乡镇基层减负工作总结篇1

关键词：农村税费改革乡镇财政体制

行政发展

一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显着成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管

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如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破亿元。湖南桃源县o个乡镇总计负债．亿元，平均每个乡镇负债近万元，最高的达万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

乡镇基层减负工作总结篇2

一、税费改革给基层组织建设提供了重大发展机遇——重建干群鱼水情

人们常用“鱼”和“水”来比喻干群关系。然而近年来，在不少地方，农村基层干部与群众之间的“鱼水关系”已荡然无存。有的成了“蛙水关系”——平时干部在岸上呱呱叫，不收钱粮不下乡，收钱收粮才下“水”；有的是“油水关系”——干部和群众合不拢，各唱各的调；有的甚至成了“水火关系”——干群之间矛盾激化，水火不相容。造成干群关系不融洽的原因很多，但非常重要的一条就是存在国家、集体与农民的利益关系不合理、不规范的现行税收体制。这种不合理的体制下，基层干部的角色发生了错位，他们最主要的精力放在了向群众催粮催款上，“乡官”成了“税官”，绝大多数乡镇都是将收粮收款的任务层层分解，“千斤重担人人挑，人人肩上有指标”，基层干部如果完不成任务就可能奖金、福利甚至正常的工资都没有保障。名不正言不顺，基层干部催粮催款自然会受到群众的抵制。用基层干部的话说，催粮催款比“刮宫引产”（指计划生育工作）还难，是真正的“天下第一难”，结果是：狗混熟了，人搞生了，腿跑断了，气受够了，心累死了，形象黑了。“鱼水关系”成了“水火关系”，农民群众怨声载道，基层干部苦不堪言。不规范的体制催生出的最严重的恶果就是农民负担沉重，而农民负担问题正是造成干群关系紧张甚至引发干群冲突的导火索。

这些年党和国家在减轻农民负担问题上出台过不少文件，采取过不少措施，但终因不规范的体制难以从根本上解决问题，紧张的干群关系也没有缓解。

这次农村税费改革的目的，就是要调整和规范国家、集体与农民的利益关系，将农村分配制度纳入法制化的轨道。这不仅是减轻农民负担的治本之策，也为密切干群关系提供了契机。

1、税费改革使农民得到实惠，农民负担大幅度减轻，促进了党群干群关系的改善。实行税费改革的根本目的，就是实践“三个代表”,维护群众根本利益,切实减轻农民的负担，规范农村税费制度。去年实行费改税后，农民负担大幅度的减少，我市农民总负担将比原来减少30-35%,而下一步取消农业税，又是一项使每个农户都受益的根本性举措，意味着

二、税费改革给基层组织建设带来的不利影响

1、财力明显减少，机构难运转。在调查中我们发现，财政紧张是基层当前最大的问题。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。可以说，农村税费改革的过程就是一个乡镇财政日趋陷入困境的过程。去年费改税后乡镇财政收入平均减少三成左右。而今年农业税降低3个百分点、明年取消农业税以后对乡镇税收的影响更是显而易见。在我们调查的绝大部分乡镇中，工商业基础都比较薄弱，农业税占乡镇税收的比重都在50%以上。取消农业税以后，意味着断了乡镇的一半“财路”，乡镇税收主要来源是地方工商税收，在原本财力就捉襟见肘、入不敷出的情况下，这无异于是雪上加霜。财力的下降必将大大削弱基层组织建设的物质基础。据调查，税费改革后，昌乐县95%的乡镇、85％以上的村将陷入经费不足、正常运转困难的困境。如昌乐县唐吾镇，2003年实际财政收入410万元，其中农业税129万元，工商税收110万元，转移支付182万元。而当年需要的财政支出高达1047.3万元，其中上缴县财政598.1万元，镇级支出449.2万元，收支相抵财政缺口为656.1万元，整个乡镇的财政收入仅仅是上缴县财政的教师上划的数额；今年农业税降低三个百分点后，镇税收将会减少60多万元，在工商税收增长不大、涉农收费已经是“高压线”的情况下，对于如何弥补日益扩大的财政收支缺口乡镇也是一筹莫展。再看看村级财力。根据昌乐县财政局统计，税费改革前的2002年，县村级财力是783.28万元，村平1.8万元；费改税后的2003年村级财力为406．92万元，村平0.9万元，比改革前减少一倍多；而取消村提留、农业税附加以后，村里可以收取的就只有每人最多15元的“一事一议”公益事业费。据匡算，昌乐每个村平均每年需要5万元的收入才能保持基本正常运转，缺口达4.1万元。另外乡镇村级历史债务沉重且偿还困难。前些年，由于各种原因，不少乡镇、村背上了沉重的债务包袱。据统计，昌乐全县15处乡镇，平均每个乡镇债务约在600万元左右；全县400多个村，无债务的仅有45个，全县村级债务总额为1．26亿元，村均债务为24．4万元。税费改革前部分乡村利用乡统筹、村提留逐年偿还了一部分，改革后无集体收入的村的债务偿还问题陷入了困境。

2、队伍难稳定。一是得失不相称，心理难平衡。税费改革后，为了弥补收入上的减少，各地相继采取合村并组、精简干部的办法以减少支出，使得基层组织人少事多的矛盾更加突出。减人不减事、合村并组后，管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，使基层千部面临前所未有的压力；二是减人不增资，工资难兑现，收入无保障。税费改革后，为了完成上级任务和平衡各种关系，乡村财务的缺口最终大部分落到了现任干部的工资上，基层干部一年忙到头，却拿不到多少工资。在调查中我们发现，现在基层干部工资难以足额按时发放，工资被拖欠的现象很普遍，最近几年的调资在绝大部分乡镇也都没有兑现。在我们调查的几个乡镇中，除了寿光经济条件较好外，其他县乡镇干部平均工资在500元左右，他们的实际工资收入只相当于潍坊市同级别干部工资的1/3，而且不能按时发放，有的2月份的工资拖到5月还没有发。而基层干部是有怨无处诉，只能自己默默地忍受，或者是另谋出路，因为他们不可能象农民工那样采取极端的方式“讨薪”。再看看村干部的情况。税费改革过程中，在农民的利益得到强化的同时，集体的利益却被忽视了。税费改革前，农民与村级集体经济组织税费关系体现在村委会作为村集体的代表者而向农民收取的提留。“并税制”在去除乡统筹以及其他不合理收费等问题的同时，也把村提留一并改掉了。取消村提留，就是否定了村级组织作为集体土地所有者的法律地位，实际上也就取消了村级组织存在的物质基础。村集体经济名存实亡，导致大部分村干部的报酬很低甚至根本就没有报酬，他们辛辛苦苦干一年的工资收入还不如村里年青人外出打工的收入。如昌乐唐吾镇，有些村干部工作一年的报酬就是镇里年终给每个人送去的500公斤“慰问煤”。三是激励无手段，后顾之忧难解决。用"劳多，酬少，前无出路，后无退路”来比如处在社会最基层的乡村干部的当前处境一点不为过。基层干部缺乏升职的机会，村干部在村里最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，在位时收入低，退休后也难以足额享受养老保险、医疗保险。而对于大多数乡镇干部来说，除了缺少升职、进城机会外，过低的工资收入也难以让他们象正常人一样生活。现实的反差不可避免地导致基层干部心理的失落感和不平衡，工作积极性不高，不少基层干部得过且过，甚至干脆"撂挑子"，基层干部大量流失，甚至在一些落后村出现了根本选不出村支书的情况。

3、实事难兴办。一方面，税费改革后乡村级财力下降，"无钱办事"的问题日显突出。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用“一事一议”方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因为有些工程并不能使每个农户受益，在认识不统一的情况下，费用征缴难，使得“一事一议”变成“有事难议”，特别是跨村的项目，难度就更大。另一方面，乡村负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。加之税费改革后乡镇财政收入下滑、村级集体收入降低，在乡村现有的财力下，既要保"吃饭"，又要还债务，还要办实事，还不能违法乱收费，让基层干部感到很为难。最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。

