海口经济政策范文

【关键词】海南岛社会变迁国际旅游岛

海南岛社会变迁研究的视角和内容

研究视角。长期以来，由于海南岛特殊的孤悬于海的岛屿位置，其社会变迁也表现出相对封闭、缓慢的岛屿特性。因此，本文从海岛、特区等不同角度进行海南岛社会变迁的历程分析，以影响建国以来社会变迁的重大历史事件为线索，按照两个阶段（1950~1987、1988至今）对海南岛社会发展阶段进行划分。通过不同阶段社会主体、社会经济、社会政治等的梳理、归纳，揭示其承接关系、演进进程和特点，以再现海南岛社会变迁历史过程，为未来海南岛积极社会变迁提供借鉴。

研究内容。社会变迁主要包括人口变迁、经济变迁、社会制度和结构变迁等。人口变迁主要指人口数量、质量、构成及人口流动和分布的变化。经济变迁包括生产力和生产关系的变化、生产量的增长和生产质的提高。社会制度和结构变迁主要体现在两个方面：一是社会功能性结构的变化，表现为各种经济、政治、组织、制度等结构要素的分化和组合；二是社会成员地位结构的变化，表现为社会成员由于其经济地位、职业、教育水平、权力等的不同和变化，所造成的社会阶级和阶层关系的变化。

建国后海南岛社会变迁时空演进历程分析

解放后至建省前（1950~1987年）。一是社会制度和结构变迁。1950年5月1日，海南岛全境解放，设立行政区和黎族苗族自治区，在计划体制及其指令性计划驱动之下，海南岛迅速进入战后重建和全面发展时期。但由于孤悬于海的区位条件和从属于广东的历史传承，海南一直作为广东省的一个行政区域，纳入广东省经济社会发展体系之中。1978年，十一届三中全会正式确立改革开放的基本国策，在一定程度上增强了海南岛社会变迁的独立性、自主性、开放性。1983年3月，中共中央、国务院批转了《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，在表明国家层面战略重视的同时，也形成了加快海南岛社会变迁的高层驱动。1984年海南行政区的建立，极大地促进了全岛区域开发和社会变迁。本阶段，由于身处海防前线的国防地位以及从属于广东省的行政建制，海南岛社会变迁具有明显的被动性和跟随性。同时，由于孤悬南海，社会变迁又表现出一定的封闭性和迟滞性。

二是经济变迁。解放初期，海南工业基础薄弱，产业结构始终是以农业为主体的传统经济格局。改革开放前，海南实行计划经济体制和相对封闭的政策，虽然社会经济有了很大发展，但由于地处海岛，交通闭塞，农业经济长期占据主导地位，海南岛经济始终处于欠发达状态。当时由于特殊的政治军事形势和历史条件，海南岛作为国防前哨，国家对海南投入的资金和人力很少，经济发展缓慢，并创立了一种亦城亦乡、亦农亦工、亦政亦企的特殊经济体制――海南农垦。改革开放以来，我国计划经济逐渐向社会主义市场经济体制转变，海南迎来了加快开发建设的历史机遇，逐步进入快速发展和对外开放的新阶段。但由于人口、资源分布不均，全岛经济发展水平差异较大，形成了南北两极、东西两线的空间格局，经济变迁表现出明显的非均衡性。本阶段，由于改革开放基本国策的正式确立和海南国家一级行政区建置，赋予了此间海南岛社会变迁的独立性、自主性和开放性特征。

三是人口变迁。解放以来，随着社会、经济发展，海南岛人口总数继续稳定增长，人口结构有了新的变化，人口地区分布仍不平衡。人口稠密地区多为开发较早的海岛北部地区，东部沿海及南部、中部地区开发较晚，人口稀少。解放后，为了发展经济，巩固国防，政府发动了几次大规模的人口迁入，使人口呈现快速增长。随着社会经济各方面条件的改善，海南人口变化呈明显的高一低一高增长类型。②本阶段海南岛人口变迁与以往最大的不同是人口变迁具有和经济开发的同步性，人口增长的几次高潮基本是和几次经济开发热潮同步。此外，民族地区分布也不均衡，其中汉族主要分布在沿海平原，黎族主要居住在山区，苗族则居深山密林。

本阶段由于从属广东的行政建制和孤悬南海的地理位置，海南岛社会变迁具有明显的被动跟随性、不平衡性、封闭性和迟滞性。同时，国家开始有计划有组织地开发建设海南，推动了海南岛社会积极变迁，而且社会变迁与区域经济开发具有明显的同步性和关联性。

建省后至今（1988年至今）。一是社会制度和结构变迁。1988年，海南正式建省办特区，成为全国最大的经济特区和最大的海洋省份，大大提升了海南岛的战略地位和政治地位，拉开了海南作为一个省级行政区自主发展经济的序幕。特区省的特殊身份和地位，使海南在对外开放的各个环节享受了许多独有的优惠政策，如落地签证、26国免签证、航权开放、离境退税等，这些政策极大地促进了海南旅游业和经济的发展。此外，海南省为精简机构，还率先实施了省管县（市）的地方管理体制。2009年12月31日，国务院办公厅《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，这标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略，拉开了国家层面全面推动海南岛积极社会变迁的序幕，海南岛也成为全国政治经济体制改革的先行试验区。

二是经济变迁。海南建省和办特区，给经济发展注入了活力，加之实行特区的一系列优惠政策，海南经济进入高速增长时期，经济结构调整步伐明显加快。1993年以来，海南明确提出了三次产业发展的方向，初步形成了以新兴工业、热带高效农业、热带海岛旅游业为支柱的新的产业发展格局。1996年海南提出逐步建设“一省两地”，即中国沿海的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国南方休闲度假旅游胜地。本阶段海南经历了历史上最深刻的经济和社会变迁，岛屿经济增速明显加快，产业结构逐渐优化，旅游业日益成为全省的优势产业和支柱产业。但在经济高速增长的同时，整体经济地位和人们生活水平和国内发达地区还有很大差距。特别是省内东、中、西部还存在着明显的区域发展差异，广大中西部县市经济水平还较落后。

