治安处罚法实施细则范文

关键词：行政处罚；行政拘留；问题；完善

THERESEARCHONTHEPROBLEMSINTHELEGALSYSTEMOFADMINISTRATIVEDETENTIONANDITSIMPROVEMENT

ABSTRACT:Administrativeisanimportantpunishmentinpublicsecuritymanagement,butfewlawschoolarresearchesit.Therearemanyflawsinthesystemofanministrativedetention,suchasthelawignoresthespecilityofrightoffreedom,andthelackofhearingprocedure,thecheckandbalancesystem,andsoon.Thesedrawbacksabovehindhardthefunctionofheadministrativedetention,andwhichisnotgoodfortheprotectionoftherightsoftheadministrativecounterpart.Sotheleaglsystemofadministrativedetentionshouldbereconstructed.Thispapermaintainsthatsomemeasuresshouldbetaken:granttheadministrativecounterparttherighttohearing,letthecourtsurpovisetheadministrativedetention,carryouttheprincipleofproportionality.Withthemeasuresabove,wecanimprovethelagalsystemofadnimistrativedetentionandprotecttheadministrativeconuterpart’srights.

KEYWORD:AdministrativePunishment;AdministrativeDetention;Problem;Improvement

绪论

行政拘留是一种重要的也是常见的行政处罚的种类。我国在《治安管理处罚法》中对此有所规定。我国法学界对于刑事拘留研究得比较深入，学者们对刑事拘留中的种种问题提出了很多观点和看法，但是对于行政拘留的研究则不是很重视，处于“被法治遗忘的角落”，这可能是因为行政拘留时间比较短，对公民权利影响有限造成的。事实上，行政拘留是对公民基本权利的限制与剥夺，涉及到宪法权利的问题，在本质上与刑事拘留是一样的。由于学术研究的不深入以及法律规定的不完善，以及由于我国体制方面的其他原因，造成了实践中行政拘留存在很多问题。

因此，我们有必要对行政拘留展开深入的研究，特别是要正视行政拘留中存在的问题，以理性的思维分析如何消除行政拘留中存在的问题，使其在治安管理中发挥应有的作用。本文正是在此前提和背景下，运用多种法学研究方法，展开对我国行政拘留制度的研究，希望对完善我国行政拘留制度，促进行政法治能够产生一些良好的推动作用。

一、行政拘留概述

（一）行政拘留的概念

行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此法律对它的设定及实施条件和程序均有严格的规定。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关；期限一般为10日以内，较重的不超过15日；行政拘留决定宣告后，在申请复议和行政诉讼期间，被处罚的人及其亲属找到保证人或者按规定交纳保证金的，可申请行政主体暂缓执行行政拘留。

（二）行政拘留的特点

行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，与刑事拘留、司法拘留的适用主体、适用对象、适用目的、适用程序等诸多方面均存在很大的不同，但是这几种拘留有一点是相同的，即都是对人身自由的限制。

总体上看，行政拘留有如下特点：

1.行政拘留限制人身自由，是一种严厉的行政处罚方式，只有县级以上公安机关才有拘留裁决权。

2.行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。

3.行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。

4.行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。

5.行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚，而行政拘留并不是一种刑罚，只受到过行政拘留的人员并不会留下犯罪记录。

（三）我国法律中的行政拘留制度

我国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。因此，行政拘留随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，行政拘留制度也发生了一些变化。

根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第十条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。

该法第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”可见，治安管理处罚法对行政拘留的期限也作了严格的限制。

该法第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：1、已满十四周岁不满十六周岁的；2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；3、七十周岁以上的；4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员，行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。

从整部《治安管理处罚法》来看，直接关于行政拘留制度的规定就是上述几个条文，其他都是针对某种具体的违反《治安管理处罚法》的行为能否适用行政拘留的规定。

笔者认为，行政拘留直接处分了公民的人身自由权，而人身自由权是宪法规定的一种基本权利，因此《治安管理处罚法》对行政拘留简要的规定给实践带来了很多问题。我国行政拘留制度中存在的问题在下文中作详细的论述。

