城市防灾减灾规划范文篇1

关键词：城市绿地；地震；减灾；设计

中图分类号：TU985．1；P315．94；TU984．11＋6文献标识码：A文章编号：0439－8114（2011）08－1634-03

DisasterMitigationDesignofGreenspaceinCity

ZHAOJing－wei，LUOPing－jia

（SchoolofArtandDesign，ChinaUniversityofMiningandTechnology，Xuzhou221116，Jiangsu，China）

Abstract：Urbangreenspaceplayedanimportantpartinrelievingthedamageofearthquake.However，itsimportancewascompletelyneglectedinChina．Thegreenspacedesignedfordisastermitigationshouldbeemphasizedinurbangreenspaceplanning．

Keywards：greenspace；earthquake；disastermitigation；design

中国是世界上自然灾害较多的国家之一，灾害类型多样，在城市中常见的自然灾害有地震、火灾、洪水等，然而其中的地震及其次生灾害是危害严重、难以预报、预防难度大的灾害类型，仅20世纪中国就发生一次死亡20万人口的地震灾害2次，给人民的生命财产造成了巨大的损失。2008年发生在四川省汶川县的大地震再一次向我们敲响了警钟，世界上任何一个地方都有可能发生破坏性的地震。在目前人类对地震无法准确预报的前提下，提前做好预防工作就显得尤为重要。

1城市绿地在城市减灾中的作用

1．1临时避难所

在破坏性极强的城市灾害诸如大地震发生后，各类建筑将会倒塌，次生灾害会不断发生，不仅使各种建筑物受到进一步损坏，也会增加人员的伤亡。所以，迅速将市民从遭受破坏的建筑物中疏散到空旷地，可有效减少人员的伤亡；而城市绿地中，建筑物少，而且低矮，绿化面积大，是灾害发生后人们避灾的理想场所［1－3］。

1．2防火隔离带

大面积的绿地可以阻隔火势的蔓延和减少次生火灾的发生，许多绿化植物枝叶含有较多的水分，本身就是防火的天然屏障。

1．3阻隔病菌源

绿色植物具有良好的杀菌作用，植物的芽、叶、花粉能分泌出具有杀死细菌、真菌和病原生物的挥发性物质，可减少空气中病原的数量。因此，把城市绿地作为城市紧急的避难场所，对于防治大灾之后的大疫具有积极的意义。

1．4紧急救灾和重建家园的据点

建设与城市规模相适应的大型公园、绿地，可作为灾后紧急救灾和重建家园的据点。

1．4．1救灾人员驻扎灾难发生后，应急工作及时、高效、有序的开展，可以最大限度地减轻灾害、减少人员伤亡和经济损失。在这个过程中，绿地发挥着重要作用，医护人员可以在绿地搭建临时医院和驻扎营地，利用临时医院尽快地开展救治工作。

1．4．2救灾物资集散城市各部门调运的粮食、饮水、被服、仪器等救灾物资从运送到分发完毕，需要有一个足够大且交通便利的地点存放，而很多城市绿地、广场等适宜建立救灾物资集散处的地点一般都位于路口等方便通行的地方，非常便于救灾物资的运送。

1．4．3救灾运输通道有些树木由于含有树液和水分，能发挥控制火势、切断火路的作用，从而可以保证道路的正常使用；一定树龄的行道树由于扎根于大地深处，能够支撑住倒塌的房屋；因为有一定宽度的绿化带存在，即使沿街建筑物倒塌，也不会直接威胁到路上的行人和车辆，从而保证了道路的畅通。

1．4．4灾民安置场所绿地上的树木根深叶茂，在发生地震时一般不会倒伏，利用树木可以搭建防震棚；同时大块绿地可以阻隔火势的蔓延。绿地地势平整，也适宜作为临时住所搭建地点。

1．4．5救援飞机起降当灾难发生时，为了保障抢险救援人员、救灾物资的运输及灾民、伤员的疏散，在地面道路交通被破坏或不能满足需要时，可用避难场所中的草坪、广场等开阔地带作为救援直升飞机的起降场地，保障空中运输通道的通畅。

1．4．6倒塌物堆放场重建灾难后的城市，首先需要清理倒塌的建筑垃圾，在灾后交通不便的情况下，垃圾无法很快运送到郊外的堆积场所；利用城市绿地作为垃圾的临时堆放地，可以就地解决垃圾的堆放问题，节省了人力、物力和时间。

1．4．7作为临时掩埋震亡人员的场所地震，特别是强震发生后，道路损毁，交通中断，震亡人员的遗体如不及时处理会造成高度腐烂，导致各种疾病的发生和蔓延，给灾后的防疫工作造成极大的威胁。在倒塌建筑物现场及附近硬化路面、广场不宜临时掩埋，而绿地就成了处理遗体的理想场所。

2中国城市绿地在城市防灾减灾建设中的现状与不足

改革开放以来，中国城市绿地的建设受到了普遍的重视，大多数城市的绿地面积、绿地覆盖率和人均绿地面积都有了不同程度的增长。至2004年底，全国城市绿化覆盖率达到了31．66％，绿地率达到了27．72％，人均公共绿地面积为7．39m2。然而我们也必须清醒地认识到，推动城市绿地不断增长和发展的根本动力主要来源于城市面貌改造、改善城市生态环境和为市民提供休闲娱乐的场所等刚性要求，为了防灾减灾的目的而建设的城市绿地确是少之又少，并且也仅限于少数几个大城市，如北京最早在1993年就提出了建设应急避难所的建议，但这个建议直至2003年10月才得以实现，这期间跨越了十年，最终建成了中国第一个“应急避难所”――北京元大都城垣遗址公园，这也是我国第一个将城市绿地建设成具有完备防灾设施的防灾公园。尽管中国在城市绿地防灾减灾方面取得了一些进展，但总的来看与我国面临的严峻灾害形势还很不相称，对于大部分的绿地我们在做城市绿地的规划和设计时，很少或者根本就没有考虑过其中的防灾减灾规划与设计。我国城市绿地在城市防灾减灾建设中的不足还表现在以下几个方面。

2．1防灾减灾意识淡薄

在城市规划建设管理中，城市各级政府有关部门、专家学者、规划技术人员对城市防灾减灾规划缺乏应有的重视，使得有关城市绿地的防灾减灾研究尚处于探索和起步阶段，还没有列入城市发展的总体框架之内，更不用说城市普通市民等社会公众对于城市绿地的防灾减灾功能会具有深刻的认识。因而在调查城市绿地是否可作应急避难场所时，超过44％的被调查者选择了绿地以外的其他类型场地作为应急避难场所，甚至还有24％的被调查市民根本不知道城市绿地应该具备应急避难的功能。

