征收土地法律法规范文篇1

一、土地征收一般理论

我国法律对土地征收的概念界定为：“土地征收是指国家为了公共利益需要,依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地,并依法给予被征收土地的农村集体经济组织和被征收土地的农民合理补偿和妥善安置的法律行为。”简单来说，土地征收就是国家为了公共利益的需要，将他人所有的土地变成国家所有并给予一定补偿的法律制度。我国的社会主义性质，决定了我国土地所有权的公有性，根据我国《土地管理法》的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城郊的土地，宅基地、自留山，除法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有。由此可见，只有国家和农民集体享有我国土地的所有权，因此,我国的土地征收制度主要是农村集体土地征收制度。世界各国对土地征收制度的表述更是多种多样，如美国的土地征收名为“最高土地权的行使”，财产的私有制决定了只有在严格的条件下才允许行使土地征收制度。英国的土地征收制度称为“强制收买”，即为了公共利益的需要，强行购买土地所有权。法国将其称作“公用征收”，行政主体为了公共利益的需要,依照法律程序和公平公正的原则，征收私人土地所有权\日本将其称为“土地收用”，是指为特定公共事业之用，强制地取得私人土地所有权的制度。德国、我国台湾地区则将其称之为“土地征收”。尽管各国对土地征收的称谓不同，但其有关土地征收制度的基本内容是一样的，即为了公共利益的需要，依照法律程序和公平、公正的补偿准则，以强制的手段，将他人的土地所有权转移给国家的法律制度。

土地征收是国家基于公共利益，以补偿为要件强制取得集体土地所有权的行为，对被征收土地的集体经济组织和农民来说，是一种经济利益的损失。因此，土地征收被看作是一种经济法行为，其经济法律特征如下：

(一)社会公共利益本位化从限制国家公权力来讲，公共利益是国家进行土地征收的依据和标准，届家在土地征收过程中，为了保护农民或集体经济组织的土地所有权不受到国家强制政权的滥征滥用，土地征收必须以公共利益为前提条件。从保护土地安全来讲，由于我国的土地所有权主要是国家和农民集体所有，所以为了适应城镇化的发展，国家只能以土地征收的方式从农民集体手中获得土地，以便满足建设用地的使用量。与此同时，我国耕地的数量和质量也在逐年下降，如若征地不以公共利益为依据，势必会造成土地资源的稀缺，甚至会威胁到我国的粮食安全和生态环境。

(二)法律关系主体地位不平等

土地征收制度的法律主体有两类:征收人即政府机关，被征收人即农民或农民集体经济组织。行政主体因启动土地征收制度而拥有强制权，其在土地征收过程中一直处于主导地位，被征收人在征地过程中则处在被动地位。土地征收程序和补偿标准通常都是行政机关在征地之前就规划完毕的，并非征地人与被征地人自愿协商达成的一致意见，被征地者除了在明显的不合理的规定或者是有确定损失的情况下,会为了自己的权益发表意见、据理力争之外，其并不会积极地投入到农村集体土地征收的全过程中。土地征收通常情形下并不等价有偿，被征地人需为了社会公共利益，牺牲自己的利益来换得它的实现。土地征收争议纠纷解决一般也由行政机关处理，这就使被征地人因“官官相护”的思想，放弃了表达自己真实想法的意愿。这就注定了征收双方地位的不平等。

(三)调整对象主要是宏观经济调控关系

我国城市化进程的加速，使得可供市场交易的国有建设用地的数量越来越少，土地资源的稀缺性使国家逐渐将目标转向了农村集体土地。在一定社会历史时期，国家权力总量的既定性决定了在现有征地制度中土地权利资源总量是一定的，而这又决定了权力和权利主体之间为了满足各自的需求而必然发生矛盾、竞争和冲突。基于此，我国农村集体土地征收法律制度就成为了国家对土地市场进行宏观调控的重要手段。我国农村集体土地征收是国家运用“看得见的手”对经济运行过程中出现的土地供求矛盾进行调整。因此，我国土地征收法律制度调整的是宏观经济调控关系，农村集体土地征收法律制度是国家从整体经济发展的角度,对土地征收过程中的国家与其他社会组织所发生的各种社会经济关系进行干预、管理和调控的社会经济行为，土地保护制度离不开国家的宏观经济调控。