二、我国行政拘留制度中存在的问题

从上文的论述来看，行政拘留作为违反治安管理的一种惩罚措施，具有必要性，这是维护社会秩序的必需，也体现了国家对轻微违法行为的否定态度。从世界各国来看，其他国家也都存在类似的制度。但是我国行政拘留制度中还存在一些不可忽视的问题，这些问题主要反映在以下几个方面：

（一）忽视了限制人身自由的特殊性

如前文所述，行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权四宪法所规定的一种基本权利。但是我国《治安管理处罚法》针对行政拘留并没有什么特殊性，该法将行政拘留与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等并列，在适用程序等方面亦没有明显的区别。

笔者认为，这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护。忽视了人身自由权的特殊性。“在世界范围来看，由于人身自由是受宪法保护的基本权利，因此对限制人身自由措施的发动，必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。”

立法者可能考虑到我国在社会转型期违法现象比较多，因此设置了这样的处罚种类，但是立法者明显忽视了这种处罚的特殊性，进而忽略了特殊的程序设置，没有在程序上做到更为谨慎，更为严密。

（二）缺乏听证程序

既然行政拘留涉及的是公民基本权利自由权的处分，那么在适用行政拘留的过程中应该尤其谨慎，并且给予公民充分的程序性救济权利，如可以赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证也称听取意见，指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。听证体现了是国家对公民意见的尊重，是一种符合思想的制度设计。

我国并不是没有听证制度。我国《行政处罚法》第42条对听证程序作出了比较详细的规定，其中第3至第7款规定：听证公开进行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录。《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。

可见《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，存在着本末倒置的现象。《行政处罚法》之后的《治安管理处罚法》也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第94条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取其意见，对其所提出的事实、理由和证据，应当进行复核；如其所提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。

从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利，但是这并不是听证程序，仍然属于“决定与被决定的‘双方组合’”，难以切实保护相对人的合法权利。

（三）缺乏制约机制

分权与制约，是的精髓。在我国体制中，虽然也强调分权与制约，但是有的国家机关享有的权力过大，其他国家机关也不能对其进行有效的制约。在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。

我国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，尤其自行决定是否给予行政剧烈的处罚。当然，检察院和法院并不是完全没有参与其中，而是间接地参与其中。相对人在接受了行政拘留后可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出，这种方式均属于时候监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。

这一制度设计带来的问题是公安机关在行政拘留决定权方面的权限过大，无法得到有效的制约，自由度过大。当然立法者并没有考虑到这个问题，立法者认为公安机关能够恰当、审慎地形式自己的权利，依靠公安系统的内部监督就能秉公执法。笔者认为，这样的做法是不完善的，甚至和原则是相背反的。

笔者认为，之所以立法者没有赋予法院或者检察院事前监督的权力，可能是因为立法者认为治安违法现象非常多，如果每一起和行政拘留有关的案件均要求法院或者检察院逐一审查、批准，必将损害公安机关的行政效力，因此就直接保留事后监督的权力，而不再赋予检察院和法院事前监督的权力。笔者认为，这样的做法是有待商榷的。法的价值有很多种，如公平、自由、效率等等，法的不同价值难免会发生一些冲突，立法者应该对此加以平衡，而不能过度肯定法的某一价值，而否定了法的其他价值。公安机关的行政效率固然重要，但是其适用法律是否正确，惩罚手段是否适当，处理结果是否公平，也都是必须被考虑的因素。

（四）救济途径不完善

由于《治安管理处罚法》将行政拘留与警告、罚款等处罚形式并列，没有规定公民在行政拘留期间应该如何救济权利。因为公安机关单方面作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求复议或者提起行政诉讼。但是现行法律对这些问题的规定并不明确，导致了救济途径被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留结束以后，即恢复人身自由之后才能提起行政诉讼。

三、我国行政拘留制度存在上述问题的原因

从上文的论述来看，我国《治安管理条例》虽然变更为《治安管理处罚法》，但是其中的行政拘留制度还存在很多问题，甚至存在一些违反原则的现象。当然，这些都是表面现象，现行法律之所以出现这些漏洞是有深层次的原因的。笔者经过理性分析，认为主要是由以下几点原因造成的：

