农村宅基地改革工作总结篇1

今年的中央一号文件更是明确指出，要主动适应经济发展的新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，继续全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。

改革成效既取决于落实的力度，也取决于破解难题的技巧。随着农村青壮年劳动力大规模从农业转向非农业、从乡村向城镇流动，今后谁来种地？国家正在推进土地确权登记，农村土地流转也在加速，农地会流向何方？资本大规模下乡后，如何参与农业？带着这些问题，《财经国家周刊》记者日前专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。

转变农业发展方式

《财经国家周刊》：2015年的政府工作报告数十次提到了“三农”，并且以较大篇幅针对农业和农村未来发展建设提出了方案部署，并制定了量化目标。你认为今年的农业、农村工作中最重要的任务是什么？

陈锡文：今年农业、农村工作最重要的任务是加快转变农业发展方式，加快建设现代农业。

之所以要把加快转变农业发展方式放在很重要的地位，主要原因有三个：第一，农业的生产成本不断上升，土地租金、劳动力价格、投入品价格、农村购买服务的价格都在节节攀升，成本上升就会导致价格不断上升。

价格上升就带来第二个问题，达到某一临界点后，国内农产品价格就会高于国际市场价格，这将使我国农产品失去国际竞争力。

第三，长期以来，中国人多地少，为了吃饱饭不得不追求粮食产量，这就给农业资源施加了太大压力，对农村环境造成了问题，譬如长期无节制地毁林毁草开荒，围湖填河造地，使生态系统受到严重破坏;不断增加化肥、农药、农膜的使用以及乱烧乱扔农业废弃物，使农业农村环境受到严重污染。只有解决这3个问题才能从长远上保持农村、农业发展，所以我们必须要转变农业发展方式。

《财经国家周刊》：在中国经济进入提质增效“新常态”的大背景下，我国农业发展也到了从注重产量的粗放发展向更加注重效益的集约发展转变的新阶段。如何切实做到转变农业的发展方式？

陈锡文：新常态反映在农业领域，表现为农村经济发展的速度变化、结构优化和动力转化，归根结底是要加快转变农业发展方式。

一是要走出一条资源节约型、环境友好型的农业发展道路，不能片面地追求产量、毁坏环境。二是要加快农业结构调整，延伸农业产业链，把更多的农产品增加值留在农村。第三，通过改革创新健全农业体系，使它更加具备活力。随着农村青壮年劳动力大规模从农业转向非农业，今后谁来种地？国家正在推进土地确权登记，农地会流向何方？资本大规模下乡后，如何参与农业？《财经国家周刊》记者专访了陈锡文。陈美群/摄2014年5月14日，广东佛山，当地农民在稻田里插秧。

《财经国家周刊》：在新常态下，如何加快农民增收致富步伐？

陈锡文：从现在农民收入结构来看，40%左右是来自家庭经营;40%是来自农民的工资性收入;20%是转移性收入和财产性收入。

农民增收要多条渠道努力共同促进。除了要发展农业让农民增加收入，还要通过工业化、城镇化的带动，让更多农民能在非农产业中有就业的机会，有更好的收入。

其中尤其要注重健全农业全产业链和拓展农业多种功能，促进农村一、二、三产业的融合发展。除了财政投资之外，还要通过改革创新、科技创新和一系列的具体办法来帮助农民的增收。

工商资本“种地”

《财经国家周刊》：国家鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，工商资本密集下乡务农，过程中也出了不少问题，譬如土地经营“非农化”、“非粮化”现象。如何看待工商资本“种地”？

陈锡文：工商资本进入农业，不能一概而论。比如大型养殖厂，单个村委会是搞不起来的，有的投资要几个亿，只有与工商企业合作。但是一个企业把几百亩、几千亩甚至上万亩土地租过来，雇农民种地，种得好吗？

为什么包产到户能搞好？时是大锅饭，农民说，地是村子的，不是我的，收获的粮食也不是我的，就没有用心去做的动力了。而实行承包到户以后，农民知道这些都是自己的，就会精心去干。现在又来了，企业种地，这个地是农民的，公司租了，等于这地使用权管理权是公司的，收获的粮食是公司的，公司雇佣农民，但是能看住农民好好干活吗？

全世界的农业雇农都不行，因为农业与工业不一样，工业有严格的标准和检测，但农业只能等一年后收获的时候，才发现产量不行，这个时候公司投资可能已经是一塌糊涂了。

《财经国家周刊》：现在也有的地方政府支持公司资本进入农业生产，你怎么看？

陈锡文：政府过度干预不是好事。有很多地方说集中一百亩地，每亩就补贴多少钱。有的企业就是冲着补贴去的。真正做过农业的人都知道，种地这件事不是靠雇工能解决的，你管不住人家的。

《财经国家周刊》：理论界不少人士提出，农业改革应该建立大农场，公司治理，学习“美国模式”，你怎么看？

陈锡文：2014年，中央发文件鼓励和支持社会资本到农村去发展适合企业化经营的农业。但有些农业项目适合公司化经营，有些不适合。

生产粮棉油的“大田”，放眼全世界看，有多少是公司化经营的？有多少是家庭经营的？事实是美国、澳洲、南美洲等地农田面积规模很大，但还是家庭为单位经营的占多数。家庭的好处是它是一个利益共同体。

