财政相关政策范文

关键词：积极财政政策；扩张型财政政策；经济发展

什么是积极的财政政策，什么是扩张型财政政策，自去年朱镕基总理提出我国要实现积极的财政政策时起，在经济理论界引起了争论，时至今日，仍未有统一的看法。其实，积极的财政政策，是指政府利用各种财政手段调控经济的政策趋向。所谓的“积极的”，是指政府对经济活动进行干预，在经济萎缩时采用扩张型财政政策，在经济过热时采用紧缩型财政政策，政府对经济发展的态度是“积极的”。扩张型财政政策和紧缩型财政政策均属于积极的财政政策，在我国目前情况下，这一点是必须首先加以说明的。

严格地说，从积极财政政策的理论渊源来看，积极的扩张型财政政策的历史应当追溯到很久很久以前。但现代财税经济理论中，积极的财政政策、扩张型财政政策一般被认为是来自凯恩斯的经济理论（参见《就业、利息和货币通论》，商务印书馆1981年版），正是凯恩斯主义者的极力主张，才使积极的财政政策成为财政理论宝库的宝物的。后凯恩斯主义者虽然对凯恩斯的理论有所发展，但其宗旨大致仍然不能摆脱凯恩斯理论的窠臼。

按照现代西方经济理论，财政政策通过调节总需求，发挥其调节经济、实现充分就业下的总供给与总需求平衡的作用。在一般情况下，财政政策是以一定的经济理论和财政学说为基础，按照既定的财政目标——赤字或盈余，通过税收、财政支出、公债等财政范畴和财政活动方面的相关手段表现出来的。

从世界范围来看，在19世纪常见的中性财政政策已经随着资本主义经济和西方经济理论的发展，随着国家干预主义占据主要地位而退居次要地位，积极的财政政策已经成为政府刺激和抑制经济发展常用的财政经济手段。

从特征和产生的前提来看，积极的财政政策的产生，是因为国家采用干预主义政策，积极的利用财政政策调控经济，用政府干预这只“看得见的手”来取代市场竞争那只“看不见的手”的作用。所以，国家或政府干预经济和个人收入水平，既是积极的财政政策的前提，又是区别于“夜警”国家或政府的主要特征。

从积极财政政策的利用来看，虽然积极的财政政策在现代西方国家产生并被广泛利用，但由其特征和产生前提决定，积极的财政政策在社会主义国家和发展中国家、不发达国家的利用要早得多，也普遍的多。我国建国后，就一直运用财政政策对社会、经济生活即生产（流通）和消费进行调控，且在各个经济时期都发挥了相当大的作用，保证了国家不同时期政治、经济任务的完成。但是，由于我们坚持的是“发展经济，保障供给”的经济思想，喊出的财政思想口号是“收支平衡，略有节余”，好象没有采用过积极的财政政策。其实，积极的财政政策并不必然反对“收支平衡、略有节余”，二者不存在二律悖反问题。只不过是我国以往实行的实质上的积极的财政政策，显得有些宽泛，没有西方国家的积极的财政政策的经济目的明确，而且由于在一定时期内反对赤字财政，所以，一谈积极的财政政策，往往就是指西方国家刺激或制约经济的扩张型财政政策，其实东西方国家都在积极的利用财政政策来调控经济。

从现代西方常用的积极财政手段来看，积极的财政政策主要有扩张性财政政策和紧缩性财政政策两种类型。扩张型财政政策是指降低税率，增加转移支付和扩大政府购买，以刺激总需求的增加，劳动就业的增加；举借外债和发行公债，以及采用相应的降低利率的通货膨胀货币政策刺激生产和近期消费。紧缩型财政政策是指提高税收，减少转移支付和减少政府购买，配合提高利率增加储蓄、减少现期消费的通货紧缩货币政策，抑制社会总需求。西方国家由于经常爆发经济危机，失业问题一直是一大难题，所以，现代西方国家的经济学家比较注重研究和采用扩张型财政政策。他们认为，资本主义出现经济危机的原因是需求不足，商品过剩，生产下降，企业裁员产生失业。为了解决这些问题，需要政府用财政政策刺激需求使之增加，因为只有需求增加才会推动经济增长。

采用积极的财政政策，其结果不是减少财政收入就是增加财政支出，这必然带来财政赤字。为了解决这一问题，可以综合运用以下四条原则，即坚持年度预算平衡原则、经济周期预算平衡、充分就业预算平衡原则、机能财政平衡原则，适度发行公债和举借外债来弥补财政赤字，并要注意处理好充分就业、财政盈余与财政拖累问题。