（一）重打击、轻保护

对违法现象进行打击是国家的责任，也是保护人民生命财产的必要的手段。但是我国在注重打击违法行为的过程中，没有注重相对人权利的保护。这一思路反映在《治安管理处罚法》别是在行政拘留制度中，就是过分强调公安机关权力的行使和对违法现象的打击，而忽略了行政相对人权利的保护，特别是在权利救济方面，存在很大的疏漏。

（二）重实体、轻程序

我国一向注重实体正义，而忽略了程序正义。实体正义被执法机关看作是行使权力的最终目的，而所谓的程序只是一种手段，忽略了程度的独立价值。在行政拘留中也表现出了这一倾向，主要是不关注行政相对人的程序性权利，如听证程序的缺失就反映了这一状况。

笔者认为，程序有其独立的价值，不能仅仅认为程序只是一套办事规则而已，事实上，只有程序正义才是看得见的正义。在行政拘留中，如果赋予相对人更多的程序性权利，会使相对人更容易接受处罚决定，满足其对程序权利的要求。

（三）重权力、轻权利

我国在行政法、刑事立法中往往过于强调国家机关的权力，存在“权力本位”的思想，对权利的保护不够重视。从我国行政拘留制度来看，行政拘留制度强调公安机关行政权的行使，法律赋予其单方面的决定权和处分权，但是法律对于公民的人身自由权却视而不见，将行政拘留和警告、罚款并列，没有突出基本权利的特殊性。笔者认为这是《治安管理处罚法》比较大的疏漏之一，是立法上的一大缺憾。

四、完善我国行政拘留制度的建议

针对我国行政拘留制度中存在的种种问题，笔者认为有必要完善我国的行政拘留制度，在此基础上，体现对行政权的制约和对公民权利的保护。笔者认为，在完善行政拘留制度中，应该从以下几个方面入手：

（一）强调参与原则，赋予听证权利

程序正当性是现代法治的重要原则之一。“程序的正当过程的最低标准是:公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的机会。”从上述对于行政拘留中存在问题的分析来看，我国行政拘留的程序应该作出一定的完善。由于当事人只有陈述和申辩的权利，而没有要求听证的权利，因而使得行政拘留程序的正当性质大打折扣。“听证制度的本质在于给了相对人自卫权利，以抵制行政机关的违法或不当的行政行为，确保其合法权益不受侵害。”

笔者认为，应该强调参与原则，并且赋予相对人启动听证程序的权利。从效率的角度来看，这样的做法确实会损害效率，但是从正义的角度来看，却可以使行政拘留制度更能实现正义，避免行政拘留中的“冤假错案”。

（二）强化司法审查原则

在我国目前的法律制度中，行政拘留行为并不是不会接受司法审查，行政拘留作为行政行为的一种，是具体行政行为，根据《刑事诉讼法》的规定，相对人可以针对改行为提起行政诉讼。但是，这种审查行为只是事后审查，无法最大程度地补救相对人的权利。因此，笔者认为，鉴于人身自由权的特殊性，不妨引入事前监督制度，即公安机关在作出行政拘留决定后，应由司法官员决定是否允许实施拘留。这样做的好处，一方面是制约了公安机关的权力，另一方面维护了相对人的权利，还能强化司法权。当然，需要说明的是，这种事前审查只是初步审查，一般只审查程序方面是否合法，如果合法，司法官员就签发允许执行行政拘留的令状，如果不符合程序，则不予签发。而且，此处签发令状的司法官员当然不能是事后监督即行政诉讼中的法官，两者应该有所区别。事实上，英美国家就是这样做的，如美国就有专门的治安法官。这种做法值得我国借鉴。