三是人口变迁。社会经济发展也从各个侧面影响到海南人口的变化，具体表现为：建省后海南人口呈有序稳定增长态势，自然增长速度不断减缓，总人口上升幅度渐趋合理。这与建省后全岛经济逐步繁荣，人们“多子多福”等传统思想观念得到更新，以及人口素质提高、文化教育条件改善等因素紧密相关；城市数量明显增加，非农业人口总数及其比重逐年稳定上升，人口分布不均衡；海岛北部、东部地区人口密集，而中西部地区经济落后，人口也较少；人口流动更加频繁，人口构成更加广泛；海南建省办特区和建设国际旅游岛，吸引了大量外来人才和民工涌入琼岛，极大地改变了海南人口结构，并带来不同地区的文化意识和价值观念。人口性别比偏高，老龄化趋势明显。历史上海南一直是以农业为主的地区，传统观念有重男轻女思想，加上历代开拓边疆、移民等均以男性为主，所以人口性别比偏高现象突出。此外，海南人口老龄化趋势明显，2005年，65岁及以上年龄段人口为70.73万人，占8.56%。

本阶段海南岛社会变迁既延续了第一阶段的不平衡性，同时又拥有了更大的自主性、开放性和灵活性特征。此外，海南岛特殊的岛屿环境和资源禀赋，决定了海南岛不同于内地的特色经济结构，必须重点发展以旅游业为龙头的服务业，优先发展高新技术产业，集约发展新型工业，升级发展热带特色现代农业，加快发展海洋经济。

纵观两个阶段海南岛总的社会变迁特征和规律，可以看出，建国以来，海南岛经济发展和人口数量总的趋势是在不断增长。由于战略地位的重要性，国家在政策上也逐渐向海南重点倾斜，海南岛社会变迁逐渐步入良性发展阶段，但由于岛屿环境的相对封闭性和闭塞性，加上经济基础薄弱，农业经济长期占据主导地位，海南岛总体仍属于我国欠发达地区。改革开放特别是海南建省办特区以来，海南岛经济开始飞速发展，产业结构渐趋合理，政治体制逐渐理顺，人口数量和素质也逐渐提高，海南岛社会变迁开始进入积极变迁阶段。

建国以来，在不同阶段海南岛社会变迁的内容和特点各有不同。纵观两个阶段，可以看出，海南岛每次社会重大变迁，都是伴随着国家政策的重点倾斜。建省办特区，极大地促进了海南岛良性社会变迁；国际旅游岛建设上升为国家战略，掀起了新时期海南岛社会积极变迁与岛域全面开发共轭演进的新一轮热潮，这表明了国家层面对海南岛战略地位的重视，对推动海南岛积极社会变迁和经济全面发展，具有重要的战略意义。在当前国际旅游岛建设的大背景下，海南岛必须大胆探索创新，创建独特的海岛政治经济管理体制和积极的社会变迁模式，为国际旅游岛建设打下良好的基础，真正把海南岛建成一个富强文明的和谐岛、生态岛、文明岛和旅游岛。（作者分别为海南大学旅游学院讲师，副教授；本文系国家自然科学基金项目和教育部人文社会科学研究一般项目成果，项目编号分别为40961005和09YJC840008）

海口经济政策范文篇2

【关键词】海关税收涉外性经济职能

随着我国参与国际经济的广度和深度的不断发展和经济开放程度的进一步提高，以进境货物增值税和消费税为主体的海关税收还将进一步增长，海关税收仍将是我国财政收入的重要来源，其对国民经济的影响将更加深远。

一、“海关税收”的含义探析

近年来，“海关税收”作为一个术语经常被海关和学术界的一些人提起，“海关税收”一词也经常出现在报章杂志中，但至今没有人对海关税收的概念内涵进行探究，也没有人给出过一个严格的定义。人们一般理解的“海关税收”基本上等同于由海关征收的税收，但这在理论上并不科学和严密。

税收学理论认为，一种税与另一种税的区别，并不在于其征收主体的不同，也不在于纳税人的不同，而在于征税对象的不同，即税收种类的边界是以征税对象来划分的。因此，理解海关税收的含义，需要知道海关税收与其他税收的征税对象的区别。根据《中华人民共和国海关法》的规定，“中华人民共和国海关是国家的进出关境（简称进出境）监督管理机关”，海关依法“监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（简称进出境运输工具、货物和物品），征收关税和其他税、费……”由此可见，不能简单地把海关税收定义为由海关征收的税收，或者把对进出境的货物、物品和运输工具的征税称为海关税收。因为如果需要，或由海关之外的征税机关征税的征管效率比海关更高，那么国家完全可以规定由海关之外的征税机关对进出境货物、物品和运输工具征税。但即使是这样，这些税仍然是海关税收，因为这些税的征税对象是海关的监管对象。

根据以上分析，可以把海关税收定义为对海关监管对象的征税。依据我国海关法，我国的海关税收是海关对依法监管的进出境货物、物品和运输工具所征收的税。根据国家有关的税收法令法规，我国的海关税收包括对进出关境的货物和物品征收的进出口关税、对进境货物征收的增值税和消费税、对进境运输工具征收的船舶吨税等税种。

1、“海关税收”与“税”

虽然从理论上讲，海关税收不等同于由海关征收的税，但实际上，海关税收确实主要是由海关征收的，这是由国家赋予海关的职能以及提高税收征管效率的需要所决定的。事实上，当海关被赋予了征收海关税收的职能后，征税本身就成为了海关对监管对象的最重要的的监管方式和手段。由此可见，征税主体的选择本身就是海关税收政策和制度的重要方面。

在海关系统内流行着一个通俗的术语“税”，通常是指由海关征收的进境环节的增值税、消费税。虽然作为一个约定俗成的术语被广泛使用，但却反映出对海关税收和海关税收征收主体理解的偏差，那就是征收关税是海关的天然职能，而由海关征收关税以外的其他税，只是代替国内税务机关履行征税权。而征税主体的选择是由海关的职能和提高征税效率的需要所决定的，这种选择本身也是国家税收政策和制度的一部分。由海关征收增值税、消费税和船舶吨税和由海关征收关税一样，同样是海关的监管职能的体现，我国海关法规定的海关依法“征收关税和其他税、费”，这当然就包括增值税、消费税和船舶吨税。

