家政服务行业管理办法篇1

第一条为规范民办社会福利机构的管理，维护民办社会福利机构及其服务对象的合法权益，促进社会福利事业的发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条本规定适用于企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产在本省行政区域内举办的，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴等特殊群体提供养护、康复、托管等服务的机构。

第三条县级以上人民政府民政部门是民办社会福利机构的业务主管部门，负责本行政区域内民办社会福利机构的监督管理工作。

工商、外经贸、财政、建设、卫生、国土资源、残疾人联合会等单位，按照各自职责，做好民办社会福利机构的管理工作。

第四条各级人民政府鼓励公民、法人和其他组织依法举办社会福利机构，支持民办社会福利机构的发展。

民办社会福利机构按照国家和本省规定享受扶持和优惠政策。

第五条对民办社会福利事业作出突出贡献的单位和个人，县级以上人民政府有关部门应当给予表彰。

第二章机构设立、变更和终止

第六条民办社会福利机构的设立，应当符合社会福利机构设置规划。

举办民办社会福利机构，应当符合国家规定的举办社会福利机构的有关规范、标准和条件，并符合以下标准：

（一）有与开展服务相适应的卫生技术人员、护理人员、康复保健人员、特殊教育教师。卫生技术人员、特殊教育教师等专业技术工种工作人员具有国家职业资格证书，其他专业技术人员具有专业技术等级证书或者接受过专业技术培训；

（二）炊事员具有岗位技术等级证书或者上岗证书，服务对象超过200人的有1名专职营养师；

（三）工作人员配备符合规定，直接服务于服务对象的工作人员与生活能自理服务对象的比例不低于1∶10；与生活不能自理服务对象的比例不低于1∶3。

第七条民办社会福利机构应当按照国家规定，经民政部门批准，取得《社会福利机构设置批准证书》后，根据机构性质，依法履行登记手续：

（一）属非营利性民办社会福利机构的，依照民办非企业单位登记管理规定办理民办非企业单位登记；

（二）属营利性民办社会福利机构的，依照工商管理有关规定，到工商行政管理部门办理企业登记。

第八条香港、澳门、台湾地区的组织和个人以及华侨、国外的申办人，采取合资、合作的形式在本省举办社会福利机构的，应当向省人民政府民政部门提出申请，省人民政府民政部门受理申请后会省人民政府外经贸部门办理。

第九条民办社会福利机构需要变更名称、地址、法定代表人、服务范围的，应当按照原申办程序向有关部门办理变更手续。

第十条民办社会福利机构因停业或者其他原因需要终止服务的，应当在妥善安置好服务对象后，按照原申办程序向有关部门提出申请并经核准，方能停止服务。

第十一条民办社会福利机构的登记机关应当依法公开民办社会福利机构的设立、变更和终止信息。

第三章服务和管理

第十二条省人民政府民政部门应当根据国家有关社会福利机构的工作规范和服务标准，结合本省民办社会福利机构的实际，建立健全本省民办社会福利机构的工作规范和服务标准。

第十三条民办社会福利机构应当按照核准登记的服务范围和项目执业，执行国家和本省社会福利机构工作规范，建立健全各项规章制度，明确服务标准。

民办社会福利机构的规章制度和服务标准应当向社会公开。

第十四条民办社会福利机构应当根据设施和设备条件、管理水平、服务质量，以及服务对象需要护理的等级设立收费项目，制定收费标准，并向社会公开。

非营利性民办社会福利机构的收费项目、收费标准，应当在省价格行政主管部门规定的范围内，经县级以上人民政府民政部门审核并报同级价格行政主管部门核准后执行。

营利性民办社会福利机构应当在依法自主确定收费项目、收费标准后，报县级以上人民政府价格行政主管部门备案。

民办社会福利机构不得实行直至服务对象死亡的一次性全包式收费。

第十五条民办社会福利机构应当与服务对象或者其家属（监护人）签订服务协议书，明确双方的权利和义务。

服务协议书应当载明以下内容：

（一）双方当事人姓名（名称）、身份证明、地址及联系方式；

（二）服务内容和方式；

（三）收费标准及费用支付方式；

（四）服务期限；

（五）协议变更、解除及终止的条件；

（六）违约责任；

（七）当事人双方约定的其他事项。

第十六条民办社会福利机构不得直接从社会接收查找不到生父母的孤儿和弃婴。需要收养孤儿或者弃婴的，应当经举办地县级以上人民政府民政部门逐一审核批准，并签订代养协议书。

第十七条民办社会福利机构应当按照工作规范、服务标准和协议约定内容提供服务，不得歧视、虐待、遗弃服务对象。

第十八条民办社会福利机构应当依法与其工作人员签订劳动合同，并依法参加社会保险，保护工作人员的合法权益。

第十九条民办社会福利机构应当遵守财务管理制度，定期将财务收支、伙食账目等向服务对象及其家属（监护人）公开，接受其监督，并接受县级以上人民政府民政部门和其他有关部门依法进行的监督。

第二十条县级以上人民政府民政部门应当对民办社会福利机构的服务范围、服务标准、服务质量进行监督检查，切实保护民办社会福利机构服务对象的合法权益。

各级残疾人联合会对民办社会福利机构提供残疾人服务依法进行业务指导。

第四章扶持和优惠

第二十一条县级以上人民政府及其有关部门应当对举办民办社会福利机构给予适当扶持，具体扶持政策由县级以上人民政府另行制定。

第二十二条民办社会福利机构以出让方式取得土地使用权的，土地出让金收取标准应当适当降低。征收集体土地建设民办社会福利机构的，在申报用地审批时，可以按照本省有关规定申请减免征地管理费。

第二十三条对民办社会福利机构，给予减免与城市建设和房屋建设有关的地方性行政事业性收费，但证照费除外。

民办社会福利机构用水、用电、用燃气，按照居民生活类价格收费。

第二十四条民办社会福利机构按照国家税法规定享受税收优惠政策。

第二十五条民办社会福利机构申请设立医疗机构（含康复医疗机构）的，卫生行政部门应当按照医疗机构管理有关规定予以办理。

民办社会福利机构设立的医疗机构，符合定点医疗机构条件的，经审核，可以作为定点医疗机构。

民办社会福利机构设立的医疗机构开展医疗服务，执行当地的医疗服务价格管理规定。

第二十六条民办社会福利机构设立医疗机构聘用的卫生技术人员，在科研立项、继续教育、职称评定等方面享受与公立医疗机构卫生技术人员同等的待遇。

第二十七条民办社会福利机构收住下列服务对象的，可以向县级以上人民政府民政部门申请补贴，具体补贴标准由县级以上人民政府财政部门会同民政部门确定：

（一）无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的；

（二）享受最低生活保障的。

民办社会福利机构收住80岁以上老人、市级以上劳动模范、一等以上残疾军人、65岁以上残疾老人和一、二级重度残疾人等服务对象的，县级以上人民政府可以给予补贴，具体补贴对象范围和补贴标准由县级以上人民政府确定。

第二十八条民办社会福利机构不得改变其主要场地和设施的用途。改变用途的，不再享受相关的优惠政策，由有关部门追缴已减免的相关费用。

第五章法律责任

第二十九条民办社会福利机构有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门予以警告、责令限期改正；情节严重的，由登记管理机关依法进行处罚：

（一）违反民办社会福利机构工作规范和服务标准，侵害服务对象合法权益的；

（二）未依法履行设立、变更和终止手续的；

（三）在审批和登记过程中隐瞒真实情况，弄虚作假的；

（四）伪造、涂改、出借、出租、转让《社会福利机构设置批准证书》的；

（五）超出核准登记的服务范围开展活动的；

（六）发生责任事故的；

（七）其他违法行为的。

第三十条民政部门和其他行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，由其上级机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按照规定为民办社会福利机构办理享受优惠待遇手续的；

家政服务行业管理办法篇2

一、基本情况

市公共政务管理局组建于2000年12月26日,它的前身是市综合办证中心，属市人民政府派出机构,正县级建制,定编18人,内设办证管理科、收费管理科、投诉督察科和办公室等四个职能科室，下辖市公共资源交易中心（副县级事业单位）。拥有两个2700平方米的大厅，一个是市行政服务中心用于集中办证服务，一个是市公共资源交易中心用于公共资源交易。目前，市行政服务中心共集中了54个部门（单位）的303个事项（其中行政许可140项，非行政许可4项，其他公共服务事项159项），有24个部门成立了行政审核审批科并集中在市行政服务中心办公，没有成立审核审批科的部门（单位）全部实行领导定期审批制和首席代表制。今年1-10月，市行政服务中心共接待群众12.6万人次，办理各种证照8.6万件,其中利用网上审批系统办理5.36万件，占总办证总数的62.3%；协助市财政完成非税收入3.17亿元，同比增长8%。

二、创业服务年活动所做的主要工作

公共政务管理局作为管理全市最大的行政服务窗口部门，服务人民群众、服务全市创业创新是政务部门的主要职责和重要工作内容，在创业创新服务年活动中重点推进以下三个方面的工作：

（一）围绕提高效率抓服务

1、围绕推进电子政务抓好网上审批和电子监察系统建设。

我市作为全省网上审批和电子监察系统建设的试点市，已于2008年4月建成并投入使用。今年按照全省网上审批和电子监察系统项目建设的总体部署，我市主要抓了这么几项工作：

一是召开了全市深化政务公开加强电子政务建设提升政务服务水平会议，传达了全省的会议精神，结合实际，对网上审批和电子监察系统建设等工作进行全面部署；

二是成立了落实全省网上审批和电子监察系统项目建设领导小组，下发了《市落实全省网上审批和电子监察系统项目建设工作实施方案》；

三是抓好市本级和县区的项目建设资金到位；市本级140万已到帐，除个别县区以外，其他县区全部到位，上交省里的软件经费已全部上交；

四是市本级已安装新的审批系统正在进行试运行，纳入网上审批的部门（单位）共59个，事项303项；

五是对市、县区业务管理人员、系统管理人员、窗口工作人员组织了操作培训，窗口工作人员都能熟练操作网上审批系统；

六是完成了网上审批和电子监察系统硬件设备的采购：服务器44台、防火墙7台、交换机7台、机柜7台光电转换器28台等，还完成了基础软件的采购工作；

七是抓了网上审批系统的实际使用，今年网上审批系统共受理行政许可53607件，办结53141件，办结率99.16%；外网申报261件，办结261件，办结率100%。