以我国现在国力和科技水平，建设大农场，生产效率一点不比美国差。如果去东北黑龙江去看现代化的大农场，生产水平、技术水平都不比发达国家逊色。问题在于中国的“三农”，有独特的国情，改革不能急。

农村还有6亿多人，2.3亿个农村家庭，一户人家9亩地都不到。要想达到美国农场均100亩的规模，就需要10个家庭中9个流转土地，减少90%的农民。这就意味着农业需要提高效率、扩大规模，农民则需要依靠城镇化的过程中被逐步吸纳走。

农地流转

《财经国家周刊》：今年政府工作报告中指出，做好土地确权登记颁证工作，审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点。目前土地确权的面积有多大？

陈锡文：截止到2014年6月底，中国农村流转的土地经营权总面积是3.8亿亩，占到28.8%。把土地部分和全部流转给他人使用的农户接近6000万户，占全部承包农户的26%。

土地流转试点改革今年已进行到第3年，计划5年完成。有些地方可能存在技术难题，比如丘陵山地，要进行确权的时间和成本相应都需要更多。从目前各地反馈来看，推进还是比较顺利的。

《财经国家周刊》：你如何看现在土地确权暴露出的一些问题？

陈锡文：确权是为了保障农民的权利。比如可以保障农民的承包权，这是物权，有了物权，拿到了土地确权证，农民在土地流转或抵押的时候，就不用担心土地稀里糊涂被弄没了。

矛盾自始至终都存在。有人会把一些矛盾归结于由土地确权引出的，其实这些矛盾本来就存在，只不过是通过确权显现出来。很多矛盾是农户与农户之间或农户与村之间的，甚至有些矛盾是家庭内部的，比如分家，女儿外嫁等。这些都不是确权产生的矛盾，都是靠村民自己解决。但是还有一种情况值得注意，就是有的基层干部不愿意确权，认为会影响到自己的权力。

《财经国家周刊》：推进土地流转应该注意哪些问题？

陈锡文：近年来，国家通过确权、登记、颁证工作，稳定了农户对集体土地的承包经营权。同时，在明确农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权基础上，进一步放活了农地的经营权，促进了农村土地经营权的依法、自愿、有偿流转，多种形式的耕地适度规模经营在各地得到了因地制宜的发展。

随着工业化、城镇化的稳步推进，我们又对土地的流转给予相应的法律保护、制定相应的政策，让农民自己去做选择，在这个基础上，一定会逐步扩大土地流转，逐步发展适度规模经营。但是也要注意，这个过程中，切忌拔苗助长。

土地流转的过程中，要避免随便瓜分，也要避免通过行政手段强制推行。农民流转土地一定有自己的考虑，如果他觉得务工经商有更好的收入，愿意把土地流转给别人，那没有问题。如果他没有更好的收入，政府强制他流转，某种程度就是剥夺他的权利。

《财经国家周刊》：关于宅基地改革的争论由来已久，大致分为两派。一派主张宅基地应该像农用地那样尽快入市。而另一派则反对宅基地入市。你怎么看宅基地改革？

陈锡文：宅基地首先是集体经济组织的成员权。宅基地最基本的制度特征有两点：第一点，必须是本组织的成员，才可以在本组织申请宅基地，比如，城里人到了农村，怎么给宅基地？获得宅基地是一种集体经济组织成员的权利。

第二点，宅基地制度本质上就是一种保障性住房制度。农民的宅基地和农民的住房都是保障性住房，进不进市场？怎么进市场？这是个大事。目前城里也有保障性住房，也不是都可以进市场的。

《财经国家周刊》：宅基地制度非常具有“中国特色”，它形成于时期，距今已经有60年历史。目前我国法律仍然明确规定宅基地土地所有权归集体所有，农民只有使用权，因此销售宅基地属不合法行为。宅基地制度未来该如何改革？

陈锡文：宅基地制度改革实际上有两层含义：一是在城镇化后，农民失去了宅基地，住房如何保障的问题。二是不在城镇化范围内，如何确保农民的宅基地权益不受侵犯。

如果城镇化后，把村庄并入城市了，农民原来的住房没了，城镇化过程有责任有义务给农民提供更好的居住条件。但是，如果城里人想到农村买房，至少是第二套闲适用房。这样做既违背城镇化规律，国家资源也支撑不了。

宅基地不应上市销售，这既是法律的规定，也是对经济规律的遵从。但是今后宅基地也必然改革，但无论如何改革，农民住房、农村发展都应该首先得到保护。

随着城镇化建设，现行的宅基地制度已经难以为继了，我们要研究新的制度，但这个制度必须保障农民继续有房住，但不一定是一户一家顶天立地了，也可以是公寓楼。

惠农支出

《财经国家周刊》：“三农”问题一直是我国经济发展中的一大难题，为了更广泛地保障和改善农民的生产和生活，改革开放以来，我国政府推出一系列惠农支出。经济进入新常态后，有人担心财政收入增速的下降会影响中央对“三农”问题的投入。惠农支出是否会有变化？

陈锡文：国内经济增长进入新常态后，财政收入的增长也进入新常态，过去财政在高速增长的情况下，每年都拿出不少钱来用于各个方面的支持和补贴。2003年，国家的“三农”开支是2300多亿元，2014年对“三农”的总开支达到了13700多亿元。