二、我国土地征收的法律规定及存在的问题

(一)我国相关法律对土地征收制度的规定

我国的土地征收法律体系是以《中华人民共和国宪法》为基础，《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等以及各地方性法规为主体的法律体系。主要法律法规对土地征收制度的设定如下：

《宪法》是我国最高的法律规范，具有最高的法律效力。其对我国土地制度概括性地规定为：城市的土地都归国家所有。除法律规定属于国家所有的以外，农村土地、城市郊区的土地、宅基地、自留地、自留山，都属于集体所有。我国的土地为国家和集体所有。土地征收就是国家为了公共利益的需要，依照法律规定对集体所有的土地实行征收或者征用,并给予一定补偿的法律行为。宪法将对土地权利的限制，规定了土地的征收与征用，两种权利限制手段都是国家为了社会公共利益的需要，依据法律程序和批准权限作出的，在征收或征用后都要给予农民或集体组织一定的补偿。征收是将农民集体土地所有权变为国有土地,土地不再属于集体;而土地征用是将农民集体所有的土地使用权收归国有，征用一般适用于临时性的紧急状态，紧急状态结束后，被征用的私人财产如果没有毁损灭失，国家应当向被征用人返还原物并支付必要的使用费用;如果私人财产毁损灭失了，国家应当对被征用人给予补偿。

《土地管理法》是我国根据《宪法》制定的对土地财产制度和土地资源利用进行管理的最全面的法律规范。《土地管理法》对土地征收作了较为详细的法律规定，简单概括为:在征收程序的规定中，政府在征收土地时，不同类型的土地需要获得不同的审批权限。在征收基本农田、基本农田以外的耕种地超过四十公顷的、其它土地超过七十五公顷的,需要获得当地的省或者直辖市政府和国务院的批准;对于征收农用土地的，需要办理土地农用转为非农用手续和审批手续。对于征收土地的补偿也做了详细的规定，对于征收的土地，相关部门要按照征收土地的原用途给予当事人相应的补偿。对于被征收的耕地，对农民的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;对于被征收的居住地，补偿给居住人住房补贴，或者给予相应面积的住房;对于商业用地的征收，要给出一定数额的补偿金以及其所带来的预期利益损失的相应补偿。在《土地管理法实施条例》中规定的土地征收救济机制，被征地人对补偿不满意或者有异议的，可以申请县级以上人民政府进行协调，协调不成的,就交由征用土地的地方政府进行裁决。这种争议纠纷的行政处理方式，将有可能导致征收土地过程中的不公允现象的存在。

《物权法》是一部明确土地财产权的归属、发挥土地财产权的效用，保护土地权利人的物权的法律规范。《物权法》也同样规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”征收集体所有的土地，除了依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用之外,还要安排被征地农民的就业、为其购买社会保险，保障被征地农民离开赖以生存的土地之后，过上长期安定的生活。

(二)我国现行土地征收存在的主要问题尽管我国于土地制度问题已经出台了几部相关的法律法规，但其仅仅具备了一些原则性的规定，且这些规定散见于各种法律条文当中，可操作性不强，加上法律相对于经济发展的滞后性，导致了现实生活中土地制度产生了诸多的问题亟待解决。

1.土地征收目的不明晰我国在《宪法》、《土地管理法》以及《物权法》这几大法律中，都直接规定了国家征地的前提是公共利益的需要，但却没有一部法律将“公共利益”予以明确的界定。于是在征地决定作出时，公共利益是由征地的政府机关进行解释的，这就难免不会出现地方政府为了利益和政绩而滥用征收权，侵害农民合法的土地权益。可见，对“公共利益”的界定与审查是必不可少的。

2.被征地人赔偿安置不合理

我国《土地管理法》对土地征收的具体规定为:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”其所规定的土地征收补偿是以土地原用途和征收前的年产值为标准的，该项标准忽略了土地的升值价值,即随着经济的发展和城镇化的扩大，土地的预期收益和市场价值正逐年提升，粗略的倍数计算或许已经弥补不了土地被征收的原价值。况且政府在土地征收的过程中，往往以低价征收土地，而后以市场价转让给房地产开发商等使用者，这其中的价格“剪刀差”就悄悄地装进了政府的口袋里,而被征地人领取的仅仅只有土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以及安置补助费等简单的短期补偿而已。此外，我国还没有为土地分割可能导致剩余的土地无法耕种或生产力下降或者农民被转移到新的环境予以安置以后投入到新的社会关系网、为适应新生产方式所付出的代价等进行补偿。我国《物权法》尽管规定了一种特有的替代补偿安置方式——以“土地换社保”的社会保障安置，但是由于我国城镇和农村社保体系的完善程度比较低、地方政府的不作为以及农民参保的经济能力不足等各种因素，在实际生活操作中，这种安置补偿方式并没有发挥良好的保障效果。截至目前，我国还未建立主次分明、多元互补的补偿安置方式。

