乡村治理指导意见范文篇1

从1998年6月到11月，九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法（修订草案）。不管是在全体会议上，还是在分组审议时，村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用，以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题，始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布，标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法（试行）（以下简称试行法）都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为，村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看，许多村委会事实上具有部分行政管理职能，起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法，取消村委会的自治性质，将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为，无论从理论上看，还是从试行法实行10年的效果看，规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的，是受农民群众欢迎的，应当坚定不移地坚持。几经讨论后，大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法（以下称正式法律）遵循了宪法和试行法的精神，依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系这是本次修订法律时，争论比较激烈的一个问题。按照试行法的规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系。1998年6月26日全国人大常委会办公厅向全民公布的征求意见稿（以下简称初审稿）强化了这种指导关系，要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时，出现了两种截然不同的看法。一种意见认为，应当把指导关系改为领导关系，以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系，造成乡镇政府对村委会管理失控，不利于乡镇政府开展工作。有人说，要是村委会不听政府的话，那么多国家任务，光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此，不仅要把“指导”改成“领导”，还得要求“村委会必须完成乡镇政府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为，“指导”不能变“领导”，否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向，是“小政府、大社会”，要做到社会能办的事情社会办，政府不该管的坚决不管，乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制，已经无法适应经济体制改革后农村的需要，满足不了农民参与民主管理的要求，不改是没有前途的。现在农村的问题是，不协助乡镇政府工作的村委会少，不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导”关系，乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会，并代村委会决定问题、任免村委会干部，这势必影响村委会的自治性质，不符合村民自治的方向。为此，一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束，保障农民的民利不受侵犯，促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民，建立新型乡村管理体制。所以，法律不仅要规定乡镇不得乱干预，还要明确村民自治的具体事项，使干预无可乘之机，并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。法律委在听取各方面意见后，认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系，符合宪法关于村委会性质的规定，也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中，并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受，正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用试行法、初审稿中，对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中，有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时，更多的同志认为不应回避这个问题。对这一问题，大致有三种意见：有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导，具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织”。或者规定：村委会接受村党支部的领导，村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织，等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系，已经有了规定，法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导，宪法已作了总的规定，没必要在每一个单行法中再一一做规定，村委会组织法也没有必要作专门规定。法律委经过研究，在提交常委会第五次会议审议的《修订草案(修改稿)》中，加了如下内容：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程和有关规定进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持村民直接行使民利，开展村民自治活动。”在10月27日第五次会议分组审议时，有的常委会组成人员认为这样处理很好，各方面都可以接受。有的仍不满意，认为还是没说清楚村委会与党支部的关系。有的提出了一些具体修改意见。最后，经反复研究后，正式法律做了如下规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。”这一规定较好地概括了党支部在村民自治中的作用：一方面，党在农村的基层组织要通过自已的工作，在自治活动中发挥领导核心作用；另一方面，要支持和保障村民自治活动、直接行使民利。这两个方面都要兼顾，不可偏废，既不能以党的领导代替、包办村民自治，也不可因为是村民自治而削弱党的领导。

四、村委会是否应当有管理集体经济的职能在这个问题上，绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显，即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此，正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。对这个问题的意见，基本可概括为三种：一种意见认为，村委会应当具有管理集体经济的职能，但不能成为市场主体直接搞经营。理由是：1)村民自治是全面的，应当包括管理集体经济的职能，否则，村民自治就会受到限制，甚至被架空；2)村委会具有法定性、普遍性、稳定性的特点，更适合作为集体经济所有权的代表，维护集体的经济利益。村委会由村民选举产生，代表全体村民；而集体经济组织的成员并不等于全体村民。所以，集体经济组织中那部分村民的权益与全体村民的权益并不相等。属于全体村农民集体所有的财产，如土地、森林等各种资源，只能由村委会来管理，才能体现出是集体所有，而不是某些人所有。另外，在市场经济条件下，集体经济组织作为市场主体，需要根据市场变化而变化，缺乏稳定性，一旦破产，甚至会导致农民失去赖以生存的经济基础；3)“一村一社”模式的村级集体经济组织，是计划经济的产物，没有前途；4)“一村一社”模式的村级集体经济组织，往往与村党支部、村委会“三个牌子一个门，说话办事一个人”，只是多了一块牌子，没有实际意义。有的还要求进一步明确村委会负责管理村集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。第二种意见认为，宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为，我国沿海和内地，南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方，由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。村委会是否应有管理村集体经济的职能，是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源，由谁作为代表行使所有权，行使发包权。现在一些经济发达地区，建立了村集体经济组织，由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展，立法机关决定从实际情况出发，照顾各地的不同情况，基本维持试行法的有关内容。上述四个问题，是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题，是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧，从一个侧面说明，要统一对村民自治的思想认识，并非易事。法律中的许多问题，还需要实践、认识、再实践、再认识，需要在村委会组织法的实施过程中，积累更多的经验，在村民自治的实践中，逐步统一思想认识。