关于“惠农支出”，总理在政府工作报告中讲得很清楚，财政再困难，惠农政策不能削弱只能加强，支农资金只能增加不能减少。

去年财政虽增速减缓，但绝没有到拿不出钱增加农业投入的程度。

《财经国家周刊》：今年一号文件提出把提高农业补贴政策效能作为促进农民增收的方式之一，要保持农业补贴政策的连续性和稳定性，充分发挥政策惠农增收效应，并继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴等政策。在新常态下，涉农补贴应该如何提高补贴效率，让真正需要补贴的人群受益？

陈锡文：农产品目标价格改革必须从实际出发，它是一个“带电作业”。在这个过程中不能让粮食有大的起伏，不能让农民收入减少。

WTO成员国对农业的支持保护受到WTO规则的约束，当下我们在农业某些方面的补贴已到达了8.5%的边缘。

我们现在的补贴中也有问题，经常有专家说这个补贴不好。事实也是这样，所以下一步补贴本身也要改。现在补贴面临的问题是一方面要总结过去的经验教训，对补贴制度进一步完善;另一方面，国家也要进一步加大支持的力度。

《财经国家周刊》：据了解，为了加强对本国农业的支持和保护，国际上一个通行的办法就是把对农产品价格的补贴转化成对农民收入的补贴。如何看待这种做法，是否对我们有所启发？

陈锡文：我们现在也正在考虑这个问题，在新疆对棉花、在东北对大豆实行目标价格补贴，就是想把价格补贴分解掉，把补贴从价格中分离出来，让价格根据供求市场来决定。对农民卖的农产品价格低于目标价格的这块差额，由政府进行直接的补贴。

农村宅基地改革工作总结篇2

（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。

国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

省级人民政府国土资源管理部门要加强对各县（市）农村宅基地占用农用地年度计划执行情况的监督检查，不得超计划批地。各县（市）每年年底应将农村宅基地占用农用地的计划执行情况报省级人民政府国土资源管理部门备案。

二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序

（四）改革和完善农村宅基地审批管理办法。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。

对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

（五）严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。

（七）健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。

（八）加强农村宅基地登记发证工作。市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

三、积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用

（九）积极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

（十）加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

（十一）加大对农村建设用地整理的投入。对农民宅基地占用的耕地，县（市）、乡（镇）应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。省（区、市）及市、县应从用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。

四、加强法制宣传教育，严格执法

（十二）加强土地法制和国策的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

农村宅基地改革工作总结篇3

由于中国商品化住房资产的价值体系仍基于城镇住宅可以商品化流通,但村、镇住宅不能流通的半流通市场;基于房权与地权的分离,中国房价具有巨大的不稳定性,它使中国住房的预期收益、未来收益转成了当期价格、现价体系,形成了巨大的风险性。

1998年中国实行住房商品化改革以来,在改革步骤设计上存在五个重大欠缺:没有考虑到应以社会保障用房作为补充;没有考虑到应为公民解决足够的近成本价的商品用房;没有及时安排村镇住宅接续的商品化改革,实施全流通;没有解决国家和集体建设用地使用权的统一,建立完善的土地使用权制度;没有解决好有效的土地供应量度与住房制度转轨科学的组配。

这五大欠缺,造成了中国住房资产的不稳定性以及政府应承担的广泛的住房建设的社会责任。

目前城镇住房110多亿平方米的住房资源,理论市值估计在50万亿～60万亿元人民币之间,其中两年多以来上涨了近20万亿人民币左右的市值;近一年多以来上涨了10万多亿人民币左右的市值,一年多城镇房地产造就的资产市值就相当于国资委属下国有大中型企业50多年积累形成的16万亿人民币的整体资产,这肯定是一个充满水分的神话!它也反映出:中国住房资产的预期收益已经转化为了当期价格和现价体系,由此造成了中国住房资产的泡沫性结构。

根据建设部有关资料,可以推算2006年中国城乡住宅总量大约为375亿～380亿平方米,其中私有化住宅总量应该为300亿平方米以上,城镇住宅建筑面积110多亿平方米,农村住宅建筑面积265亿～270亿平方米。但是目前仅限于城市110多亿平方米住房商品化流通的房地市场是一个不完整的半边市场,随时可能受到中国房市全流通的冲击。

270亿平方米左右农村住宅的商品化流通不但是中国住房市场化改革的进一步的方向,也是中国经济发展的历史机会和财富利益调整的合理选择,是八亿农民富裕的左筹右码。以中国村镇住房平均600元～800元的成本造价计算,中国农村260多亿平方米的农民住宅价值20万亿元人民币,以较高的市场价1200元计算,即价值30万亿元人民币,因此实现农宅全流通是对中国农民核心财产权的最大确权和最高的肯定。目前城市畸高的房价是城乡双轨制住房制度的产物,是计划经济遗传病的反映,是中国商品房市整体定价体制的扭曲,难以反映中国城乡住宅的真实价值,村镇住宅的全流通将修复目前已畸形的中国高房价体系。

由此,中国的房市必然转型,而且有可能以五种方式进行,即以行政为主导进行;以全国人大的立法为主导进行;也有可能以地方试验为前导进行,例如广东的农宅入市;还有可能以市场自主发育的形式开展,例如小产权房、农宅私下转让等,最后通过社会集体谈判解决;也有可能通过市场的巨大内在收缩,即危机调整进行,日本、我国香港都经历过虚高房价的翻天覆地的崩盘。

有关地方政府、开发商、炒楼团及各种利益关联方使住房成为稀缺的商品。中国住房兼具了商品、金融、社保等的多重属性,住房的金融属性反映了房地产已经转型为投资市场的一部分,个别城市住房投资属性的强化有使中国楼市成为世界上最大游戏的倾向。要总体解决这个困境,目前看来统一地权和房市全流通应该是最优先的战略选择!