3.土地征收程序不完善

在行政机关决定征收土地时,土地征收部门缺乏对征收的土地选址情况进行调查和缺少对公共利益的标准向被征地人进行告知。在征地的过程中，征收的土地由征地人确定后，交由土地行政主管部门审核，土地主管部门审核后，上报给有批准权的人民政府，人民政府批准同意后，由县级以上人民政府在当地予以公告。土地征收程序仅为政府的单向行为，被征地人是在征地决定后，政府的公告中获悉的。征地方案与征地补偿方案被征地人都不曾参加，仅在知道方案后，对补偿方案发表一些建议，对征地的合法性与合理性没有发言权,土地征收程序严重侵犯了被征地人的知情权。除此之外，征收救济程序的设定,没有规定司法审查程序，缺乏其他公权力的有效监督和制约等。

4土地纠纷解决机制不健全

我国土地征收纠纷的解决机制与救济途径主要是采取协商、行政复议、行政诉讼、行政裁决等方式。被征地人对征地补偿存在异议的,对其异议的解决机关仍然是行政机关，解决争议的行政机关与征地机关都是政府机关的一部分,对土地征收纠纷的解决更像是内部的一种调解方式，有可能不能使被征地人的利益得到切实的保护。此外，对于集体土地征收本身的行政诉讼行为，法院一般不予受理，法院只审查行政行为是否合法。一旦审査出政府的行政行为不合法，人民法院就可以依法撤销政府的具体行政行为。但是对具体征收案件中的补偿及安置费用的确定仍然无权决定，只能裁定由人民政府重新作出。这样以来，征地的纠纷解决又回到了行政机关的手里，被征地人的合法权益无法得到保证。

三、国外土地征收制度的概况与启示

纵观世界各国，土地制度尤其是土地征收制度是法律制度中必不可少的规定，其不仅是为了约束公权力的行使，保护私权利的规范，更是为了人民的利益，国家的发展。在世界两大法系中，国家土地征收制度尽管表述有所不同，但都存在着共同的原则——以公共利益为目的。

大陆法系国家中以法茵为代表的土地征收制度即公用征收制度，是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权和其他物权程序。法国建立了比较健全的土地征收程序，即行政程序与司法程序。行政程序主要是行政机关事先调查土地的状况,然后是对公用目的合法性的审查，接着是调査拟征地项目位置，最后才决定征地并公告。司法程序主要是行政法庭对征地机关征地过程中被征地人不服情形所提起的越权之诉和普通法院中专门公用征收法庭处理的请求转移被征收财产所有权以及确定补偿金额之诉。法国的公平补偿金是因公用征收而产生的丧失不动产所有权和其他权利的损失以及将来一定会存在的损失都将得到全部补偿。

英美法系国家的代表是美国的土地征收制度。美国是一个以土地私有制为核心的联邦国家。联邦法律和各州法律对土地征收制度各有其独自的征收程序和补偿方式，但万变不离其宗，美国的土地征收制度也主要表现为以下三个方面：征地必须以公共使用为目的;征地要依据正当程序原则，政府要对土地征收项目举行公开听证会，向公众解释说明政府征收土地行为的合理性和必要性。社会中立机构应独立对征收土地作出财产评估，作出财产评估意见书后，分别送交土地征收部门和被征收人的手中，土地征收部门据此作出征地补偿协议并送达给被征地人，双方可对补偿金额、安置补偿等具体内容进行平等协商,如果征地双方就征地补偿内容达不成一致性，通常情况下须提交法院裁定;公平补偿以被征土地的全部市场价值为标准，包括被征土地的现有价值以及可得利益的折扣价格，补偿的对象包括土地的所有人和因土地征收而受到损害的人等。