4、地位难巩固。应该说，税费改革对农村基层组织建设带来的影响还很多，比如，农村党员干部的培训经费如何解决；合村并组管理幅度增大后，如何加强对党员的教育管理，党组织如何有效地开展活动；农村干部如何进一步提高能力素质，改进领导方式和工作方法，以适应新形势的需要等等。这些影响，集中反映一点，就是税费改革使得农村基层组织建设原有的困难和矛盾更凸显出来，构成了对农村基层组织的生存威胁。在农村基层组织赖以生存的物质条件不具备、农村干部队伍不稳定、农村党组织难以发挥应有作用的情况下，党在农村的领导地位和执政地位已经现实的受到了威胁。

三、影响干群关系和基层组织建设的深层次原因

负担过重是导致干群关系紧张的直接原因，但是绝对不能认为取消了农业税，减轻了农民负担，增加了农民收入，就能够完全解决党的基层组织执政中存在的问题。还必须透过现象看本质，进一步挖掘导致干群关系紧张的深层次原因。

第一，农村经济发展力度不够、路子不准。当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，表面上看是由税费改革而出，但归根结底是由于农村经济的落后所引起的。从实际来看，不少村班子之所以软弱涣散，在群众中没有威信，绝大多数都是因为村集体经济薄弱缺乏带领群众共同致富的必要物质基础，群众长期不能得到任何实惠，必然对干部缺乏认同感、信任感，班子必然失去凝聚力、战斗力。我们在调查中发现，越是经济条件好、集体经济越强大的乡村，基层组织的号召力越强，用他们的话说就是“干部号召什么老百姓就干什么”。相反那些经济落后、债务多、集体经济薄弱的乡村，基层组织没有任何号召力。昌乐唐吾镇的赵家岭村和王家河洼村就形成了鲜明对比。这两个村子相距不过五里地，自然条件差不多。前些年王家河洼村两委带领村民发展速生林580多亩，通过树木轮伐每年村集体收入20多万元；立足林业优势，村集体投资50万元建成年产值200多万元的木器厂；投资80多万元建成年产值180多万元的标准化养殖小区。集体经济的壮大，为村两委给村民办实事奠定了物质基础，村集体先后投资400万元建桥、修路、打机井、按路灯、建学校，每年减轻农民负担60%以上，在河洼村形成了以村两委为核心、干群一心、上下齐心、政治稳定、社会安定的良好局面。而赵家岭村，村集体经济就是一屁股债务，学校房子漏了没钱修、道路坑坑洼洼没人管，两委在村民心目中根本就没有任何地位，更没有号召力，用村支书的话说就是“说什么都没有人听、办什么事情都很难”，组织基本上处于瘫痪状态。所不幸的是，象赵家岭这样的村毕竟是凤毛麟角。农村经济长期停滞不前，干部工资不高甚至兑不了现，必然影响干部的积极性，出现基层干部难选、难当、难留的"三难"问题；农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到种种问题，发展不够是关键的症结所在。再就是发展路子的问题。大部分乡镇都把农业当成发展经济的“主渠道”，普遍认为农村经济结构调整就是少种粮食多种菜，无论经济结构怎么调整都走不出农业这个圈子，对工业普遍不重视，工业基础相当薄弱。所以税费改革、特别是取消农业税以后，对于大多数乡镇的财力打击是致命的。

第二，基层组织和基层干部的职能定位不准。农村税费改革后，基层组织必须思考"干什么，怎样干"的新课题；基层干部必须重视税费改革呼唤"复合型"、"市场型"、"民主型"干部的新要求。但客观地说，目前我们基层组织还没有实现这种角色的转换，基层干部还不具备这种能力素质。突出表现在工作职能、领导方式和工作作风上，仍然习惯于传统的"种-管-收"、"催-征-罚"，没有把工作重心转变到定位在依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上来；没有定位到积极发展农村经济，自身示范做样子，教育群众换脑子，引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来。

第三，改革的跟进措施不配套。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够，带来了基层组织建设上的难度。税费改革后，财政转移支付的改革力度太小，对于弥补日益扩大的财政缺口来说于事无补；前一轮的乡镇部门机构改革还不到位，乡镇合并了，但是人员不没有减少多少；教育体制改革严重滞后，教师工资的发放并没有真正摆脱由乡镇负担的做法；农民的素质偏低、农村基层民主政治建设还处于一个低水平上，等等。由于这些配套改革没有及时跟上，农村基层组织建设就处在了"夹缝"中，暴露出来的问题难以有效解决。

四、新形势下加强当的基层组织建设的基本思路

综上所述，费税改革为加强党的基层组织建设既带来机遇，又带来挑战。在新的形势下，如何趋利避害，加强党的基层组织建设，提高基层组织的执政能力？主要有以下几条思路：

第一，必须突出加快发展这个主题。解决好"三农"问题，不仅要通过税费改革减负增收，更重要的要通过加快发展致富。只有农业增效、农民增收，只有村级集体经济发展壮大了，农村和农村基层组织建设中的问题才能迎刃而解。在抓发展问题上，基层组织要着力解决好两个问题。一是认识问题，即不能把税费改革作为缓和干群关系、增强党组织凝聚力和解决农村一切问题的"法宝"，要认识到税费改革带来功效是暂时的，即便实现了"零负担"，如果群众的收入没有积极的增长、经济没有真正的发展，一年不能实实在在地为群众办几件实事，群众仍然不会满意。只有把税费改革带来的压力转变为经济发展的动力，坚持紧扣发展这一主题，把发展作为第一要务来抓，才是解决农村问题的唯一出路。二是思路问题，即发展经济要有正确的思路，思路决定着出路。如何形成正确的思路？第一，必须看住市场抓调整、抓工业。坚持以市场为导向进行结构调整，力争把品种调优、规模调大、层次调高、机构调活，走农业产业化、集约化发展的路子。各乡镇要把发展工商业放在突出的位置，大力扶持工商业的发展。寿光的侯镇这几年一直把发展工业放在突出位置。农业税在乡镇财政收入中仅占1/6，而取消农业税以后造成的缺口也可以在一两年内通过工商业税收的增加而弥补。第二，必须用好优势育特色。发展农村经济各村有各村的实际，要结合各地实际，充分挖掘自身优势，扬长避短，趋利避害，因地制宜，形成一村一品、一乡一业的地方特色。第三，必须发展科技强后劲。发展农村经济也要朝高科技含量方向发展，坚持积极引进先进技术、引进农业专家型人才，走科技兴农、科技兴企的道路。第四，必须在富群众的同时富集体。在鼓励、带领群众致富的同时，基层党组织必须考虑和抓好村级集体经济的发展。只有集体有了积累，为群众办实事、好事才真正有基础，也才能真正落到实处。

第二，要抓住领导班子建设这个关键。农村基层组织建设能不能抓好，关键在领导班子。必须按照《农村基层组织工作条例》的规定，明晰乡镇党政之间、村"两委"之间的职责权限，使他们各司其职、各负其责；必须把抓班子、带队伍作为第一职责，切实解决好税费改革后基层干部队难选、难当、难留的"三难"问题。一是要健全选拔机制，解决好农村基层干部"难选"问题。在基层干部的选拔任用上要大胆进行改革，通过全面推行村支部"两推一选"的办法，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子。特别是要通过这种民主竞争择优机制选准配强村支部书记。要健全后备干部的培养选拔机制，坚持继续选拔优秀大中专毕业生到村工作和有目的地引导回乡知识青年、退伍军人和长期在外打工回乡的人在农村创办领办经济实体，并给予相应的优惠政策，为村的干部储备人才。要根据税费改革后乡村管理体制变化、合村并组等实际，及时调整党组织的设置、创新党员教育管理方式、健全农村基层其他群团组织，保证基层组织能及时发现优秀人才，并有重点地进行帮带、培养。二是要完善教育培训机制，解决好农村基层干部"难当"的问题。农村基层干部难当，有客观环境的原因，要通过理顺关系、发展经济、创优环境来逐步加以解决。同时，也有主观因素的原因，那就是针对农业出现的新情况、新问题，干部自身思想政治素质、能力水平难以与新形势相适应，存在"本领恐慌"问题。解决好这一问题，要利用各级党校阵地，力争通过1－2年的时间把村支部书记轮训一遍，教育培训经费由各级财政解决，切实帮助基层干部更新观念、增强致富本领。要有选择地选择一批村级主职干部到经济发达地区跟班学习。要加大典型的培植力度，选树一批素质高、能力强的村级干部典型，用身边典型现身说法，发挥示范、辐射、教育、带动作用。要加强经常性的思想作风建设，充分运用农村"三个代表"学教活动建立起来的经常性教育机制，强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。三是要建立激励约束机制，解决好农村基层干部的"难留"问题。可以考虑给予村干部“准公务员”身份，要在政治待遇上给予适当的考虑，经济待遇上给予必要保障，其工资发放纳入县财政，调动村干部的积极性，稳定基层干部队伍。