（三）强调行政拘留中的比例原则

实践中出现这样一种错误的做法，即对于刑法的谦抑性，人们已经有所认识，认为能不判刑的就不判刑，能少判刑的就少判刑，人们已经摒弃了重刑主义。但是在行政拘留中，人们的思维却还没有转变过来，认为行政拘留大不了关二十天，没有什么大碍。因此，在程序上，处罚实施的程度上，均没有做到恰当的安排。笔者认为，行政拘留也要适当强调谦抑性，强调谦抑性并不是说放纵违法行为，而是要贯彻行政法中的比例原则。

比例原则又称必要性原则或平衡原则，指采取行政强制措施和行政处罚行为的强度必须与被执行人违反法律的严重性相适应，不能超过必要的限度。在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。比例原则具体包括三个子原则：行政措施对目的的适应性原则；最小干预可能的必要性原则；禁止过分的适当性原则。对于行政拘留中的比例原则来说，就是要强调违法行为严重性与处罚强度之间的适应性，相当于行政拘留中的“罪责刑相适应”原则。在实务中不能仅仅以相对人态度不好等理由，而动辄关满十五天或者二十天。

结语

行政拘留在法学界很少被提及，相关研究成果很少，但是在实践中暴露的问题又很多，因此有必要对行政拘留制度作深入的分析研究，并且发现其中的问题，提出解决对策。笔者根据对仅有的一些资料的查阅，结合自己在大学学期期间积累的知识，对我国行政拘留制度中存在的问题作了一些研究。本文主要的观点是我国行政拘留制度应当适当重构，强调司法审查原则、参与原则和比例原则，一方面利用行政拘留制度惩罚违法行为，保护公共利益，但是另一方面也不能忽视了行政相对人的权利保护，要做到两者相均衡。

参考文献

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治安处罚法实施细则范文

1、行政处罚主体上的冲突与协调《行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”该法第十七条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”可见享有处罚权的行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。《体育法》第四十九条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”该条及相关条文授予体育社会团体以一定的行政处罚权。我国的体育社会团体是公民为从事体育活动，推动体育事业的发展，依照法定程序自愿结合而成的各种群众性组织，包括各种体育协会、研究会、学会、促进会、联谊会、基金会等。目前我国全国性的体育社会团体主要包括中华全国体育总会，中国奥林匹克委员会和中国体育科学学会以及全国性的行业体育协会和单项运动协会。体育社会团体作为民间自律性组织，由于法律授权而享有部分行政权，包括行政处罚权。那么体育社会团体可否将其被授予的权利委托给其他社会组织或个人行使呢?《行政处罚法》第十八条规定:“行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”由此，行政处罚的委托，是指已有行政处罚行使权的行政机关，依法将其部分行政处罚权委托给有关组织，由受委托的组织在委托权限内以委托行政机关的名义实施行政处罚。由于体育社会团体不是国家行政机关，无权将其被授予的处罚权委托出去，只能亲自行使。需探讨的是，体育社会团体依法享有处罚权，那么，我国的体育行政部门是否也享有体育行政处罚权?仔细分析《体育法》第四十九条到第五十四条，处罚主体包括体育社会团体和公安机关，而不包括体育行政部门，体育行政机关只对其内部工作人员行使行政处分权。《体育法》第四十九条中，“对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”这里有权依法给予行政处分的不是体育社会团体，而是国家机关，包括体育行政部门。

2、处罚依据上的冲突与协调《体育法》第四十九条和第五十条规定，在竞技体育中从事弄虚作假等违反法律和体育规则的行为或者使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚。如果有符合第五十一条、五十二条、五十三条规定的行为的，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定给予处罚。因此体育法规定的体育行政处罚的依据包括治安管理处罚条例和体育社会团体的章程。而《行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。”该法第九条至第十三条分别规定了法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方性规章的行政处罚的设定权，该法第十四条明确规定，规章以下的其他规范性文件不得设定行政处罚。这是迄今为止我国立法上对法律保留原则最完整的表述。法律保留原则是指，凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者由法律规定，或者必须在法律明确授权下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中加以规定。显然，《治安管理处罚条例》是全国人大常委会制定的法律，它可以设定任何一种行政处罚，公安机关当然应以其作为体育行政处罚的法律依据。然而，体育社会团体的章程是否具有法律效力呢?如果有，那么章程属于法律、法规或规章中的哪一种呢?因为只有法律、法规、规章才有权规定行政处罚的种类、内容和幅度，才可以作为行政处罚的依据。如果章程没有法律效力，那么体育法何以规定体育社会团体按照章程规定给予处罚?我们认为，体育社会团体的章程是其内部行为准则，它只能规定该行业人员违反职业道德而给予纪律处分，无权规定行政处罚的内容。例如《中华人民共和国律师法》第四十条第二款规