对中国的房产投资者而言,贷款买房是借来的富贵,以房价的预期升值提高个人的贷款比例是风险的平衡,居住以外的房地产投资是经济的预期。实施中国城乡房市的商品全流通和统一城乡土地使用权,必将对现有的住宅价格体系产生巨大的颠覆效果,甚至摧毁性效应。

统一地权和房市全流通是解决中国住房问题的根本出路

要使中国的房地产市场全面健康发展,应该改变现在城市国有土地和农村集体土地的双轨制模式,把城镇土地使用权和农村土地使用权统一起来,实施统一的土地使用权,让农用建设用地直接入市。

根据2005年国土资源部土地利用变更调查结果综合计算:中国现有耕地18.31亿亩,根据2006年土地利用变更调查结果,全国耕地18.27亿亩。与2005年相比,全国耕地净减少460.2万亩,其中建设占用387.8万亩。

从战略而言,中国的未利用地仍然有一定的空间,目前居民点及独立工矿用地不过3.95亿亩,18亿亩耕地以外的其他农用地也有3.83亿亩,立足非耕地的2亿亩左右的农村建设用地,从简单利用转为加大容积率的复杂利用,从而解决今后居民点及独立工矿用地的用地需要是完全可能的,也应该是中国土地利用的战略方向,完全可以解决好中国人的生存需要。

现在中国以3.95亿亩的农用建设用地,3.83亿亩的城市用地和工矿用地3.95亿亩地相整合,基本上半斤对八两,农村建设用地有巨大的利用空间。3.95亿亩的农用建设用地是向居民点和工矿用地输送的巨大资源和中国现代化的根基,但是以目前的征地模式很难创造中国土地的精用效益,焕发农村建设用地主体的巨大积极性和创造性,将使3.95亿亩的农用建设用地的利用事倍功半。为此,改变我们目前的征地模式,大规模增加农村供地主体,并使农用建设用地直接入市是中国实现居民点及独立工矿用地良性发展的必由之路。

改革的途径就是要实现从政府征收、征用的用地模式向市场意愿开发和政府保障相结合的土地利用模式战略转变。果真如此,即使在不改变现有的征地制度下,从中国目前的土地资源量判断:以开掘建设用地的存量资源为主,全面打击和约束囤地行为,今后几年每年完全能够供应400万～700万亩,中国完全有能力解决好居民的居住、商业、社会保障用房。

但转型时期的土地政策要解决好三个问题:其一,实施严格的地政管理,对已批出土地的限期开发利用;其二,为了适应住房改革的需要,应超常规大量增加新增建设用地;其三,加快《土地管理法》的修改,彻底将城市土地使用权和农村土地使用权统一起来。

房市全流通是中国住房改革总体战略的核心

农村宅基地改革工作总结篇4

关键词：空心村；形成原因；土地产权；

1农村“空心村”存在现状及原因分析——以林州市为例

1.1现状

林州市索有“百万大军出太行”之称，打工挣回来的钱大部分用于建房，因此林州市农村“空心村”想象十分普遍。据笔者了解，在林州市的城郊乡、城关镇、姚村镇等乡镇，由于靠近市区或属于工业乡镇，乡镇党委、政府又一贯坚持拆旧建新政策。建新房必须拆除旧宅，因此“空心村”现象不严重。但在离市区较远的桂林镇，采桑镇等，该镇主要经济来源为打工收入，而且村民思想还比较保守落后，结婚必须有新房观念较强，基层干部又存在一些寻租行为，“空心村”现象比较严重。

1.2原因分析

1.2.1制度因素

(1)缺乏统一管理，规划不科学，审批制度不健全，多数乡镇只重视村外新区规划和建设，而忽视村内旧宅基的合理规划和利用，再加上一些村委会干部法制观念淡薄，不按程序，不按规定，随意发放大小不等宅基地，造成村内旧宅基大量闲置。另外，有关部门对于农村建房用地的管理重视度还不够，以及土地制度使用不完善，农村宅基地管理法缺失。(2)相关法规不完善，缺乏建房约束机制，对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政引导，对农村人均居住面积也没有相关规定，对农村宅基地的闲置、抛荒无相关法律条文限制。政府部门对多占、超站、乱占土地的行为如何进行处罚，如何制定土地有偿使用便准等尚缺乏政策和法律规定。

1.2.2经济因素

进城务工、经商农民的增多是造成农村宅基闲置的又一重要原因。随着城镇化水平的加快，大量农村剩余劳动力进城务工、经商，在农村居住的人数呈逐年下降的趋势，很多农民在城镇购房置业，造成农村中原有房屋闲置。另外，居住在空心村的农户大多是社会弱势群体，生活拮据，加上村经济薄弱，也无能力投入资金改善居住条件。