乡镇基层减负工作总结篇3

一、充分认识加强基层干部队伍建设的重要意义

基层是我们党的执政基础，基层干部是推动基层工作的骨干力量，基层干部队伍建设是党的执政能力建设的重要方面。改革开放以来，我市广大基层干部长期奋战在改革发展稳定的第一线，为推进经济社会发展和加强党与群众的血肉联系发挥了重要作用，作出了突出贡献。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，重视基层工作，关心爱护基层干部，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位、实现党的执政使命的重要保证；是落实科学发展观，坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的必然要求；也是加强党的先进性建设，密切党群干群关系，增强基层党组织创造力、凝聚力和战斗力的迫切要求。特别是当前村级组织换届选举基本结束后，基层干部队伍建设面临着不少新情况、新问题，因此，关爱基层干部、加强基层干部队伍建设就具有特别重要的意义。各单位要进一步统一思想，提高认识，加强领导，切实把加强基层干部队伍建设摆上重要位置。

二、认真解决村级组织办公场所问题

村级办公场所是农村基层组织的重要载体，也是农村基层干部群众参与村务管理的重要场所。解决集体经济薄弱村村级组织办公场所问题，是农村基层干部队伍建设的客观需要，也是广大群众和基层干部的迫切愿望。

1、总体要求。从今年7月开始到年底，集中半年时间，重点解决村级组织无办公场所问题；对办公场所面积不到100平方米的其他村级组织，各乡镇也要想方设法，努力达到100平方米的标准。确保到2006年6月底前，全市所有村的村级组织办公场所面积都在100平方米以上。

2、经费来源。根据浙委办发[2005]33号文件精神，解决办公场所问题要坚持因村制宜、统筹规划，量力而行、节俭实用。经费以乡镇（街道）财政为主，采取市里补一点、结对部门帮一点、村自筹一点的办法统筹安排解决，市财政补助主要面向欠发达乡镇的经济薄弱村，乡镇、村不得向农民筹资和摊派。

3、解决方式。可采取新建、购买、改建等多种办法，充分利用村集体的闲置房屋、学校布局调整的闲置校舍、乡镇（街道）及有关站所等单位的弃用公房等，也可以通过相互调剂、赠送等办法加以解决。土地由所在村负责解决。需新建办公场所的，要充分利用村集体闲置土地。

4、责任落实。乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）是解决所辖区域内村级组织办公场所的责任单位，全面负责这项工作的实施。市委组织部要加强协调，农办、财税、国土、建设、规划、民政、农业、教育等相关部门要密切配合，在国家法律规定许可的范围内，在立项、审批、税费、产权置换等方面予以大力支持，简化审批手续，减免相关费用，减轻基层负担，加强资金使用的管理和监督，把解决集体经济薄弱村村级组织办公场所办成“廉政工程”。

三、切实加强对基层干部的培养锻炼

1、加强培训工作。按照基层干部每届任期内轮训一遍的要求，分级负责，有计划地组织培训。按照浙委办［2005］40号文件的要求，乡镇（街道）党政正职参加杭州市组织的培训，集中培训时间不少于1个月；其他班子成员由杭州市和我市共同负责培训，集中培训时间不少于15天；乡镇（街道）一般干部和村（居）“两委”负责人由市级和乡镇（街道）负责培训，集中培训时间不少于7天；村（居）“两委”班子成员由乡镇（街道）负责培训，累计集中培训时间不少于5天。在确保上述集中培训的同时，根据工作需要，应及时组织基层干部参加省、杭州市和我市以及相关业务部门举办的其他培训活动。

2、加强学历教育。凡40周岁以下的乡镇（街道）领导班子成员未达到大学文化程度的，要求积极参加学历教育，在2008年底前取得大学学历。大力鼓励和支持35周岁以下的年轻干部攻读硕士研究生或参加在职研究生学历教育。村（居）“两委”主要负责人未达到高中（中专）文化程度的，要求积极参加学历教育。加强对村（居）后备干部的教育培养，并把他们纳入统一的培训教育计划。通过远程教育等多种手段，加强对农村党员干部适用技术培训，市财政要加大对村（居）干部学历培训的支持力度。

3、加强岗位锻炼。继续加强后备干部实践锻炼基地建设并坚持完善后备干部上挂下派工作，有针对性地组织后备干部在乡镇（街道）、部门间的双向挂职，有计划地组织后备干部到重点工程、综合部门以及市长公开电话受理中心等岗位挂职锻炼。继续抽调部分后备干部担任农村工作指导员，继续抽调部分新提拔领导干部到市局担任督查员，帮助他们进一步提高实际工作能力。

4、加强干部交流。加大乡镇（街道）干部的交流力度，尤其要注重经济发达乡镇（街道）与欠发达乡镇（街道）之间、乡镇（街道）与市级部门之间的干部交流。

四、加大对优秀基层干部的选拔使用

1、选拔优秀基层干部担任领导职务。要树立关心爱护基层干部的用人导向，加大对安心基层工作、经过基层工作锻炼的优秀干部的选拔任用力度。对长期在基层工作尤其在艰苦环境下取得突出成绩的干部，要优先提拔使用，特别优秀的，可经上级组织部门批准破格提拔。对工作能力强、工作成绩突出、群众满意度高的优秀村（居）党组织书记、村（居）委会主任，可以按照《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》规定，选拔为乡镇领导干部。

2、选拔优秀村干部担任乡镇机关工作人员。要按照省市的统一部署，定期选拔录用部分优秀村干部到乡镇机关工作。对长期在村干部岗位上工作、实绩突出并受到县级以上党委和政府奖励表彰的优秀村干部，在同等条件下优先选拔录用。事业单位在招录（聘用）人员时，对优秀村（居）干部在同等条件下也要优先予以录用（聘用）。

五、切实解决村干部的误工补贴和养老保险问题

1、解决村干部的误工补贴问题。在继续实施村党组织书记规范化管理办法的基础上，各乡镇（街道）要根据本地实际，研究提出解决村干部误工补贴的指导意见，经村两委会讨论提出方案、村民代表会议表决同意，从村集体经济收益中提取一定比例作为村干部的补贴，并通过建立村干部工作实绩考核制度，根据考核结果实行误工补贴与考核实绩捆绑兑现，确保村干部的年收入不低于该村村民人均年收入。

2、解决村干部的养老保险问题。在继续实施村“两委”会主要干部养老保险办法的基础上，有条件的乡镇（街道）、村，可通过多种办法，为其他在职村干部办理社会养老保险，扩大村干部参加养老保险的覆盖面。

3、解决农村困难党员和老党员老干部的生活补助问题。健全和完善农村困难党员老党员帮扶机制，通过多种途径不断充实帮扶基金，加大帮扶力度。根据经济社会的不断发展和改革成果共享的要求，各乡镇（街道）要逐年提高对从村主要干部岗位上退下来的无养老保险的老同志的生活补助标准；同时，市财政要给予适当补助。

六、关心基层干部的思想、工作和生活

1、建立健全谈心谈话制度。要通过多种渠道和方式，倾听基层干部群众的意见和建议。市级部门在制定涉及基层工作的政策前，要认真听取基层干部的意见。各级领导干部要经常性深入基层，按照干部管理权限，经常与基层干部开展谈心谈话活动。建立健全市委领导谈心谈话制度，市委领导按分工每年至少与乡镇（街道）主要领导谈心一次；坚持并完善部长访谈制度，市委组织部领导每两年至少与乡镇（街道）班子成员谈心一次；乡镇（街道）党（工）委领导要按照分工每年至少与一般干部和村（居）“两委”主要负责人谈心一次，并逐步形成制度。