2．2城市总体规划缺乏对城市绿地防灾减灾规划的系统性研究

现有的城市防灾减灾规划只是单一地强化各项专项防灾减灾规划或加强工程性防灾减灾规划，且多是被动地去适应城市所发生的灾害，欠缺常态下的综合安全防灾减灾应急联动机制及深度协调化研究。因而在编制城市绿地系统规划中，体现的是平常时期城市绿地的功能，非常欠缺城市绿地防灾减灾专项规划，已编制完成城市绿地防灾减灾规划的城市少之又少。

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2．3城市绿地防灾减灾系统不健全，基础设施薄弱

城市绿地是城市大规模防灾避难的惟一室外大型空间，城市绿地系统布局与功能配置还没有充分考虑到城市防灾减灾的要求，缺乏利用绿地广场、地下空间、道路广场等设施实现集中、疏散与防灾避难相结合、提高城市整体防灾减灾的能力；现有的城市绿地规划、设计、建造过程中，几乎没有涉及对防灾减灾的考虑。城市绿地系统防御自然灾害的能力不足，防灾减灾投入不足，灾害防御和应急基础设施建设薄弱。

3城市绿地的减灾设计

3．1防灾减灾、统筹规划

城市绿地防灾减灾规划应是城市总体空间规划的重要组成部分，无疑要与城市总体规划相配套，这样才能在城市综合防灾减灾体系中发挥其应有的综合作用。城市绿地空间配置，应当着眼于各类防灾减灾场所的综合统筹规划，确保各类防灾减灾场所的总面积和各种防灾减灾设施能够满足城市居民避难的需求。具体来讲城市绿地防灾减灾规划还应注意以下几点。

3．1．1适当提高各类绿地规划建设指标一个城市只有具备相当面积的绿地，才能为抗震救灾提供基本条件，尤其是区级以上的公共绿地面积最好在2hm2以上，市级公园面积依城市规模可定在10～30hm2以上。其他各类绿地如单位附属绿地、防护绿地、生产绿地是必不可少的。绝大多数地震由于发生时间、地点无法准确预测，人们滞留地又很分散，因此分散的绿地从避震抗灾角度来看就都有了用武之地。

3．1．2应重视居住区专用绿地的建设现代居住区人口密度大、高度集中、楼房林立，如果没有一定面积的绿地，一旦发生地震等自然灾害，人们就不知去何处避灾。有了小区专用绿地，居民可应付突发灾害就近避灾，同时可激发居民之间的自救能力，争取到时间就赢得了生命。

3．1．3各类绿地布局尽量分布均匀公共绿地中的市、区级及居住小区内专用绿地，是充分发挥绿地抗震救灾功能的一个重要条件。否则尽管各类公共绿地指标很高，也不能有效发挥其避震自救的功能。居住小区专用绿地服务半径以100m以内为好；区级绿地服务半径以500m以内为好。绿地分布均匀，位置适中，服务半径适宜，一旦发生地震，人们可迅速疏散到绿地，这能为避震抗灾争得时间。

3．2选址应安全

城市绿地应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品存放处、核放射物储备地点、地下断层上以及易发生洪水、塌方的地方，同时还应选择地势较平坦、易于搭建帐篷等临时救助房屋的地方。

3．3在建筑物四周种植能起到缓冲作用的植物

植物的缓冲作用表现在两个方面，一是在发生地震时，一部分人员出于对地震的恐惧，可能会跳楼逃生（尽管这不是一种科学的逃生方法，但几乎每一次地震发生时都有不少人这么做）。为了减少跳楼人员的伤亡，建筑物至少一面应是绿地；另一种情况是利用植物的支撑作用，把倒塌建筑物废墟控制在一定的范围内，以扩大安全区域。为了充分发挥绿地的缓冲功能，就应特别注意绿化植物的选择和配置，在植物选择上应选高大健壮、枝条柔软而有韧性、无刺的植物，尽量做到乔、灌、草三层合理搭配，以加强对跳楼人员的缓冲保护和增强对废墟的限定。

3．4在绿地设计中应注意稀树草坪的设置

为了充分发挥绿地的减灾功能，在较大的城市绿地中，应至少设置一处面积较大、地形较平坦的开阔草坪，便于在灾害发生后，救灾直升机可以起降；绿地内应注意稀树草坪的建设，以方便救灾帐篷的搭建。为了救灾的需要，城市绿地中应压缩市民很难进入的密林面积，当然有特殊用途的防护林不受此限制。

3．5在绿地树种安排上多植耐火树种

火灾是地震最主要的次生灾害之一，有时由地震引起的火灾所造成的危害比地震本身还大，如1923年发生在日本的关中大地震［4］。因此，防止火灾的蔓延是城市绿地在减灾中的重要作用之一，这就要求在城市绿地的植物选择上，必须把防火减灾功能与植物的生态功能和美化功能置于同等重要的位置上考虑，要把防火树种的栽植优先考虑到绿化乔木树种的选择里，应尽量避免种植含油脂量较大的易燃植物，多考虑耐火的树种。实践证明，防火效果较好的植物主要有珊瑚树、海桐、山茶、黄杨、女贞、银杏、三角枫、槐树、罗汉松、榉树等。

3．6绿地中应适当设置水体并保持水体的质量

水是生命之源。当地震发生时，城市的供水系统往往遭受严重的破坏，因此解决大量灾民的饮水问题是灾害发生后一段时间内政府的一项紧急任务。在这种情况下，绿地中的水在经过简单地消毒处理后，一般就可以直接饮用，使得在灾害发生时，水这条生命线不致断绝；并且在有火灾发生时，绿地中的水也可用来灭火；在有降水时，绿地也可收集雨水，以增强对水生命线的保障供给能力。

3．7树种选择应考虑植物的可食用性

灾难的发生使得在平时我们伸手可得的东西都变得异常艰难，因此城市绿地还应考虑在灾难发生的非常时刻，为一无所有的灾民提供能够充饥的食物代用品，为灾民免受饥饿之苦尽一份力量。这主要在植物选择上，要多选种一些果树以及其他能食用的植物，如在华北地区可适当多植榆树，在南方可多种植果树。

3．8绿地的纵向设计应符合减灾的需要

为保障灾时避难场所的顺利使用，通过合理的地形坡度，解决雨水的快速下渗和快速外排问题，避免铺装地面、停车场、运动场、绿地等出现积水，要使城市的绿地排水优先于蓄水，在保证场地排水顺畅的前提下，考虑雨水利用的问题。通过调整土壤颗粒度，增加土壤的渗透系数，抬高灾害发生时临时安排住宿区的绿地标高，保证顺畅的排水坡度，这是绿地在总体布局时，必须考虑的纵向设计细则。准备在灾时用作住宿区的绿地应以平坦地形为主，坡度控制在1％～8％之间。