通过以上国外土地征收制度的简单了解，总结我国完善土地征收制度的几点启示:一是确定公共利益的内容与范围，建立公共利益目的的合法审查制度;二是坚持以市场价格为标准的补偿机制;三是注重征地程序的正当性，保障被征地人的参与权与知情权;四是完善司法救济渠道等。

四、完善土地征收制度的改革思路

(一)确定“公共利益”的范围及制定评估确认规则

“公共利益”是各国政府征收土地的前提条件，近年来由于土地征收问题，政府和农民之间、政府和集体组织之间以及农民与经济组织之间的矛盾越来越尖锐。如何界定公共利益的范围，是各国法律在土地征收制度中应首要解决的问题，只有明确了公共利益的范围，政府才不会滥用权力过度征收土地，农民或经济组织的合法权益才能得到更好的保护。目前,世界上对公共利益的界定主要采用概括式、列举式以及概括列举式的方法。基于概括式的不确定性、列举式的局限性，建议我国采取概括列举式方法。对“公共利益”可以界定为不以盈利为目的、为社会公众提供便利服务的公共设施和公益事业。包括国家机关和军事设施，交通、能源、水利等市政建设，教育、科技、文化、卫生等公益事业，学校、医院、图书馆、公园等公共设施及其他公共利益性质的公益事业。

在明确了“公共利益”的范围之后，为了保护被征地人的合法权益，保护我国土地资源，应在政府作出征地决定后，在报批之前，由县级以上政府设立的专门土地征收小组,审查公共利益的范围并作出是否符合征地目的的认定，如果符合征地目的，则应逐级报批;如若不符合公共利益的界定，则驳回征地机关的征地认定，当然，征地机关可以对该驳回认定申请行政复议，复议期间，停止有关征地的一切活动。征地小组在接到征地目的审查资料时,应向相对人告知其有听证的权利。相对人参加听证会后若对土地征收小组作出的认定报告有异议，可以向司法部门寻求救济。

(二)运用土地政策发挥土地资源的宏观调控功能

土地资源是不可再生资源，现代土地政策的核心内容和基本目标是:在人类可以利用的土地资源总量内，通过政策调整，保持土地资源供求关系的平衡，保证土地资源的循环利用，达到土地资源为世世代代永续利用的目的。无论是第一产业还是第二、三产业，其经济的发展均离不开土地资源。土地政策就是协调各方力量提高土地生产率并对土地资源进行合理分配的经济杠杆。土地政策正是通过调控土地资源在第一、第二、第三产业之间的科学合理配制，在宏观上保证第一产业的用地总量，在确保生产物质资料基本供应的基础上，随着经济社会发展的需要，增加对第二、第三产业的土地资源分配，以此促进三大产业之间的协调发展，实现经济发展方式的升级换代，利用集约的土地资源创造出更多的经济价值。

土地政策不仅能通过对土地资源的合理配置促进产业经济结构的优化升级，还能对农业生产发展产生一定的影响。土地政策通过对土地位置、结构、质量、生态环境等因素的考察，科学布局农业生产用地区域，提高集约土地的生产效率;通过制定明确的农用地流转政策，为规模化、集约化的现代农业生产开辟麵路;通过改革农村土地征收政策，确保失地农民在失去生活唯一经济来源的同时得到未来生活的社会保障;通过改革土地出让收人的财政政策，加大对农业基础设施建设和农业发展的科研投人，改善农业生产环境和农村生活条件，同时相对弱化土地经济对城市发展的投入。

(三)根据市场价值设计土地征收补偿制度

1.市场价值的计算标准及其实现方式

市场价值是指一项资产在交易市场上价格，它是买卖双方竞价后产生的双方都能接受的价格。市场价值的交易方式是双方自愿进行的，是在互无关系且独立行事的当事人之间的交易。市场价值是某一特定日期的时点价值，反映了评估基准日的真实市场情况和条件，而不是评估基准日以前或以后的市场情况和条件。市场价值的计算标准是在交易双方都合理地知道资产的性质和特点、实际用途、潜在用途以及评估基准日的市场状况，都根据自己的专业知识为自身利益决策，以争取在交易中为自己获得最好价格的条件下实现的。市场价值应用到我国征地补偿制度中具体表现为:在征收土地的过程中，补偿费用的补偿标准应由当事人双方按照土地的市场价值、潜在价值、土地征收后的最优用途，并以征收公告的日期时点作为评估基准时点，在公正、公开的基础上进行平等协商;如果被征地人无法精确的评估土地价值，可以委托具备相应资质的中立第三方进行评估，然后再将评估报告告知被征地人,最后由征地人与被征地人直接协商，征地补偿的金额及其他应给付的市场价值。

