongdistrict，underthebackgroundofurbanandruraldevelopment，thispaperanalyzestheoutstandingproblemsexistinginthethreeplannings，andfromthethreeaspectsofspatialplanningsystem，coordinationframework，systemofurbanandruralwork，putsforwardtheplanningstrategies.

关键词：城乡统筹；城市边缘区；三规合一；于洪

Keywords：planofurbanandruraldevelopment；cityfringearea；three-planningunited；Yuhong

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1006-4311（2016）20-0043-04

0引言

“三规”普遍认为即国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，“三规合一”即将三者进行充分协调的工作。近年来，随着土地资源的日益短缺，“三规合一”工作在国家和地方层面均受到了热切关注。

于洪区位于沈阳市区边缘，是城市西北方向上的重要腹地，全域总面积约499平方公里，总人口约66.2万人，横跨城市主城区、新城发展区及农业区三大板块（见图1），现状土地利用复杂、“亦城亦乡”特征明显。2011年6月，于洪区获批“沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区”，对其城乡统筹工作提出了更高要求。然而，在具体工作的开展中，于洪区现行空间规划种类多、数量大，规划间关系不明、协调不够等问题突出，造成了规划实施部门“依据过多且彼此矛盾”或“无据可依”的局面，严重阻滞了于洪区的城乡统筹进程。为走出这一困境，于洪区政府提出开展“三规合一”工作。

1“三规”问题剖析

1.1空间规划体系无序

于洪区现行各类空间规划共25个，其中法定规划11个，非法定规划14个，分属发展规划、城乡规划、土地规划三大系列，均发挥着空间资源配置的作用。从规划实践来看，三大规划系列在各自体系内部基本实现了纵向上的衔接，但在横向上受我国目前条块分割的行政体系的影响，规划彼此之间的关系尚未理顺或明晰，造成了于洪区空间规划体系处于混乱、无序的局面，无可避免的导致各规划间的矛盾冲突。

1.2规划编制内容重叠且彼此矛盾

目前，于洪区的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、全域规划及各片区发展规划均已编制完成，虽然各规划的侧重点不同，但均涉及目标、规模、布局、性质、开发控制等规划内容，受各自主导思想及目的的影响，各规划间存在着“发展目标不统一”、“建设规模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表现为实施过程中的“规划打架”，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从。

1.3同一空间多头管理且衔接不足

目前，于洪区的发改、规土、城建、水利、交通、市政、农林等职能部门均对全域的空间资源具有规划和决策权。在我国现行的行政体制下，于洪区政府内部各职能部门之间形成横向并列的结构模式，各部门具有相对独立的专属权和职能范围，行政级别大致相同，任何一个部门无法对其他部门产生直接的行政约束。受自身利益和事权争夺的影响，使得各部门负责的空间规划存在沟通不畅、实施分割等问题，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱。

2“三规合一”规划对策

2.1规划摸底，建立区级城乡空间规划体系

规划以25个现行空间规划的全面解读和比对为基础，建立以“于洪区全域规划”为统筹，横向并行设置引导性规划和约束性规划两大系列的城乡空间规划体系（见图2）。引导性规划系列为约束性规划系列在进行空间资源配置时提供指导和依据，在纵向上设置片区发展规划、重点地区城市设计两个层级；约束性规划系列作为指导地区发展建设的法定依据，在纵向上设置总体规划、分区规划及村庄规划、专项规划、控详规划四个层级。

通过对于洪区城乡空间规划体系的梳理，可以看出于洪区的规划编制存在明显的“重城轻乡”、“重发展轻保护”、“两头重中间轻”、“城乡总体规划缺位”等问题。本规划即为目前缺位的城乡总体规划，向上可承接全域层面的发展规划，向下可统领各片区的城乡规划，横向上要与于洪区的“土规”和“经规”相协调。

2.2规划协调，构建“三规合一”城乡规划编制框架

规划从于洪区的切实需要入手，有的放矢，解决关键性问题，系统构建出“三规合一”城乡总体规划编制框架，横向维度确定了“统一目标、规模控制、用地协调、人口分布、控制线管控、空间管制”六大板块，纵向维度明确了各板块的核心内容和工作方法（见图3）。

2.2.1统一目标

规划以于洪区的发展重点和各现行规划的发展目标为基础，建立目标体系并进行关联性论证，从“城乡统筹、产业发展、保护控制”三方面明确于洪区各规划需共同遵守的发展目标。城乡发展目标即建成统筹城乡发展示范区、现代化生态新城区；产业发展目标即打造沈阳装备制造配套产业基地、沈阳经济区现代商贸物流基地、部级现代农业示范基地；保护控制目标即确保基本农田和耕地总量，控制建设用地边界，集约利用土地。

2.2.2规模控制

“土规”根据土地资源现状、耕地保护及社会经济发展目标，遵循从总体到局部、自上而下的工作路线进行建设用地指标的逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标，带有很强的计划性和不可逾越性，其核心是以供给制约和引导需求。因此，规划结合于洪区发展的实际需要，采用“以供定需”的方式，按照“土规”确定的刚性指标，控制规划期末的建设用地总量。

2.2.3用地协调

宏观层面，协调“经规”的调控、“城规”的建设、“土规”的保护要求，落实“城镇发展、农业生产、生态保护”三大功能区（见表1，图4）。中观层面，以宏观功能区为基础，进一步落实全域的重点建设区域，构建“主城、新城、新市镇、中心村（社区）”四级全域城镇村体系结构（见图5）。微观层面，以中观城镇村体系结构为基础建立协调原则、统一用地分类（见表2）、统一基础数据并运用GIS统计分析技术进行“差异化分析”（见表3、4、5，图6、7），最终确定规划期末于洪区的用地布局和“主城、新城、新市镇、保留村”的建设用地规模及增长边界（见图8）。