3．9提高全民防范意识

加强防灾减灾知识的宣传教育和演练，将增强全民的防范意识和防灾能力。实践证明，平时合理的防灾减灾教育和演练，在灾难发生时能有效地减少人员的伤亡。因此，在城市绿地中设置专门的场地，采用文字、图片和专人讲解等方式对广大市民进行有关防灾和减灾的宣传与教育，并进行有针对性地防灾减灾演练，这将是对灾害的一种有效预防措施，绿地设计时应充分考虑到这一需求。

3．10专用防灾减灾设施设置

根据城市的实际情况，在重要的防灾减灾绿地中还应设置一些专用的防灾减灾设施，如应急避险指挥中心、应急供电系统、应急简易厕所、应急物资储备室、应急医疗点、应急通信系统等，这些设施一般在重要的、以防灾减灾为其主要功能的公园内是必备的；在普通绿地中，要视各个城市的经济和发展规划有所选择地设置。

4结语

2008年发生在四川省汶川县的大地震，造成了巨大的人员伤亡和财产损失。然而我们可以假设一下，若是这种强度的地震发生在某个中心城市时，那将会如何？我们简直不敢想象这样的可怕后果。因此建立城市的综合防灾减灾设施，对于一个城市的发展来讲是非常重要的，也是建立和谐社会、保证城市可持续发展的不可忽视、不可替代的方面。

参考文献：

［1］苏群，钱新强．城市避难场所规划的空间配置原则探讨［J］．苏州大学学报，2007，27（4）：66－69．

［2］包志毅，陈波．城市绿地系统建设与城市减灾防灾［J］．自然灾害学报，2004，13（4）：155－160．

［3］洪金祥，崔雅君．城市园林绿化与抗震防灾――唐山市震后绿地作用与建设的思考［J］．中国园林，1999，15（3）：57－58．

城市防灾减灾规划范文篇2

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.007

一、高速发展中的中国城市安全状态堪忧

(一)全球巨灾的客观性与难预见性

城市巨灾是大城市发展必须关注的。巨灾是一类大概念,迄今国际上尚未给出严格定义。如2008年初春席卷全国近20个省市的冰雪灾害就是一次巨灾,其特点有如下表现:(1)发生较为罕见;(2)持续时间长;(3)事发突然,演化快;(4)覆盖地域广,受灾人口多;(5)直接损失巨大;(6)多种因素呈灾变链式反应;(7)关键基础设施不能正常运营;(8)时间压力大,抢险救灾很快进入极限期;(9)防灾减灾明显具有跨部门、跨行业、跨地域的特征;(10)地方或部门应对能力有限,只有中央政府投入才可扭转灾情,等等。无疑,2008年“5?12”四川汶川大地震是一次威胁大、损失严重、迟滞时间长的巨灾。据此试给出巨灾的定义:死亡5000人以上,直接经济损失100亿元(以1990年价格标准),只要符合一条,即成巨灾。

中国巨灾发展的特点是:(1)1900年至2004年,中国巨灾发生55次,平均1.9年发生1次。其中1900年至1949年发生36次,平均1.4年发生1次;1950年至2004年发生19次,平均2.9年发生1次。(2)1950年至2004年期间,以1976年为明显标志,1950年至1976年,死亡人数巨大;1977年至2004年,直接经济损失巨大。这说明,中国通过几十年的减灾工作,自然灾害已从以死亡人数为标志,转入以直接经济损失为标志。

虽迄今综合的城市巨灾管理体系仍在研讨,但其共性,是要对风险有识别、认知能力,它涉及专业知识和技术准备的方方面面。华盛顿大学应急管理专家戴克?斯塔拉说:“减损”的关键是准备,而准备的质量决定了救援的质量。美国的应急管理系统可借鉴之处是,它不是以“反应”为导向,而是以“筹备”为导向的。城市中的建筑、交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量,直接表现了该城市对灾难的应对能力及最终效果。

(二)中国城市高速发展欠安全的“乱象”

城市化建设的乱象不仅有来自管理者的盲目发展,更有规划师、建筑师对灾难的无知而设计的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间。如北京“7?21”暴雨之灾,虽有自然灾害的属性,但如果我们的城市不存在先天劣势,我们的城市具有防洪排涝的空间设计,灾害后果肯定不会如此惨痛。

不仅北京,任何城市均处于一定质量下的生态环境中,其发展不仅应满足经济规律,也要符合自然规律;其进步不能脱离环境容量与安全容量的限制,城市自然地理(如气候、水温、大气等)与城市社会发展经济地理、城市人文地理等要素相互交叉组合,从而构成了城市空间发展的背景,一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途,一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径,城市怎能不进入无序发展的怪圈呢?中国诸多大城市正是由于扩张速度快、强度大,最终导致空间表现不均衡,致使在突发事件下安全格局失去了保障点,无反馈调整的振荡事件常有发生。

城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的,问题是并非首都也要同其他直辖市一样狠抓工业化与金融化。一定要使首都背离“政治中心、文化中心”的定位,而成为全驾“马车”,到头来必定为全面出击而无法喘气,无法真正发展。因此,我们有责任要问:城市是谁的城市?北京建设世界城市的目标如果已定,就要真正敲响已呈“乱象”的警钟,就该真正告诫城市管理者、建设者(规划师、建筑师、工程师)认真对待城市安全发展的每个项目,减少脆弱性,不可让灾难再发生在规划设计者手中。

(三)北京“7·21”暴雨之灾的迷思

2012年7月21日,在16个小时中,暴雨横扫北京1.68万平方公里,受灾人口达200万人,生命线系统全面瘫痪。最让人无法接受的是,截止8月初已有79名蒙难者,创下新中国城市洪涝灾害城市死亡人数之最。痛定思痛,我们发现在整个“7·21”事件的全过程中,不仅该昭示城市文明及生命本真的价值,更该反思北京“7·21”暴雨致灾后的诸多深层含义。

北京“7·21”暴雨之灾有“61年一遇”的说法,它试图告知社会这是一场自然灾难,但这有难解的迷思。现代的高速摊大饼式的城市规划建设在给城市带来繁荣的同时,更为城市安全保障留下了难以跨越的危机。因此,更有说服力的说法应该是,北京的不堪一击缘于自然之灾,而其脆弱的应对能力与突发事件的无序化是综合减灾应急管理缺失造成的。