2、围绕减少办事环节扎实推进建设项目联合审批。为提高行政审批效率，改善投资环境，我市对建设项目推行联审联批制度，在前置条件具备情况下，建设项目审批时间从过去十三个部门串联审批的126天缩减到现在并联式审批的6天，成为全省审批最快的地区之一，承诺办结时限成为全省最短的地区之一，办理方式成为全省最富有成效的地区之一。今年1-10月，我市共组织建设项目联审联批11次，组织建设项目选址联合踏勘45次，由于联审联批和联合踏勘既大大减少了审批时间，为广大的投资者赢得了商机，又节约了投资者的建设成本，得到广大投资者的高度称赞。省纪委副书记、省监察厅厅长、省审改办副主任汪毓华、省监察厅副厅长何建洋在2010年8月17日井冈山召开的全省行政服务中心主任培训班上，对我市的联审联批工作给予了充分肯定和高度赞扬。

3、围绕提高行政效率不断深化审批制度改革。为进一步减少行政许可审批事项，缩短办事时限，提高工作效率，我市在去年缩减“三个50%”的基础上，今年在2009年保留行政审批事项180项的基础上，再精简24项，即：取消12项、委托县区2项、下放县区7项、暂停1项、由审批改为备案2项。同时有43项再次缩短了办事时限。

4、围绕服务创业大力推进“绿色通道服务卡”制度。为更好地服务企业发展，我市大力推行绿色通道服务。根据《市对重点项目（重点企业）实行“绿色通道”服务工作方案》，对全市国民经济和社会发展有重大影响的企业和项目发放“绿卡”，发放了“绿卡”的企业（项目）可享受“特办服务、联办服务、代办服务、跟踪服务”，到目前为止，全市已为64家重点项目（重点企业）发放了“绿卡”；制定了“绿卡”发放管理办法和跟踪服务卡；今年，围绕“送服务，促发展”主题，对发放了“绿卡”的企业进行了走访跟踪服务，现场解决问题16次，协调解决问题22个，向相关单位发出督办函9份。如我市招商引资的重点工业企业赣西选配煤中心，在落户我市的选址过程中，有关部门对其选址提出异议，我局通过联合踏勘、现场审批，使其得以顺利开工建设，并及时召开市财政局等11个规费收取的主体部门协调会，为其落实了规费减免优惠政策。市飞虎炭黑有限公司是领取了“绿卡”的重点企业，该公司享受了特事特办的政策，今年2月份办理组织机构代码证年检时因超过了办理时间，市质量技术监督局窗口不但没有对企业进行罚款，还及时给公司办理了有关年检手续；该公司生产厂房的消防设计没有先报送市消防支队审查，按法规要求可以对企业进行罚款，企业出示“绿卡”后，消防支队除了严格进行消防技术验收，也没有对企业进行罚款处理，企业对此服务感到非常满意。

5、围绕更好服务社会全面开展预约服务活动。近几年来，市行政服务中心在法定工作日和工作时间以外，窗口单位全面实行了预约服务制度，今年1－10月，中心各窗口共提供预约服务184件（次），受到企业和群众好评。

（二）狠抓作风建设促服务

要将服务创业创新年活动真正落到实处，成为全体干部职工的自觉行动，必须从根本上抓好全体人员的作风建设。因此，从6个方面抓好作风建设。

1、抓思想观念的“三个转变。结合窗口工作的特点，对中心窗口工作人员和机关工作人员，要求实现思想观念的三个转变。即把过去认为自己是国家干部的思想转变到是为经济服务、为纳税人服务的服务员上来；把过去认为办证收费是行政管理的思想转变到是为群众为经济发展提供政务服务上来；把过去认为是群众求我办事的思想转变到我应热情主动为群众提供服务上来。

2、深入开展“八问八查”活动。结合窗口服务的实际，围绕服务创业创新，在市行政服务中心开展了《高效优质服务八问八查》活动，即通过问今天你微笑了吗？查有无脸难看的现象；问今天你使用了文明用语吗？查有无话难听的现象；问今天你一次性告知清楚了吗？查首问责任制的落实情况；问今天你按标准收费了吗？查有无乱收费的情况；问今天你该完成审批的事项都办结了吗？查缩减50%审批时限的落实到位情况。我们对窗口人员实行指纹考勤制度，并将平时工作纪律情况、依法行政情况、服务群众情况与月考评、年度考核结合起来，与个人窗口岗位补贴、年度评先评优、部门单位年度公共政务服务单位等级考评相挂钩。通过服务创业创新，开展“八问八查”活动，全体窗口工作人员的业务水平、服务意识、工作纪律性都得到大大的提高和增强。

3、深入推进政务服务公开。利用行政审批网、触摸查询机、一次性告知单、《公共政务服务办事指南》、《收费目录》等形式，对54个窗口部门（单位）集中在市行政服务中心办理的303项事项的“办理依据、办理条件、所需资料、办理流程、办理时限、收费依据、收费标准”全部进行了公开，印发了网上审批宣传单，指导市民使用网上审批系统申报审批事项；在市行政服务中心设立网上申报咨询、办理工作台，配备了网上审批必需的硬件设施，并抽调专人手把手地指导帮助办事群众进行外网申报；在网上审批系统中公开我局今年制定的各项制度规定、工作开展的动态信息70余条。

4、加强服务管理制度建设。为切实抓好全市政务服务管理，促进工作作风转变，今年重新起草制定了《市公共政务服务单位等级考评办法》、《市行政服务中心窗口部门（单位）及工作人员使用省网上审批和电子监察系统管理办法》、《县区公共政务环境考评办法》、《市行政服务中心限时办结监督办法》、《关于开展“全市十佳乡镇便民服务中心”评选活动的通知》。对行政服务吣窗口受理的服务事项实行“一件一单备案、核销”的方式，监督窗口在承诺时间内办结服务事项。

5、全面开展党员公开承诺。结合创先争优活动的开展，组织机关党组织和全体党员进行了公开承诺，承诺内容在网上和专栏中进行了公开。全体党员按照承诺身体力行做榜样，局机关总支专职副书记谭剑春同志慎独诚信、拾金不昧的思想和行为，充分体现了一名共产党员诚信、无私的高尚品德和社会主义的核心价值观，光荣入围中央文明网2010年9月“中国好人”候选人；办证管理科科长王强同志工作尽心尽职，努力搞好服务，荣立三等功，坚持连续12年每年义务献血，被评为市“无偿献血十大明星”；办证管理科职员陶晔，主动热情地帮助群众解决办证中遇到的困难，办事群众感动得痛哭流泪。

6、狠抓《廉政准则》教育。为打造廉洁机关、廉洁窗口，制定、下发了《学习贯彻<廉洁从政若干准则>活动计划安排》，购买了《廉政准则》发到每一个干部职工手里，局党组书记亲自给局机关和下属单位的党员干部上党课，组织局机关和下属单位干部职工到市廉政教育基地进行了参观学习，观看了廉洁从政警示教育片，组织局机关和下属单位党员干部进行了“廉政准则八个严禁五十二个不准”个人自查和组织审查，制定了窗口廉洁服务“十不准”规定要求，组织局机关和下属单位干部职工参加了市纪委组织的“房管杯”《廉政准则》知识答题竞赛活动，平均成绩97.6分。目前，在局机关、下属单位和市行政服务中心，没有发现一例利用职权“索拿卡要”现象，也没有得到任何干部职工不廉洁问题的举报。

（三）围绕建设公开公平公正的市场环境打造阳光交易平台

1、制定各项工作制度。出台了《市公共资源交易监督管理办法》、《市公共资源交易评审专家管理实施办法》、《市公共资源交易活动违规行为实行“黑名单”管理暂行办法》、《市公共资源交易信息管理办法》。这些工作制度的制定和实行，理顺了我市公共资源交易工作的监督管理职能，明确了公共资源交易人员的权利义务、违纪违法行为的处理办法，对进一步规范我市公共资源交易行为、优化经济发展环境、预防公共资源交易领域的腐败都有十分重要的作用。

2、全面部署公共资源交易监管工作。4月20日上午，市委常委、市政府常务副市长、市公共资源交易监督管理委员会主任张和平主持召开了我市公共资源交易监督管理委员会第一次全体会议，就如何贯彻落实《办法》进行了研究和部署，对《办法》实施中的具体操作流程进行了讨论，进一步统一了各有关职能部门落实《办法》的思想认识。

3、公共资源集中交易取得显著成效。市监管办、市公共资源交易中心加强了工作协调的力度，各有关部门认真执行《办法》的规定要求，过去由相关主管部门自行组织的公路建设、国土资源、水利建设工程交易，按照《两个办法》的要求已全部纳入市公共资源交易中心进行，市本级没有发生公共资源交易项目在场外进行交易的现象。1-10月，市公共资源交易中心共进行246次政府招标采购，实际成交金额为4372.67万元，节约资金234.86万元。进行资产处置2宗，成交价5622万元，增值30万元；小车处置22辆，成交价88.02万元，增值13.44万元；建设工程进场交易27宗项目，成交造价33769万元，节约1937万元；国有土地出让12宗，底价为6.47亿元，成交价为10.27亿元，增值3.8亿元。

4、审查备案全面展开。市监管办对建设工程招标方式、招标公告、招标文件和中标结果审查备案全面展开。今年4月份以来，共审查备案预审文件22个，招标公告36个，招标文件44个，中标公告13个。在审查备案中，发现并纠正不符合法律法规的招标报价方式一次；提醒招标人改正在招标文件中设置不合理条款12次；纠正不经审查备案招标公告行为9次；要求招标人对改变法定招标时限作出书面说明一次。通过对我市新增加可参加摇号选择土地拍卖的中介机构进行资格审查，新增符合法定条件的土地拍卖中介机构2家，取消不符合条件，不能参加摇号选择土地拍卖的中介机构2家，我市可参加摇号选择土地拍卖的中介机构达到了6家。