2、出口退税与海关税收

出口退税是指对出口商品退还出口之前所经历的各流转环节所纳的国内商品税，使本国商品以不含国内商品税的价格进入国际市场。通常，进口国对该国进口的商品按照国民待遇原则，征收与国内生产的相同商品同等的国内商品税，使进口商品与国内商品保持同等的税收负担。因此，出口退税避免了出口国和进口国的双重征税，体现了税收的中性原则，为世贸组织规则所接受。由于出口退税并不是一个独立的税种，也并不构成财政收入的来源，因而通常不被视作海关税收。但出口退税的作用对象是作为海关监控对象的出口商品，也具有海关税收的属性，这可以从出口退税与关税的比较中不难看出。

首先，从对纳税人税收负担的影响看。如果出口退税是一种相对稳定的制度，即出口退税作为关税政策实施的一个外部制度性条件，并且严格实行应退尽退的零税率，那么关税政策能否发挥应有的作用，就要看出口关税是否有效地调节纳税人的税收负担。从总体上看，出口关税率的总体水平影响出口的总量，而各种商品的出口关税率影响这些商品的出口结构。当出口退税作为一项政策使用时，即通过出口退税率的调整影响出口的总量和结构，政策效果之所以能够体现，同样是由于出口退税率的变动对纳税人的税收负担产生了影响。可见，降低某种商品的出口退税率，其政策效果等同于在对所有商品都是实行全额退税的条件下，提高该种商品的出口关税率。

其次，从对促进出口和出口商品的国际市场价格影响看。一国商品之所以能够进入进口国市场，从理论上讲是由于出口国在该商品的生产上拥有比较优势，而从通俗意义上讲是由于出口国生产该商品的成本较进口国低，能以更低的价格进入该国市场。征收出口关税能起到限制出口的作用，而通常出口国征收出口关税的目的，是为了减少本国资源性商品的出口，实行出口退税是要增强本国制造品的出口，但如果制造品的国内流转税没有全部退税，出口退税的效果就大打折扣。因此，如果对所有的商品都实行出口全额退税，同时对某些商品征收出口关税，同样可起到限制这些商品出口的作用。举例而言，某商品的国内价格为100元，其中所含的国内流转税为10%，对其实行出口退税后，该商品就能以90元的价格进入国际市场，但假如无法做到全额退税，退税率仅为应退税额的55%，即5.5元，该商品进入国际市场的价格为94.5元。如果该商品全额退税，同时又征收5%的出口关税，该商品进入国际市场的价格同样是94.5元。因此，这两种政策对该商品出口和国际市场价格的影响是完全相同的。

最后，从近年来我国出口退税政策调整的实际做法看。退税率实际上已按照海关税则对商品的分类进行确定，降低某税号下商品的退税率实际上等同于提高该商品的出口关税率。而我国政策的调整往往实行退税率和关税率的双率齐动，如在减低退税率的同时，又提高该商品的出口关税税率。虽然这样有利于加强政策力度，但这种政策操作手法本身也已经说明，出口退税率的变动与关税税率变动效果相同。

二、海关税收的特点

海关税收具有一般税收的共性，即强制性、无偿性和固定性，但海关税收还具有一个其他一般税收所没有的特征，那就是海关税收的涉外性，具体表现在以下几个方面。

1、海关税收的征税对象须按国际通行的商品分类规则划分为具体的税目，而海关进出口税则就是海关税收的税目税率表

目前，世界各国通行的商品分类规则是海关合作理事会的《商品名称及编码协调制度》，各国以此为基础制定本国的进出口税则。根据其规定，商品按其自然属性、用途和功能等进行分类，每一种商品被冠以特定的六位数编码，各国税则中该种商品的税则号列的前六位数必须与该编码相同，各国可以根据需要在六位数编码下增设本国子目。

2、海关税收的计税价格必须根据国际通行的规则确定

海关税收大多采用从价标准计征，为此必须确定计税价格，关税的计税价格习惯上称为完税价格。由于各国自行确定完税价格极有可能产生事实上的贸易壁垒，对自由贸易造成损害，为此寻求国际统一的完税价格确定规则始终是海关税收发展的重要课题之一，《WTO估价协定》便是国际社会寻求统一的完税价格确定规则的努力所形成的成果。根据这一协议，关税的完税价格应为进出口货物的成交价格。目前，包括我国在内的大多数国家都依据《WTO估价协定》制定本国的海关税收制度。我国海关法规定：“进出口货物的完税价格，由海关以该货物的成交价格为基础审查确定。”转3、海关税收的税率设置，须考虑国家参与签订的国际双边或多边贸易协定

自由贸易与保护主义始终是国际贸易发展中的一对矛盾，为了从国际贸易中取得最大的利益，在完全自由的国际贸易环境尚未形成之前，参与地区性和国际性的多边或双边贸易协定，是世界各国基于本国利益作出的选择。这些贸易协定往往要求参与各方约束国际贸易中的税收负担水平，并相互间提供对等的税收待遇。因此，海关税收的税率设置并不完全自主，必须考虑国家在国际多边或双边贸易协定中承担的义务。随着经济发展水平和市场化程度的提高，我国不但加入了世界贸易组织，而且自2001年5月签署并加入了《亚洲和太平洋经济和社会理事会发展中国家成员国关于贸易谈判的第一协定》（简称为《曼谷协定》，后经修改称为《亚太贸易协定》）起，又先后与一些国家（地区）和区域性国际经济组织签订了含有税收优惠内容的贸易协定。这样，我国的关税税率就有普通税率、最惠国税率、协定税率等，其中，最惠国税率设置不但要适应我国的实际需要，还要考虑我国入世谈判中承诺的义务，协定税率的设置同样应体现我国在相关协定中的义务，并享受对等的贸易利益。