二、中国城市安全减灾管理面临的现实问题

(一)面向弱势群体的防灾设计

防灾减灾的弱势群体,一般指残障人、老人、妇幼人群,还包括外国人。中国建设世界城市遭遇人口老龄化问题,如上海老年人口比例18.48%,位居全国第一,北京老龄化人口占13.66%,居全国第四。世界城市必须是可持续的、具有效率的、安全健康的、具有人性的,因此要科学布局城市老年人安居问题,创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案,但对校园建筑环境而言,2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》是重要的可遵循的依据。

(二)应急避险场所安全设计

如果说,大城市的灾害应对中要以最大、“最坏”的场景出现作为制定预案前提,那么加快城市应急避险场所建设,是体现对人的生命尊重和生命至上理念的。2002年北京规划委员会与北京地质局共同编制《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所(室外)规划纲要》,成为我国第一个有关城市防灾减灾应急避难方面的规划纲要。

避难场所是保障城市安全的一项重要公共服务设施,因此其可达性与公平性十分必要。可达性指从城市空间中任一点到达目的地的难易程度,反映人们到达目的地过程所克服的空间阻力大小;公共服务公平性的本质是资源空间配置的合理性及带有补偿性质的分布公平性。据我国《城市抗震防灾规划标准》的规定,避难场所的服务半径宜为2-3km,这是可达性与公平性配置时的遵循要素。调研发现,应急避难场所布局除存在服务重叠率高、设计容量过剩的情况外,还存在少量布点的“盲区”,避难人群缺少必要的“保障”分析,即年龄、性别、步行速度等,因此系统化安全规划城市避难场所任重道远。

(三)城市应急预案须与防灾规划相结合

由于现代城市灾害的不确定性,找出其规律,采取周密的管理措施,变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则,更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性,重点把握最关键的要素(如指挥中心),加强最薄弱环节(如棚户区防范、人员密集场所防灾),防范最危险的风险(如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源等),将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。

常态化应急管理重在使城市防灾规划与应急预案集成化。虽然我国不少大中城市已制定了防灾规划和应急预案,但由于管理部门的自行其事,应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序方面,大多与常态化城市防灾规划不符,导致受灾时,由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一,从而致使防救灾延误、效率不高的事件每每发生。

常态化应急管理集成化原则下的应急管理涵盖灾害背景及各种自然和社会的致灾因子,包括从政策法规的设计到规划的实施,从资源配置到居民疏散组织,从社会力量动员再到外部救援等一系列要素,不能缺少城市减灾规划的作用。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划,旨在从根源上分析灾害发生机理,用规划措施强化预防和主动性,用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾中响应过程中的城市防灾抗灾设防,任何只注重防救灾硬件建设而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。

三、“安全北京论”与《城市安全设计大纲》的编研思路

20世纪末在中国科协组织的“2023年中国城市发展与建设科学和技术研究”报告中,笔者担当“城市防灾减灾”专项研究,曾提交了四个方面的分析,即中国城市减灾科技与管理问题现状、中外大城市综合减灾战略对比分析、城市灾害学及其研究领域、2023年中国城市减灾科技发展战略。结合北京世界城市建设的安全布局,笔者还在领衔的“十二五”北京应急规划中强调:北京市综合应急管理建设的总体思路是,要把世界城市建设同综合减灾工作一起抓,努力推进北京市作为世界城市的综合应急各项能力建设;健全和完善现代化城市综合防灾减灾体系,全面提高城市整体防灾抗毁和救援保障能力,特别是巨灾应对能力;建设“安全北京”,为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供安全保障;在北京综合防灾减灾能力和世界城市建设发展同上一个新台阶的基础上,按步骤分阶段强化世界城市目标下的安全应急建设。面对事故灾难不断增长,自然灾害防范能力不足,公共卫生事件频繁出现,社会危机事件不少的客观性,北京全球化视野的“世界城市”安全标准应充分考虑城市民生的安全利益、安全权利及安全制度的实际。

(一)“安全北京论”的基本涵义

首先,安全北京应是一个全面且本质安全的城市,其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。

其次,安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市,要有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力,在这方面要有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊的“属地管理”的职能。

第三,安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力,决策力、具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。

第四,安全北京要求自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系,不仅保障系统安全可靠还应快速自修复,还要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。

第五,安全北京要求市民的国际化水准,不仅市民要具备安全文化养成化教育的素质与技能,同时要求至少城市人口有60%以上接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准的必要数量。

第六,安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力,面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全有能力参加自救互救,使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态。

第七,安全北京要使政府及公务员成为安全应急监管的“先行者”,即北京公共安全建设无论在理论与实践上,文化与演练上,工程与非工程策略上都要成为全国的榜样。

最后,安全北京更要具备世界城市之观念,要具备跨国减灾的能力,要具备融入国际社会并确立新的灾害区划及“警戒线”的保障能力等。

(二)《城市安全设计大纲》的编研思路与建议

2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》,国家安监总局也了《安全生产科技“十二五”规划》,住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》,同时全国四大直辖市也都了“十二五”期间城市综合应急管理规划。如果从固本培元层面讲,这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。但从城市规划设计的可操作层面讲,不仅设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准,也难真正落实安全责任,面对城市大建设的局面,想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面,切实防止安全设计的走过场,在城市防灾规范、控制尚不齐全的现实下,编制《城市安全设计大纲》极有必要。

城市设计师关注城市规划布局、面貌、功能、空间的学科,相对于城市规划的抽象性,它更具体及图形化。而《城市安全设计大纲》的核心是强化城市的本质安全设计,它追求安全设计与城市设计的交叉与再组合。以“9?11”事件后的反恐安全设计为例,美国就特别强化了从供水厂到电厂的重要生命线系统的安全度。2002年5月《PittsburghTribure—Review》杂志的分析显示,美国陆军军医总署的研究估计,在针对某一化工厂的恐怖袭击中将有240万人死于它的风险之中,从城市整体安全出发,美国特别提出针对城市政府恐怖活动的应对规划设计策略,即“恐怖防御生态学”的理念,其内容是如何组织成功的安全设计应对预期的恐怖袭击,这种安全规划与传统安全设计不同,它更强调设施特征分析、威胁评价、脆弱性分析、防范对策的空间设计评价等。

通过对城市安全设计的多维审视,我们不能不说,现有的城市项目设计,尤其是城市综合体及巨型工程,仅仅是城市经济发展的产物与符号,是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性,因此它十分脆弱,不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。所以,靠《城市安全设计大纲》不仅可以冷静思考大项目的盲目及冲动,更可以提供城市项目安全设计的标准化模式,使城市建设的宏图落到实处。