2.补偿费用分配中的集体与农民土地征收补偿费用的合理分配是以受益主体的明确为前提的。土地管理部门应该分清土地的权属关系，明确相关的受益主体。我国农村土地所有权不直接归属于个人,因此农民不能成为补偿受益的直接主体，这样土地补偿款就会直接下发到集体经济组织的手里，集体经济组织成员往往会通过隐瞒、欺骗等方式侵占、非法剥夺农民的征地补偿款，或者是以各种所谓的“名义”克扣、截留其中的一大部分，这样分到农民手中的补偿款就已经所剩无几了。针对这种情况，应该在现有的土地所有制基础上，根据明确的土地权属证明分配相应的征地补偿款，先发放给在土地登记簿上登记的且持有土地产权证的农民，然后再由农民参加村民委员大会，根据村民委员会成员的报告，交.纳一部分集体经营管理费用。这样一来，既能保证农民得到其应获得的土地征收补偿，又能避免集体经济组织的侵占、截留。在补偿分配中还应提升农民的自主参与度，发挥农民对土地补偿征收款的监督作用。设立农民再就业专项资金,弥补农民因为农地征用而失去经济来源的情况。

(四)完善被征地农民社会保障法律制度1.扩增被征地农民的社会保障项目我国《土地管理法》、《物权法》等多部法律都规定了对被征地人予以货币补偿和就业安置补偿两种补偿方式，其中多以货币补偿方式为主。征收土地用以增加二、三产业的发展,加快城镇化进程已是必不可少的手段之一，但现存法律中的征地补偿标准过低、补偿范围过窄、补偿方式单一，加之失地农民缺乏再就业的相关知识与能力，使得货币补偿不能很好地维持失地农民原有的生活水平。基于以上原因，扩增被征地农民的社会保障项目是解决当前土地征收纠纷的重要方式。笔者认为，我国的被征地人的生活保障应以货币补偿和社会保障补偿为主导，以替代补偿、股权补偿及就业安置补偿为补充的补偿安置方式。

社会保障安置:积极推广我国《物权法》中以“土地”换“社保”的安置补偿方式,完善社会保障制度，设立专门机构为失地农民管理其开设的养老保险和医疗保险账户，其资金应由国家、集体、征地人以及个人按照比例予以缴纳。政府从土地收益中为农民支出一部分资金，集体经济组织为失地农民补贴一小部分，征地人从其在土地的市场增值收益中缴纳一部分，农民再从其土地补偿资金中支出一小部分，用以购买基本医疗和养老保险，以此来保障农民在失地以后的生活。替代补偿安置:国家可以根据农民的申请，将其他较适宜耕种、闲置的土地分拨给被征地的农民,替代其原有的土地，对于两块土地之间的差价补偿给农民。

股权补偿安置:对于用来建立学校、医院、图书馆、健身中心等公益事业的征地,农民可以以自己的土地使用权为出资，人股用地项目的经营活动，当然经营之后分享红利、共担风险。

就业服务安置：即在农民失地之后，不仅要有短期的货币补偿，还应给予农民再就业安置,可以通过安排农民成为公益事业的基层管理工作者或者清洁工作者，也可以为其安排相应的技能辅导培训，以便安排相对应的工作，为其難长期的生活保障。

2.落实政府对被征地农民社会保障的责任

对于被征地人在失去其赖以生存的土地之后，如若没有得到相应的合理补偿，势必会引起大量的上访、上诉事件，扰乱社会正常的生活秩序。政府在整个土地征收的过程中占据主导地位，国家为了公共利益的实现，又赋予其行政征收权，所以，在有滥用土地征收权或者是被征地农民社会保障落实不到位等问题上，政府应承担相应的法律责任。对于有滥用职权或贪污征收款项的政府，构成犯罪的需承担刑事责任，对被征地人造成损害的还需承担民事责任，对于经济法方面的责任主要有:政府应给被征地人发放补偿款或给予其他安置补偿时不作为的，应承担实际履行或重新调制行为的责任;对于政府不当行使经济职权的行为承担补偿性的责任;对于政府经济违法行为承担惩罚性责任或制裁性责任，包括对相关责任人引咎辞职或罢免其职位、限制或剥夺相关调制资格、惩罚性的赔偿等。在土地征收方面，规定政府的经济责任形式，主要是为了限制和规范政府的权力和官员的行为，弥补刑法和民法方面的法律责任的不足之处。政府责任的落实与完善不仅可以规范行政权的行使，更能够全面有力地保护被征地农民的权利。