乡村治理指导意见范文篇2

为充分发挥农村老年协会的主体作用，经研究决定，在镇、村老年协会基础上成立和谐乡村促进会，广泛动员和吸纳热心支持社会和谐稳定各界人士，全面推进和谐乡村建设，进一步营造和谐稳定的社会环境。为全面推进和谐乡村促进会建设，特制定本工作意见。

目标任务

全面成立和谐乡村促进会，并挂牌运作。充分发挥会员贴近群众的优势，排查化解各种不稳定因素，参与调处矛盾纠纷，宣传有关法律法规，拥护支持党的中心工作，组织老年人开展健康有益的文体和公益活动，进一步延伸基层群众自治组织，提高源头预防化解社会矛盾纠纷能力，维护社会和谐稳定，服务新农村建设发展。

和谐乡村促进会的规范化建设要求

（一）组织性质

是在镇党委、政府指导下，由村党支部、村委会领导的民间性、共建性、互、公益性群众组织，是联系党和人民群众的桥梁和纽带，是基层组织开展社会服务管理工作的有力助手，是维护社会和谐稳定的民间协调合法团体，接受县综治办、县老龄办、县民政局的业务指导和监督管理。

（二）职责和任务

1、以和谐乡村促进会章程为指导，教育和引导会员做到“五要十不准”：五要即要为党和政府中心工作服务；要自觉接受村两委领导；要积极为老年人服务；要发扬社会公德，促进精神文明建设；要积极开展矛盾化解、关心下一代工作，促进社会和谐。十不准即不准违法乱纪；不准参与集体上访；不准搞宗派械斗和聚众闹事；不准参与封建迷信活动；不准参与；不准诽谤他人；不准参与组织；不准干预村两委的正常工作；不准进行违法经营生产活动；不准违反协会章程规定。

2、当好村党支部、村委会的参谋和助手，组织会员支持党的中心工作，积极参与发展经济、维护社会治安、调解矛盾纠纷、兴办社会公益事业、移风易俗、法律政策宣传教育、组织老年人开展文体娱乐活动，以活动促交流、以参与促管理、以服务促融合、以感情促和谐，维护社会和谐稳定。

（三）组织架构

在镇、村成立和谐乡村促进会。镇和谐乡村促进会由党委书记蔡艺良担任会长、综治副书记蔡森梅任常务副会长，分管民政、老龄工作乡镇领导郑志华、黄溪山任副会长，推选一名在群众中威信高、热心社会公益事业的长辈或离退休老干部担任副会长兼秘书长，成员由各村理事长组成；村和谐乡村促进会由村党支部书记担任促进会会长，常务副会长可由老年协会会长担任，也可由本村在群众中威信高、热心社会公益事业的长辈或离退休老干部担任；村和谐乡村促进会下设理事会负责日常工作（详见《漳浦县和谐乡村促进会章程》第四章），其他热心社会和谐稳定的各界人士担任乡镇、村促进会理事。老年协会会员为促进会会员，并吸纳村民代表、村民组长、平安中心户长等热心社会和谐稳定的各界人士为会员。为更好开展工作，可在各自然村设立和谐乡村促进会分会。

（四）运作机制

1、保障机制。由镇政府、村委会分别负责提供镇和谐乡村促进会、村和谐乡村促进会的办公场所、启动经费和日常活动经费支持。县社团管理部门给予社团登记。

2、例会制度。建立与镇、村社会管理服务中心或综治维稳中心相对应的每月例会制度，利用会员分布广泛的优势，积极承担信息提供、个案化解、村民建议收集等工作，共同分析矛盾纠纷化解情况和不稳定因素排查情况，对重大治安和维稳信息要第一时间报告；建立定期开展公益活动制度。每个月在镇综治委和村党支部、村委会领导下，至少集中开展一次联系群众活动。

3、工作报告制度。每个季度召开一次理事会，进行工作总结，并向镇党委、政府报告，提出工作建议和需要解决的困难、要求，接受工作指导。

推进全镇乡村和谐促进会建设的工作要求

（一）加强组织领导

成立长桥镇和谐乡村建设领导小组（具体名单见附件1），作为推进全镇和谐乡村促进会建设的组织协调机构。各村也要相应成立和谐乡村促进会建设领导小组，制定工作实施意见，迅速开展工作。各村党支部、村委会负责成立和谐乡村促进会的具体工作，并不断完善各项制度，提供必要的办公场所和活动经费，引导促进会积极有效开展工作。

乡村治理指导意见范文篇3

论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。

2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。