4、海关征税对进出境货物的原产地认定须遵循国际通行的规则

为了严格限制各国提供的海关税收优惠的受益范围，确保各国的海关税收国别化差别待遇政策得到实施，必须对进出口货物的原产地进行鉴别。但随着国际经济一体化进程的深入，生产的国际化分工也在向纵深发展，多个国家参与制造的产品越来越多，为此需要一套判别货物原产地的技术和标准，这就是原产地规则，代表之一就是WTO《原产地规则协议》，它也成为对世界多数国家具有约束力的国际通行原产地规则。为了鼓励区域性自由贸易区和国际双边自由贸易协定的形成，WTO《原产地规则协议》承认各国在依据该规则制定普遍适用的原产地规则的基础上，为实施区域或双边自由贸易而制定特殊原产地规则的权利。我国从2005年开始实施的《中华人民共和国进出口货物原产地条例》就是依照其制定的普遍适用的原产地规则，此外我国还依据一些区域性贸易协定制定了这些协定项下的原产地规则。

5、海关税收的经济影响具有涉外性

由于海关税收的征税对象主要是进出境的商品，生产地和消费地跨越不同国家，使得税收的影响具有了跨国性。生产地国家的税收政策必然通过成本影响商品的价格，从而影响消费者的支付价格，进而影响消费地市场对商品的需求，反之，消费地国家的税收政策直接影响消费地市场，反过来影响生产国的生产。海关税收的经济影响所表现出来的涉外性使得海关税收成为了国际经济甚至是国际政治斗争的武器。

在一个开放程度不高的经济体中，由于国际贸易和其他对外经济交往只处于较低水平，海关税收的涉外性没有得到充分体现，海关税收的重要性也不可能得到充分认识，因此对海关税收的相关研究较为薄弱。但是，在经济开放度较高的经济体中，海关税收的涉外性不容忽视。自改革开放以来，经过30年的发展，我国的开放程度有了很大的提高。根据亚洲经济数据库（CEIC）公布的一份统计资料，我国到2007年的外贸依存度已经达到了近70%。

三、海关税收的经济职能

海关税收的经济职能是指海关税收所固有的、内在的、由其本职所决定的经济功能，主要表现在以下三个方面。

1、资源配置职能

海关税收资源配置职能是指在市场经济条件下，政府运用税收调节进出口商品的市场价格，使各种经济资源得到高效利用和最佳配置。海关税收资源配置职能的内涵极为丰富，不仅表现在对商品供求关系的调节上，还表现在对商品结构的调节上，最为主要的是通过对商品供求关系和结构的调整，可以达到保护本国产业和本国经济的目的。

（1）调节商品供求关系。在市场经济体制下，商品的供求关系通过价格变动反映出来，当某种商品的价格上升时，反映出该种商品的需求超过供给，为平抑价格、增加供给，应降低进口商品的税收负担，提高出口商品的税收负担，扩大进口。可见，海关税收作为进出口商品价格的构成部分之一，税额的增减直接影响价格升降，从而影响商品供求关系。当国际市场价格发生波动并影响国内商品供求均衡时，海关税收也能有效阻隔国际市场对国内经济的不利影响。

（2）调节商品结构。商品结构是指商品之间的比例关系，根据经济效率的要求，商品的比例关系应适应人们对各种商品的需求。进出口是对国内商品市场的调剂，当某种商品供过于求时，可出口该商品来平衡国内生产与消费的失衡，反过来当某种商品供不应求时，可进口这种商品。海关税收可以调节商品流动方向与数量，加重进口商品的税收负担，减轻出口商品的税收负担，就可以鼓励本国过剩商品的出口，抑制进口。

（3）保护本国产业和经济。保护本国产业和经济是海关税收资源配置职能中最为核心的一项职能。传统上对这一职能的理解是，在进口环节征收的海关税收，提高了外国商品进入本国市场的成本，从而有效减轻了外国商品对本国同类商品的冲击，使本国发展相对滞后的一些产品和产业得到保护。在国际经济不断交融与发展中，海关税收的这一职能的内涵得到了延伸，对本国产业和经济的保护还体现在国家通过海关税收政策鼓励本国产品出口。例如，在当前国际金融危机的严峻形势下，我国取消和降低多数产品的出口关税以及提高出口退税率的政策，便是这一职能的体现。

2、收入分配职能

海关税收的收入分配职能表现在国际国内两个方面。在国内，由于海关税收对各种商品征收的税率有高有低，使各种商品的海关税收总体负担呈现差异，从而使不同收入阶层的税收负担不一致，调节收入分配。例如，世界各国一般都对进口非生活必需的奢侈消费品征以较高的关税，而对于关系民生的基本生活消费品征收较低的关税，甚至免税。

在国际方面，海关税收影响着国与国之间的利益格局。首先，海关税收的涉外性决定了一国的海关税收政策必然会对他国的生产和消费产生影响。例如，一国对进口商品征收高额的关税使得他国商品很难进入该国市场，从而使他国的生产和就业受到影响，当进口国为国际贸易“大国”时，这种影响体现得尤为明显；当一国对本国出口商品免征或退征相关税收，甚至对出口商品实施政府补贴时，进口国的消费者就能以较为低廉的价格消费这些商品，但进口国的生产和就业会面临较大的冲击。其次，国际经济利益的分配还取决于国际贸易中商品的价格。由于世界经济发展的不平衡，经济发展相对落后的发展中国家在国际贸易中处于依附地位，为此他们通常通过海关税收政策限制资源类商品的出口，引导一些附加值较高的商品出口。

3、宏观调控职能

宏观调控是指国家通过宏观经济政策调节总需求与总供给，使之达到均衡，从而实现一系列社会和经济目标。这些目标通常包括适度的经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。这些目标能否实现，很大程度上取决于政府是否能有效调节社会总需求。在一个开放经济体中，社会总需求由消费、投资和净出口组成，海关税收的宏观调控职能体现在海关税收对净出口的直接影响上，当国内需求增长放缓时，推动出口增长往往是各国的一致选择，出口增长一方面直接扩大了总需求，另一方面引导投资增长，带动内需。

自我国恢复征收海关税收以来，海关税收就被赋予了宏观调控的职能，在开放程度不断提高的同时，此项职能也在不断强化。在当前国际金融危机的背景下，为了顺利实现预定的宏观经济目标，我国多次调高了出口退税率并降低了出口关税，总体上降低了出口环节的税收负担。在未来，海关税收政策仍然是我国财政政策的重要组成部分，海关税收的宏观调控职能还将进一步得到发挥。

【参考文献】

[1]中华人民共和国海关法[Z].