5、交易信息同网。8月26日举行了“公共资源交易网市、县（区）链接开通仪式”。市公共资源交易网经过功能拓展，为市公共资源交易监管委和监管办、各县（区）公共资源交易提供了四个方面的信息服务功能：一是政策法规信息功能，二是工作动态信息功能，三是招标公告信息功能，四是中标公示信息功能。市、县区链接开通后，各县区公共资源交易中心可自行直接向市交易中心网站提交信息，乡镇的交易信息由县区公共资源交易机构审核后也可以统一在市中心网站，从而实现了市、县、乡镇各类公共资源交易信息的“集中、集中管理、集中监督”，使投标人获取公共资源交易信息更加方便、快捷、集中。

三、下一步工作安排

我局的创业创新服务年活动取得了一些成绩，但也还存在一些不足，主要表现在：一是网上审批系统处在新、老更换的过渡期，少数窗口工人员使用审批系统的办理率还不高；二是行政服务中心窗口工作人员的整体素质还有待于进一步提高；三是少数部门对行政审核审批科授权还没有完全到位。

下一阶段，公共政务管理局将围绕经济转型和服务创业创新，结合本部门的工作职责，重点抓好以下9个方面的工作：

1、“两个集中”要有新突破，集中办结率达100%。

2、“三个缩减”要有新实效，确保更加便民高效。

3、网上审批系统的使用要有新变化，努力打造阳光政府。

4、联审联批要有新拓展，促进审批效率再提高。

5、绿色通道服务要有新促进，切实为企业解困解难。

6、便民服务中心建设要有新水平，打造三级便民服务体系。

7、收费管理要有新成效，防止乱收费现象的发生。

家政服务行业管理办法篇3

人口老龄化是人类社会发展的自然规律,是当今世界各国普遍面临的重大社会问题。20世纪90年代以来，我国的老龄化进程明显加快，“银发浪潮”已经到来。目前我国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11％，近20年还将以年均超过3%的速度增长，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。江苏人口老龄化程度高于全国,老龄化速度明显快于全国水平。1982年,江苏省65岁以上老年人口比重仅高于全国平均水平0.64个百分点,却高出了1.88个百分点,更是高出3.07个百分点。由于江苏老年人口基数大,除具有全国人口老龄化的普遍特征外,人口老龄化问题更突出。据预测,到20xx年,江苏省65岁以上老年人口将占总人口的比重为10.7%。20xx年之后,老龄化速度开始加快,老年人口将达到1223.46万人,占总人口15.73%,2022年之后老龄化速度更快,老年人口比重平均每年上升0.6个百分点左右,至2040年左右达到峰值。老年人口比重的快速增长,导致了社会养老负担加重,到20xx年江苏省社会总抚养比达到33.81%,其中老年抚养比达到14.43%。家庭赡养功能弱化,特别是独生子女家庭、无子女老人和空巢家庭老人的养老风险增大。江苏省已有1000多万独生子女家庭,其中40%的老人家庭为空巢家庭，高龄和生活不能自理的老人不断增多，要求提供社会照料服务的需求日益加大。解决老年人的生活照料问题，使其长寿的同时也能保证有质量的生活，已经成为江苏全面建设小康社会的重大问题。

一、养老服务的基本内涵及若干概念的界定

从养老资源的提供者或者养老的支持力这个角度，人类只存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”，而由社会来提供养老资源的就是“社会养老”。从我国现实情况看，家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国目前三种基本的养老模式。家庭养老是传统的居家养老模式，机构养老是社会化的养老模式，社区居家养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。

在现代化因素的影响下，传统的“家庭养老”的传统正经历一场前所未有的变革，变革之一是家庭养老的内容和形式出现了分离，“在家养老”不一定就是“家庭养老”。变革之二是家庭养老的功能出现弱化，弱化的原因有:子女数的减少;代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居，“空巢”家庭增多:劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少做子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士”的角色与“孝顺子女”角色的冲突。变革之三是养老功能出现转移，即从家庭转向社会。家庭养老这一传统养老方式必将随家庭结构的变化而逐步向社会养老过渡。这就是家庭养老的社会化和现代化问题。

机构养老就是养老院养老。最初养老院是政府为解决城镇“三无”人员、农村五保对象等生活照料问题而投资建设，以后逐步发展到面向社会公众。同时社会力量的兴办养老服务机构发展迅速。养老机构建设往往占用的资金多，服务面小，成本高。机构养老存在诸多局限性，例如养老设施不足、本身结构性矛盾突出，入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。在微观层面上，多数老人不愿意入住养老机构，多项调查显示，只有2%一3%的老人愿意入住养老机构，实际上，就是这2%一3%的老人中，还有人是出于体谅子女的负担。大多数老人一般是在生活不能自理了，而且需要长期医疗帮助的情况下，才会真正下决心住到养老机构中去。

居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复)、精神慰藉为主要内容的，以上门服务和社区日托为主要形式。居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。居家养老符合我国未富先老的老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯，是我国养老服务发展的基本方向。

二、我国养老服务业的发展历程和现状

（一）我国老年福利政策的发展历程

中国作为儒教传统文化国家，自古就有尊老敬老的观念。新中国成立初期，国家将原有的民间福利事业由政府接办，改为国家事业，又通过取缔、教育和改造方式，逐渐演变为由国家独立兴办社会福利事业和机构。计划经济时期的社会福利事业的模式可以称为国家福利模式，即国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面。福利事业被分割为民政福利和企业或单位福利两大独立板块。其中民政福利仅仅是对部分社会成员的补救福利措施，而企业或单位福利才是真正的社会福利主体。这种模式是资源供给的单一化，福利事业举办主体的单一化，严重阻碍老年人福利事业的发展，限制老年人的生活需要。

我国老年福利事业的改革首先是对国家办福利事业的改革。1983年召开的全国第八次民政工作会议指出，“社会福利事业国家可以办，社会、团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办，逐步形成具有中国特色的社会福利事业”。次年，民政部在漳州召开了全国社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会，这次会议制定了国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变，进一步由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变的改革方向和发展战略。此后，社会力量举办福利事业也得到了政府的倡导、支持和发展。如1986年民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念;1987年开始倡导社区服务;1991年明确提出“社会福利社会化”的概念。，国务院办公厅转发民政部等10部委《关于加快社会福利社会化的意见》，这个意见明确提出了发展“多种所有制形式的社会机构”的目标和设想，制定了社会力量举办社会机构的优惠政策，标志着我国社会福利事业发展进入了一个新阶段。

民政部启动养老服务社会化示范活动，提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的发展思路和目标，推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。2月，国务院办公厅转发了全国老龄办等10部委《关于加快发展养老服务业的意见》，第一次以国务院文件的形式明确提出加快发展养老服务业。2月，国家10部委下发了《关于全面推进居家养老服务的意见》各地政府纷纷出台促进养老服务业发展的政策措施，养老服务业迈上了全面快速发展的轨道。

（二）养老服务业发展的现状和存在问题

1、养老服务设施情况。12月国务院新闻办的《中国老龄事业的发展》白皮书显示,全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个,总床位149.7万张。养老服务业发展的一个显著特点是社会化养老机构发展比较快。以老年性福利机构为例,国家统计局统计数据中城镇老年性福利机构的床位数和收养救助人数逐年增长（表1）。民办养老机构已成为养老服务的重要力量。目前，民办养老机构已经发展到1620多所,床位数现在已经近6万张,收养了4万多人,其中已经正式在民政部门登记注册的民办养老机构有996所。底，全国社区服务中心8479个，其中提供住宿662个。江苏作为经济发达省份，养老服务业发展也走在全国前列。至底,全省城镇共建有各类养老服务机构499家,床位36387张,比增加11000张,增长43.3%,其中民办养老机构及床位数分别占全省养老机构及床位数的58.7%和49.6%。总的来看,我国养老福利服务设施已初步形成县、乡、村三级养老服务网络,呈现出投资主体多元化、机构规模多层化、服务对象大众化、运作机制市场化的发展趋势和特点。但还存在着覆盖面小、利用率低以及市场供给缺口较大等问题。底，全国各种类型的老年人福利机构床位数仅占60岁以上的老年人口的0.9％，这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平。

2、养老服务内容及方式情况。在搞好传统“三无”老人基本生活保障和照顾的同时，全面推行社会化养老服务,采取适合老人服务需求的多种形式,对其提供有偿或低偿服务。推进深化居家养老服务，依托社区平台，采取社区照顾，政府赎买服务等多种形式，从解决居家老人最迫切的实际困难入手,从基本的生活照料延伸到老年文化、教育、健身、娱乐以及医疗康复、精神慰藉、法律服务等项目。底，全国社区服务共设各项活动和服务项目8.2万个，老年人活动人次192万人次。从发展趋势上看，养老服务内容正由单一化、简单化向多样化、多类别方向发展,服务方式正由传统化、模式化向系统化、网络化方向发展。但目前养老服务项目大多分布在不同的机构中,各服务机构的综合服务能力较弱,特别是专业性较强的领域涉及较少,居家养老服务的内容和方式还不能满足老年群体多层次的需要。

3、养老服务从业人员情况。民政年鉴公布的数字显示，全国养老服务职工共有约17.6万人。据调查，现有的养老服务从业人员中，主要是招聘下岗女工、农村进城务工人员以及计划经济时期照顾性安排的人员，文化素质总体偏低，专业技能缺乏。近年来各地在养老服务的实践中进行了大量的探索和总结,积极开展应急性培训,养老服务从业人员的规模和素质总体呈上升和提高的趋势。但由于队伍规范化、制度化建设滞后,缺乏系统的培训机制、竞争机制、管理机制,相当部分从业人员不具备专业护理知识,服务意识淡薄。养老服务从业人员队伍总体素质不高,一定程度上阻碍了养老福利服务事业的发展。

（三）养老服务业发展的制约因素

1、思想观念因素。首先,由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性，地方政府特别是经济相对欠发达地区的政府，对人口老龄化的形势认识不充分，重视程度不够。在对待发展养老服务的问题上采取“等、靠、要”的态度，简单地把养老看成是国家的事,单纯地依赖国家发展养老服务,缺乏主动性。其次,对养老服务的发展规律认识不到位,不能从长远的角度来分析和把握其市场大、潜力足、风险小、收益稳的优势。此外，受中国的传统文化的影响，老年人多数不愿入住养老机构,导致社会投入养老服务业的积极性不高,养老服务市场培育与发展严重滞后。