需要说明的问题是：

1.积极的财政政策和扩张的财政政策并不完全相同。由于观察问题的角度、说明问题的表达方法、内涵大小不同，积极的财政政策的扩张的财政政策的内涵和调控目的也不完全相同。

相同点：

理论依据相同。积极的财政政策和扩张的财政政策的施行主体都是国家或政府；奉行的都是国家干预主义理论学说，都主张国家要积极的关注整个经济活动，对经济过程进行干预。不同点：

（1）理论内涵不同。积极的财政政策表示国家干预经济的态度，包括刺激投资和消费的经济扩张的（性、型）财政政策，也包括抑制投资和消费的经济紧缩的（性、型）财政政策；而扩张的（性、型）财政政策只是积极财政政策的一个子集或组成部分。也就是说，扩张型财政政策本身是积极的财政政策的一个方面。除扩张型财政政策外，积极的财政政策还包括紧缩型财政政策。

（2）对应关系不同。积极的（性、型）财政政策对应的是一般的（性、型）财政政策，而一般的财政政策包括消极的收人型财政政策、追求财政平衡的需求型财政政策和中性财政政策；扩张的（性、型）财政政策对应的仅是紧缩的（性、型）财政政策。

（3）调控范围不同。积极的财政政策调控面宽，不但包括直接的减轻经济活动者的国家负担、增加其收入，还包括为其创造良好的环境，因而具有一定的政治性、社会性、经济性，而扩张型财政政策则仅偏重于经济扩张性。

（4）实质不同。积极的财政政策，是从财政政策施行者本身的指导思想和施为方针方面来讲的，重点反映的是国家对经济运行的态度和在某种态度下要采用什么样的财政政策；而扩张的财政政策是从财政政策的运作形态上来讲的，是国家对经济运行采用鼓励、刺激措施以促进经济扩张的财政政策。前者是国家经济政策在财政上的总体的反映；后者是国家启动经济的具体对策。

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[关键词]土地财政；风险；政策建议

当前，失地农民的生存、发展问题以及城市高房价、房地产泡沫等问题是社会广泛关注的民生问题，这些都与地方政府普遍推行的土地财政政策有关。地方政府对土地财政的依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地方财政安全，实现经济社会的可持续发展。

一、土地财政的成因分析

“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。…土地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。

自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以8.9％的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了可观的财政收入。资料表明，2001～2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35％；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的49.5％；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元；2006年为7677亿元，2007年高达1.2万亿元。2008年，尽管有近50％的土地出让以底价收场，有10％的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。我国土地财政的形成与分税制改革和以gdp及财政收入为核心的政绩考核体制有关。1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75％归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴，等等。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种(如财产税)，于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。

在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大gdp和上缴财政收入来显示政绩，以此获得晋升(或保住职位)的激励，这种以gdp和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

二、土地财政隐藏着巨大的财政和金融风险

首先，土地财政具有不稳定性和不可持续性。在现行的土地批租制下，地方政府无论以何种方式出让土地使用权，卖一块土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，这为地方政府“以地生财”提供了便利。即使我们不考虑13亿人口的吃饭问题，也不考虑可征用农地、不可再生资源的有限性，但市场有冷暖，房地产市场也有周期性变动，这意味着土地价格不可能天天都有“面粉比面包贵”的火爆行情，当市场发生变化，原来的供不应求就会转化为供过于求，土地流拍、降价就不可避免，土地生财难以为继。

其次，土地财政是导致我国耕地数量减少的重要因素。杜雪君、黄忠华(2009)的实证分析表明，土地财政对耕地数量存在负影响，其影响的弹性

系数为－0.01，即土地财政每增加1个百分点，耕地数量将减少0.01个百分点。2009年，我国耕地总量为18.26亿亩，已经接近18亿亩的“红线”。根据国土资源部的有关数据，仅在2001～2008年的8年问，我国耕地数量就减少了1.25亿亩。如果不加以控制，按照每年平均减少的数字，2年就会突破“红线”。

第三，土地财政严重损害了国民的利益。根据现行法律规定，我国实行土地公有制，按理土地出让收益的分配和使用应代表全民的利益。然而资料表明，全国多数地方征地款的分配比例为：农民仅能拿到10％～15％，集体拿25％～30％，政府及其他机构拿60％～65％。征地中各产权主体地位不平等、交易不公平使得农民失去了分享土地增值收益的权利，越来越多的农民成为失地又失业的弱势群体。不解决5亿多农民的问题，不解决全体国民的住房、医疗、养老等基本社会保障问题，中国这个全球少有的消费市场就难以启动，中国的现代化就难以实现。