结论与展望

征收土地法律法规范文篇2

关键词：农村集体土地；政府征收；法律困境

一、当前农村集体土地征收特征

1.以公共利益为出发点

国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。

2.对受损害者必须给予合理补偿

基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。

3.农村集体土地征收要体现合法性

合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。

二、现阶段农村集体土地征收现状

1.重点项目呈现群体违法

目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。

2.强拆现象不容忽视

现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。

3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理

我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。

4.失地农民养老急需解决

随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。

三、农村集体土地征收所面临的法律问题

1.程序不科学不合理

在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。

2.农民无法寻求司法救济

在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。

3.地方政府滥用土地征收权

根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。

四、完善我国农村集体土地征收法律制度

1.修改宪法中有关土地征收制度

完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。

2.修改土地管理法中有关土地征收制度

目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。

3.改变强制性征收农村集体土地形式

目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。

4.构建土地征收中农民司法救济渠道

解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。

征收土地法律法规范文篇3

关键词征收征用补偿公共利益司法救济

一、土地征收征用的理论基础

（一）土地征收征用的法理基础。土地征收,是指国家在一定条件下,对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位,并对被征收单位予以补偿的制度。[1]土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解：

第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。

第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。

财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。

当然，我们知道的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足一定条件。

二、我国现行土地征收征用法律制度的不足

在我国现行法律体中，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》、《土地管理法》法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。

（一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。

“如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。

（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。《物权法》第42、44条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚少。。

（三）公共利益条款界定不明。公共利益一词，有学者称其为“公法学的基本核心范畴”，是一个在法律文本中频现的词语。如现行宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行宪13条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用补偿。物权法42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在多数文本中，公共利益作为限制政府征收征用权的制约条款，在物权保护语境下意义非凡。学界对其内涵的争论随《物权法》的制定而逐步升温。然而如何界定公共利益一词，能否对公共利益进行界定，由谁进行界定等问题，包括《物权法》在内的这些法律文本不约而同地采取了回避的态度，这不能不说是种遗憾。

（四）补偿制度存在不足。对土地征收的补偿没有原则性规定我国目前的法律对土地征收的规定很少,宪法当中只规定了国家在必要时候可以对土地进行征收或是征用,并且给予补偿。而对于如何补偿却没有原则性规定,只是在《土地管理法》中规定了补偿标准。

《土地管理法》规定“:土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍,安置补偿费是4-6倍,”同时还规定“补偿费和安置费的综合最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”这样的补偿标准过于单一、同时不能很好的反应土地的应有价值，无法使农民在土地的置换与交易过程分享发展的成果。

（五）司法救济制度存在缺陷。德国基本法第14条“关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。。。。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解释《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷，人民法院应当依法受理。但是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。目前对于征地纠纷的司法救济还是存在不足的。

三、完善我国土地征收征用法律制度的路径

（一）制定征收征用法。在我国虽然涉及到土地的征收征用的法律、法规很多，但仍然缺乏一套专门的征收征用制度。如前所述，宪法、物权法虽然在制度上对征收征用进行规定，但是何为公共利益，如何依法征收，对于征收文件或征收行为的救济，都没有统一的明确的法律依据。在物权法已经对征收征用做出区分的情况下，着手制定统一的〈征收征用法〉，为真正的“依法”征收征用，提供依据。

（二）明确公共利益的含义。公共利益不得不界定，在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。笔者认为认定构成公共利益含义至少参考以下要素：

1、利益主体：非特定的多数人。公共利益强调利益的“公共性”，因此排除仅为个体或部分个体的多数人之利益。同时这一多数人要求为不特定，以排除某些地区为“地方利益”以局部代替全局、或损坏其他地区而进行的事项。但是对这一点的解读不能认为所有涉及个人利益的就都是非公共利益的性质，在某些情况下，个人利益与公共利益可以双赢。