2、政策法规因素。近年来，国家有关部门和各地政府先后制定出台了发展养老服务的政策法规,养老服务得到了一定程度的发展,但仍然存在着政策法规原则性太强、体系性较差、落实难度大以及经费投入不足、指导不力等问题。特别是目前国家在支持鼓励发展民办养老服务机构方面的优惠政策较少,支持力度不大，财政支持力度十分有限，尤其是到市、县层次落实更加困难。有些地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段，养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。

3、管理体制因素。由于重视程度不够以及养老服务政策和制度的不完善,政府在监督管理、政策实施等方面存在的缺陷,并已成为发展养老服务的瓶颈。由于政府职能部门条块分割,相关涉老职能部门没有统一规划和协调一致的管理机制,使有限的养老服务资源一方面筹措困难,而另一方面却得不到充分地利用。一些地方或部门还存在不按国家政策办事、不公平对待民办养老服务机构的行为,如用地按商业拍卖价购买,水电按企业收取,贷款不能优惠,税费不能减免,给养老福利服务发展带来很大的困难。

4、发展机制因素。总体上看,我国养老服务缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制,提供养老服务的运作方式和养老服务行业内部管理的一系列制度和规定存在着不合理性,主要表现在：公办养老机构有政府在资金和政策的扶持,民办养老机构很难与之竞争,缺乏公平性；对民办养老服务机构性质定位不准，政府把对老年人的福利服务保障责任与民间资本实现盈利的目的捆绑在一起,不严格按照市场经济规律运作,影响民间投入的积极性；没有规范的行业管理机制,养老服务市场还处于一种盲目、无序的发展状态。许多养老服务机构管理随意性较大,标准化程度不高,特别是农村敬老院基本上是一种原始的粗放型管理。

三、政府发展养老服务业的相关理论及实践

（一）发展养老服务业的相关理论

1、福利多元主义的启示

自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包。70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时，福利多元主义思潮开始兴起。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务的效率和质量。另一个方面，福利多元主义强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域，减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。福利多元主义的两个主要概念是分权与参与，所谓分权不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。参与指福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。我国提出的“社会福利社会化”实质就是福利多元主义思想，其基本思路和目标就是实现投资主体多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、福利运行市场化、服务队伍专业化。

2、公共服务型政府建设

公共服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。“公共”回答的是为谁服务的问题，“服务”回答的是如何履行职能的问题。其基本内涵有三点：第一,政府要以社会利益和公民利益为本位,切实摆正服务位置;第二,实实在在地为社会公共利益、为社会绝大多人利益而服务,而不是抽象地为公共利益服务,更不是为少数人利益服务;第三,要选择恰当的服务方式,将“为谁服务、怎样服务”落到实处。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征(即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化)，还具有主体性特征，即公民和社也是公共服务的参与者和建设者。推进养老服务社会化，要求政府从无所不为的全能政府走向有限、有效的政府，科学界定政府的职能界限与政府权力的作用方式，公正、有效地实现公众的需求和利益,切实承担相应的责任；从单向管理政府走向合作治理政府，政府主导，公民和社会广泛参与。公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用，没有公民和社会参与的服务型政府不可能是高效的。在养老服务中,既存在政府“缺位”问题，对养老服务事业不作为；也存在“越位”问题，包揽过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如政府直接组织和承办公益性慈善活动、自愿者活动等。

3、非营利组织理论与实践的应用

非营利性组织(npo)是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的，公益或互益性活动的非政府的社会组织，主要体现在非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵，而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。当由于市场结构本身的缺陷，运用市场机制无法满足消费的偏好或需求时（市场失灵），非营利组织以其“不分配盈余”的属性，有助于提升公众对服务品质的信赖度。这是非营利组织存在和发展的主要因素。当公众对制度的绩效，特别是公共产品的供给感到不满意时，在某些需求和回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象（政府失灵），而非营利性组织特殊属性，恰好可填补这一公共服务上的漏洞。非营利组织是推动社区发展的重要力量，提供着直接、具体和富有人性化的公共服务。非营利组织对志愿者的吸引和动员能力，是充分利用人力资源激励民众参与社区发展的重要手段，提供的社区服务往往更能体现社区的需要，服务更直接，更具有人文关怀特征。在发展养老服务事业中，政府会习惯于计划经济时代的传统做法,自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位,并且直接干预这些组织的自主权利。对养老服务社会所依靠的社区多元资源的整合,也因为非营利组织发展不成熟受到直接影响。

（二）国外发展养老服务的基本经验

1、政府主导下的社会化

国外政府一般遵循“管大放小、管少放多”的管理体制,养老服务主要由社会组织和个人承担。这种体制保证政府在养老服务中始终处于主导地位,又能调动社会力量养老福利服务事业的积极性。荷兰的awbz老年照料基金，主要支出项目就是养老福利设施的补偿和老年人照料服务的资助。新建养老机构的60%经费由awbz提供,其余由建造者自筹。一些社会福利机构在日常运作过程中,awbz也给予的经费支持。该国为老年人服务的机构,全部由私人基金会运作,政府对其进行资助。

2、社区照顾模式

上个世纪80年代以来,当我国还在为机构养老大兴土木的时候,国外一些发达国家根据老年人的心理和实际需求已经在进行养老服务的战略调整。政府开始把大量的养老福利经费用于居家养老服务,并且制定了许多促进居家养老服务的法规政策。荷兰拆除了一部分养老机构,机构照料容量降低25%，接受居家养老服务的老人达三分之二。英国是世界上较早进人“银发”时代的国家，从20世纪90年代开始，英国就将养老问题纳人社区，对老年人采取社区照顾的模式。澳大利亚政府认为，真正成功的是在家里养老,老人在家养老更感自在。

3、福利服务专业化、规模化和品牌化

发达国家的养老服务已成为一个专业、一个职业，并逐步向规模化、品牌化发展。荷兰建立一套严格统一的教育培训制度，护理人员分为4个级别，毕业证在荷兰甚至欧盟各国均有效。法国是最早进入人口老龄化社会的国家之一，政府为了方便老人生活,专为老人设计了代替敬老院的村庄,设置商店、医院、活动中心等。美国太阳城中心是世界闻名的老年人专业社区，接纳60岁以上的老年人，是标准的老年人乐园，各类生活娱乐设施一应俱全，成为老年产业的发展基地。

4、社会福利法规体系较为规范

在国外老年福利事业发展进程中,政府大都注意从宏观上加强政策和法规建设,促进福利事业的科学化、规范化和法制化。荷兰的社会福利政策法规体系可以分为三大类收人保障、照料服务保障和对机构的规范管理标准。这三类法律内容形成了荷兰社会福利政策法规体系,保障了老年人在社会福利服务方面应有的各项权利,从而也确保了荷兰老年人社会福利事业法制化的发展方向。

四、养老服务业发展中的政府行为分析

（一）养老服务业中政府行为的内涵

人类社会行为是由政府行为、市场行为和公众行为组成。这三者中，政府确定发展目标；政府制定政策和措施去引导和管理市场行为；政府教育公众和制定公众行为准则，因此政府行为成为关键中的关键。政府行为，是政府职能的具体运作。政府职能比较抽象的、相对稳定，而政府行为比较具体、相对多变。养老服务是一项复杂的系统工程，它的重要性、复杂性决定了只能由政府来履行这一职能。养老服务中的政府行为是一个比较宽泛的概念，主要是指政府履行其社会管理职能在养老服务体系的建立和运行过程中的所作所为。主要包括：中央的政策导向行为、民政部门作为主管机构的行政指导行为、各级政府的组织实施行为、以及政府提供法律公共品的行为、筹集资金、监督管理并在道德舆论方面进行宣传的行为等。

（二）养老服务发展中的政府行为现状分析

1、政府作用空间正在从“无所不包”向“有所为、有所不为”转变

从我国福利政策的发展历程可以看出，计划经济时期我国虽然没有使用“福利国家”这一概念,实际上,所实施的全民福利型模式更为彻底，政府的作用空间很大，几乎是无所不包。改革开放后，我国提出的“社会福利社会化”与西方国家所提倡的“福利多元化”的理念非常接近,两者都反对国家包揽福利,肯定政府与非政府部门的责任,主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。政府行为在养老服务体系制度的建立和运行中从初始的全能、垂直型控制走向更加规范和民主的模式，从“无所不包”朝着“有所为，有所不为”的方向发展。随着社会主义市场经济的发展，政府在养老服务体系中一方面发挥着主导性作用，在养老服务领域中体现公平。另一方面政府在养老服务制度运行中积极培育市场，凡是与效率有关的交给市场去运作，兼顾公平与效率，在责任方面实现政府、单位和个人三方共担机制，在管理方面逐渐实现社会化管理机制。

2、政府作用方式正在从政府包揽向政府主导转变

养老服务是一个包括不同服务形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部问题。养老服务的准公共产品属性，决定了政府的核心地位和主导作用。从目前实践情况看，政府发挥主导作用主要体现在以下几个方面：一是科学规划。国家将老年福利事业列人“十一五”发展规划，地方政府结合人口规模和经济社会发展情况制定养老福利事业专项发展规划，同时将规划落实纳人政府的重要工作和目标考核体系，因地制宜推进养老服务设施建设。二是政策扶持和财政资助。国家制定了养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，地方政府相继出台并落实养老服务业发展的具体扶持政策，对民办养老服务机构给予财政补贴，南京、大连、宁波等地探索推行了政府购买服务。三是示范引导。民政部在全国开展养老服务社会化示范活动，江苏等省启动了示范型养老机构建设，下发了《江苏省养老服务社会化示范区市县考核标准》、《江苏省养老机构示范单位考核标准》等规定。四是强化监管。制定《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等规定，加强对养老服务机构的检查监督和从业人员的教育、管理和业务培训，规范养老服务行为。

3、政府作用机制正在由单纯依靠行政推动向整合社会力量转变

在目前和未来的很长时间里，我国的社会资源无法单独支撑一个社会化的养老服务体系，因此社会化的养老服务体系只能靠行政资源与民间资源的整合,在政府的主导和推动下,依靠社会的力量,调动各方面的积极性,运用多方资源。地方政府除对民办养老机构实施各种优惠政策外，还尝试对民办养老机构给予各种财政补贴，以此鼓励社会力量参与发展养老服务事业，形成多元化的投资主体。上海市浦东新区有40％以上的街道、乡镇办养老机构通过转制实行公办民营。至底，江苏省民办养老机构及床位数占全省养老机构及床位数的58.7%和49.6%。政府在不断加大政策支持和资金投人力度的同时,不断整合社会公共资源,引导民间组织参与养老服务领域,动员各类企业承担社会养老责任,激励居民群众投入志愿为老服务,从而扩大了对老年人服务的覆盖面。，江苏省社区民间组织达到14681家，其中绝大多数为服务类民间组织。南京、无锡等辖区政府通过政府出资购买服务,民间组织运作的方式,开展为居家老人上门服务。