第四，土地财政还可能会引发金融风险。在土地财政中，有相当一部分城市建设资金是以政府信用为担保取得银行贷款的间接财政。这些贷款一般不超过2年，如果土地出让顺利且价格较高，地方政府可以通过丰厚的土地出让金收入来偿还贷款，但如果土地出让价格不高，用于偿还贷款的能力有限，地方政府就必须用其他方式取得财政收入来还款。实际上，以政府信用为依托的贷款规模往往会超过地方政府财政收入规模，金融风险也就出现了。

第五，长远来看，土地财政有违科学发展，必然会导致地方政府届际之间的不公平，进而导致土地资源利用的代际不公平。土地出让金一次性收取，最长以70年为限，实际上一次性预收了未来很多年的土地收益。而城市的基础设施支出却由历任各届政府负担。一旦城市化速度放慢，前人卖地、后人维护的模式将难以为继。

三、土地财政改革的政策建议

地方政府必须放弃土地财政，必须放弃对土地一级市场的控制。没有任何一个大国是靠土地财政来支撑政府支出、提供公共物品的，唯一的办法是通过产业振兴、通过光明正大的税收进行公共财政运作。地方政府必须摆脱对土地财政和房地产市场的依赖。1.通过综合性的配套改革，降低地方政府经营土地财政的激励。财权上收、事权下放以及“政绩逼人”是造成地方政府依赖土地财政的一个重要原因。要降低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须建立多元化的公共投资机制，地方政府不能再作为地方经济建设的主导者，而应该成为地方公共物品和服务的提供者。在财政负担上，中央政府要适当增加事权，如义务教育经费由中央政府承担，这样既减轻了地方政府的财政负担，又能减少因经济发展差异带来的教育投入差异。

在政绩考核上要改变gdp和财政收入至上的考核体制，建立一个以人为本，综合考虑经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。建立国有土地收益基金制度。国有土地出让收入实质上是未来50～70年地租的资本化形态，政府当期获得的土地出让收入实际上是让渡未来若干年土地使用权的收益。因此，应当从土地出让收入中预留一部分资金，以保障城市建设和发展的可持续性。基本设想是从每年的土地出让收入中划出30％的比例，建立中央、省和县(市)三级国有土地收益基金，实行分账核算。通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。同时，应建立完善的国有土地收益基金投资制度，以保障国有土地收益基金保值增值。完善土地税制，形成科学合理的土地税收体系。(1)提高城镇土地使用税税率，适时开征物业税。应将所有的城镇建设用地者纳入征收范围，同时提高城镇土地使用税税率。待条件成熟时，与房产税合并，开征统一的物业税。(2)完善土地增值税。一是扩大土地增值税征收范围，采取“普遍征收”的办法，在征收范围上要能覆盖引起土地增值的所有对象。二是应设置“土地转移增值税”、“土地租赁增值税”和“土地保有增值税”三个税目。(3)增设空地税。即以闲置未用的土地为征收对象，对空地的实际持有人课税。开征空地税，可以抑制土地浪费现象，提高土地利用效率。(4)提高耕地占用税税率，通过税收杠杆促进节约和集约用地，保护耕地。严格土地管理制度，积极防范土地融资风险。地方政府通过政府性公司以土地为抵押，贷款进行城市发展建设，抵押的土地往往是政府储备的土地，这样容易带来政府的财政风险和金融风险，无论是地方政府还是中央政府都应该采取积极的防范措施：严格将政府储备土地限定为存量土地，禁止将征用的农村集体土地纳入土地储备范围；对抵押的土地进行评估，放款数量依据土地的价值而非政府信用。加强土地规划管理，确保建设用地的后备资源。为了追求土地收益最大化，地方政府往往具有修改土地利用规划的动机。修改规划随意性大，有时还会采取欺上瞒下的做法来增加用于创收的土地面积，也可能出现土地征而不用、出而不用的现象，造成土地资源的极大浪费。要减少这种土地违规行为，就必须严格土地利用规划、城市建设规划，将规划的修改上升到法律程序，要经立法机构通过才能进行调整；要提高规划的透明度和公众参与性；对有违规行为的地方政府，不但要追究行政责任，而且要按照司法规定追究法律责任。