1.2.3传统观念和地方风俗因素

农民传统观念和地方等认知误区造成建房的随意性，主要表现为：传统观念的原因，老村庄因无统一规划，宅基布局散乱，房屋间隔拥挤，许多农民信奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅大进才，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋，向村外寻求“风水宝地”，建房谋发展，以满足摆阔的心理需求，相互效仿和攀比的习气浓重。随着村庄建造新房成为时尚，空心村问题也日益显著。另外农民普便认为老宅属私有财产，外人无权干涉，即使不居住，也不愿意出售和转让，造成了大部分老宅基地闲置。地方风俗影响，有些地方受“先建新房，后拆旧屋，甚至不拆旧房”。“娶新娘，盖新房”等风俗影响，农民不断建新房，而一些农民在建起新房之后，并不拆除旧房。

2“空心村”产生的根源——农村土地产权问题

“空心村”的产生有很多因素，从土地管理方面进行探究，确实在许多地方存在政府部门和乡村干部管理不善和以权谋私而滥批宅基地的现象，但问题是他们怎么会拥有土地资源配置权力?追根溯源这些问题都集中于土地制度和在此基础上形成的宅基地管理体制。

我国现有的土地制度和宅基地管理体制，严重地限制农宅商品关系的发展。一方面，翻盖老宅或购买别人旧宅，无论是经济上还是精神上乃至今后的生产和生活，远不如在村外建新房合算与便利。另一方面。我国现有法律还限制农宅的买卖。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“农村居民每户只能有一处不超过标准得宅基地，多出的宅基地要依法收归集体所有”。农村是以血缘和亲缘关系为基础而建立起来的相对封闭的社区，农宅的处分权如转让、出让、出租、抵押和继承等权利受限制，天然不足。《土地管理法》还规定宅基地的使用权权限于集体内部成员，实践上将宅基地使用权的处分定向化，无疑强化了这种限制作用。既限制宅基地流转，又不严格控制新增房基地的划批，这样存量宅基地大量闲置的同时对新增宅基地的需求不管增长，供需不能与市场结合，农村住宅建设陷入恶性循环。

3“空心村”的治理

3.1整治与新村规划并举

各地要结合土地利用总体规划修编工作，改进编制并完善乡镇土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量，合理布局集约用地，保护耕地的原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局，范围和用地规模。居民点建设要以规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主，以新建村庄为辅。新建村址要尽可能的符合现行土地利用总体规划，总体规划一时难以满足的，也要避开基本农田，在此基础上，采取有效措施，引导村民住宅建设按规划有计划的逐步向小城镇和中心村集中。依据村庄和集镇建设规划，严格规划实施管理，对规划确定需要填实的“空心村”要圈定村嗣控制线，对涉及搬迁归并的零星村庄，要划定只拆不建控制区，除危房改造外，要停止审批新建、重建、改建住宅。

3.2完善政策法规，严格农村宅基地审批管理

出台鼓励开展村庄整治实施的意见，明确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄整治工作。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需要的压力，以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地。

3.3创新机制，拓宽融资渠道

资金问题是困惑经济欠发达地区空心村治理工作的重要障碍之一。要按照“谁投资，谁受益”的原则，坚持以集体自筹为主，财政补助为辅，社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。为此，一要充分发挥村级集体经济的组织作用。在依法自愿的基础上，通过农民集资、争取有经济实力的村民几在外工作的乡亲捐助、行政事业企业单位资助、政府扶助等多种方式筹措改造空心村资金。二要充分发挥政策的引导作用，加大财政投入力度，集中财力投入空心村的整治改造。三要运用经济杠杆对建房用地予以调节。

农村宅基地改革工作总结篇5

关键词：多占宅基地；有偿使用；退出

中图分类号：F32文献标识码：A

原标题：以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解农村宅基地退出难题――以重庆为例

收录日期：2015年8月29日

据有关资料显示，重庆市到2022年城镇化率要提高到63%（据统计，2012年底重庆市城镇化率为56.98%），主城区常住人口将达1，200万人（据有关统计，截至2010年，重庆主城区人口为730万人）。其中，渝东北生态涵养发展区，要通过引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，引导转移人口130万人，常住人口减少700万人，确保50%以上森林覆盖率；渝东南生态发展区，通过引导人口聚集和有序梯度转移，引导转移人口80万人，常住人口减少200万人，森林覆盖率达到50%以上。从以上规划中我们可以看到，到2022年重庆市的人口城镇化率要大幅提高，生态涵养区和发展区的森林覆盖率要大幅提高，这都需要大量农村人口转户或集中居住，并将宅基地进行有质量的退出和复垦来实现。然而，重庆市在农村宅基地退出工作中却碰到了较大的困难。

一、重庆农村宅基地退出的困惑

（一）户籍制度改革中宅基地退出少，转户人员结构背离改革初衷。重庆市自2010年8月启动涉及1，000万农村人口的户籍改革以来，据官方统计，截至2011年6月，已有170余万农村居民转为市民，但据重庆市国土局统计，截至5月底，却只有132户、278人转为城镇居民后自愿申请退出宅基地，退出面积仅为31.24亩，占总转移人口的0.16‰。也就是说，只有极少数农村居民在农转非后愿意退出自家宅基地。此外，重庆前期户改存在一个突出的矛盾是，退地及农转城人员中来自远郊区县的居多。据官方统计，在重庆170万转城人员中，主城占14%，远郊区县占18%，乡镇占68%。由于户改的主要对象是在主城工作、经商的农民工及新生代，但现在只占了1/3，转户农民多数属于乡镇就地转户，这会导致乡镇财政压力过度增加，户籍改革专户人员结构背离了改革初衷。