4、政府作用领域正在从以兴办养老机构为主向以提升社区养老功能为主转变

过去政府习惯于将大量的老年福利资金投向养老机构建设，养老机构建设因此成为政府老年福利服务事业发展的的投入重点和首要考核指标。随着社会养老服务需求的日益增长，特别是居家养老服务需求的不断扩大，政府开始高度重视增强社区服务功能。江苏各地把包括社区养老服务设施项目在内的社区服务基础设施建设纳人城乡社区发展总体规划,建设项目由规划、建设、房产、民政等相关部门会同街道共同审定,并组织脸收。有的地方规定，新建小区社区“两房”由开发商无偿提供，与小区建设同步规划，同步到位。目前，江苏省有5300个社区的服务用房平均超过500平方米,普遍建立了社区服务站、社区卫生服务站、老年人活动室、图书阅览室、健身活动场所等,逐渐建立起了覆盖住养、人户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐、权益保护等多种服务的网络体系。

（三）养老服务业发展中的政府职能定位

1、制度保障

养老服务产品是具有准公共产品特性的混合产品，这就决定了政府、市场和社会的角色组合。政府的普遍性和强制性是市场和社会所没有的，因此，政府在养老服务中最重要、最基本、最独特的角色应该是利用其强制权力为养老服务发展提供相对完备的法律政策环境，即养老服务制度和各种具体的政策法规产品。我国养老服务事业的法律法规体系极不健全，除了《老年人权益保障法》外,与养老服务事业有关的法条基本上是分散于不同的法律法规中，缺乏全国性的专门用于规范养老服务事业发展的单项行政法规,主要依靠部门规章、地方规章和规范性文件指导养老服务事业，由于位阶较低、效率不高,不仅执行力大打折扣，而且也使得一些长期性、根本性、全局性的问题无法得到有效解决。因此，政府要大力推进法制化建设，把养老服务事业纳入法制化的轨道；把养老服务业发展纳入经济社会发展规划,使其具有系统的发展规划、明确的发展方向和相应的保障经费；制定养老服务事业发展规划，对需求进行定量、定性分析，科学合理地规划布局,合理配置和有效利用社会资源；建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等。

2、政策导向

养老服务政策是政府发展养老服务事业的工具，强烈的目的性是养老服务政策的特征之一，小至每一项具体政策，大到发展战略，都具有其目标和导向。养老服务政策分为总政策、基本政策和具体政策三大类。总政策是指政府在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。如国务院办公厅《关于实现社会福利社会化的意见》、国家10部委《关于加快发展养老服务业的意见》等。基本政策是指对养老服务的某一领域、某一方面的工作所规定的目标和任务。如10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，国家有关部门和地方政府关于民办养老服务业发展的政策等。具体政策是为解决某类或某个特定问题所确定的目标任务和具体措施。如关于居家养老服务收费问题的规定。政府通过制定并实施一系列的优惠和约束政策，建立激励导向机制，引导和调控养老服务发展方向和发展重点。

3、资助扶持

政府是建立真正意义上的社会化的养老服务体系的强大财政支持。推进养老服务社会化，并不意味着政府可以减少对社会福利事业的投入责任，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。政府资助扶持养老服务机构发展，其实质是对社会福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府应根据经济发展水平和老年人的需求,把发展养老福利服务事业经费纳入财政预算，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构和居家养老等涉老服务项目的资助扶持。

4、示范推动

我国的养老服务机构投资和运营主体多元，包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院等多种形式，在服务功能、服务质量、服务内容上差别很大。特别是目前我国养老服务业还处在快速发展，数量扩张阶段，养老服务制度规范相对滞后，整体水平参差不齐，统一规范的管理难以实现。因此，采取示范的办法，是政府推动养老服务行之有效的手段。民政部于启动养老服务社会化示范活动，确定50个试点区和试点机构，发挥典型的引导和示范作用。国家老龄委在全国开展“爱心护理工程”试点活动，推动发展老年护理事业。从实践效果看，示范活动得到了地方政府领导的重视，引起了社会的广泛关注，最终成果是老年人的生活质量得到改善和提高，也推动了更多的养老服务机构提高服务质量。

5、监督管理

养老服务体系的良性运行，需要具有权威性的政府对其进行有力监督和高效管理。政府发挥积极的监督管理作用是养老服务功能得以实现的重要保证，只有有效监管，养老服务的各个环节才能有效衔接，资源才能得到合理利用，老年人的合法权益才能得到保证。政府的监督管理职能主要体现在两个方面：一个是对加强对养老服务法规政策执行检查,确保养老服务政策的落实。二是对养老服务机构的监督管理。建立健全养老服务机构建设标准、服务标准、等级标准等行业规范，建立一整套相关部门共同参与、职责分工明确、合作更为密切、作用发挥充分、指导性强、便于操作的监管体制。

四、推进养老服务业发展的政策取向

（一）政策强化

1、全面深化居家养老服务

中国的老龄化特点、经济发展状况以及传统养老观念,决定了养老基本模式是以居家养老为主、机构养老为辅的格局。江苏省有关部门对13省辖市150万老年人的问卷调查表明，有93%人要求居住在家庭,生活在社区,喜欢在熟悉的家庭和社区环境中安度晚年。社区是老年人融人社会的主要途径,也是老年人走出家庭,参与社会的重要场所,开展社区服务是实现居家养老的主要平台。一是要把提升社区养老服务功能作为社区建设的重要内容,融人建设和谐社区的工作之中。无论是编制社区建设发展规划,还是设计和谐社区建设评估标准,都要把社区养老服务功能作为重要内容。通过不断完善社区养老服务功能,扩大和健全老年人社区照顾体系。二是要充分发挥社区的依托作用。居家养老是以家庭为基础,以社区为依托,以老年人日常照料、生活护理和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引人专业化服务的一种养老模式。随着家庭小型化和家庭照料功能的弱化,强化家庭基础地位必须充分发挥社区的依托作用,为家庭提供有效的支持。因此,要紧紧依托社区平台,以老年人实际需求为基点,通过建立社区养老服务组织、完善社区养老服务设施、拓展社区养老服务方式、丰富社区养老服务内涵,为居家养老的老年人提供定点和上门服务,为有不同服务需求的老年人提供专业化的、持续性的和个别化的照顾服务。三是要建立健全居家养老服务工作的各项管理制度。包括享受政府服务补贴的老年人资格评估机制、享受政府扶持的老年服务组织资格评估机制等,根据不同对象,实行政府购买服务与个人购买服务相结合,日托照料与上门服务相结合,爱心故门与结对帮扶相结合,让党的阳光更多地普照到老年人心中,让改革成果更多地惠及到老年人身上。

2、加快发展民办养老服务业

养老服务业属新兴的公益性服务行业，投资回报率不高，对社会资本的吸引力不强，民办养老服务机构大多是保本或微利经营。政府通过优惠政策扶持民办养老服务机构的发展，其实质是对福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。当前，民办养老服务业发展中存在的主要问题，不是缺乏扶持的优惠政策，而是政策难以落实到位，特别是财政补助政策难以兑现。因此，政府应建立养老服务业发展的协作机制，打破部门分割，各职能部门密切协作,落实国家好在用水、用电、用地、税收等方面对养老服务事业的优惠扶持政策,为各类养老服务机构平等竞争营造良好的政策环境,为动员社会力量兴办各类养老服务机构创造更好的条件。积极支持以公建民营、民办公助、政策补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业，发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。研究符合实际具有很强指导性、鼓励性、操作性的优惠扶持政策，进一步简化申办程序，降低运营成本，提供资金支持，适当减免税费。不断加大公共财政对老年福利事业的投入，促进养老服务业健康发展。

3、建设示范型养老服务机构体系

一是明确养老机构的功能定位。养老机构的功能分类,是指根据每个养老机构的收养老人所需帮助和照料的程度,对其照料功能进行科学分类。借鉴美国、日本等发达国家的养老机构的功能定位，未来我国大多数养老机构在功能上可以逐渐归并为两类：一类是复合型养老机构，类似香港的“混合式养老院”，其中设立轻度护理部、中度护理部、重度护理部，按规定配备相应的硬件和软件，分别收养基本生活自理能力程度不同的老人。在这类养老机构中，可让入住时基本生活能自理的老人一直住到生活完全不能自理，直至需要临终关怀，只是需要在机构内不同护理部门间转移。另一类是单一型的重度护理机构。二是建立多层次的养老机构体系。可以将养老机构分成救助型、市场型和福利型三大类。救助型作为整个社会化养老机构体系的基础,发挥“社会安全网”的功能,为经济困难,缺乏儿女照料,并且生活严重不能自理的老年人提供保障。政府应着力建设满足最低生活保障的救助型养老机构,并鼓励慈善团体、个人向这类机构提供捐助。同时，依靠社会力量发展满足基本生活水准的福利型养老机构,而依靠市场力量发展满足个人特需的市场型养老机构。三是进一步完善养老机构的医疗、保健和康复功能。调查表明，人类90%以上的疾病都发于老年期。养老机构要不断拓展包括生活照料、临床护理,甚至包括临终关怀在内的一条龙服务项目,提供经济、方便、综合、连续的服务功能，不断提高服务质量。