《城市安全设计大纲》是一个有高度层面而务实的规划师、建筑师都应遵循的设计准则,是城市总体规划减灾篇之下的细则或称某些新层面上再整合的标准化条文,所以要求它的规范化与可操作性,应是一种防灾设计规划“法规”,这里还仅仅是个建议,提供一种编制思路及要点:

1.大纲应立足城市总体防灾减灾规划的体系化,强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局,最大限度地隔离城市的安全隐患。

2.大纲要立足于城市的全灾种,并强调综合减灾的大安全观,强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究。

3.大纲要在城市功能化安全设计的同时,加强避难应急场所设计与规划,调动拓展、防洪、消防、民防及地质灾害防护,安全生产诸领域的专业规划及招标,提出有所综合的规划原则、标准及措施。

4.大纲要在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破,即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与关键建筑相联合,如何使大城市总体上不蚀化、建筑物可耐震化、建筑物及其机电系统的可修复化等。

5.大纲要全面安排城市防灾绿化系统,建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设不同功能的防灾公园以及其它防灾公共设施,使之与城市各主体建筑、构筑物(含全方位交通)相互连接、补充,同时要提供更多的没有限定功能要求的城市可发展的柔性空间。

6.大纲要全面布局建筑安全的防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物(尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等)进行多灾种防御的“补强设计”与再评估;另一方面要加大到新建建筑,尤其是超高地下空间、超大建筑的综合安全设计评估,克服仅消防建审、抗震设计的局限性。

7.大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接,另一方面要调动市民的参与,因为城市空间的营造不仅仅是为了城市,更为了广大公众,要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会。

8.大纲不仅仅是规划设计的安全措施,更是一个安全设计标准化指南和工具;它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统,更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此,大纲不仅要有多学科重点危险源的判断,还要有连锁式灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计。从城市安全空间设计的分层分级看,城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。最基本的划分是:城市安全的划分应以城市性质与特征,以城市重大风险源(巨灾、重灾等)的分布、危险行为依据;城市安全的划分首先要满足居民安全生活与城市安全生产的基本要求,尤其关注其潜在风险;城市安全区划要以城市不同区域所承担的不同安全服务为准绳,力求满足安全第一的功能定位;城市安全区划强调宏观与微观的结合,宜粗宜细,防止安全的“死角”及细节关注不够的缺陷,提升安全规划设计的可操作性;城市安全区划要有可行性,要使为安全应急管理员建设的内容与《城市总体规划》中的防灾篇相结合,反对相互不通气的重复建设等。

参考文献:

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[2]金磊.城市灾害学原理[M].北京:气象出版社,1997.

[3]金磊.安全奥运论[M].北京:清华大学出版社,2003.

[4]金磊.灾后重建论[M].北京:中国建筑工业出版社,2008.

城市防灾减灾规划范文篇3

关键词：城市减灾；世界城市；安全；规划

Abstract：Whencitiesturnlifeworse，urbanizationbecomesarisk-takingthatshouldbehandledcarefully.Largecitiesaremoreandmorelikeover-sized“patients”.Trafficaccidentsandjamarethesymptomsofthe“diseases”，theyareactuallyrepresentativesofurbandisorderandinsecurity.Thequalityoflifeandhappinessofthoselivingincitiesarenowheretobefoundandurbanization“upgrade”cannotberealized，thuscitiesarefartherandfartherfromsafedevelopment.Cityadministratorsshouldthinkaboutthesafeandhealthydevelopmentconceptfromnationalsecurityoreven“urbanpressurerelieve”aspects，especiallysomemarginshouldbereserved，sowhilecreatingflexiblespaceofcontinuousdevelopment，defensivespaceofvariousfunctionsshouldbesetasideforcities.

Keywords：disasterreductioninurbanareas；worldcity；security；planning

中图分类号：C912.8文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-02-31（6）

引言

2012年，从国外到国内的灾害事件频发，我们宁愿相信它不会是“末日”，但并不等于人类就能再继续伤害地球；我们是否应该想到，假如高度智能化的全球供电网某一时“解列”，人类还能如何作为？高度的城市化可以满足人类的所有需求，可城市由于背离了它建构的初衷，已成为一个充满危险、极其脆弱之地。人类疯狂的对生存空间争夺已使越来越多的土地染上事故风险隐患，灾害易损性加剧更是令人不安的事实。可以预言，一次巨灾死亡百万人口的“危机”并非距那些世界城市很遥远。纵观北京“7·21”事件的诸多细节自然会质疑，暴雨之灾究竟考验了怎样的北京精神，仅“包容”一词在面对突发事件，却让世界及国民看不到一个宜居的城市的能力，体现的已是一个安全承载率到极限、本质上在危险膨胀、城市化发展质量不高、缺少安全保障的城市。如果非要说，“7·21”暴雨之灾已考验北京应对大灾的实力，那客观的陈述是：它确考验出北京自2003年“非典”至今不断建立的、但本质上仍薄弱的城市应急体系；它确考验出北京在遭遇突发事件下管理无序、极度脆弱、再现“非典”当年场景一般的状况；它确考验出如此超大规模城市在规划建设上“求速欠安”的缺少长期战略研究及管理缺失；它确考验出城市综合减灾应急管理欠协调整合能力的事实；它确考验出全市范围内安全文化自觉意识不到位，常态下安全文化教育走过场，安全社区建设走形式所留下的弊端。

1全球巨灾的客观性与城市减灾管理的“乱象”

1.1全球巨灾的客观性与难预见性

2012年5月，享誉世界的罗马俱乐部《2052：放眼未来40年的一项全球预测》报告：“全球人口中城市人口的比例将越来越高，人类若在21世纪上半叶不做出针对性和强有力地回应，将使世界进入一条危险的轨道，在21世纪下半叶将迎来自我强化的全球变暖……”。近10年来，美国飓风、泰国洪水以及欧洲的雪灾等各种自然巨灾风险频发，瑞士再保险公司最新一期《Sigma》披露的数据显示：2011年，由自然灾害和人为灾难引起的全球经济损失高达3600亿美元，比2010年的2180亿美元增加了近1500亿美元，并且是2009年680亿美元的5倍之多。全球的保险企业成本是430亿美元，也增长了近60%。