定，律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。1996年中华全国律师协会常务理事会制定的《律师职业道德和执业纪律规范》第三十八条规定，对于违反本规范的律师，律师协会依照章程给予处分。体育社会团体的章程与律师协会的章程的性质相同，只能规定处分内容，而无权规定处罚内容。因为行政处罚只能由法律、法规、规章设定。制定法律的主体只能是全国人大及其常委会。法规包括行政法规和地方性法规，前者只能由国务院制定，享有地方性法规制定权的包括省、自治区、直辖市的人大及常委会，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大和常委会，以及根据全国人大或全国人大常委会的特别授权作为经济特区的深圳、汕头、珠海、厦门市人大及其常委会。享有规章制定权的包括国务院各部委、直属机构以及前述享有地方性法规制定权的人大的同级人民政府。可见体育社会团体不是法律、法规、规章制定权的主体，其制定的章程不能规定处罚内容。因此，体育法规定由体育社会团体依章程进行处罚是不妥的。我们建议，处罚内容最好由国务院或国家体育总局以行政法规或行政规章的形式规定，体育社会团体只能依法律、法规、规章进行处罚，而不能依其章程处罚。

3、处罚程序上的冲突与协调我国的体育法律规范，层次较低，且多有冲突，结构上缺乏整体的衔接和配套。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。我国在体育领域，尤其在足球运动这一领域，由于缺少正当程序的保障，以至争议和纠纷大量发生，这不利于我国体育事业的健康发展。因此在我国现阶段，高度重视体育行政处罚的程序，并予以严格执行，对于弥补体育实体规范的缺陷有重要的作用。我国行政处罚法规定，行政处罚应按照本法规定的程序实施，不遵守法定程序的，处罚无效。行政处罚法规定的处罚程序包括简易程序、一般程序和听证程序。简易程序适用于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚。除了行政处罚法第三十三条规定的可以适用简易程序，其他情况则要适用一般程序。行政处罚法第四十二条还规定了程序最为严格的听证程序。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。这里需说明的是:第一，有权作出行政处罚的不仅包括有处罚权的行政机关，还包括法律、法规授权的组织。第二，这里的“等”应是“等外”而不是“等内”，即除了法律明确列举的三种情况，还包括其他情形。立法本应是一个开放的系统，在保障公民、法人或其他组织的合法权益问题上，应为今后扩大行政处罚的听证适用范围留下余地。体育法并未专门规定体育行政处罚的程序在作出处罚时应遵守行政处罚法的一般规定。公安机关或体育社会团体在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及法律依据，并告知当事人依法享有的权利。符合法定情形的要告知其有要求举行听证的权利，并且要认真听取相对人的陈述和申辩，不得因当事人申辩而加重处罚。在体育行政处罚中特别应注重听证程序，我们建议应由国家体育总局制定体育行政处罚听证程序实施细则。因为体育事业具有较强的行业特殊性，且一般处罚力度较大，较容易侵犯相对人的合法权益，应制定统一的实施细则以规范处罚行为。如，中国足协1998年10月14日作出对在同年10月10日甲b联赛第二十一轮比赛中消极比赛的重庆红岩队和辽宁天润队的处罚决定，两队均被罚款5万元，辽宁天润队主教练王洪礼和重庆红岩队主教练陈亦明都被停止执教资格并吊销高级教练员证书。为什么中国足协近几年搞得民怨沸腾，纠纷不断，与其实施行政处罚时没有遵循正当合理的程序不无关系。对此，国家体育总局在制定听证程序实施细则时，应根据体育领域的特殊性规定适用听证程序的范围和条件，凡是罚款达到一定数额以上或者处罚停止执教资格、吊销教练员证书或处罚运动员停赛达一定期限以上等，也即当处罚较严重地影响到当事人的权益时，原则上都应举行听证。这样有利于防止违法处罚，保护当事人的合法权益，减少不必要的纠纷。