（二）财政扶助

1、建立财政投入机制

随着社会经济的发展和人们对社会养老需求的增加，政府对养老服务事业的投资也应该逐步增加，逐步建立养老服务事业的经费投入机制。由于全国各地经济发展水平不同，养老服务经费投入机制应该坚持低标准起步，逐步增加的原则，按照本地区60周岁以上老年人数，按一定标准安排经费，纳入地方财政预算。苏州从起，按上年度户籍人口60岁以上的老年人数，以每人80元的标准安排养老服务事业经费（不含政府原来对“三无”、“五保”老人的保障经费），列入同级年度财政预算；广州市按每人50元标准安排养老服务事业经费；陕西省宝鸡市每年财政安排1000万元用于发展养老服务事业。省级财政应当加大对经济薄弱地区的补助力度，可以按照地方安排标准的一定比例予以转移支付或者安排一定的引导资金。养老服务事业资金主要用于政府养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老机构和居家养老服务组织、对特殊困难老年人提供援助服务。从长远发展考虑，政府对养老机构的补助程度，不应以机构的所有性质为依据，而应以社会需求和解决养老问题的实际效果来确定，要打破传统的“公私”界线，对国办养老机构与民办养老机构一视同仁，实现国办养老机构与民办养老机构公平竞争，不论谁提供公共服务，都应受到同等待遇，都会得到政府项目资助。在具体操作上，可以根据政府制定的养老服务业发展规划，把握人口老龄化的发展趋势和需求重点，有针对性地对养老服务的设施和项目进行专项资助。比如，对养老服务设施新建和改造、农村敬老院改扩建、爱心护理工程、居家养老等服务工程和项目进行专项资金资助。

2、加大政府补贴力度

养老服务行业是一个无利或微利的行业。除运营收入和社会捐赠外，政府的补贴应成为民办养老机构经费来源的一个重要部分，养老服务机构的性质对政府具有经济依赖性，民办养老机构在谋求独立发展的行程中完全可以利用政府的权利体系获得体制内外的资源，不断壮大自身的实力。要借鉴发达国家的经验，合理制定民办养老机构资金补助政策，结合不同区域的需求与可能，按床位对养老服务机构设置、设施建设、实际收住老人的运营成本等方面给予一定比例的资助，从而把政府资金投入的重心从建设、开办养老服务机构转到解决老年服务需求上来。目前,北京、上海、青岛、江苏、浙江等地均已实行民办公助财政补贴政策。各地的补贴政策归纳起来有两种,一种是开办经费,一种是运营经费。开办经费是指新办福利机构根据规模大小给予相应的补助；运营经费是指已营业的福利机构根据核定的床位数给予相应的床位补贴。如，南京市对新建福利机构,按城区、郊区和县每张床位一次性分别给予4000元、3000元和元的资助，对改扩建新增床位达到一定规模标准的,一次性分别给予元、1500元和1000元的资助。对非政府组织和个人运营的社会力量办的福利机构,每收住一名老人,给予每月60元补贴。

3、推行政府购买服务

政府购买服务，是指政府部门为了履行服务的社会职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现政府财政效力最大化的行为。当前在我国走在前面的主要有上海市静安区、杭州市下城区、宁波市海曙区、大连市沙河口区、青岛市市南区、南京市鼓楼区等。

政府购买服务的运作机制是政府扶持、非营利组织运作、社会参与。政府扶持，就是政府健全购买服务的组织领导体系，明确责任部门，并将政府购买服务经费列入财政预算；非营利组织运作，就是政府委托非营利组织依托社区实施服务，主要包括审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员，开展监督检查；社会参与，是指整合社会资源，如组织义工上门服务，动员社会力量购买服务，以弥补政府赎买服务的不足等。大连市将政府补贴以“代币券”的方式发放给特困老人,老人可以根据生活需要到所在社区老年服务中心购买服务,社区老年服务中心根据老人的需求培训服务人员,上门为老人服务。政府购买居家养老服务，受益的是广大的不能进入养老机构的高龄、独居、困难的老人，政府花的钱远远小于机构养老，换句话说，政府花同样多的钱，就可以使得更多的老人享受到居家养老的社会福利，增加了社会福利的总量。

（三）规范管理

1、加大服务供给

一是加强职业技能培训,提高从业人员素质。养老服务是一种特殊的老年公共服务产品，直接关系到人身健康、生命财产安全的特定活动，需要具有某些特殊的条件和资质以及专业学科的专业技能要求。在国外有专门培养这方面人才的学校和专业,从事这项工作应取得相应的专业资格。我国目前既没有这样的专业和院校,也没有开展系统的专业培训。因此，要大力加强养老服务培训资源的供给。有条件的院校应设立养老服务专业,着手培养中高级人才。通过制定岗位专业标准和操作规范,抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训,逐步提高养老服务队伍的专业化水平。积极推行养老护理员国家职业资格制度,保证从业人员持证上岗,不断优化养老服务人员队伍的结构。建立社会工作者制度,积极设置开发养老服务领域的社会工作岗位,研究专业社会工作者介人老年服务的办法和具体措施。二是推进志愿者服务机制形成。志愿活动是养老服务事业的一个重要资源，它使得养老机构的经营目标得到有效资助，直接或间接成本下降，经济效率和社会效益得以实现。要积极组织壮大各种类型的志愿者服务队伍，开展深化志愿服务活动，促进志愿者服务的经常化、制度化。养老机构的服务工作除职业服务人员承担一部分外，还有许多工作由志愿者协助完成。可以把低龄老人的“余热”发挥出来，成为养老服务机构重要的人力资源。对于这些志愿服务的老人，可以采用“时间储蓄”的方式予以回报。等到自己需要进入养老机构时，可以在养老机构中享受同样时间的免费照料。

2、强化监督管理

一是加快养老服务地方标准建设。标准化管理已成为养老服务行业现代化管理的重要组成部分和技术基础。近年来，北京市先后制定了《养老服务机构服务质量标准》、《养老服务机构服务质量星级评定与划分标准》、《养老服务机构老人健康评估规范》等7个地方标准，用于解决养老服务质量管理标准化、对养老服务机构的监督管理长效机制问题等问题，具有很强的科学性、可行性和实用性。二是建立养老服务指标体系。养老服务产业的发展必然导致管理的社会化。养老服务过程涉及到社会多个职能管理部门。现代社会越发展，社会分化越快，社会分工越细，越需要政府各部门加强协作，只有通过标准化管理，才能把社会化管理体现在我们养老服务的各个环节。彭嘉琳对北京市构建养老服务社会管理体系进行了研究，把指标体系分为：政策法规、行政审批与监管、地方标准和专业技术支持系统4大部分，使政府养老服务行业管理指标量化。通过建立管理体系，实施过程管理和监控，可以确保养老服务质量，确保老年人、机构、政府等“三方”基本利益，从而规范养老服务市场，完善政府对养老服务市场的宏观调控，提高行业管理的整体水平和服务水平。三是加强对养老服务机构的监管。坚持培育和监管并重的原则,严格按照《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等法规、标准和规范的要求,重点加强对养老机构在基础设施、日常管理、服务质量和人员队伍方面的监管,并建立相应的奖惩机制,既保障老年人的合法权益不受侵犯,又保证养老机构的健康发展。

家政服务行业管理办法篇4

《行政许可法》的颁布实施，不仅是对行政许可本身的规范和改革，也是对整个政府工作的进一步规范。税务机关作为政府的重要经济执法部门，必须坚持“依法行政、执法为民”的基本原则。为此，我局成立了贯彻落实《行政许可法》领导小组，由局长刘国进同志任组长，主管领导为副组长，局领导班子其他成员和各科室负责人为成员；领导小组下设办公室，办公室主任由法制办主任兼任。同时，印发专门文件，具体落实《行政许可法》的有关要求，主要任务是：首先，对属于行政许可范围内的涉税事项，严格按《行政许可法》规定的条件、程序、期限办理，做到规范、准确、及时；其次，对未列入行政许可范围内的涉税事项进行清理，对暂保留审批的事项，简化程序，规范管理；对应取消的事项，加强后续管理。再次，落实《行政许可法》“便民、高效”原则，对涉税事项必须简化程序、统一受理，提高办税效率、降低纳税成本，切实把《行政许可法》落到实处。

二、加强对《行政许可法》的学习和宣传工作

一是组织全员深入学习《行政许可法》。购买《行政许可法》、《税收与许可》辅导书籍750余套；邀请省、市国税局法规处领导进行4期《行政许可法》讲座和全员培训；组织了《行政许可法》全员考试，并在市局随机抽调一线干部进行的《行政许可法》考试中取得优异成绩。通过学习培训，使每一名税务干部明白，必须依法行政、规范执法行为，否则就会违法，从而根本上扭转税务人员的部门特权思想，树立执法为民是责任、优质服务是义务的观念。二是对行政许可事项进行公示。以税企共铸诚信为前提，将有关税收政策和日管信息对纳税人全部公开，并将办税流程、资料文书、岗位人员和职责输入电子触摸屏，纳税人只要轻点触摸屏的多级菜单，涉税事项怎么办、哪个部门办、找谁办一清二楚。其次，将6类行政许可项目和常用的23类非行政许可但目前暂保留审批的项目上墙公示，对每项业务按即办事项和非即办事项进行分类，并明确受理窗口、纳税人需提供的资料、承诺办结的时限，以及该项业务的法律依据。三是对纳税人加强《行政许可法》的宣传。印制和发放《宣传资料》和《办税指南》11000多份。通过采取上述措施，使纳税人的知情权得到了充分保障，并将税务机关的执法和服务行为置于纳税人监督之下。

三、规范涉税许可和审批，推行“一站式”办税

“一站式”办税服务，是落实《行政许可法》要求，以办税服务厅为载体，充分利用现代化信息技术，把所有的涉税受理审批事项集中到办税服务厅受理，实现“窗口受理、内部流转、严格审批、限时办结”。具体做法一是对现有的涉税审批事项进行清理，看是否符合《行政许可法》的规定，是否符合“简化审批、优化流程、提高效率”的原则。共计对118条审批事项进行了清理，对其按取消、保留和改革进行了分类，取消了56项审批，保留和改革了62项审批事项，按行政许可要求分为行政许可类（6项）和非行政许可类（56项）。二是梳理征管业务，简化办税程序。将纳税人的所有涉税事项划分为即办事项（26项）和非即办事项（36项）两大类。即办事项无需流转，由办税服务厅窗口当场办结。非即办事项，由大厅综合服务窗口受理，并对附送资料的完整性、准确性进行初审，符合条件的及时受理，出具受理涉税事项通知书，注明受理日期、承诺办结期限，并在规定的时限内向下一个工作环节传递。对于纳税人申请资料不齐全、不准确的，能当场更正的允许纳税人当场更正；不能当场更正的，出具补正材料清单，一次性告知纳税人，待补齐后受理。对于不能办理的涉税事项以书面形式告知纳税人，并说明理由。目前办税程序已由632个环节减为245个环节，初步实现了“只进一扇门、只见一个人、不求任何人”的办税模式，从机制上彻底解决了纳税人多头跑、多次找的问题。三是科学制定工作标准，明确承办时限，列入目标考核。以往的工作流程只是明确征管业务的步骤，而这次落实《行政许可法》要求，既要制定每个环节的工作标准也要规定承办时限，使每个岗位的税务人员不仅知道干什么、怎么干，而且知道工作标准和承办时限，审批失误或超过时限将追究责任，努力实现“内部运转顺畅、管理科学严密”的工作目标。