（二）地票交易没能很好地激起农户参与宅基地退出的意愿。重庆市作为城乡统筹综改示范区，在整个大重庆区域实行城乡的土地增减挂钩，所以偏远地区的宅基地退出指标可以作为城市的建设用地指标。为了促进农户退出不需要的宅基地，缓解城市的用地紧张，并使农户在退地后能得到较好的经济收益，重庆市设计了一套针对退地农户的系统的交易制度，即地票交易制度，退地人员通过将宅基地复垦，从而获得地票，将该地票用于市场交易，以交易价格对退地和复垦人员进行补偿。即便是这样，重庆市的农村宅基地退出依然很少。

针对农户参与宅基地退出的意愿不高、参与程度偏低的问题，黄贻芳等多位学者收集了农户的实地调查数据，通过建立模型进行了分析。分析认为，农户拥有的宅基地数量、农户对宅基地政策的了解程度和对退地收益的认知等多因素影响了农户退地的积极性。除了农户的这些原因以外，其他非农户原因恐怕也很重要，特别是地票制度本身的完善与否问题。

自2008年12月4日以来，重庆地票交易促进了重庆农村土地使用权的流转，促进了城乡一体化，增加了农民的土地收益，对新农村建设和耕地的保护起到了一定的作用，但是地票交易也面临着诸多的制约瓶颈。据有关调查和研究显示，重庆市地票交易面临的制约瓶颈主要是退出宅基地复垦的落实问题、复垦宅基地的溢价分配问题，以及地票持有者的权利保护问题。其中，后两者涉及到地票的供需两方，直接影响到地票交易市场，影响到农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿和地票交易这条宅基地退出渠道的有效性。当前存在的主要问题是：

1、复垦宅基地的溢价分配问题。对于复垦宅基地的溢价分配，《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》是这样规定的：先支付复垦成本，然后支付给农村集体类组织类似于土地出让金的价款，再支付给区县政府耕地保护基金，最后剩下的才归属于退地农户。由此可见，农户在参与宅基地的退出中，实际得到的利益很少，这样的溢价分配制度大大降低了农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿。

2、地票持有者权利保护问题。《暂行办法》只赋予了地票持有者选择地块的权利，没有给予土地使用权出让时的优先权，地票持有者是与其他竞争者平等的参与土地的招拍挂的。此外，在参与出让土地的招拍挂中，地票持有者如果拍到该地块使用权，地票的价格便计入招拍挂价格中。如果拍不到地块，政府则从拍卖价中扣除地票价格，返还给地票持有人，但是只返还本金，利息损失的风险由地票持有人承担。可见，尽管地票被称之为“买地VIP卡”，但实际其并不具有“优先权”的意义，参与地票买卖的企业因而积极性并不高。地票的需求不旺，供给自然也最终不会旺盛，这也会从另一方面间接降低农户通过地票交易平台参与宅基地退出的意愿。

从以上问题可以看出，户籍制度改革在解决转户数量上有一定的成果，但转户结构偏离改革初衷，在宅基地退出问题上更是收效甚微。当前的地票交易制度，由于没能切实保护好退地农户的利益，致使农户通过地票交易平台参与退地的意愿不高；由于没能使地票持有者的权利得到保护，致使地票需求方参与积极性不高。因此，应用地票交易激起农户参与宅基地退出的意愿，还需要进行更进一步的改革。

任何问题的解决，都不是靠单一的设计某个制度就可以一劳永逸的，必须多方位配合，多角度考虑。对于农村宅基地退出的问题，在持续进行户籍改革和地票交易制度改革下，需要设计其他更多的策略来助推农村宅基地的退出。

二、以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解农村宅基地退出难题

（一）农村宅基地当前占用状况。中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月的一份报告称，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地1/18，目前中国农村宅基地15%是闲置的，浙江省部分农村宅基地闲置率甚至高达60%。另据国土资源部调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地距城市越远空置率越高。此外，据一些地方的调查，北京市郊区某镇农民户均宅基地1.2亩、1.15个宅院，占地超标59%；湖南20%～25%的村民一户多宅，90%的村民住宅超过省定住宅用地标准；山东省2005～2012年，农村人口减少507万人，但农村居住用地却增加270万亩，人均居住用地从199平方米增至249平方米；重庆市1997～2013年，农村户籍人口减少434万人，人均村庄建设用地从149平方米增至176平方米；广东省2000～2012年间，城镇化率上升了20.9%，农村居民点建设用地却以每年1.9%的速度增长。

（二）农村宅基地多占现象原因分析。笔者通过对农村的观察走访认为造成农村宅基地普遍超标多占的现象主要是由以下原因引起的：

1、较长时期以来，大批农民工有的奔走于城乡之间，用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧；有的虽举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地一户多宅、面积超标、人减地增和闲置现象普遍存在。