2、完善乡镇机关非领导职务设置。乡镇机关科级非领导职数按乡镇行政编制的10%确定。根据非领导职务设置的有关规定，对《关于县（市、区）和乡（镇）机关非领导职务设置问题的补充通知》（浙人奖[1996]105号）中规定的五种情况下被确定为副主任科员和主任科员非领导职务的，不受规定的比例限制。对长期在乡镇工作的干部在职级待遇上要给予一定的倾斜，凡参加工作满30年（或满25年并在乡镇工作时间累计满10年）、大专以上文化程度（1985年以前参加工作的学历可放宽到高中、中专文化程度）、近五年来年度考核均在称职以上等次且未受党纪、政纪处分的在编在职乡镇副主任科员，经民主测评，组织考核，可确定为主任科员，并不受规定的比例限制。

3、关心基层干部的生活。要深入了解关心乡镇（街道）干部生活中的实际困难，对生活有特殊困难的基层干部家庭，要给予具体帮扶。要关心基层干部的健康，每两年安排乡镇（街道）干部进行一次健康体检，各乡镇（街道）要积极创造条件每两年安排村（居）“两委”主要负责人进行一次健康体检。

4、加强对基层工作的具体指导。要支持基层干部大胆开展工作，及时帮助基层干部解决工作中的实际问题，并注意总结推广基层干部在工作中创造的好经验、好做法。要减轻基层干部的工作负担，各市级部门要严格控制和规范各种针对基层的检查、评比、达标活动，大力精减会议文件，切实改进会风文风，实实在在为基层干部减负，让他们集中精力为群众办实事。

5、弘扬正气，形成全社会关爱基层干部的良好氛围。全市广大新闻工作者和文艺工作者，要深入基层采访写作，创作出更多弘扬主旋律，讴歌基层干部的好作品。通过电视、报纸、广播，组织宣讲团、事迹巡回报告团等多种方式，弘扬基层干部先进典型的时代精神和高尚情操，大力宣传基层干部艰苦创业、一心为民、敬业爱岗、甘于奉献的精神风貌，营造关爱基层干部的舆论氛围。

乡镇基层减负工作总结篇4

关键词：Thereformofruraltaxesandadministrativechargesisanothergreatreformafterthelandreformandthefamilyoperation.Itplaysanimportantroleinreleasingthefarmers’burden,regulatingtherelationoftheruraldistribution.Whilegreatreformachievementshavebeenmadeinthereformofruraltaxesandadministrativecharges,aseriesofproblemhavebeenrevealed,thetypicaloneisthefarmers’burdenresilience.Therefore,wemustdoagoodjobinrelativeworkifthereformcangosmoothly.

Keywords:reformofruraltaxesandadministrativecharges;farmers’income;farmers’burden

一、农村税费改革的原因和必要性

农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。税费改革以前，农民负担主要由三部分组成：1.农民直接上缴给国家的农业税和农业特产税。2.“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。3.农民应承担的符合国家有关部门规定的其他费用，其中“三提”是指农户上缴给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上缴给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50%。

二、农村税费改革后农民负担反弹的原因分析

税费改革的最终目的在于减轻农民的负担，增加农民的收入，促进农村经济的发展。但从我国农村问题深厚的历史背景，以及开展过程中所遇到的问题来看，我国部分试点地区出现了农民负担反弹的情况，其他地区也或多或少的出现了一些“苗头”。在我国历史上也有先例，中国古代封建王朝进行过多次税费改革其中比较著名的有唐代的“租庸调法”和杨炎的“两税法”，明代张居正提出的“一条鞭法”，还有清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”，但是每一次的改革无不是轰轰烈烈始，无声无息终。且每一次改革之后，都将杂税变为了正税，但是以后又会出现新的杂税，每一次的改革都为以后的加税增费垫高了门槛，农民的税赋不断加重。对于这一历史现象，明末清初思想家黄宗羲在《明夷待访录・田制三》中作了分析，将其总结归纳为“积累莫返之害”，即为了克服苛捐杂税的弊端，改革的主流思路都是合并税收、取消收费、简化税制，把各种税、赋合并为一，规定不得再征收其他费用。这在当时固然能起到减轻税赋的作用，但随着时间的推移，政策的制定和执行者往往忘记了改革后的正税已经包括了以前的各种收费，一旦开支不足，又会巧立名目收费，违背改革的初衷。这即为著名的“黄宗羲定律”。从我国目前一些地区出现的农民负担反弹的迹象表明，如果我们不以史为鉴，深刻认识和思考这一问题，找出解决问题的方法，极有可能会再次陷入“黄宗羲定律”的历史怪圈。

三、防止税费改革后农民负担反弹的建议

（一）从体制上，要消除城乡二元体制，统一城乡税制。首先必须要消除城乡二元的观念，淡化城镇与农村的区别。在实践中，要将现在的二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度转变为一元制度。加强农民向城镇的流动性，支持农民进城务工。如果没有二元的社会制度，没有农业户口和非农户口的区别，农民就不会有特定的农民负担，就不会存在歧视农民的现象，因此农民负担问题也可以消除。与此同时，要根据公平与效率原则的要求，借鉴国际经验，统一城乡税制，均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。这不仅为各级政府和农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。在具体实践操作中，可以采用逐步降低农业税税率，直到最终取消农业税。农民作为一个社会阶层，应有纳税义务，可以考虑对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民大多数没有计帐的习惯，如果开征所得税的话，确实又存在计税所得难于确定，征管困难，税收成本高等问题。我们也可以采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基础，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。

（二）规范和完善税费改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.规范农村收费管理。规范“一事一议”筹资筹劳，明确“事”的范围和“议”的规则，进行上限控制，无论什么情况下不得擅自突破上限筹资，制定具体操作办法。对农村经营收费要规范、透明，根据服务质量、数量和成本费用收取，要有章可循，要备帐检查。严禁强行服务、强权收费、强行以资代劳。要定期开展专项治理，取消为“三乱”提供借口的各种升级达标活动。2.加强农业税征收管理工作。要根据农村税费改革的各项政策，按照税收征管法规，依率征税、依法减免，方便广大纳税人。建立健全农业税征管队伍，提高乡镇征收人员的政策水平和业务素质。严格依法治税，做到农业税任务“通知到户、征收到户、结算到户”。3.加强监督，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督，从制度上杜绝农民负担反弹的可能性。各有关部门要按农村税费改革的总体要求，搞好各项配套改革，确保农村税费改革综合效应的发挥。要建立健全农民负担监督机制，落实责任制，加强对违反规定加重农民负担行为的监督，实行一票否决制。加大对多种形式的乱收费的查处力度，对有令不行、有禁不止，变相加重农民负担的单位、领导或个人，要给予严肃处理。4.推进乡镇一级民主化进程，充分发挥乡镇人大与其他监督机构对财政支出的监督作用，使财政支出和公共产品的提供真正满足本地民众的需要，而不是上级各种各样的达标要求。当然，对上一级政府的监督也应落到实处，进行相应地监管和改革。