四、多措并举，推行各种特色的纳税服务

家政服务行业管理办法篇5

“政府通过直接垄断社会权力和资源，通过制度和计划对社会资源进行分配，政府是社会的权力中心和管理中心，NPO受到严格的限制，发展空间极小，成为政府治理社会的助手。”

1950年9月，政务院第五十二次政务会议通过《社会团体登记暂行办法》，指出全国性及地区性的社会团体均应在相应的政府部门申请登记。“全国性的社会团体，应向中央人民内务部申请登记。业经批准登记的全国性的社会团体，应向其活动地区的人民政府备案。”“地方性的社会团体应向当地人民政府申请登记，由省（市）或人大行政区人民政府批准，同时转呈直接上级政府备案。”1951年3月内务部制定了《社会团体登记暂行办法施行细则》，将社会团体主要分为人民群体团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体及其它合于人民政府法律组成的团体等六类，并规定“社会团体应接受该管人民政府对工作上的指导，并协助人民政府进行经济、文化、国防等各项建设……”，在这一阶段，社会组织的自主性发展受到严格制约，据统计，截至1965年，中国大陆有全国性的社会团体近100个，地方性社团6000多个。从1966年――1976年的十年文革间，中国社会发展进入停滞阶段，社会组织陷入发展“瘫痪期”，社会团体登记工作停顿。由此可见，新中国建国后到改革开放前，由于国家掌握全部社会资源再加上对社会组织发展的严密控制，建国后社会组织发展缓慢，它更没有机会和能力向政府、社会提供公共服务。

二、从国家对社会组织的管制走向不对等合作阶段（1978年后至今）

改革开放后，随着中国的对外开放、国家对垄断资源管理的放松及民间资源的日益增多，再加上社会对这些公共服务的强烈需要及政府提供公共服务出现“政府失灵”的状况，政府办社会的局面得到改变，政府开始欢迎民间资本和社会力量进入公共服务提供领域。1982年新修订的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。在这一阶段，社会组织获得了一定的成长机会和发展空间。据民政部统计，1989年初，全国性社团已发展到1600多个，相当于“文革”前的16倍，地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”前的33倍。80年代末，国务院相继《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》及《社会团体登记管理条例》，这三项法规的出台使社会组织管理的法律框架初步形成。特别是1989年出台的《社会团体登记管理条例》确立了社会组织登记的双重管理体制。《条例》明确规定：“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，均应依照本条例的规定申请登记。社会团体经核准登记后，方可进行活动……社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导。”“有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体负责日常管理。”1997年十五大报告中提出要培育和发展社会中介组织，1998年6月，国务院批准在民政部成立民间组织管理局，同年10月，国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订《社会团体登记管理条例》，其中《社会团体登记管理条例》修订版的出台将社会组织双重管理模式进行了制度化确认。由此可见，尽管国家从上世纪80年代起就赞同和欢迎民间资本和社会力量进入公共服务提供领域，然而民间组织登记管理方面国家又设定双重管理模式，这实质上标志着国家仍然对社会组织的发展进行着较为严密的管制。

即便如此，国家仍然顺应社会的需要给予社会组织越来越高的重视，在这一阶段社会组织发展中出现了两个亮点：

第一，民办非企业单位逐渐引起国家的关注。根据学者邓国胜的研究，民办非企业单位早在上世纪80年代就开始兴起，但从1996年开始，国家才正式出台文件提出民非的概念。（邓国胜，2005）1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，正式将原先由国家兴办的事业单位后转成由私人或社会出资兴办的民办事业单位称为“民办非企业单位”，与“社会团体”相并列。正是在这一年，民非才统一归口民政部门登记注册，其非营利性质得以正式确立。1998年10月，国务院了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”。这是首次在法律上明晰了民办非企业单位的概念。民非主要包括教育类，如民办大学；卫生类，如民办医院；文化类，如民办艺术表演团体；科技类，如民办科学研究院；体育类，如民办体育俱乐部；劳动类，如民办职业培训学校或中心；民政类，如民办福利院；法律服务业，如民办法律援助中心等。与此同时，民政部原社会团体管理司改为“民间组织管理局”，民间组织于是成为“社会团体”和“民办非企业单位”的统称。

第二，在这个阶段社会组织开始进入公共服务提供领域，政府向社会组织购买服务趋势跃显。

1995年，上海市浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处共同创建了总投资450万元，占地面积5000多平方米，集社区教育、文化、服务为一体的罗山市民会馆。罗山市民会馆最典型的特点是政府出资兴建公共设施，社会组织负责运营，并承接部分政府直接管理的服务项目，如999市民求助热线和信息中心。在罗山会馆的建设中，浦东新区社会发展局提供土地和房屋并承担改建的土建费用，上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，基督教青年会承担会馆的管理的共建方式，三方达成了“共建协议”。罗山市民会馆的出现满足了社区居民的需要，成为当时一种新型的提供公共服务的模式，受到群众的热烈欢迎。

2000年，上海卢湾区等6个区的12个街道开展了以政府为引导，依托社会组织来进行居家养老活动，给在沪的老人生活上提供物质和精神帮助。

2003年，在上海市政法委牵头下，上海市相关部门按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。三个组织的日常工作维持费用及所聘社会工作者的薪酬待遇由政府购买服务的费用支付。

2003年，南京市鼓楼区开始实施“家庭养老服务网”，为解决辖区内独居空巢老人安全问题，政府通过签订合同的方式委托民间组织向独居老人实施援助。政府出资15万元向民办非企业单位“心贴心社区服务中心”购买养老服务提供给社区内100名老人，平均每位老人以每小时5元钱的价格享受由民间组织提供的日常照料。

2005年，宁波市开始尝试向社会组织购买服务，使家庭养老逐渐社会化。宁波市各级政府出资为城区600多位老人购买服务，每位老人平均每月仅支出165元就可享受来自于社会组织提供的关照服务。

在此阶段，社会组织提供的由政府购买的公共服务内容较为单一，以提供养老服务为主。同时，这一阶段中社会组织与政府之间的公共服务购买模式呈现唯一性，表现为政府的定向或委托购买，即社会组织间没有形成竞争，政府通过协议或委托的方式将公共服务提供权交由某特定的社会组织完成。上海市浦东新区向上海基督教青年会进行罗山市民会馆运行管理服务的购买、上海市政法委向新航、阳光等民办非企业单位购买社会服务及南京市鼓楼区向“心贴心社区服务中心”购买养老服务均属于这种状况。

在此之后，各地掀起了政府向社会组织购买公共服务的热潮。到目前为止，从全国范围来看，北京、安徽、河南、广东、福建、武汉、浙江、无锡、青岛、云南、江西、天津等省市都开始进行政府购买服务的活动。

2005年，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会经共同协商后在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，该项目选取江西省6个乡镇的26个重点贫困村作为扶贫试点并将其进行分组后按照不同的模式进行扶贫：由政府通过公开招标购买社会组织的服务对贫困村进行扶贫、由政府按照一贯的扶贫模式进行扶贫及在社会组织提供技术咨询的条件下由政府主导进行扶贫。该项目为期一年并在项目结束后接受国际咨询公司的监测和评估。

2006年，江苏省无锡市开始大规模地向社会组织购买服务。该市财政部门起草了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，正式确定了2006年政府购买服务改革的试点项目，具体包括：市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、群众文化活动等11个项目。在政府购买服务的过程中，全程按照“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的运行模式运作，获得较大成功。

2010年，珠海市制定政府购买服务的办法以及社会组织服务的绩效评估方案，在4个领域试行社区服务项目管理和政府购买服务机制，基本建立社区服务项目管理和政府购买服务机制，完善政府购买服务流程，形成“购买法制化、治理法人化、运作市场化、监督社会化”的模式。

在这一阶段，社会组织提供公共服务购买有了明显的变化。第一，购买模式多元化。根据学者的研究，政府向社会组织购买服务以购买双方关系为依据进行划分可分为独立性购买与非独立性购买，其中独立性购买按程序划分又可分为竞争性购买与非竞争性购买。显然，“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”通过公开招标的方式选定社会组织的模式区别于前文所述的定向与委托购买，其实质是要鼓励社会组织间通过竞争优胜劣汰，这属于典型的竞争性购买。第二，社会组织提供公共服务的内容多元化。2005年以后社会组织提供的公共服务不仅限于养老领域，它快速地向更大的领域扩张，如医疗、教育、环卫等等。第三，政府试图通过政策、规定等方式对向社会组织购买服务进行规范。江苏省无锡市起草的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》及广东省珠海市制定的政府购买服务的办法及社会组织服务的绩效评估方案均属于此种情况。

社会组织越来越多地介入公共服务领域标志着政府开始与社会组织合作向社会提供公共服务，然而遗憾的是这种合作并非建立在平等的基础上，而是打着不平等合作的烙印。

正如前文所述，社会组织的成立和运行不仅需要在民政部门登记，同时还需要有挂靠单位，这种登记管理体制严重阻碍了社会组织的发展，它使很多有发展前景、能够为社会提供有效公共服务的诸多社会组织沦为“制度外组织”，这种没有得到合法身份认同的组织是很难进入政府视线的，也就丧失了与政府合作进行公共服务提供的资格。在双重登记管理体制下成立的社会组织往往沦为“二政府”，由于它不具备完全独立性，因此它们大多在业务主管单位的“指导”下发展，其提供的公共服务大多是由业务主管单位指派而非通过竞争机制独立得来，此外，在中国，由于受到思想观念、体制机制等的影响，政府很难将社会组织看做平等的合作对象，而大多对其进行管理和干预。有数据显示，我国社会组织中有50%左右的领导人曾在政府机关任职，有近30%的成员曾在事业单位任职。显然，由社会组织提供的此类公共服务有着明显的行政痕迹。在国外，社会组织的发展历经多年，它们在不断地通过市场竞争、不断地承接和圆满完成公共服务项目的过程中日渐成熟，在组织结构、人员结构、收入结构等方面都较为合理。反观中国，在政府长期在政策和资金引导下培育起来的社会组织无论在人员结构、收入结构及组织结构上都不同程度地存在问题，这样的现状不仅影响着社会组织整体提供公共服务的能力、国家在更宽阔的范围内选择公共服务提供的对象，也在一定程度上影响着公众及社会对社会组织提供服务的认可度和满意度。