2011年版《世界城市化展望》首次将拥有75万以上人口的633个城市的地理坐标包含其中，还有海岸的临近程度、地震断层带、气候区域等。

2011年，450多个人口在100万以上的城市中，60%的人口居住于暴露在至少一种自然灾害的高风险地区：

如洪灾是633个城市或城市群中发生最频繁和最大灾难的危险；

干旱影响着至少68个城市；

大地震风险威胁着至少40个城市；

在63个人口最多的城市中（2011年指500万以上人口），39个暴露在至少一种自然灾害高风险地区，他们中有72%坐落在海洋或周边，2/3位于亚洲；

在所关注的六类主要自然灾害中，最常见的是洪灾。许多城市位于暴露于不止一种自然灾害风险的地区，如拥有1200万人口的马尼拉市有高风险台风、洪灾和地震；亚洲其它4个大型沿海城市也有着类似的高风险，如菲律宾的达沃面临台风、洪水、地震风险，其它三个城市如台北、高雄及台中市都面临泥石流风险。最悲剧的是：除上海等城市是沉没指数最高的外，还有广州、天津、香港、台北……以及东京、威尼斯、悉尼、纽约、伦敦……，又及新加坡、曼谷、胡志明市、马尼拉、金边等。它意味着全世界100多处名城各地的形象将永成追忆。

值得关注城市化发展的安全制约因素不仅源于大自然与环境突变，更来自城市本身的超大规模的巨型工程建设。所谓巨型工程美国联邦高速公路管理委员会的定义：指投资超过10亿美元的重大基础性工程，或对社会、环境和预算有显著影响的工程。在发展中国家，具有此投资规模的项目并不是少数，它们涉及基础设施类、公共设施类、产业类及城市形象类。该工程对城市化发展及国际化影响有积极作用如奥运会、亚运会、世博会等；但其负面影响给城市安全发展的困境也是显著的，如使城市预防灾害、预留可防卫空间的桎梏；增加了城市为安全的运营成本，无论是地铁安全、还是300米以上超高层建筑的自防灾问题；影响城市整体生态环境与生存安全格局。

1.2城市减灾管理的“乱象”示例

自2001年“911”事件后，世界城市，尤其是世界影响力事件活动成为无休止的安全管理的话题。花样翻新的新恐怖主义不但会摧毁城市、国家，更威胁一种文化的信心与意志，不少国家（几乎所有奥运会主办城市悉尼、雅典、北京、伦敦）都加入到一场“敌人”无法预测、战场不能确定、胜负难见分晓的“反恐战争”中，这不能说不是追求和谐发展城市建设的“乱象”。

从分析种种事故灾难的后果出发，当前城市化建设的“乱象”不仅有来自管理者的盲目发展，更有规划师、建筑师对灾难的无知而营建的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间，不仅北京，任何城市均处于一定质量下的生态环境中，其发展不仅应满足经济规律，也要符合自然规律。一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途；一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径，城市怎能不进入无序发展的“乱象”态呢？中国诸多大城市及区域正是由于扩张速度快、强度大，最终导致空间表现不均衡，致使在突发事件下城市安全格局失去了保障，无反馈调整的振荡事件常常发生。

从遏制城市综合减灾及提升城市综合应急能力出发，城市防灾规划要全面研究城市三个维度即应急能力时间维（各个应急环节，各个时域指标与响应）、突发事件风险维（四类突发事件的预防与控制措施）、应急能力空间维。如在空间维的层次上，城市环境按公共场所自身、周边环境、城市大环境等层面划分，既要认别公共场所的自身抗灾能力，又必须结合所在城市的整体能力。在公共场所自身因素中，不仅要考虑建筑物结构的抗震抗风承载力，更要考虑建筑在选址、建筑空间的安全布局、建筑是否为功能、为安全、为救援预留了充分的发展空间；在周边区域因素中，要充分考虑其他风险源及应急救援资源是否具有可达性及备用量。在城市整体环境中，要考虑与公共政策、专项预案、应急指挥与城市总体规划防灾篇的结合。城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的，问题是并非所有国家的首都都要同其他大城市一样抓工业化与金融化，这将使首都背离“政治中心、文化中心”的定位，而成为全驾“马车”，到头来必定因全面出击而无法“喘气”，无法真正实现发展目标。

1.2.1世界城市安全软实力对比

北京和上海是国内城市的标杆，其软实力建设对其他城市具有很强的示范作用。就一般文化软实力指标而言，少不了城市文化、国际沟通、城市创新、公共管理、生活质量吸引力五个维度。对于世界城市安全而言，尤其要关注公共安全综合管理上的问题，在这方面我们尚有大的差距。从公共安全管理出发至少还涉及灾情认知、发展阶段、组织机构、法律法规、管理原则、公众参与、应急避难、城市生命线保障、安全减灾科研、安全文化教育普及、部门协调度、信息沟通、应急财政、整合优化的方法等多个方面的问题。2012年7月30日和31日，印度发生两次大停电，分别令3.7亿人和逾6亿人坠入黑暗，就所影响的人口讲，这两次停电为有史以来世界大停电的排行榜中的“冠亚军”。印度大停电也发问中国城市停电风险。国家电监会《2012年上半年电力安全监管报告》提醒城市电网停电并不遥远。因为，2012年仅上半年，中国深圳、海口、南昌、西安等城市已发生较大停电事故11起，其中尤以深圳“4.10”停电事故为最，停电用户数为16.8万户。中国早在1981年即颁布《电力系统安全稳定导则》，设置了有效的“三道防线”。但其安全可靠性模式要提升，北京的能源供应几乎全部依靠外援，这种脆弱性是极致命的。

1.2.2四个直辖市的综合减灾能力

第四届直辖市安全论坛提出：当前我国正处在工业化、城镇化快速发展期，城市正呈现新的特征如城乡一体化、人口密集化、工厂园区化、道桥高架化、系统复杂化等。事故灾难已由传统行业向城市交通、建设、消防及各种运行行业及校园、社区、工业园区等转移，尤其是人员高度密集公共场所及城市重大事件类空间，灾害风险有增无减其具体有三方面：

其一、城市功能决定了灾害的复杂性及难预知性。自2003年北京“非典”事件后，2009年央视新址大火、2009年上海莲花河畔景苑“6·27”7号楼倾倒事故、2010年上海“11·15”特大火灾事故、2011年北京地铁4号线自动扶梯故障、2011年上海10号线“9·27”追尾事故及“9·14”重大道路交通事故等都说明，尽管四大直辖市有不同的城市功能定位，但出现的事故灾害有着共通的复杂性及难预见性。如重庆市是直辖市中行政区域面积最大，人口最多的特大型城市，它集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区为一体，地质灾害严重，高危行业众多，10万公里盘山公路、万余栋高层建筑、700座高瓦斯矿井、数百上千的老旧化工企业和设施星罗棋布，直辖市后的前7年，平均每年重特大事故11起。