海口经济政策范文

[关键词]区域政策四大地区板块西部大开发

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）02-0007-13

一、中国区域发展政策演化及战略布局

中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的社会经济发展条件、自然资源禀赋，以及文化传统差异显著，这是形成地区间发展不平衡的基础性条件，也是中国的一个基本国情。因此，区域发展政策一直广受关注，区域发展战略是国家战略的重要组成部分，也是国家发展战略在空间上的体现。

改革开放以后，中国选择了经济市场化的发展路径。为了加快经济发展，扩大对外开放，提高资源配置效率，中国实施了“顺市场”的区域发展政策，即鼓励各种资源要素流向更有效率的地区，促进东部沿海地区优先发展。当时邓小平就提出了“两个大局”的战略思路，即“沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，内地要顾全这个大局”，同时“沿海地区发展到一定时期，拿出更多的力量帮助内地发展，沿海地区也要顾全这个大局”。

为了落实邓小平提出的“两个大局”的战略思路，中央出台了一系列促进东部沿海优先发展的政策，具体政策包括：（1）先后批准设立深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区，允许经济特区进行制度创新、“先行先试”，并给予经济特区放宽外商投资限制、税收减免、增加外汇额度等优惠政策；（2）开放天津、上海、大连、湛江等14个沿海城市，对这些地方实行经济特区的某些政策，包括放宽地方管理权限、扩大对外开放权力、放宽对外商投资等；（3）设立上海浦东新区，提高上海在中国实施对外开发战略中的地位；（4）鼓励沿海地区兴办各类部级经济技术开发区。

“顺市场”的区域发展政策使市场机制作用得到充分发挥，促进各种资源要素流向更有效率的地区，或者说，流向提高资源配置效率潜力更大的地区。东部沿海地区凭借紧邻对外口岸的优势，对外商、外资更有吸引力，可以充分利用国内劳动力、土地等关键要素较为低廉的优势，在更大范围内参与国际分工，从而大大提升东部沿海地区的地区优势。到上世纪90年代末，中国已形成了长江三角洲地区、珠江三角洲地区和环渤海湾地区三个重要的区域经济增长极，成为拉动中国经济增长的重要引擎。到2005年，这三个地区的经济总量已占全国的经济总量的54.2%。

然而，这种“顺市场”区域发展政策一个不可避免的后果是，进一步扩大了沿海和内陆地区之间的差距。到2005年，东部、中部、西部和东北四大区域生产总值占我国国内生产总值的比重，分别由1978年43.3%、21.7%、20.9%和14.1%变为55.6%、18.8%、16.9%和8.7%，东部地区提高12.3个百分点，中部、西部和东北地区分别下降2.9、4.0和5.4个百分点，东部地区比重不断上升，中部、西部相对下降，东北地区下降最多。区域间人均生产总值差距也不断扩大。1978年东部地区人均生产总值是西部的1.8倍、中部的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。

区域发展不平衡的加剧对中国经济产生了一系列不利的后果，这主要表现在两个方面：一是扩大了收入差距。根据有关研究，到上世纪90年代末至2000年代初，东、中、西三大地区之间的收入差距对全国收入差距的贡献率大约为14%，而1988年，这一贡献率为10.5（李实，2009）。二是不利于扩大内需。中国的中西部地区人口众多，中西部地区的人口规模占全国人口总量的55%，具有十分广阔的市场潜力。中西部地区发展滞后，不利于扩大内需，不利于为中国经济进一步快速发展提供市场支持。

另外，中央高层政策界普遍判断，东部沿海地区的发展受土地、劳动力等要素的制约，发展潜力不足，东部沿海地区外溢作用开始显现，也就是说，中国经济重心向西梯度转移的时机已经成熟。这一判断背后的假定是，仅靠市场机制的自发作用，区域发展不平衡的问题难以自动地得到矫正，出现了“市场失败”，因而政府必须出手，制定更加积极的区域发展政策，引导市场，实现区域间资源布局的优化配置。在这一背景下，在本世纪初，中央政府在区域发展政策与总体战略布局方面，做出了重大调整，并逐步形成了较为清晰的区域发展的总体战略。

从区域发展政策的演变过程来分析，中央首先提出的是西部大开发战略，这主要因为：第一，反贫困的要求。虽然中国政府基本上兑现在《“八七”扶贫攻坚计划》中提出的，到2000年解决8000万绝对贫困人口的温饱问题，但是反贫困的任务仍很严重。据统计到2000年，中国仍有2600万贫困人口，而且，在8000万贫困人口中只有大约4000万人彻底地摆脱了绝对贫困状况，其余已脱贫的人口只是在各级政府的大力扶助下，暂时缓解了贫困状况，随时有可能“返贫”。中国的贫困地区大多集中在西部地区，西部地区发展不起来，中国的贫困人口问题不可能得到彻底解决。第二，经济发达的东部沿海地区支持经济落后的西部地区的政策目标并没有实现。按照邓小平提出的“两个大局”的战略思路，东部沿海地区发展起来以后，应该支持经济落后的西部地区。而事实恰恰相反，经济发展起来的东部地区不仅没有起到带动经济落后的西部地区作用，而且，还不断地从西部地区获取资源，包括劳动力、资金和廉价的能源及其他自然资源，产生了东部对西部的“虹吸效应”。第三，西部地区是少数民族的聚集地，民族矛盾问题突出，民族冲突频发。为了稳定地处西部边疆的少数民族地区，也必须在区域发展政策上给予倾斜。

在西部大开发战略提出不久，中央又提出了振兴东北老工业基地的战略，这也是一个顺势而为的战略。在计划经济时期，东北老工业基地曾经是中国最重要的工业基地之一，为中国工业体系的初步形成做出了重要贡献。改革开放以后，东北老工业基地迅速衰落。到了上世纪90年代，东北地区成为国企改革的“重灾区”，大量国企职工下岗，企业破产现象严重，社会事件频发。一些工矿城市因资源枯竭而衰败，更加剧了东北地区的困难，这就迫使中央政府不得不花很大力气来解决东北的国企问题。2000年以后，随着国企改制、下岗工人安置和资源重组等政策落实到位，东北的国企问题得到了初步解决。如何发展东北地区经济就成为中央政府不得不考虑的问题。由于东北地区面临的问题比较特殊，所以，中央就将东北地区从传统的东、中、西战略布局中划出，制定单独区域发展政策。2003年正式提出了振兴东北老工业基地战略，并在国家发改委设立“东北办”，将其上升为国家战略。