家政服务行业管理办法篇6

第二条凡在本市市区从事服务行业的单位和个体经营者(以下简称服务项目经营者),均须遵守本办法。

第三条本办法所称服务行业,是指向周围环境直接或间接排放污染物的下列行业:

(一)宾馆、旅馆服务业;

(二)餐饮服务业;

(三)娱乐服务业;

(四)洗染、美容保健、体育健身、沐浴、摄影扩印等服务业;

(五)机动车辆维修、保养、清洗和五金修配加工等服务业。

以上服务行业的具体经营项目(以下简称服务项目)由*市人民政府环境保护行政主管部门(以下简称市环境保护部门)会同*市工商行政管理部门公布。

对单位食堂的环境保护管理,参照本办法执行。

第四条市环境保护部门对服务行业的环境保护实施统一监督管理。

规划、建设、工商、房管、城管、公安、文化、卫生、贸易、质量技术监督、城管执法等有关行政主管部门按照各自职责协同实施本办法。

第五条新建、改建、扩建和迁建的服务项目应当按照建设项目环境保护法律、法规进行环境影响评价。

对实行环保审批告知承诺制的服务项目,环境保护部门应将环境污染防治要求书面告知服务项目经营者,经营者应当书面承诺履行相应的义务。作出承诺的,视为经营者已经办理环境影响评价审批手续。告知承诺制实施的具体范围及方式由市环境保护部门会同市工商行政管理部门另行规定。

服务项目未办理环境影响评价许可手续或者未执行告知承诺制的,工商行政管理部门不予核发营业执照。

第六条禁止在下列区域和场所新设产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目:

(一)居民住宅楼;

(二)未设立专用烟道的商住楼;

(三)与居住楼相邻接的楼层。

物业所有人或管理人不得将前款规定的物业出租、出借给其他单位或个人兴办产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目。

第七条严格控制在距离居民住宅楼、医院、学校、疗养院、党政机关等建筑物集中区域15米范围内新设产生油烟、恶臭、噪声、振动的服务项目。

在前款规定的区域内,确需设立产生油烟、恶臭、噪声、振动的服务项目的,建设单位应当征求项目所在地周边有关单位和公众的意见,在办理环境影响评价审批手续时,应同时附上对周边有关单位和公众的意见采纳或不采纳的说明。征求意见可以采取公告、召开听证会等形式。

第八条服务项目有下列情形之一的,应当在变更前依照新开办项目的规定办理相关手续:

(一)无油烟污染的服务项目变更为有油烟污染的服务项目;

(二)污染物排放数量、类型、去向和排放方式发生重大改变的。

第九条新开办服务项目需要配套建设环境保护设施的,环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用(以下简称“三同时”),并按照国家有关规定报环境保护部门进行竣工验收。

环境保护设施已建成的新开办服务项目需要进行试营业的,服务项目经营者应当报环境保护部门备案,自试营业之日起3个月内申请环境保护设施竣工验收。

第十条服务项目经营者应使用管道燃气、液化气、电能等清洁能源,不得使用煤炭、油类等高污染燃料。

本办法施行前已建成的服务项目,以煤炭、油类等为燃料的,应当在市政府规定的期限内改用管道燃气、液化气、电能等清洁能源。

第十一条产生油烟、恶臭的服务项目,其经营者必须配套设置油烟、恶臭的污染防治设施,油烟、恶臭经处理后应当符合国家和地方规定的排放标准。

油烟排气设施的设置应当遵守以下规定:

(一)油烟排气筒或专用烟道上必须按照国家和地方有关规定设置永久采样监测孔及相关设施;

(二)所在建筑物高度在24米(含24米)以下的,油烟排气筒应高于建筑物最高点并不得直接朝向居民住宅等敏感点;所在建筑物高度在24米以上的,油烟排气筒排放口设计应当符合环境污染防治要求,其具体设计规范由市环境保护部门另行制定并公布。

本办法施行前已设立的产生油烟的服务项目,尚未安装油烟净化设施或者所安装的设施达不到环境保护要求的,由所在地的环境保护部门责令其限期加装或者改装。

第十二条服务项目经营者应当保证其油烟排气设施的正常使用,加强维护和保养。有下列行为之一的,视为不正常使用:

(一)擅自闲置或者拆除油烟净化设施的;

(二)未按有关规定对油烟净化设施进行定期维护和保养的;

(三)不能提供油烟净化设施维护保养记录或维护保养记录不全的。

第十三条服务项目经营者不得采用下列方式排放油烟:

(一)不经过油烟排气筒或专用烟道无组织排放;

(二)经城市公共雨水或者污水管道排放。

第十四条服务项目产生的污水排入城市公共污水管道的,应当设置规范化的隔油和残渣过滤装置,达到城市污水管网纳管标准。

在无城市公共污水管道的区域内兴办产生污水的服务项目,应当采取污染防治措施,污水经处理达标后,方可排放。

第十五条服务项目经营者应妥善收集废油及其他含油废物(以下简称废弃食用油脂),并交由取得营业执照的专业处置单位集中处理,不得擅自排放、倾倒。

禁止未取得营业执照的单位和个人从事收集、处理废弃食用油脂的活动。

第十六条服务项目产生的餐厨垃圾应按照城市市容环境卫生管理的要求收集、运输和处置。

第十七条摄影扩印等服务业产生的废显影、定影液等危险废物必须按照危险废物管理的有关规定处置,不得随意排放和倾倒。

第十八条服务项目产生的边界噪声应当符合国家规定的环境噪声排放标准。

服务项目经营者在经营活动中应当采取有效措施,消除或减轻其经营活动对周围环境的噪声影响,不得在室外设置并使用产生高噪声污染的音响设备。

第十九条禁止在服务项目经营活动中使用下列产品:

(一)一次性不可降解泡沫塑料餐饮具和厚度在0.025毫米以下(含0.025毫米)的不可自然降解塑料包装袋;

(二)含磷洗涤剂。

第二十条严格控制在商业区人行道、市区主要街道和居民门窗附近设置商业性空调装置。

确需在街道两旁直接朝向人行道设置商业性空调装置的,其安装架底距地面的距离应当大于2米,确因客观条件限制的,不得少于1.9米;在居民门窗附近设置商业性空调装置的,须相距3米以上,且不得直接朝向居民门窗等敏感点。

第二十一条实行年度排污申报登记制度。服务项目经营者应当如实向环境保护部门申报、登记排放污染物的种类、数量、浓度和方式,在经营活动中严格按照污染物排放许可管理的有关规定排放污染物。

第二十二条服务项目经营者应当按照国家有关规定,依法向环境保护部门缴纳排污费。

第二十三条环境保护部门应当定期公布对服务项目违法行为的查处情况。

市环境保护部门应当会同市质量技术监督部门组织对本市餐饮服务项目安装的油烟净化设施使用效果进行抽检,并向社会公布抽检结果。

第二十四条环境保护部门或其他依照法律、法规规定行使环境监督管理职能的部门,有权对管辖范围内的服务项目经营者进行现场检查。检查人员应当出示行政执法证件。被检查者应如实反映情况,不得拒绝检查和弄虚作假。

第二十五条违反本办法第六条第一款规定兴办服务项目的,由环境保护部门责令停止建设;已经投入营业的,由有关行政管理部门依照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定进行查处。

违反本办法第六条第二款规定,物业所有人或管理人知道或者应当知道租赁人、借用人将其物业用于兴办产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目而仍然出租、出借的,由工商行政管理部门责令其立即停止违法行为,没收违法所得,并处2000元以上20000元以下罚款。

第二十六条违反本办法第九条规定,新开办服务项目未建成需配套建设的环境保护设施,擅自投入营业的,由环境保护部门责令其停止营业,并可处5000元以上100000元以下罚款;需配套建设的环境保护设施已建成但未在规定期限内向环境保护部门申请竣工验收或未经验收合格擅自投入营业的,由环境保护部门责令其停止营业,并可处2000元以上50000元以下罚款。

第二十七条违反本办法第十条第一款规定,未按规定使用清洁能源的,由环境保护部门责令其限期改正,拒不改正的,可处以5000元以上50000元以下罚款,并可由环境保护部门报所在地县级以上人民政府按规定权限责令其停业或者关闭。

第二十八条违反本办法第十一条、第十三条规定,有下列行为之一的,由环境保护部门责令其限期改正,并可处1000元以上10000元以下罚款:

(一)未按要求设置、加装、改装污染防治设施的;

(二)不经过油烟排气筒或专用烟道无组织排放油烟的;

(三)经城市公共雨水或者污水管道排放油烟的。

第二十九条违反本办法第十二条规定,不正常使用油烟排气设施的,由环境保护部门责令其改正,并可处2000元以上20000元以下罚款。

第三十条有下列行为之一的,由城市管理行政执法机关责令其改正,并处以500元以上5000元以下

罚款:

(一)违反本办法第十四条第一款规定,将未经隔油、过滤的污水直接排入城市公共污水管道的;

(二)违反本办法第十五条第一款规定,将废弃食用油脂擅自排放、倾倒或交由非专业处置单位和个人收集、处理的;

(三)违反本办法第十六条规定,未按照城市市容环境卫生管理的要求收集、运输和处置餐厨垃圾的;

(四)违反本办法第二十条规定,未按要求设置空调装置的。

第三十一条违反本办法第十五条第二款规定,非法从事收集、处理废弃食用油脂活动的,由工商行政管理部门依法没收其违法所得,并可处2000元以上20000元以下罚款。

第三十二条违反本办法第十八条规定,在室外设置并使用产生高噪声污染音响设备的,由城市管理行政执法机关责令其改正,并可处以100元以上1000元以下罚款。

第三十三条本办法有关行政处罚涉及行政处罚权相对集中行使的,按相对集中行使行政处罚权制度的有关规定执行。