治安处罚法实施细则范文篇3

关键词：保安处分；二元论；行政性；成文化

一、保安处分概述

1.保安处分概念与性质

通常来说，保安处分有着最广义、广义与狭义三种意义上的概念。通常我们所谈论的，都是指第三种狭义的保安处分，即着眼于行为人的危险性格，为了保障社会治安，并且期望能对行为人进行改善而进行的一种国家处分。

关于保安处分的性质，目前存在一元主义与二元主义两种学说，本质在于其与刑罚的关系。而这两种对立，其实也是实证学派与古典学派的观念分歧。

实证学派所主张的是教育刑论，以社会防卫为目标，与其着重于已然之罪，对其进行报应刑，还不如将重点放在未然之罪上，对其进行预防刑，而保安处分，就是一种预防刑，是刑罚措施的一种，或者说，保安处分应当代替刑罚。因此，一元主义主认为在罪刑法定思想带领下的刑罚并没能真正的改善犯罪的现象，减少犯罪率，因此应当放弃刑罚的本质，根据行为人的人身危险性来科处刑罚，而非根据客观主义所主张行为的客观危害以及主观恶性程度等因素。但这一观点过于偏激，固然社会方位有其可取之处，但是刑罚所起到的作用也是不能被忽视的，不仅对于被害人及其家属有着安慰作用，更是在特殊预防上有着不可代替的效用。

由于古典刑法学家主张报应刑论与道义责任论，因此认为刑罚的目的主要在于惩罚犯罪，因此主要起到防御作用的保安处分则与刑罚有了本质的不同。最早提出保安处分二元论立场的是德国刑法学家克莱因，他主张保安处分虽然与刑罚有相关性，但是确是不同的，他认为保安处分是对刑罚起到辅助作用。

2.我国保安处分措施现状

我国目前的立法体制中并没有明文规定保安处分制度，但事实上在刑法、刑事诉讼法、行政法等条文中是存在着类似的保安措施的，比如对于吸毒者的禁戒处分、精神病人的治疗处分、对于少年犯的教育处分等。但是由于这些保安措施都是分散的规定在各个条文中，并没有形成系统性法典的形式，因此在适用上不免会出现缺陷，难以发挥保安处分应有的犯罪预防职能。

我国目前现有的保安措施包括行政保安措施与刑事保安措施，主要通过行为人已经做出的危害社会的行为来判断其人身危险性，然后对其实施一系列的医疗、心理辅导、禁止执业等措施，防止其再实施危害社会的行为，具有实践性与行政性以及惩罚性。

实践性体现为我国大陆地区刑法中并不是按照具体的保安处分理论体系来建立对应的制度体系，而是根据实践需要，针对特别的问题制定特别的措施，并且在之后情势发展中随即做出适当调整。这种状态下的保安处分规定会比较灵活机动，可以实际完成实践上的任务，但是相对的，这种规定也会有损法律的稳定性，随时可能改变的法律会带给民众不安感，有损法律威严与信服力。

其次，我国目前的相关规定也具有行政性，根据现有的保安处分相关措施，收容教育和工读教育等，包括已经废除的劳动教养措施，都是相对来说制度化、规范化程度较高的措施，而这些措施都是由国务院颁布的具体实施办法，并由行政机关作为执行主体来执行的。虽然也有刑事相关立法规定的有刑事保安措施，可是通常规定的过于宽泛和笼统，在具体实践中只能在相关“批复”、“意见”、“纪要”等文件对中寻找具体执行的规定。