在中央政府对西部地区和东北地区分别作出重大战略部署，并成立专门的领导协调机构之后，为了保持区域的协调发展和区域政策的完整性，中央又提出了中部崛起战略和东部率先发展战略，并在《“十一五”规划纲要》进行了全面和系统的阐述。至此以“四大地区板块”为主体的中国区域发展总体战略基本形成。四大地区板块的基本情况见表1。

区域发展总体战略的提出，为地方政府发展本地经济打开了空间。为了落实区域发展总体战略，同时也是为了提高本地区在国家层面上的地位，争取更优惠的政策，2008年国际金融危机之后，各省级政府在国家发改委的支持下，纷纷制定各种类型的区域发展规划或方案，这些区域发展规划或方案事实上成为落实“国家区域发展总体规划”重点区域的“分区规划”。各地区域发展规划基本情况见表2。

在上海浦东新区示范带动下，中央及各级地方政府看到了以“新区”作为区域经济增长极和发动机的作用。以天津滨海新区为首，一些地方掀起了“大建新区”、“大建新城”的热潮，并力图继上海浦东新区和天津滨海新区之后，将本地的新区上升为部级新区。这样，在各地区域发展规划和政策之下，又出现了一系列新区规划，或者是以综合配套改革试验区为名的方案。目前已批准的新区规划或综合改革试验区见表3、表4。

在促进区域经济发展的同时，中央也逐步建立了国土空间开发管理体系。党的十七大和国家“十一五”规划正式提出推进形成主体功能区战略，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。2007年7月，国务院颁发《关于编制全国主体功能区规划的意见》，2010年12月，国务院正式印发《全国主体功能区规划》，并要求完成省级主体功能区规划编制工作。至此，中国已形成了以“四大版块”区域发展战略为核心，重点区域发展规划、主体功能区划，以及部级新区为补充的区域发展的政策体系。

二、对现行区域发展政策效果的基本评估

自1999年中央政府提出西部大开发战略以来，中国区域经济发展的版图发生很大变化。这主要体现在以下三个方面：

第一，覆盖全部国土的综合交通体系基本形成。交通基础设施建设先行是现行区域发展政策的一个鲜明特点。从2000年到2012年底，建设高速公路8万公里，总里程达到9.6万公里，超过美国居世界第一位，基本形成了“五射两纵七横”的国家高速公路网。“五纵七横”12条国道主干线也基本形成。同期建设铁路4万公里，全国铁路营业里程达到9.8万公里，居世界第二位；高铁运营里程达到9356公里，居世界第一位，基本形成了“四纵四横”为骨架的快速铁路运输网。沿海港口新增万吨级以上泊位848个，总数达到1366个，内河港口新增万吨级以上泊位285个，总数达到340个；民航旅客运输量从0.67亿，增加到6.78亿人次，旅客吞吐量千万级机场从3个增加21个。完善的综合交通体系强化区域之间的联系，促进了要素在区域之间的流动，也大大提高了国家的综合竞争力。

第二，“四大地区板块”之间经济发展不平衡的状况得到了很大改善。大规模交通基础设施建设带动了中、西部和东北地区的均衡发展。东部地区一马当先的格局逐渐被打破。2007年，西部经济增速首次超过东部。2008～2011年，中、西部和东北地区经济增速连续4年超过东部。到2011年，西部地区和中部地区经济总量占全国经济总量的比重，分别比2005年提高了2.3个百分点和1.2个百分点（见图4）。

第三，“四大地区板块”之间居民收入差距有所缩小。中、西部和东北地区经济的快速增长也促进了“四大地区板块”之间的居民收入差距缩小。到2011年，中、西部和东北地区城镇居民人均可支配收入与经济发达的东部地区相比，由2005年的0.65：1提高到0.69：1，农村居民人均纯收入差距改善更为明显，由0.62：0.50：0.72：1提高到0.68：0.55：0.81：1（见表5）。

在充分肯定现行区域发展政策的同时，应该注意也存在着一些可以检讨的地方，特别表现在地方政府的行为扭曲上。

从中央制定区域发展政策意图来分析，科学发展、协调发展是其基本的出发点，加强生态建设亦是其中一个关键核心内容。为此，中央政府还特别强调对国土的空间管制，出台划定主体功能区政策，制定《全国主体功能规划》，并试图在城市规划和开发管理中用“三区四线”来约束地方政府的盲目开发行为。然而，在区域发展政策的鼓励下，一些地方政府纷纷“大干快上”、“扩大地盘”，为了招商引资，追求GDP而不顾开发条件。区域经济发展中空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，生态体系与环境破坏等问题日益突出。

在西部地区，以牺牲生态环境为代价的不适宜开发或过度开况比较普遍。西部地区是中国的“绿肺”，生态本底资源丰富但又比较脆弱，一旦被破坏，将出现不可逆的恶果。站在国家区域可持续发展大局的角度来看，西部大开发政策的实施效果值得检讨。

首先，西部大开发的实际模式仍然延续了投资驱动型、资源消耗型的老路，投资效率低、劳动生产率低、能耗高的情况普遍存在。从2002年开始，中西部地区固定资产投资明显放大，但是西部地区的投资产出率明显低于东部地区（见表6、图5）。

其次，无论是西部地区，还是中部地区仍然采取以“土地换投资”的发展形式，土地消耗大、浪费严重的情况十分普遍。在西部和中部地区，到处可以看到大片空荡荡的工业开发区、产业集聚区，以及空置的“鬼城”，典型的案例如鄂尔多斯康巴什新区。根据中国土地勘探规划院的测算，地耗水平呈现由东向西不断增高的趋势，即越是靠东的省份，地耗水平越低，越是靠西的省份，地耗水平越高。