2、我国规定允许农村宅基地在农村集体成员之间流转。农户由于另建新宅或者搬迁进城，往往会将旧宅转让他人，致使购房者宅基地使用面积超标，这种现象在一些农村集中居住村庄比较明显。村民通过购买他人旧宅来扩大自己的宅基地使用面积，即便宅基地使用面积超标，也不会受到任何惩罚，也不需要得到基层政府的批复和同意，这使得农户间宅基地的流转成为农户扩大其宅基地使用面积的主要途径之一。

3、基层地方政府对宅基地的用地批复申请没有严格执行标准，存在随意或者讲关系现象。

4、农村乱搭乱建现象严重。村民可以随意将自己的房前屋后的承包地圈起来，修上围墙，建鸡舍鸭棚，养羊养牛等，或者修晒坝，而无需通过基层政府同意，也不需要缴纳任何费用。基层政府也没有下到农村进行调查，制止该类乱建乱搭现象。在无人监督检查、无人过问管理的情况下，大量的宅基地被随意地占用了。

总之，造成农村宅基地多占现象的原因，一方面是因为农民因无需支付多占宅基地的使用成本而对宅基地有过多的需求，他们通过多种方式多占宅基地；另一方面是基层政府对村民宅基地的申请和使用疏于严格管理。对宅基地的用地申请批复不严格，对相关政策的执行不到位，对宅基地的多占乱像不调查、不制止，更没有有效措施加以防控，这是政策和基层执行力的双重缺失。

（三）解决宅基地退出难题，从解决农户多占宅基地现象入手。从上述宅基地的占用状况可以看出，我国农村村民宅基地占用超标现象是普遍的和严重的，宅基地的使用也是粗放的，这必然不符合我国经济发展对土地的需求和利用方式，特别是在我国人多地少的情况下，在我国新型城镇化进程中建设用地资源稀缺的情况下，这种多占宅基地的现象一定要得到制止。因此，解决宅基地的退出问题，我们应首先从解决闲置、空置等多占用宅基地的现象入手。宅基地是国家给予农村人口的一项居住福利，无偿给农户使用，但是这个福利是有标准的。针对各地方情况不同，全国各地制定了不同的宅基地使用标准。如果严格按照标准给农户使用宅基地，那么我们的宅基地占用面积将会比目前减少很多。说，要保证全国人民有所居。把那些多占的宅基地面积退出来用于满足其他地方的建设用地需求，一方面退地农民的居所没有遭到破坏，有保证；另一方面还能让更多的人有所居。从这个角度讲，通过解决农户多占宅基地问题来解决宅基地退出难题，是一件为全社会造福的事情，有很好的现实意义。

（四）以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解宅基地退出难题。管理学原理告诉我们，任何有效的管理都应该是赏罚分明的。如果只对好的行为进行奖励，对违规行为不加以惩罚，那么当违规可以带来比获得奖励更大的好处时，人们就会更多的选择违规，这不利于对违规行为的控制；相反，如果只有惩罚，没有奖励，那么就不利于人们做出更好的表现。根据这样的理论，我们在处理农村宅基地的退出问题上，一方面我们应建立健全地票交易制度，让退地农户真正得到满意的退地收益，保护退地农户利益；另一方面我们应该从政策层面针对农户多占宅基地无需支付成本的心理加以约束，对超标占用宅基地农户通过征收使用费等方式进行惩罚，从而在一定程度上控制村民任意多占宅基地现象。

此外，技术经济学的原理也告诉我们，当我们要做出一项投资决策时，我们会考虑投资及运营成本与未来的收益孰高来进行决策。当投资及运营成本高于未来的收益时，便不会进行该项投资；相反，当未来的收益大于投资及运营成本时，则会决定做该项投资。将该理论用于农户对宅基地的使用上，对农户多占的宅基地征收使用费，则会促使农户对多占宅基地进行理性思考，将占用宅基地的花费与宅基地的获益和产出进行对比，如此一来，一些闲置的多占的宅基地将会首先退出，一户多宅现象有望消灭；一些乱建乱搭的不产生多少经济效益的宅基地的占用也会大大减少和退出；一些贪大贪多的购置农房的行为也会大大减少，农房在农户间的流转和交易将回归理性。另一方面农户将多占的宅基地退出复垦，达标后可以获得较高的地票流转收益，这样双管齐下，农户会做出退出多占宅基地的经济性选择。

（五）“对多占宅基地实施有偿使用”的建议

1、宅基地是我国农村人口的居住用地，确保全国人民有所居是改革的最终目标，所以在对多占宅基地实施有偿使用之前，一定要根据各地特点，重新科学核定农村宅基地的用地标准，使给农户的宅基地用地面积标准确实能满足农户的正常生产需求，确保农户的正当用地权利和利益。

2、改革退地收益的分配模式，让农户能享受到更多的退地收益，激发农户参与退出多占宅基地的积极性。

3、各地农村要做好政策宣传讲解工作，不但要宣讲对多占宅基地的有偿使用，还要宣讲获取退地收益的办法，使广大农户了解政策实施的目的和意义，从一定程度上制止新的多占宅基地现象的发生。