其二，快速的城市化进程，难挡住事故灾害的新风险。城市安全的系统性、衍生性、交叉性特征日益明显，这是城市化快速发展面临着无法摆脱的新风险。2011年4月11日，北京和平街发生燃气管道爆炸事故；2012年2月15日，天津河西区宾水南里小区发生燃气爆炸事故；近年来也不乏城市主城区发生化工厂爆炸事故的个案。深层地看与城市盲目扩张、人口密度一增再增、居民区与早年建设的化工及危险品企业距离越来越近有关，无论在天津、重庆、上海都可找到某些高危企业被居民区甚至超高层建筑包围的危险布局。

其三，城市人为灾害已变成“主角”。在全面反省自2003年“非典”后北京综合减灾进程后，可得出结论：北京应加大城市人为灾害与灾害社会学研究。城市人为灾害既指全部的由城市人工建设或人为失误所酿成的事故和灾害。它包括决策过程、思维方式、制度建设、法律保障、文化培育等要素。城市安全度既取决于危险的发生更取决于对危险的控制能力。现实中城市系统的日益复杂化给人为减灾更带来可靠决策的困难：如城市系统更加智能及自动化，城市系统更加危险和复杂，城市系统为安全已经准备了更多的防御装置，但城市系统反而越来越不透明，越来越依靠于智慧城市的超高电子水平，这些都成为更复杂的人为失误影响要素。

1.2.3脆弱的异型建筑与安全隐患

异形建筑追求外形的新奇特，与现行的建筑规范和结构安全规范有一些矛盾，存在风险，其设计与施工时的未知因素多，所以前期安全论证是个艰巨的挑战。事实上，现有的标新立异的设计外形，并未同时赋予其本质安全的设计。在许多情况下如果希望建筑成为一个标志，就不能单纯在形式上做文章，尤其要补上建筑全系统安全设计与评估的课。在2012年5月召开的“重大工程安全建设与风险管理国际工程科技发展论坛”上，在中国重大地下工程事故中，责任及人为因素的事故占到2/3。近年来，我国土木工程事故伤亡人数占全国特大事故灾害的10%，仅低于道路交通事故及煤矿事故，居第三位。英国皇家工程院认为：展开细致的地质勘查工作时避免很多地下工程事故发生的前提。可见，在工程安全乃至规范化管理上，灾害孕育演化规律与成因机理、风险评价与管理、控制理论与技术等均应成为建筑工程安全规范有待提升的前提。

1.2.4面向弱势群体的防灾设计

防灾减灾的弱势群体，一般指残障人、老人、妇幼人群，还包括外国人。要看到中国城市正遭遇人口老龄化问题，现在老龄化水平超过全国平均值的城市（省）有：上海、天津、江苏、北京、浙江、重庆等。其中，上海老年人口比例18.48%，位居全国第一，北京老龄化人口占13.66%，居全国第四，预计到2050年全国1/3人口是老年。城市发展必须是可持续的、具有效率的、安全健康的，具有人性的，因此要科学布局城市老年人安居问题，创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。

校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案，但对校园建筑环境而言，2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》更是应遵循的重要设计依据。2005年7月21日，世界经合组织OECD新闻公告，指出其30个成员国要采纳的学校安全设计的建议，为了保护现在学校和新建学校在地震中的安全，应遵循如下七项安全建设原则即：

要根据灾害风险等级，建立清晰且可衡量的学校抗震安全目标；

要确定地震的危险度水平，在可能的情况下分析并绘制地震灾害地图；

提前制定出对学校建筑抗震要求的目标或期望，希望学校不仅具有抗震能力，这些学校能在地震发生后第一时间成为避难求助中心；

新建学校的安全性必须首先考虑，尤其要及时纠正学校在抗震上的弱点；

要持续建立学校安全的行动计划，并持续不断地丰富并调整；

采取各种措施保护学校安全，既有缓解地震灾害的战略，也有针对其它灾害的措施；

推进学校安全保障的多种政策的长期效用及投资的落实等。

2012年1月1日开始实施的国家《中小学校设计规范》（GB50099-2011）的安全设计条款有新意。早在2009年编制期间就提出：校园安全是一个系统工程，它首先取决于校舍安全与选址安全，否则无论是自然之灾，还是人为灾祸对学生都难逃灭顶之灾。如果说，2011年“血染校车”提升的是校外安全通道，那么希望2012年“10·4”之灾要开启全国上下关注安全校园内部环境的全方位建设与排查的持续力度。国家颁布的《中小学校设计规范》已实施，但为什么对此宣传、推广不够呢？本规范主要的安全设计内容除固有的抗震与消防内容外，还有3点创新之处供交流：

规范第一次提出了校园“大安全观”概念下综合灾情（自然、人为、公共卫生、社会恐怖）应对的设计与安全疏散之策。规范第一次提出了校园建筑全专业配合的安全设计内容及构筑校园本质安全空间的方法理念。规范第一次提出了校园灾害风险预知下的应急预案与常态安全规划的结合之策。

2安全北京论

对北京而言，无论是管理者还是设计师，在当代规划设计中都要增强防灾减灾意识，都要全力为项目设计注入安全内涵及品质，要懂得没有安全的设计是质量不合格的。无论城市与建筑大与小、新与旧，具备安全内涵的规划设计才称得上对得起社会给予的“营养”。为此可定义“安全北京”的内涵：

（1）安全北京应是一个全面且本质安全的城市，其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于安全顶层设计的监控之中；

（2）安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市，具有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力，具有有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊“属地管理”的职能；

（3）安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力，决策力，具有世界城市灾害防御及协调救援的快速反应能力及整体的认知水平；

（4）安全北京应自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系，不仅保障系统安全可靠、快速自修复，还具有充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力；

（5）安全北京要求市民具有全面的国际化水准，不仅要具备安全自护文化养成教育的素质与技能，同时要求至少城市60%以上的人员及社区接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准；

（6）安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力，使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态；

（7）安全北京要使政府公务员成为安全应急监管的“先行者”，要求项目建设者及管理者在公共安全建设理论与实践上、文化与演练、工程与非工程策略上都要纳入安全北京建设的核心理念与制度建设中；

（8）安全北京更要具备当代城市与建筑之新观念，要具备灾害区划及“警戒线”的大系统保障能力，具备最大限度减少人为灾害及灾害扩大化的综合预测能力及可靠的决策力；

3《城市安全设计大纲》的编研思路与建议

2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，国家安监总局也了《安全生产科技“十二五”规划》，住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》，同时全国四大直辖市也都了“十二五”期间城市综合应急管理规划，如果从固本培元层面讲，这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。从城市规划设计的操作层面讲，由于设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准，难真正落实安全责任，面对城市大建设的局面想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面，切实防止安全设计的走过场，在城市与建筑防灾设计规范尚不齐全的现实下，编制《城市安全设计大纲》极有必要。