第三，盲目开发加剧了产能过剩状况。在西部大开发、中部崛起战略的鼓励下，地方政府热衷于“上大项目”、“搞大建设”，但由于部分西部和中部地区发展条件不好，城市配套不理想，大量项目目前处于产能利用率不高的状况。据中国社会科学院人口与劳动研究所的统计，东部地区的产能利用率大大高于中、西部地区和东北地区，其中西部地区的产能利用率最低（蔡昉，2012）。

第四，加剧了地方政府之间的恶性竞争。虽然中央政府所制定的区域发展政策，有通盘的考虑，针对各地的实际情况，在发展目标或取向方面也有所侧重。但是，到了地方政府的实际执行过程中，多目标就变为单目标了，这就是追求经济的高速增长，极大地加剧了区域间、城市间政府的恶性竞争。地区竞争一直被国内外学者认为是中国经济增长的一个重要动力。但在地方政府官员任期越来越趋于短期化的情况下，一些地方政府官员为了追求任期内政绩最大化，往往不顾本地资源禀赋和比较优势，在“超前发展”的幌子下，透支了地方财力，透支了土地资源和可承载的环境容量。这样的发展是不可持续的。

第五，阻碍了中国整体的产业转型升级。中西部地区承接了东部沿海地区大量的资源消耗型和劳动密集型传统产业，在这样一种产业“梯度转移”模式下，企业缺乏自主创新动力，阻碍了中国整体的产业转型升级，这也是与现行国家政策导向相矛盾的。

三、对未来区域发展潜力的基本判断

如前所分析，当时中央政府对区域发展政策做出调整基于一个重要判断，这就是东部沿海地区发展后劲不足，经济增长潜力下降，经济发展重心应该逐步向西转移。这里需要讨论的问题是经济增长的动力从哪里来。

在市场经济的制度环境下，经济增长的动力来源于市场需求，是市场需求拉动经济增长。然而，市场需求归根到底是由人来创造的，人口的密集度是市场需求重要的决定因素。因此，人口承载能力越高，扩大市场需求的潜力就越高。提高区域人口承载力，扩大市场需求，应该是研究区域发展政策的一个基本出发点。

如果以区域人口承载力作为分析的出发点，就可以看出，虽然中国政府在调整区域经济发展布局，促进经济重心向西转移方面做了很大的努力，但是，东部沿海地区的人口承载力仍在增加，西部地区、中部地区和东北地区的人口承载力仍在下降。以2000年作为基年进行比较，到2011年，东部地区的人口比重提高了2.8百分点，而中部地区、西部地区和东北地区的人口比重则分别下降了1.2、1.3和0.3百分点。东部地区的人口承载能力在加强（见表7）。

东部地区人口承载能力强的主要原因是，东部地区城镇化水平较高。虽然近10年来东部地区发展出现放缓迹象，但是，东部沿海城市仍然是外来农村务工人员的主要流入地。大量外来农村务工人员流向东部沿海城市，促进了东部地区城镇化进程。初步估计，到2011年，东部地区的人口城镇化水平为60.8%，分别高于中部地区、西部地区和东北地区15.3、17.8、2.0个百分点（见表8）。

与此同时，也应该看到，不仅东部地区，四大地区板块的城市承载力都没有充分发挥出来，2000～2011年，四大地区板块的城市建成区面积都出现了大幅度的增长，其中东部地区增长最快，年均增速达到7.95%（见表9）。但是，人口密度呈现出下降的趋势。2006年以前，城市建成区人口密度四大地区板块均超过了每平方公里1万人，但到了2011年，四大地区板块均下降到每平方公里1万人以下。城市建成区人口密度下降，一方面表明城市的人均住房面积大幅度增加，基础设施、商业服务和公共服务配套条件大幅度改善，另一方面也显露出一些城市存在着人口承载能力不足现象。四大地区板块城市人口密度比较表明，西部地区和东北地区人口承载能力最低（见表10、表11）。

本文认为受诸多制度障碍的制约，目前作为中国区位条件最好，也最适于开发的东部沿海地区，其城市化潜力和人口承载力优势远远未发挥出来，特别是东部沿海的二线城市。2003年以来东部地区城市建成区面积增长63%，但相应的城区人口仅增长29%，建成区人口密度明显下降。

目前东部沿海地区城镇化布局呈现出人口密度过高与人口密度不足并存的情况。这主要表现为：以北京、上海、广州和深圳为代表的一线城市，人口密度过高，已经超过了土地和环境的承载力，出现了比较明显的“大城市病”的情况。而除此之外的城市，特别是二线城市，仍具有较强的人口吸纳能力。本文对全国54个东部临海地级以上城市的基本情况进行了统计分析，汇总统计结果见表12。

统计结果显示，每平方公里的建成区∞吸纳人口超过1.2万人的城市有9个，如上海、深圳、珠海、佛山等；每平方公里的建成区吸纳人口在1.2万以下到1万人之间的城市有7个，如广州、厦门、海口等；而每平方公里的建成区吸纳人口在1万人以下的城市有38个。这就表明在54个东部临海城市中大约有70%的城市，尚有较大的吸纳人口的潜力（见表13）。

目前许多东部临海城市都在进行城市总体规划的修编工作，从已经公布的部分城市总体规划来看，大多数城市规划都突破了原有市辖区的行政边界，将周边县市部分区域纳入城市规划区，进行“多中心、多组团”的城市布局，并紧锣密鼓地展开新城区建设，未来临海城市建成区面积还将大幅度扩张。如果以这些城市的规划面积计算，东部临海城市的人口承载力将更大。

从表14部分最新公布的城市总体规划可以看出，未来10～20年，东部临海二线城市中心城区的城市建设用地规模，将比现状城市建成区面积提高92%，考虑到上海、广州、深圳等特大城市开发强度已经较高，城市建设用地规模增长较少的因素，预计54个东部临海城市建成区面积增长在50%左右，从1.05万平方公里增加到1.58万平方公里，若建成区人口密度平均提升到1万人/平方公里计算，初步估算，大约可以承载1.58亿人口。

2011年54个临海城市中，中心城区人口超过500万的仅有上海、广州、深圳、天津、东莞，若以市辖区人口计算，超过500万人口的城市，再增加杭州、汕头，共7个城市。以此估算，未来在东部临海地区可能出现13个接近或超过500万人口的特大城市，出现34个超过100万、不足500万的大城市（见表15）。