目前土地供应中，低价工业用地所占比重较高，不少地方都提出要建园林式开发区，明显存在着土地资源浪费问题。与此同时，房地产地价却很高，这对房地产业的发展和改善民生都不利。因此，应当在合理规划的基础上，严格控制工业用地，增加房地产用地，同时通过市场供求关系提高工业用地的价格。

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一、加强预算（财务）管理的意义

（一）有利于行政事业单位工作目标的实现

行政事业单位的预算计划是由各个部门的预算计划组成的，预算的各个环节都不能离开各个职能部门的互相沟通和相互之间的配合和协作。加强预算管理能够使行政事业单位的各个部门加强沟通，所指定的目标达到相辅相成的效果，能够有效的推动单位实现整体的工作目标。

（二）有利于规范工作人员的日常工作行为

进行预算管理能够有效的对单位的各个部门以及各个部门的工作人员的预算执行的情况进行考核。通过预算执行情况的考核，单位可以针对一些严格的执行预算的各个部门以及各个部门的工作人员进行奖励，而对于一些没有严格的执行预算计划的部门和个人要进行惩罚。以预算管理为考核目标建立的这种奖惩制度可以有效地规范工作人员的工作行为，让所有的干部职工必须自觉参与到单位的财务管理活动中来。

（三）有利于保护国有资产的安全

行政事业单位加强预算的管理、制定预算计划，能够严格的进行支出额度的控制，对于防止个人贪污腐败，非法挪用单位的财产有着十分显著的效果。这样才能是我国的国有财产得到保护。

二、行政事业单位预算（财务）管理中所遇到的问题

（一）没有形成加强预算管理的意识

由于行政事业单位的方方面面的经费都是由国家直接划拨的，各个单位都是根据上级划拨经费的多少进行预算，对预算管理的意识不足，没有合理的预算计划，最终导致预算与单位的工作规划脱节，不利于单位的长远的发展。单位的预算部门形同虚设，预算管理成了一个不具备实际意义的表面形式。

（二）没有力度较强的预算执行能力

就目前的情况看，预算的执行缺乏刚性，行政事业单位一些项目的实施以及经费的开支上还存在着较大的随意性，预算执行严重的脱离编制，而预算执行责任监督不到位，导致预算管理的控制作用无法发挥。

（三）没有质量较高的预算编制

一个合理的预算编制是单位对预算执行、控制的基础和前提，需要单位的各个部门都参与进来，这是一项十分严谨的工作。然而当下的事业单位，预算仅仅只是财务部门的工作，由于编制时间不合理，使得编制的内容不够全面，较为简单，缺乏详细、科学的规划和充分的论证。

（四）没有完善的预算考核制度

对于行政事业单位来讲，预算的管理缺乏一套行之有效的监督和考核制度，对于各部门以及各部门成员的考评无法按照一个统一的标准展开，对于单位的一些重点项目的预算执行无法进行合理的评审和监督，并不利于我国国有资产的合理分配利用和单位的健康发展。

三、加强行政事业单位预算（财务）管理的措施

（一）提高预算管理的意识

预算管理需要行政事业单位所有人员共同参与，让单位全体人员认识到预算管理的核心地位和提高资源利用率以及优化资源合理配置的重要作用。预算管理不仅仅是财务部门的工作，同时也是单位各个部门人不可忽视的工作，只有全员参与，才能形成凝聚力，进而提高预算的质量。

（二）改善预算编制

在进行预算编制工作之前需要充足的准备，预算编制需要与实际的工作科学的结合起来，同时也要做到对未来的工作进行合理的预测。要正确的安排编制时间，合理制定编制的程序，改善传统的编制办法。根据实际的计划和需求，各个部门积极配合工作，促进预算编制工作的顺利进行。

（三）加强管理监督

要想促进财务预算的严格执行，加强管理和监督是必不可少的。要设置严格的预算审批程序，了解资金的用途和去向，建立一套完善的考核与分析制度，对于专用资金更要加强管理与监督。只有建立一个有效的约束机制，建立健全预算内部监督机制和社会监督机制，才能有效的对行政事业单位的预算进行管理。

（四）增强预算管理相关人员的业务素质

预算管理相关人员业务水平直接影响到预算管理的科学性和有效性。预算管理人员应积极学习一些财经政策、财务法规，掌握财务方面的知识，让其能够根据当前的社会形势不断地扩充自身的知识结构，提升专业素养和职业水平，更好的为单位的发展服务。