《城市安全设计大纲》的提出其核心即是强化城市的本质安全设计，它追求安全设计与城市设计的交互与组合。展开对城市安全设计的多维审视：

现有的城市项目设计，尤其是城市综合体及巨型工程，还仅仅是城市经济发展的产物与符号，是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性，因此它十分脆弱，不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。

城市建设规范规定了建筑安全防灾原则下结构、设备、材料可接受的最低安全要求，它同时要兼顾人居公共安全、人身安全、财产安全的指标，一般根据材料性能、气候和地质条件、建筑物用途等可能的潜在风险而制定。

《城市安全设计大纲》是一个有高度层面且务实的规划师、建筑师都可遵循的设计准则，是《城市总体规划》减灾篇之下的细则或称某些防灾、减灾技术标准的整合文本，所以它的规范化与可操作性体现了一种防灾设计“法规”总则的地位。与北京世界城市相关联的《城市安全设计大纲》编制思路及要点：

（1）本大纲立足城市总体防灾减灾规划的体系化，强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局，最大限度地隔离城市的事故灾害隐患；

（2）本大纲立足于城市的全灾种，并强调综合减灾的大安全观，强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究与布控；

（3）本大纲在城市功能化安全设计的同时，加强避难应急场所设计与规划，调动防洪、消防、民防及地质灾害防护，安全生产诸领域的专业规划，提出综合防御的规划原则、标准及措施；

（4）本大纲在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与重点建筑相联系，如何使城市系统总体上防灾思想完备化、建筑物可耐震化、建筑机电系统的可修复化等；

（5）本大纲全面安排城市防灾绿化系统，建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设功能齐全的防御多灾种的公园以及防灾公共设施，使之与城市各主体建筑、构筑物（含全方位交通）相互连接、补充，同时要提供更多的城市可发展的柔性空间；

（6）本大纲全面布局弱势群体的建筑安全与防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物（尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等）进行多灾种防御的“补强设计”与安全评估；另一方面要加大到新建建筑，尤其是超高、地下空间、超大建筑的综合安全设计评估，克服仅进行消防建审、抗震设计的局限性；

（7）本大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接，另一方面要调动市民的参与，因为城市空间的营造不仅仅是为了城市，本质上是为了广大公众，要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会；

（8）本大纲不仅仅是规划设计的安全措施，更是一个安全设计标准化指南和工具；它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统，更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此，大纲有多学科重点危险源的判定，还有连锁灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计，无论从城市安全空间设计的分层分级看，城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。

4北京建设世界城市的安全总体规划的思路

北京安全，事关建设世界城市战略目标的实现；事关北京的现代化发展；事关如何构建城市应急与常态管理的模式；事关城市化发展的本质即公众利益，因为城市百姓“过日子”的理念优于“要面子”的疯狂发展。面对北京固有的自然与人为交织的灾情，面对北京城市化无序发展、日益严重的城市病及低效率，面对“北京城市总体规划（防灾篇）已不适应北京建设世界城市应对巨灾的需要，抓紧立项编制“北京建设世界城市初中期的安全总体规划（2012-2023年）”十分迫切。

4.1规划原则

在北京“十二五”应急规划及国家“十二五”综合减灾规划基础上，完善2023年中远期目标，超前考虑“十三五”期间及其未来的城市安全发展策略。大胆探索“预防为主、纵深防御；依法减灾，严格监管；提高能力，持续改进”的基本原则，确保安全北京可持续发展目标的逐步实现。

4.2规划目标

总体目标：全面提升北京城乡应对综合巨灾的能力，明显减低城市人为灾害的安全风险，明显减弱由于自然巨灾造成的损失及威胁。

逐步形成系统应对“巨灾预测、预警、防御、救援、灾后恢复”的链条，建成城市系统的“三大安全空间”即城市建设中的防灾空间、城市灾害防御的缓冲空间、城市应急救援及避难的安全空间。初中期目标：对照发达国家世界城市综合减灾的经验、教训、个案及政策，大胆探索适合北京世界城市防灾减灾建设模式构建的目标，破除传统城市防灾应急管理上的弊端，努力在规划期内营造城市的生产与生活的“安全圈”。在北京世界城市初中期安全“远景”建设中，努力从规划设计上消除大量事故灾害隐患，在基本消除城市历史遗留旧账的同时，全力关注体系建设。具体要立项编制《北京市防灾减灾条例》，同时推出能代表北京世界城市建设水准特色的公共安全政策体系。

4.3规划内容

为北京建设世界城市及区域的防灾规划应单设一个题目集中研究，绝不可将城市安全与防灾规划的内容分散于各门类规划的条款中。

规划编制的关键是必须统一在综合减灾与大安全观的长远视角上，同时讨论土地利用，生态保护以及城市绿地系统等主题下的安全与防灾考量因素。规划中的城市安全与减灾必须界定规划区内的各种灾害类型、风险等级以及相应的防灾减灾措施，并应用此信息来指导土地分区规划、居住区规划、城市大型公建及综合体规划等。具体讲必须讨论如何降低区域内地质灾害、洪水灾害、校园安全、工业化事故、火灾、泥石流等自然灾害与人为灾害的风险。

4.4北京世界城市公共安全的政策

《北京建设世界城市的安全总体规划》的编制与落实，还需要城市安全减灾的公共政策作保障。它涉及如下重要内容：

对所建项目抗巨灾的开发标准或开发限制，包括选址的红线退让、开发密度标准与类型限制；

对所建项目的事故致灾风险度的评估，并将其作为制定政策的依据，由此给出最新的灾害风险数据及可调整的安全标准；

在加固或拆除可能在灾后倒塌的低于现代防灾标准的建筑物时，要综合考虑灾害风险对灾民搬迁的现状及未来的影响；

要从法律乃至城市公共安全政策上，处理好政府、业主、公众需求上的矛盾，最终权衡的结果往往是人们更倾向于将注意力集中在防灾目标是否落实到规划设计中；

要把握住每一次较大（或影响力极坏）灾害事件所带来的机遇，特别要将政府防灾减灾政策与实施力度挂钩，并每年度展开防灾减灾目标的后果分析；

要通过城市公共安全政策研究与推广，在北京建设世界城市的漫长里程中，找到推进可持续减灾、“安全北京论”的回报。对城市而言，不仅要有对灾害较强的承受力，更需要建立起与北京城市现代化发展相一致的安全减灾新手段、新技术乃至新的城市规划与安全文化建设体系。

参考文献：

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