（三）加大财政转移支付力度，完善乡镇财政体制，建立农村基层政权经费保障机制。根据各级政府的事权，赋予相应的财权，坚持量入为出的原则，对任何事情都要量力而行，有多少钱办多少事。转变政府职能、搞好服务，完善财政体制，确保基层政府在上级政府财政转移支付的帮助下，在按职能设置机构、定员定编的基础上，按照人员经费标准和提供公共服务基本经费标准，能够筹集到履行事权所必须支出的基本财力。必须按照事权与财权一致的原则，清理各级政府财权相对于事权“越位”与“缺位”的情况，用清理“越位”退出的预算收入，弥补“缺位”所需的预算支出。如中央政府用退出支持生产性、竞争性领域的国有企业支出，弥补乡镇政府负担的国防（征兵、民兵训练）费用、义务教育经费等。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市对乡镇的财政转移支付力度。因农村税费改革造成的县、乡镇两级政府财政收支缺口，列入上一级政府一般财政转移支付考虑的范畴；同时上级政府出台其他政策影响下级政府财政减收增支，也要通过财政转移支付给予补偿，以约束、规范上级政府的行政行为，并确保各级政府的正常运转。同时，必须加强对乡镇财政资金预算的管理，提高资金的运行效率和使用效果。适当调整乡镇政权的管辖范围，调整职能，强化乡镇财政职能，乡镇政府所有收入纳入乡镇财政统一管理，乡镇政府所有支出统筹安排，实行财政集中支付。对税费改革后新增加的农业税收入，应首先用于乡镇编制内供给人员经费、公用经费、农村义务教育投入和乡、村两级组织运转等必不可少的支出。通过上述管理和改革，挖掘乡镇财政资金的使用潜力。

（四）精简机构，压缩人员。农村税费改革后，乡镇、村基层干部角色发生根本转变，不再是以前每年的“要债人”，农村基层政权的运作效率得以提高。可是由于历史原因，乡镇机构仍然有庞大的人员队伍，财政供养人员多，“僧多粥少”这是乡镇财政困难的主要原因之一，也是农民负担反弹的重要诱因。我们必须要加快乡镇机构人员精简的步伐，裁汰冗员。以安徽省为例，到2002年，每个乡镇党政机构数由原来5-8个减少到1-3个，事业单位由12个压缩到6-7个，事业单位财政供给人员精简了40.6%。其中，安徽省长丰县各村干部的编制由过去的5-7人减少为3-5人，总共精简村干部1812人。①可以看到，通过精简乡镇机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩人员编制，清退临时、超编人员，这样可以极大减轻人员工资对乡镇政府的财政压力，保障农村税费改革的顺利进行。对村组干部可以考虑实行交叉任职的方法，精简村组干部，缩减村级支出。按照规定核定村组干部人员和补贴标准，压缩非生产性支出，严格核定村级办公费用开支标准，村级原则上不能支出招待费用。

（五）积极稳妥地化解乡村两级负债。由于乡村两级负债面宽量大，特别是在西部农村的乡村，靠其自身收入，乡村干部发放工资都难以为继，更不用说如此庞大的乡村负债。因此，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，采取多种方式进行化解。总的来说，应该是综合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，问题长期不能解决，积重难返；急起来，提出目标欠缺考虑，不切实际，又不免打农民的主意，造成农民负担的反弹。原则上，乡镇政府的负债不能由农民偿还，应建立乡镇偿债储备金，制定系统全面的还债计划，分年逐步清偿。对效益差的乡镇企业，以承包、出售、破产后的收回资金还债。对那些与农民直接相关的，农民从中受益，由农民直接承借的债务，有关方面应单独研究，制定专门的解决方案，不能简单的平摊到农民身上。其他的债务要按照“谁受益、谁负担，谁借钱、谁还债”的原则，分别进行清偿。

（六）从长远来看，要稳步推行城镇化战略，提高城市化率，减少农民数量。我国农村有9亿人口，5亿劳动力，巨大的人口压力是造成农民增收缓慢的最重要原因。不减少农民、不减少农村人口，农民就很难真正富裕起来。而城镇化战略作为减少农村人口的有效途径，在实践中是行之有效的。据有关专家测算，如果我国的城市化率从目前30.9%提高到世界平均水平46%，则农民人均收入将提高28%，这个增长幅度相当于我国从1992年到1998年6年间农民人均收入增长幅度，这将好过现今任何一个政策工具，这是解决农民收入问题的根本出路。

参考文献：

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乡镇基层减负工作总结篇5

一、乡镇负债的现状及其危害

近年来，随着深化体制改革的进行，全面取消农业税之后，乡镇债务也渐渐“显山露水”，成为严重的经济和社会问题，并受到了广泛的关注。

(一)乡镇政府负债总量巨大，覆盖面广，增长速度快

我国乡镇的债务问题，其主要特点表现为负债数额大，负债面广，负债差距明显以及增长速度快。《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明：乡镇负债问题已经严重影响到农村基层组织的管理。截止到2005年，全国县乡政府的显性负债就已经高达4000多亿元，个别乡镇债务高达亿元，全国乡镇平均债务在400万元左右，而这些数据中还不包含村级债务。据专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，甚至可能已经突破了上万亿元，占全国gdp的10%左右，占全国财政总收入的30%-50%，大大超过了长期建设国债的总负担。

（二）乡镇负债的危害

严重的债务问题既制约了乡镇经济的发展，又削弱了乡镇财政履行职能的能力，使部分乡镇财政处在“破产”边缘，财政的发展功能异常脆弱。这导致基层政府无法担负提供农村最基本的公共服务的应有职能，使低下的服务水平和相对较高的服务价格超出了农民可承受的能力，加重了农民的负担。基层政权不能为农民提供公共服务，不能很好地代表农民利益，其存在价值受到农民质疑，形成社会不安定因素，对整个国家产生了不容忽视的政治风险。

二、乡镇负债形成的原因分析

（一）经济根源：经济的不发达和财源不足

经济的不发达和财源不足是造成乡镇负债问题的经济根源。20世纪下半叶的中国开始实行重工业优先发展战略，这种城乡二元体制的社会资源配置与发展严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展徘徊不前，农民陷入相对封闭状态。所以，这种二元社会结构严重削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。另外，我国相当一部分乡镇地区自然条件差，多为地处偏远的农业区，乡镇经济结构属于农业主导型或农业依托型，受市场和自然条件的影响突出，财政收入蕴含着极大的不稳定性。从非农业产业的发展看，乡镇企业的发展相对滞后，很多乡镇企业因结构不合理，运行机智不灵活以及债务沉重，以致发展后劲不足，对乡镇财政的贡献不大。

目前，在我国乡镇中，经济普遍发展较慢，表现主要有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。经济落后，财源不旺，为了维持正常运转，乡镇只能依靠借款、贷款、举债支付经常性开支。

（二）制度性根源：社会结构原因和财政体制原因

1.社会结构原因

我国在特定历史条件下形成的二元社会结构是造成我国农村贫困，农业落后，农民地位下降及基层政府财政困难，负债不断增加的主要制度性根源。20世纪下半叶，为了确保重工业优先发展战略的实施，国家建立了一套高度集中的计划经济体制，人为的割裂了工业与农业，城市与乡村的内在联系，用政策和体制的力量把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件下，确立并强化了城市相对农村的优势地位，形成了城乡二元结构。这种城乡二元体制的社会配置与发展的特征是：先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为和补给线，以牺牲农业来发展工业，其结果是工业化的成果很大部分来自于农业经济剩余，而工业化的财富积累则主要留在城市，农村、农业、农民只能维持简单的社会再生产，经济和社会发展历史性停滞不前。

二元经济结构下国民收入分配的严重扭曲，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，导致农业基础设施建设的资金匮乏，严重阻碍了农村经济的发展，导致农业生产率提高缓慢，劳动力就业压力大，使农民陷入相对封闭的状态。所以，这种二元社会结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。

2.财政体制原因（1）公共财政体制改革滞后。一是公共财政收入不完整。各级政府特别是地方政府高度依赖预算外收入，破坏了总预算的约束性和预算的完整性，肢解了本属于各级政府的财政收入。在现行的分税制体制下，收入来源稳定，税源集中，增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方政府共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳定，税源分散，征管难度大，征收成本高的中小税种，导致地方财政收入下降，乡镇财政收入更是无法保障，乡镇财力无力支撑本级政府职能的履行，从而形成愈来愈多的债务。二是公共财政支出的不规范。首先，财政支出的“越位”与“缺位”同时并存，一方面表现在财政支出上的大包大揽，财政支出的增长速度大大超过财政收入的增长速度；另一方面，财政支出却远远不能满足日益增长的公共需求。其次，中央政府的财政支出过多的向发达地区和城市倾斜，这种支出政策既加大了地区差别，工农差别和城乡差别，又固化了现存的二元社会结构。