2.2.4人口测算

在《沈阳市城市总体规划（2011-2022年）》中，中心城区人均城市建设用地为99.3平方米/人。于洪区位于城市中心城区边缘，人均建设用地略大于平均值，按照105平方米/人测算，于洪区2022年规划可容纳人口为150万人。结合各片区的建设用地规模和承载力分析，进行人口分配。

2.2.5控制线管控

以“三规合一”城乡用地规划为基础，综合远期预留、耕地占补平衡等因素，确定“建设区、产业区、协调区、复垦区、基本农田”五条控制线，并提出管控要求（见表6，图9）。

2.2.6空间管制

根据各片区的经济社会发展情况和未来方向，兼顾发展与保护的双向要求，划分“调整优化区、核心提升区、重点拓展区、适度发展区、禁止开发区”五类管制区，并提出管制政策（见表7，图10）。

2.3规划沟通，创新城乡规划工作制度

规划采用“联合组织”制度与“经济区”制度组合的创新模式（见图11），建立部门间的沟通与合作机制、实现规划与现状信息的实时对接、分类解决不同属性地区的规划协调问题。

全区层面：采用“联合组织”制度，成立区委书记统筹、多部门介入的“规划编制小组”，改变以往各职能部门简单的串联方式，建立并联的工作关系，实现信息的实时对接和重大事项的共同决策，以促进部门间的沟通合作。

经济区层面：以“于洪区全域规划”中的功能分区和各街道的行政辖区为基础，将全域划分为七大经济区。每个经济区下设1个“纽带”部门即规划协调办公室，下与街道对接、上与职能部门沟通，确保多方在统一的信息平台上探讨问题，并依自身属性因地制宜地提出解决方案。

3保障措施

为确保规划工作的顺利进行和有效实施，规划从信息共享、政策配套、法制建设、工作机制四个方面提出保障措施。信息共享方面，整理基础资料与数据、现行规划、规划管理审批情况等相关信息，运用3S（GIS，RS，GPS）技术，建立数据库，搭建信息共享平台。政策配套方面，本规划编制完成之后，于洪区需制定统筹区域发展、年度实施计划、城乡用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治等相关配套政策。法制建设方面，在市级或区级层面出台相关法规、规章或实施办法，保障“三规合一”的法律地位；研究制定关于“三规合一”的技术标准，规范“三规合一”的工作程序和方法。工作机制方面，成立专管机构，加强对城乡统筹和“三规合一”工作的组织领导、管理协调、指导监督，区委、区政府应将推进城乡统筹和“三规合一”工作纳入到对各街道和相关部门的考核内容。

4结语

于洪区位于沈阳市中心城区边缘，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。在《沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2022）》的编制过程中，贯穿始终的是强调城乡统筹发展，包括建立城乡空间规划体系、构建“三规合一”城乡总体规划编制框架、创新城乡规划工作制度，为其他地区提供了参考和借鉴。

参考文献：

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城乡规划与国土空间规划范文

一、城乡规划与土地利用规划的差异。这两者在规划目标、指导思想及规划部门、规划时间等存在不同程度的差异。土地利用规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城乡规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。土地利用规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

二、统筹两种规划的整体思路。

城乡规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城乡规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城乡规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城乡规划的重要内容；土地规划也要兼顾城乡规划，城乡的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。因此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城乡规划，或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城乡规划，也不能一贯重视城乡规划。第三，做到多元规划。在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

三、统筹两个规划，做到制度创新。

我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城乡规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城乡规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。我国已经是市场经济国家，规划的行政属性还相当浓厚，在规划的编制和实施中常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

四、走集约型的城乡建设道路

城乡建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城乡可利用空间的集约型建设方式。城乡规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城乡空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城乡建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

综上所述，城乡规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城乡规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城乡规划，前者需要以后者为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城乡规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城乡规划兼顾土地规划，土地规划参照城乡规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献：

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社2000．

城乡规划与国土空间规划范文

关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制

Abstract:Intheareaofrapidurbancity,ruralconstructionlanddemandrapidexpansion,theestablishmentandperfectionoftheruralplanningandmanagementsystemonthecoordinationofurbanandruralconstructionspacecontradictionplaysanimportantroleinpromotingtheintegrationofurbanandruraldevelopment.ThiscombinationofurbanandruralplanningandplanningmanagementplanninginBijieCityexploresinthefullestablishmentsystemofurbanandruralplanningandimprovementofruralplanningmanagementmechanismandtrytoenrichthepracticalrelevanceandthefutureorientationofurbanandruralplanningandmanagementsystem.

Keywords:rapidurbanization,ruralplanning,planningfailure,controlandguide,theestablishmentofsystem,managementmechanism

中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：

1发展背景

毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。

随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。

1.1建设空间矛盾突出

由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。

（1）城市空间拓展迅速

根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。

图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图

（2）乡村建设需求旺盛

毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。

经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。

1.2规划管理失效严重

在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。

规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。

规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。

2原因分析

规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。

2.1规划编制上“重城市轻农村”

受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。

首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。

其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。

2.2规划管理上“重管制轻疏导”

受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。

首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。

其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。

3途径探索

针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。

3.1充实城乡规划编制体系

毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。

（1）加强城乡空间一体化规划

毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。

首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。

其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。

图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图

（2）制定乡村用地分类标准

按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。

2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。

（3）充实乡村建设规划内容

制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。

第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。

第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。

第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。

3.2完善乡村规划管理机制

由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。

（1）制定乡村建设规划管理办法

通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。

（2）协调城乡建设时序

推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。

4结语

毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。

参考文献：

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