2、利益性质：排除经营性利益。由于公共利益是对政府行使行政权进行征收征用的最优利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就将使政府权力泛滥横行，这显然有违我们建立有限政府的原则。允许政府进行征收征用，但政府不能进行经营。目前政府在很多土地的征收、征用转向了经营性、消费性的使用，无形之间政府以“经营”土地的方式攫取了本应该属于物权人的利益。

3、利益顺序：政府决策可能惠及多种利益，而作为征收征用原因的公共利益在诸多利益中具有优先性。这一要素需要从受益人的人数、受益的范围、受益的紧迫程度来衡量。多数人的利益要优先于少数人的利益（当然在这一点上要依照法定程序，依据人权原则，避免演变为多数人的暴政）；紧迫程度高的公共利益比紧迫程度低的公共利益由优先考虑。

（三）依法补偿。如前所述我国目前的征地补偿主要按照征地前用途，以若干年的平均产值的一定倍数来计算补偿数额。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定在一定条件下可以提高一定的补偿额度，但仍然改变不了标准过低的本质。目前的征收征用办法无法反映出土地的实际价值。另外，《土地管理法》将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，即土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗的补偿，与被征收土地有间接联系及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。

因此完善土地征征用的补偿制度可用以下方面进行：

（1）增加补偿范围，综合各国的补偿范围，可以增加邻接地损失补偿，以及间接利益损失补偿。邻接地补偿主要包括以下几方面：由于土地征收，可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失；由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以请求征收全部土地。间接利益补偿指征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动受到

影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等。这些损失也是应给予补偿的。

（2）修正补偿标准。在土地的征收征用的流转的过程中，农民没有分享到土地增值带来的收益，而这部分利益被地方政府所获得。这也是土地征收征用权滥用的原因之一。因此建议。以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补偿标准发展的趋势所在。同时也能够使农民分享到城市化、工业化的成果。

（四）强化司法救济。土地征收征用引发的争议大多数是通过行政裁决的方式来处理。如土地征收的安置补偿，《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，征地相对人得不到司法救，能否征收、房产能否拆迁，由政府单方决定，也基本上没有司法救济手段。[3]因此应该在土地征收正用的程序中广泛的引入司法审查，同时明确人民法院的对土地征收案件的管辖权。法律的最终目的就在于保障公民的权利和自由，而司法权的特性决定其能够成为公民权利的最后一位保护神。在我国现阶段关于征地的司法审查如前所述，仅针对于征地补偿的分配具有可诉性，而缺乏环节的司法审查。因此建议将征地程序全部纳入司法审查的范围尤其涉及以下事项：如公共利益目的争议。当农村集体经济组织（一定数量）成员对征地的“公共利益”目的产生怀疑时，可以中立的司法机构来界定该征收行为是否属于公共利益行为；征地补偿的数额争议以及征地补偿的分配争议。

（五）加强土地征收征用工作的监督。据资料显示我国的耕地面积已经逼近到18亿亩的红色警戒线，造成这一现象的原因不乏是因为地方政府为了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府对于集体经济组织的土地以公共利益的名义进行征收征用，再以低廉的价格转让给开发商，从中赚取相应的利益，在这个过程中，开发商以较小的成本得到了土地的开发权利，政府几乎不付任何代价的得到土地的转让金，而唯独农民没有分享到相应的利益成果，即便获得补偿费用、拆迁安置费用等补偿，比起土地所具有的巨大商业价值仍然费不足道。所以，政府在这一过程中有时就是直接的推手，虽然国务院多次下发文件规范土地征收征用，依然难以抵挡巨大的经济利益带得地方政府的刺激。因此，加强对土地征收征用的监管工作，切实的落实可持续发展观，是解决这一问题的又一重要路径。

亚当·斯密说过：“只要社会中一日存在着财产不象上帝的法律那样神圣的观念，则我们的社会一日将不会拥有法律的力量和公共正义的力量去保护财产，于是无政府主义和暴政便由此开始了”[4]为了保障农民的财产权益，限制政府征收征用的目的，重构征收征用程序将将是不得不解决的问题。

参考文献

1.梁慧星,陈华彬.物权法.第三版.法律出版社,2005.158

2.张千帆.宪法学.法律出版社,2004.197