（2）分税制财政体制改革不完善。目前我国分税制采取不尽合理的基数法，固定的基数与不稳定的财源之间矛盾较大，使得乡镇财政缺乏稳定的收入来源。分税制改革以来，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责任权利不对称。另外，由于分税制改革只是初步划分了中央政府和地方政府的财权，事权划分不清，并且没有界定各级地方政府之间的事权和财权，省级以下的财政体制尚未理顺，导致乡镇财政的财权和事权的不对称更为突出，形成了“财权在上，事权下放”的基本态势，使乡镇财政的支出压力增大。

（3）乡镇财政管理体制改革滞后。在现行的分税制下，县对乡实行规范分税制体制的很少，在制定体制时也很少考虑到乡镇利益，征管体制缺陷也较为突出，乡镇没有健全的财税功能，这些因素都在一定程度上制约了乡镇财政的发展。另外，税收立法权集中在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，又在一定程度上制约了地方税收随经济增长的弹性。

（三）历史根源：历史遗留性负债

历史遗留问题是乡镇负债的源泉。许多乡镇政府债务是历史遗留下来的包袱，其中主要是以下几个方面：一是乡镇财政承担了农村义务教育的大头，特别是在20世纪90年代，在中央和地方政府“普九”达标要求下，各乡镇中小学大都修建了超过当地财政支付能力的校舍，导致教育负债累累，乡镇财政不堪重负。二是乡镇政府超过财政实力修建基础设施，如修路，修桥，农电改造等。三是撤区并乡以及合并乡镇中形成的负债，由于行政区划的重新调整，造成了部分债权无法明确或回收，成为乡镇负债。四是许多乡镇政府盲目决策投资兴办企业，由于投资失误，项目档次低，重复建设，导致乡镇企业发展陷入困境，最终造成乡镇企业亏损和破产而遗留下负债“包袱。”

（四）自身管理原因：乡镇机构臃肿；财务管理混乱；“政绩工程”和腐败问题

1.乡镇机构臃肿。目前各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，人员编制规模大，超编现象严重，导致乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。

2.乡镇财务管理混乱，监督机制失效，财政收支缺乏约束。很多乡镇没有制定切实可行的财政、财务管理制度，多头审批，随意性很大，不合理的支出名目繁多，乱收滥支现象严重。

3.“政绩工程”和腐败问题。有些乡镇政府为了谋求团体自身特别是干部个人的利益最大化，不顾乡镇债务增减和可持续发展能力，拼命举债“上项目、树形象，换政绩”，结果社会效益、经济效益不大，劳民伤财。同时，由于腐败原因，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。这些都人为加重了乡镇债务负担。

三、化解乡镇负债的对策探析

(一)高度认识乡镇负债问题的严重性

日益严重的乡镇负债，越来越成为一个令决策层和社会各界高度关注的问题。县乡村的债务还在高速增长，同时县乡村级财政困难最终还会通过各种收费落到农民头上，加重了农民负担，地方经济越卡越死，财源日益萎缩，形成恶性循环。乡镇财政困难日益加剧，成为企业和农民负担沉重的一个重要内在原因，若不及时有效的化解，乡镇地区的困境只会越来越严重，国家投入再多，乡镇地区也将无法摆脱贫困落后的局面。因此乡镇政府领导要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，注重清查摸底工作，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要根本解决乡镇负债问题，必须在观念上和思想上予以充分重视。

（二）加强乡镇财源建设，促进乡镇经济增长

因地制宜，发展乡镇经济，加强乡镇财源建设，增加乡镇财政收入是化解乡镇负债的根本性措施。因此，乡镇政府应该大力发展地方经济，积极培植财源，增加财政收入，实行以收抵债。首先，发展地区经济是财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇、乃至县的重要收入来源。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇经济才能有所发展。其次，只有加强乡镇财源建设，才能增强发展后劲，增加乡镇财政收入。要因地制宜，化资源优势为财源优势，把对财政回报高、能够增加财力的项目作为财源建设的重点，全方位抓好财源建设。

（三）加强监管，建立健全财政的监督和约束机制，提高乡镇财政资金的使用效益

1.加大对财政收入的监督检查。加强对税收收入征收部门征管质量的监督检查，促进征收部门严格执行税法和税收管理权限；加大预算收入缴纳单位的监督检查，切实规范财政分配秩序，保障乡镇财政收入。

2.加大对财政支出的监督检查，规范支出管理。加强对预算编制，预算执行全过程的监督检查，强化预算约束，确保预算的严肃性，保证预算的严格执行，解决乡镇预算约束软化、支出随意问题；强化公共支出监督，促进政府采购的全面推行，坚决遏制腐败现象，大力节约乡镇财政开支。

3.加强预算外收支的监督检查，推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，提高改革的综合效益。

4.加强财政监督检查机构与队伍建设，为强化财政监督检查工作提供组织保证，才能有效的实行财政解困，切实化解乡镇财政负债问题。

（四）体制改革：减少政府的层次，撤消乡级财政

逐步撤消乡级财政，将乡级政府转化为县级政府的派出机构是有效化解乡级政府负债的新思路。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。

1.取消地（市）级政府编制，在撤乡并镇的基础上，大幅度的精简乡镇机构，在此基础上取消乡镇财政。

乡镇基层减负工作总结篇6

【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究

总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。

一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位

党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[2]（p211）。因此，在1982年的“一号文件”中，中共中央特别强调指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”[3]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3]（p1060），由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。

1982年冬季，河南省遵照宪法规定和中央指示精神，在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上旬，根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排，由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加体制改革试点工作的领导举行座谈会，会后形成了《河南省农村体制改革试点工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》提出，“实行政社分开后，建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25人；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30人；5万人以上的乡，配备干部35人。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原农村下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好工作”[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》，规定如下[4]：

（一）乡党委的主要任务和职责（草案）

乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：

1.宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。

2.组织党员认真学习马克思列宁主义、思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。

3.对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。

4.密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。

5.充分发挥党员和群众的积极性和创造性，在党内深入持久地开展创先争优活动，在社会上要大力开展“五讲四美”、“三热爱”的教育活动，发现他们中间的先进分子及其他为社会主义所需要的人才，及时进行表扬和鼓励，支持他们改进工作，进行革新和创造。

6.要按照“四化”标准培养干部，配备班子，广开才路，选贤荐能。关心干部生活。妥善安排老干部。热情帮助犯错误的同志。教育并带领干部深入实际，调查研究，及时总结和推广群众创造的新鲜经验，促进农业生产的更快发展。

7.开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他工作人员，严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财经纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。监督本单位财会人员和各种执法的专业人员不得执法犯法，同时保证他们依法独立行使其职权，不受侵犯和打击报复。

8.搞好民兵、武装、保密、保卫工作，教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动作斗争。

（二）乡政府的主要任务和职责（草案）

乡人民政府是国家的基层政权组织，是乡级国家权力机构的执行机关和行政机关。乡政府的乡长和副乡长，由乡人民代表大会分别选举产生，实行乡长负责制。它的主要任务和职责是：

1.乡政府在县人民政府和乡党委的直接领导下，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作，并根据党的方针、政策和国家法令，领导和管理经济、文化建设和社会治安、计划生育、教育、卫生等事业。按照宪法规定，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。

2.监督集体和个人执行国家计划指标（包括审查乡经济联合社的生产、经营计划等），完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务。加强市场工商行政管理，完成农业、工商等项税收任务。同时，做好生产救灾和扶贫工作，帮助解决五保户和军烈属生活困难。在加强对经济工作的领导时，主要是方针、政策领导和必要的行政干预，不要包揽经济事务，不应干涉企业的自。

3.教育干部、群众积极实行计划生育，把人口出生率控制在上级要求的范围内，对违犯计划生育政策的人要及时进行教育和处理。保护妇女和儿童的合法权益。

4.加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利，认真处理群众来信来访，做好民事调解工作，维护生产秩序和社会治安。

5.组织乡财政收入，严格财经纪律，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导，广开财源，提高财政工作水平。