本文根据《中国城市统计年鉴》提供的数据统计了54个东部临海城市的全市域地均GDP。统计结果显示，地均GDP最高的城市是深圳，达到5.9亿元/平方公里，第二是上海，达到3.0亿元/平方公里，其次是东莞、广州和厦门。而70%的城市全市域地均GDP不足0.5亿元/平方公里（见表16）。以香港和新加坡作为参照系，东部临海城市提升经济承载能力的潜力巨大。如果以排名前十位城市平均的地均GDP作为“地耗”的标准，未来东部临海城市大约可承载经济总量高达76.5万亿元。

中国区域经济发展的另一个具有较大潜力地区在沿江地区。随着长江黄金水道的全线开通，航运能力和港口吞吐能力的提升，沿长江地区将会有更大的发展。通过“江海联运”，将沿海城市与沿长江城市连为一体，构成沿长江城市密集带。沿长江城市基本情况见表17。

统计结果显示，每平方公里建成区吸纳人口超过1万人的城市有6个，如重庆、武汉、长沙、南昌等区域中心城市。每平方公里建成区吸纳人口在1万人以下的城市有24个（见表18）。

本文根据现已公布的沿江各城市总体规划，估算未来沿长江地区城市建设区面积，将从现在的5478平方公里，增加到8200平方公里左右，大约可以承载0.82亿人口。目前仅有重庆、南京、武汉三市中心城区人口超过500万，预计未来沿长江地区大约出现7个超过500万人口的特大城市，出现19个超过100万、不足500万的大城市（见表19）。

中国区域经济发展的重点应该放在沿海、沿江，这并不是否认现行的西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地的区域发展政策，而是强调“四大地区板块”应该要有更加明确的区域分工和定位。西部地区应该将保护多样性的自然生态风貌、传承多民族的文化传统以及中国最大水源地、后备资源储备地作为重点，依托中心城市，如成都、重庆、西安、兰州、乌鲁木齐等区域中心城市重点开发，避免过度扩张、遍地开花。中部地区和东北地区应该以中心城市为依托，将其发展纳入沿海、沿江城市发展带。对于事关国家安全的一些战略要地，如新疆的喀什等，可以采取成立经济特区的方式，以发展边界口岸贸易为重点，集中力量、重点开发。

本文所提出的中国的区域发展政策应该向东部倾斜的思路，并不是什么新提法。早在1935年，著名的地理学家胡焕庸就划出了一条中国人口密度的对角线，即瑷珲-腾冲线。上世纪30年代，在这条人口密度的对角线以东南地区大约占全国36%的土地，集聚了全国大约96%的人口。胡焕庸划出的瑷珲一腾冲线到如今并没有过时。中科院国情小组的研究显示，到2000年，瑷珲-腾冲线东南侧以占全国43.18%的国土面积，集聚了全国93.77%的人口和95.70%的GDP。

本文所提出的中国的区域发展中心仍然在沿海，也是有国际经验可循的。按照国际城市发展的一般经验，许多发达国家的城市主要布局在沿海100英里即160公里的范围内，形成密集的沿海城市带，例如，美国东北部大西洋沿岸大都市带、美国西海岸城市带、日本东海道太平洋沿岸大都市带、欧洲西北部大都市带。2003年，美国有53%的人口居住在673个沿海县，面积占全国总面积的17%，全美25个人口密度最大的县有23个是沿海县。

四、对区域发展政策调整的建议

本文对当前中国区域发展政策调整的总体思路可以归纳为以下三点：

第一，在科学认真地评估各地区资源禀赋、发展条件、生态安全及国家安全等因素的基础上，充分遵循要素在区域间流动市场规律，更加清晰“四大地区板块”的定位和分工。

第二，全面检讨西部大开发政策的实际效果，采取果断措施，抑制高能耗、高污染的落后产业不断由东向西“梯度转移”的趋势，保住西部地区的青山绿水，为子孙后代留下可持续发展的空间。

第三，以中心城市的发展与布局统领区域发展布局，以中心城市作为区域发展基本骨架，强化中心城市统领区域发展的作用。充分发挥沿海、沿江城市密集带承载人口和经济活动的作用，重新构建沿海、沿江“T字型”经济发展和人口集聚的密集带。提高沿海、沿江城市的人口和经济密度，着力培育有发展潜力的二线城市，形成若干个以新的特大城市为核心的城市群，如以福州、厦门、泉州为核心的海峡西岸城市群，以合肥、芜湖为核心的江淮城市群，以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游城市群等，减轻北京、上海、广州和深圳等一线特大城市人口和经济活动的压力。

区域发展政策的落实，需要有一系列配套政策的支持，作为配套政策，本文建议：

（一）强化主体功能区对全国国土空间管制的作用，细化《全国主体功能区规划》，研究制定《全国主体功能区详细规划》，调整以“块状结构”划分重点发展区和优化发展区的思路，突出区域发展的沿海、沿江“带状结构”。

（二）选择若干个有发展潜力的二线城市作为全面推行城镇化改革试点。改革内容包括：（1）改革户籍制度。推行辖区人口全覆盖的居住证制度，实现外来进城务工农民的市民化。（2）建立城乡统一的社会保障体系。打通现行相互分割的社会保障体系，实现城镇职工保障体系、农村居民保障体系和城市居民保障体系的互通、互转与互联。以建立居住证制度为载体，将住房保障范围向外来进城务工农民延伸，促进外来进城务工农民在本地落户。（3）改革土地制度。除国家发改委立项的重大基础设施和投资项目之外，对城市发展用地，采取“人地挂钩”的方式审批建设用地，改变现有的以项目申请建设用地的做法。鼓励中心城市吸纳更多的人口。

（三）建立土地发展权制度，对限制开发的地区，设置并赋予其土地发展权，推进限制开发地区与鼓励开发地区之间，在土地发展权上的有偿转移或交易，平衡鼓励开发地区与限制开发地区之间的利益。对限制开发的地区，制定更高的基准地价，提高新增建设使用费，鼓励西部地区向沿海、沿江城市转移土地发展权。