4、按照多步骤，稳步推进的办法，首先从清理闲置宅基地入手，再对超标准农户按照超出程度进行使用费的征收。建议先在一些省份进行试点，积累经验再向全国推广。

5、建议制定累计有偿使用费率制度，将超标准按严重程度划分不同的档次，每个档次适用不同的使用费费率，对超标较轻的，从轻征收使用费，对超标严重的，从重征收。

6、严格监管政策的制定和执行，严防政府有关部门和有关人员利用该政策、，确保农户的正当权利和利益不受损害，确保农村的和谐与安定。

三、总结

重庆市的城镇化目标需要大量农户的转移搬迁和宅基地的退出复垦才能实现，本文通过分析重庆市在农户宅基地退出工作上面临的实际状况和难题，比对农村农户占用宅基地普遍超标的现状，发现要解决农村宅基地的退出问题，必须先从解决多占宅基地问题入手。通过运用管理学和技术经济学的理论，分析认为对农户多占的宅基地实施有偿使用能够促使农户退出多占的宅基地。研究还认为，在城乡土地施行增减挂钩的情形下，配合地票制度改革，还可以促进农户对多占宅基地进行有质量的复垦，在保证宅基地退出质量的同时，还能为农户增加收益，这也可以促进农户将多占宅基地退出。

主要参考文献：

[1]重庆市五大功能区定位大扫描.重庆市政府网，2013.9.16.

[2]重庆户改试验“宅基地退出”.21世纪网――21世纪经济报道，2011.6.15.

[3]黄贻芳.农户参与宅基地退出的影响因素分析――以重庆市梁平县为例.华中农业大学学报（社会科学版），2013.3.

[4]重庆模式：地票制度.豆瓣社区，2013.9.17.

农村宅基地改革工作总结篇6

按照我国现行法律制度，农村宅基地是本集体经济组织的农民所分配的用于建房的土地。也就是说，只有本集体经济组织的人才能使用这块宅基地。所以，非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地，都是违反法律的，不受法律保护。

农村宅基地制度为什么要改革

记者：我国农村宅基地制度有何弊端？

胡存智：目前农村宅基地制度存在四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在问题，规划和计划落实不够，导致农村宅基地布局散乱，宅基地分配有时得不到保障。二是在宅基地管理上对节约集约用地促进不够，导致粗放利用，存在一户多宅、超标占地的情况。三是在宅基地用益物权上保障不足和权能不足并存。一方面，宅基地被实际赋予的权能还不够，目前只有使用的权利，因此出现了超越权能的问题，比如乱出租、违章搭盖等。另一方面，在一些征地过程中也存在对农民宅基地用益物权保障不足等问题。四是在宅基地退出方面存在问题，退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导致用地不合理。

农村宅基地制度如何改革完善

记者：农村宅基地制度改革的方向是什么？

胡存智：农村土地管理制度改革必须坚持两条，首先，改革的根本目标是要健全和维护我国基本的土地制度，平等保护两种所有权，建立起适合我国市场经济要求的各种土地要素有序流动、平等交换、合理利用的土地市场。第二，改革的出发点是要维护好农民集体的土地权益，使农民的宅基地权利得到切实的保护，增加农民财产性收入。

具体到农村宅基地制度上，改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，而不是宅基地可以自由买卖。目前在农民宅基地的权利中，占有和使用的权利已经得到了充分体现，但收益权未能充分显现。所以，下一步对农村宅基地制度的改革，首要的是切实保障宅基地的用益物权，针对现在农村宅基地在使用、管理方面存在的问题，完善好宅基地管理制度，同时要探索宅基地上的农民住房的财产性收益的路子。

但是，包括宅基地在内的农村土地管理制度不管怎么改革，都必须坚持集体所有制、用途管制、城乡统筹、维护农民土地权益四个重要原则。

记者：完善宅基地管理制度，下一步将从哪几方面着手？

胡存智：完善宅基地管理制度，要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、规范；二是要完善宅基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，同时保障宅基地用益物权；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。

记者：目前国土资源部已经开展了哪些工作？

胡存智：按照党中央国务院的部署，国土资源部已在三年前开展了农村集体土地所有权的确权登记颁证工作。目前，农村集体土地的确权登记率达到了97%。与此同时，今年开始我国全面开展包括农村宅基地在内的集体建设用地确权登记颁证工作，目前该项工作正在各省普遍开展，这将为宅基地管理和宅基地用益物权保障奠定好基础。

此外，为确保宅基地“应保尽保”，目前国土资源部已经明确规定各地要拿出不少于5%的用地指标用于农村宅基地使用和建设，近期还正在研究准备出台农村宅基地有关政策措施，考虑采用“先用后核销”的办法，以保证宅基地做到“应保尽保”。即在宅基地管理制度健全、“两图一表”管理措施到位、完成了农村集体建设用地和宅基地确权登记发证的地方，根据当地实际需求，按照申请条件和用地标准批放宅基地，在用地计划指标上先“记账”，到年底进行汇总，上报核销已使用的指标，确保宅基地使用得到切实保障。

住房财产权抵押担保转让试点怎么推进

记者：有很多人认为住房财产权可转让就是宅基地可转让，城里人就可以去农村买宅基地了，是这样吗？

胡存智：这是对农村土地管理制度改革的方向性误解。按照我国现行法律制度，农村宅基地是本集体经济组织的农民所分配的用于建房的土地。宅基地的取得是和本集体经济组织成员密切关联的，也就是说，只有本集体经济组织的人才能使用这块宅基地。所以，非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地，都是违反法律的，不受法律保护。

记者：住房财产权抵押担保转让为何不全面铺开，而是要先试点，慎重稳妥推进？