6.加强对农林牧副渔各业生产经营的指导，特别要加强林业管理，大力发展林业生产，扩大林木覆盖面积，坚决制止乱砍滥伐林木的现象。

7.做好乡村基本建设统筹规划。加强对宅基地和耕地的管理，禁止乱占乱抢；组织和领导重点水利工程建设、大型农田设施兴建以及公路建设和维修；搞好村庄环境绿化和文物、自然资源保护。

8.积极发展乡村教育、卫生事业，努力普及小学教育，抓好扫盲工作，办好各类专业学校，并加强对乡村医生管理，搞好卫生防疫，保障人民群众身体健康。

（三）乡经济联合社的主要任务和职责（草案）

乡经济联合社是组织、协调、指导、服务农村经济的综合性、区域性的多层次的合作经济组织。在乡党委和乡政府直接领导下，按照党的路线、方针和政策，遵循经济规律和自然规律，按照自愿互利原则组织联合，走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，为农村专业化、社会化、商品化生产发展和整个国民经济服务。它的主要任务和职责是：

1.实行计划指导。依据计划经济为主、市场调节为辅的方针，组织和指导各农业生产单位、个人按计划进行农业生产和多种经营，完成征购、派购和其他农副产品交售任务，及合同规定的其他义务，并在国家计划指导下，本着自愿互利原则，实行多种形式的经济联合，把农、林、牧、副、渔等各项生产经营活动纳入计划，有条不紊地进行。

2.组织购销协调。扩大和疏通商品流通渠道，解决群众买难买难问题。根据发展生产，搞活经济的精神，少环节，多渠道，组织和开展各种商业经营，发展集体商业和个体商业，把产、供、销衔接起来。要继续改革供销社经济管理体制，扩大其在产前产后的经营和服务项目，使之逐步形成为农业服务中心。

3.开展加工储运。充分依靠集体和群众力量，组织农副产品加工，并且逐步改变把农产品远距离运到城市加工，农村光生产原料的状况。当前重点抓食品加工和饲料加工。采取国家、集体、个人一齐上，充分利用群众的物力、财力、人力优势，举办加工、运输、仓储等服务项目。

4.做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。

5.开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。

6.实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。

7.搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。

8.广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。

——摘自《河南省农村体制改革试点工作座谈会纪要》

在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法——“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。

二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变

1986年9月至11月，邓小平同志多次强调指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”[7]（p176-177）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出，“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[6]（p84-85）。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1988年4月，在《国务院机构改革方案》中明确提出了，“今后5年我国政府机构改革的目标和重点是转变职能，精简机构和人员，提高行政效率。各地在开展政府机构改革试点工作过程中，可不按国务院机构设置搞上下对口”。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中进一步提出了，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提前、产中、产后的全过程综合配套服务”[3]（p925）。1992年5月，同志在全国县级综合改革试点工作经验交流会上讲话时指出，“县级机构改革总的方向，是走‘小机构、大服务’的路子，逐步减少对企业和基层的行政干预。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情”[8]。据不完全统计，截止1992年底，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等，都结合各自的实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验[9]。

譬如，从1986年5月15日开始，山东省莱芜县（后改为县级市）率先打响了“简政放权”第一炮，由此拉开了全国县级机构综合改革试点工作的序幕。该县设在乡镇的分支机构共有26个，这次改革除法庭、邮政、金融三个部门仍维持现状外，共向乡镇下放了23个县直部门的分支机构（其中属于行政事业性质的19个，属于企业性质的4个），下放干部职工13500多人（其中干部1800余人），移交固定资产1120万元，下放财政事业费支出1500多万元，使全县28个乡镇分别组建起“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），乡镇一级普遍建立了财政所[10]（p1-20）。这样，在不增加人员编制和财政经费支出的前提下，改变了过去“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力”的状况。同时，诸城市通过实行“简政放权”，创造出来了“组织农村商品经济大合唱，发展贸工农一体化”的典型经验。一时间，山东省“莱芜经验”和“诸城经验”这两个“姊妹篇”成为全国各地学习的样板。再如，河南省新郑县（后改为县级市）也不甘落后，在学习山东经验的基础上，对19个县直部门（主要包括农业局、畜牧局、水利局、林业局、农机局、土地局、建委、商业局、粮食局、供销社、物资局、乡镇企业局、一工局、二工局、文化局、交通局、物价局、工商局、技术监督局等）实行“企业化管理”，要求这些单位的80%以上人员分流到服务性经济实体中去，从1990年1月1日起，县财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局，共有干部职工798人，改革后分流692人，兴办经济实体61个（其中县级19个，乡镇42个），年产值可达3000多万元，实现利润86万元[11]（p6）。另据报道，“河南各地农村通过学习新郑县‘围绕服务办实体，办好实体促服务’的经验后，在全省47678个行政村中，1990年共办起了集体企业项目59342个，产值已达到137亿元，接纳163万人就业”[12]（p1）。然而，这种依靠行政命令一哄二起培育出来的“改革盆景”，红火一阵子就销声匿迹了。

总之，这场自下而上发起的县级机构综合改革试点工作，“由于缺乏统一的理论指导和操作规范，加上1988年下半年发生‘经济过热现象’和1989年上半年发生‘政治事件’的冲击，实际从全国范围看，中央在‘治理整顿’期间不仅暂停了省以下的政府机构改革试点工作，而且强化了必要的集中手段，各级地方政府的职能转变进展缓慢，管理方式也没有发生根本转变，机构庞大、人员臃肿的现象再度复发”[13]（p125）。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[14]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[15]（p636）。

三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变

1992年初春，邓小平同志发表《南巡谈话》提出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……中国要出问题，还是出在共产党内部”[7]（p372-380）。1992年2月，同志在中央党校对省部级干部进修班学员发表讲话时也指出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%，到1990年已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负”[16]（p5-6）。1992年10月，党的十四大明确提出，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”[17]（p35）。1993年3月，中央机构编制委员会下发《关于党政机构改革方案的实施意见》，对省以下各级地方党政机构设置、人员编制、领导职数配备、职能定位等制定了全国统一的标准。但迄今为止，中国政府机构改革只是停留在省一级，而对省以下的市、县、乡机构改革工作似乎还没有理出一个头绪。譬如，“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限”[8]。这就充分说明了，我国对各级地方政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，因而政府职能转变并没有按照发展社会主义市场经济的要求真正实现。“尤其是在一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系中，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构”[18]。可以说，我国从1994年开始实行“分税制”以后，除了少数经济发达地区外，其他大多数省份各级地方政府都变成了“吃饭财政”，根本无力考虑如何去转变政府职能的问题。

譬如，从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅“人头费”一项就需增加地方财政支出上千亿元。而全国县乡两级财政收入只占国家财政总收入的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，尤其是在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%。这样就出现了乡镇一级政府“事权”与“财权”严重脱节的问题，导致不少乡镇主要领导都把千方百计增加财政收入作为“政府第一要务”，实际是在农民群众头上打主意[19]（p60）。1994年11月，中共中央下发了《关于加强农村基层政权建设的通知》提出，“当务之急是力争3年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好”，使村一级真正做到“有人管事、有钱办事、有章理事”，按照“五个好”（即建设一个好班子、培养一支好队伍、选准一条好路子、完善一个好体制、健全一套好制度）的标准，切实加强乡（镇）、村基层组织建设[20]（p690）。但在市场经济背景下，由于法制和政治体制的不健全，使得各级权力机关和政府部门“寻租行为”增多了。为了争夺农村地区有限的经济资源，上级部门把设在乡镇分支机构的人权、财权、物权（甚至包括党组织关系）统统收回去，实行“条条”垂直管理，致使乡镇一级政府变成了一个“空架子”。同时，随着上级权力机关和政府部门“现代化水平”（如修建豪华办公场所和干部家属住宅小区、购置小汽车和高档通讯设施、发放职工福利和津贴等）的改善和提高，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的‘钢性’原则、以及职务和升迁方面的‘棘轮效应’也都表现出来了”[21]。于是，在20世纪的整个90年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，有的“要粮”（征收农业税），有的“要钱”（收取三提五统），有的“要地”（征占非农建设用地），有的“要命”（计划生育罚款和“三乱收费”），“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[22]（p1）。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理出各种涉农收费政策文件和地方法规多达2.53万项，仅在2000年就查处违法违纪案件1.46万起，处理涉案人员8000余人。据媒体报道，“截止2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右”[23]。总的说，到了新旧世纪交替之际，我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能完备的强势政府，现在却变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，甚至已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[24]。因此，1998年10月召开党的十五届三中全会一致认为：“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”[25]（p30-31）。这标志着全党对农业和农村工作的重视程度提高了，也意味着中国“三农”问题已经变得越来越严重了。

从1998年10月到2002年10月召开党的十六大，我国乡镇机构改革的重点和主要特征是“减人、减事、减机构、减支出”。如在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的第八部分，提出了“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[25]（p24）。于是，河南省在1998年下半年和2001年上半年，又分别进行了两轮乡镇机构改革改革，前一次改革侧重于精简乡镇机构和人员，后一次改革侧重于“撤乡并镇”。但是，由于国家宏观经济体制和政治体制的改革滞后，加上地方各级政府（省、市、县、乡）之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果是河南省这两次乡镇机构改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“全省十万名乡镇人员大精简”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少[26]。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%。其中，超编200人以上的乡镇有60多个，个别乡镇超编三四百人，最多的超编400余人，乡镇临时聘用人员多达1.25万人。全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中负债1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的竟然超过了5000万元”[27]。当然，就全国范围而言，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。截止2005年底，全国乡镇总数为35473个，又比1996年的乡镇数量减少接近1万个，平均每天撤并乡镇4个。照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[28]（p609）。但随着乡镇建制规模的不断扩大，乡村基层社会的治理成本却是有增无减。据农业部1999年的调查数据显示，乡镇一级负债总额1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额1483亿元，平均每个村负债21万元，全国9亿农民人均负债务为374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。总之，我国下一步如何建立适应社会主义市场经济体制的现代法治型和公共服务型乡镇基层政府，仍然是一个需要深入研究和探讨的重大现实课题。

四、我国取消农业税后的乡镇机构设置与政府职能重新定位

总理提出，“农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。‘十一五’时期农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设”[1]。他进一步强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[1]。毫无疑问，这将为我国新一轮乡镇政府机构改革和职能转变指明了发展方向、目标和重点。然而，正如党内最著名的农村问题专家杜润生先生经常告诫我们的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[30](p145)。

令人感到兴奋的是，2005年9月至12月，河南省在认真总结和吸取前四次乡镇机构改革失败的沉痛教训基础上，省委、省政府坚持“权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、快速推进”的原则，统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发出来的各种复杂矛盾和问题，最终形成一种有效整合、协调一致的合作型博弈机制。仅仅用了3个多月时间，全省共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员接近20万人，取得了明显的成效[31]。在此基础上，河南省依法界定了县、乡两级政府的职权范围，即“凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施”[32]。同时，要求“把乡镇工作的重点从直接办企业、抓生产经营等具体事务，转到提供政策服务和营造发展环境上来，引导和促进农村专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度，提高社会管理和公共服务水平”[32]。为此，河南省根据农业税取消后的农村工作新形势，把全省乡镇机关统一设立为3个办事机构，即党政办公室（挂靠社会治安综合办公室牌子）、社会事务办公室（挂靠计划生育办公室）和经济发展办公室；把全省乡镇事业单位统一设置为4个服务中心和3个所，即农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心和民政与劳动保障所、财税所、国土资源管理所；把全省乡镇人员编制统一核定为：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制为24名，事业编制为40名；人口在4万人至5万人之间的乡镇，机关行政编制为27名，事业编制为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制为30名，事业编制为46名[32]。河南省规定：“乡镇政府的基本职能是促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，巩固和加强基层政权建设。各乡镇可根据自己的经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点”[32]。此外，对全省乡镇事业单位的主要工作职责也作出了统一规定，其主要内容是[32]：

（一）农村经济发展服务中心的主要职责

主要负责种植业新技术、新成果的试验、示范、培育、推广；指导乡、村各类合作经济组织建设；负责农业机械新技术、新机具的推广和人员培训、技术检测、维护修理等社会化服务工作；负责林业科学技术推广、试验、示范；负责农村水利技术开发、示范、推广、培训。

（二）村镇建设发展服务中心的主要职责

主要负责指导乡、村规划与建设；配合有关部门做好农村环境保护及生态环境建设工作。

（三）文化事业发展服务中心的主要职责

主要负责组织开展群众性文化、艺术、体育活动；搜集、整理、保护民族和民间文化遗产；做好文物的宣传及保护工作；指导村、组文化室的工作。

（四）计划生育服务中心的主要职责

主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；承担育龄妇女避孕、节育、保健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行业务培训和工作指导。

（五）财税所的主要职责

主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，编审年度财政决算；指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管”和“村财乡理”工作；依法征管耕地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好社会财力综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；监管国有资产。

（六）民政与劳动保障所的主要职责

主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救济、农村五保供养、抚恤优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险（养老、医疗、工伤、生育）业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好社区服务。

（七）国土资源管理所的主要职责

主要负责辖区内的土地调查、统计、登记和开发整治工作；负责土地利用情况的检查、监督，查处违法占地案件，解决土地纠纷；负责耕地（特别是基本农田）保护。

——摘自《中共河南省委、省人民政府关于深化和完善乡镇机构改革的实施意见》

由此可见，河南省这次改革是把理顺县乡关系，调整乡镇布局，精简乡镇机构和人员，转变乡镇政府职能等项工作有机结合起来进行的，是涉及农村上层建筑领域的一项重大制度创新和社会变革。当然，我们对这种局部性改革试点的成功做法和经验也不能估计过高。因为，目前我国尚未建立起城乡统一的公共财政制度和农村公共产品供给体制，尤其是国家对取消农业税后如何化解乡村的“历史旧帐”，至今既没有一个全面准确的统计数据，也没有制定出一个具体的可操作方案，基本处于一种“冷冻处理”的被动状态。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元[33]，致使不少乡镇政府已经陷入了“五难”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）的困境。这正是河南省在多次乡镇机构改革中一直都想解决、但凭地方自身财力根本无法解决的一个“老大难”问题。截止2005年底，河南地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。尤其是全省县级财政总收入仅为201.9亿元，其中有三分之二的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每年一个县财政缺口资金在1亿元左右。因此，我们不要期望通过几次大规模的改革就能顺利实现乡镇政府的职能转变。这将是一项长期而艰巨的历史任务。

综上所述，本文通过对我国近30年来的乡镇政府职能转变“文本制度”比较分析，通过对河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五次乡镇机构改革的实证研究，得出了四条基本结论。一是，乡镇政府职能转变实际发生在我国“市场化”经济体制改革和“民主化”政治体制改革的整个过程中，具有渐进性、复杂性和曲折性。二是，乡镇政府职能转变更多涉及到国家宏观经济制度和政治体制的改革，并且受制于整个国家行政体制改革和政府职能转变的快慢，具有多层次性、上下连动性和左右协调性。三是，乡镇政府职能转变的最大障碍是“一切官僚机构都具有较强的自我繁殖能力和持续膨胀能力，因而机构庞大、人员臃肿、行政效率低就成为威权政治体制下所惯有的通病”（即著名的“帕金森定律”），具有多元性、可变性和反复性。事实上，当人们讨论“如何转变政府职能”这一话题时，往往会忽略掉一个极其重要的关键环节，即“‘官’字下面的两个‘口’，不仅意味着维持政府运转需要花费成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往会被权力的公共形式所遮蔽罢了”[34](p220)。因此，我国下一步的乡镇政府职能转变能否成功，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，加快建立适应社会主义市场经济体制的基层行政管理体制和农村公共产品供给体制，而且取决于各级政府行政主体之间的“利益调整”（包括政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等）和“观念转变”（即正确处理“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）。此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管”体制，由此是否会造成县、乡两级政府“事权”与“财权”的严重失衡？这一系列的新矛盾和新问题都是值得进一步研究的，但却超出了本文探讨的范围。

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