再者，我国目前已有的保安处分措施都更加偏重于对行为人的处罚而非是矫正。刑罚与保安处分最大的区别在于保安处分是以行为人的人身危险性为基础，以社会防卫为核心而做出的处分。所以法院在对行为人判处保安处分时应当结合案情，综合判断行为人的人身危险性，以行为人为判断依据，而不是行为。我国目前的相关规定中缺乏对于行为人的判断，已有的保安处分措施也表现为更具有惩罚性，在矫正性上略有不足。

二、台湾地区环保安处分制度相关规定

台湾地区刑法沿袭大陆法系，秉承成文法的传统，关于保安处分制度，在台湾刑法中，刑法典有专章予以规定，包括保安处分的种类、内容，还有《保安处分执行法》等相关规定对其适用执行提供了立法上的依据。

1.种类与适用

目前台湾刑法中，对于保安处分措施规定总共有七种。

（1）感化教育处分，是为了预防青少年犯罪的措施，针对的是未满十八岁的行为人。而感化教育处分执行完毕之后，可以由法院对行为人的人身危险性进行判断，决定是否还要继续执行刑罚，如无必要，可以免除刑罚的执行。在此意义上，保安处分可以说是承担了代替刑罚的角色。

（2）监护处分，台湾刑法所规定的监护处分是针对因精神障碍而无责任能力或是限制责任能力的人以及聋哑人，无责任能力人在实施了犯罪行为后却不能施以刑罚，若是其有再犯或是危害社会公共安全的可能性，则需要采取监护处分加以处理，而限制行为能力与聋哑人则可以在执行减轻的刑罚后，有法院决定是否还要并处以监护处分，有必要时也可以在刑P执行前进行。在监护处分期间，如果行为人人身危险性消失，没有继续监护处分的必要的，也可以由检察院提出，法院决定不再继续执行。

（3）禁戒处分，这一处分措施主要是针对两类人，烟毒犯与酗酒犯。对于成瘾者，在法院下禁戒处分之前，由检察院申请让行为人在勒戒所进行为期两个月以下的观察，若无继续使用的倾向，即可由检察院作出不决定；若是依然有继续使用的倾向，则可以提请法院判处强制禁戒处分。对于酗酒者的处分必须是以行为人因酗酒而犯过罪为前提，为了避免行为人再犯，对其进行强制禁戒，如在禁戒期间认为行为人已没有酗酒倾向，可有由检察院提出终止执行申请，由法院决定。

（4）强制工作处分，这一处分主要是于刑罚执行之前，让被处分者在劳动场所进行三年以下的强制工作，根据台湾刑事法第90条第1项规定：“有犯罪之习惯或以犯罪为常业或因游荡或懒惰成习而犯罪者，得于刑之执行完毕或赦免后令入劳动场所强制工作。”而强制工作的目的在矫治行为人好逸恶劳的心理，减少因为无法生活而产生犯罪行为的驱力。具体处分时间由法院进行裁定。

（5）强制治疗处分，强制治疗处分是指对患有某种恶疾者予以强行治疗的处分，包括对违反性自主罪与妨碍风化罪的行为人，在其出狱前一至两年内进行矫治，并在行刑届满前进行测试评估，如果还有再犯可能，法院可判令起进入特定场所继续进行强制治疗。

（6）保护管束处分，保护管束处分是将具有人身危险性的人交由警察官署、自治团体、慈善团体、本人的最近亲属或其他适当的人加以管束、辅导的处分。保护管束处分分为两种：一是以保护管束代替其它处分，二是受缓刑或假释者的保护管束。

（7）驱逐出境处分，是针对在台湾受有期徒刑以上刑罚的外国人，在其刑之执行完毕或赦免后，对其进行驱逐出境的强制措施。处罚期限并没有刑法明确规定，可由法院进行裁量，但是通常来说都是进行永久驱逐。

2.特点

（1）成文化。台湾刑法遵循罪刑法定原则，通过刑法典中的专章对保安处分制度的体系种类等进行了成文规定，此外还有《保安处分执行法》《少年事件处理法》等单独法律规范对于不同对象的执行方式等细节进行了更加详细具体的规定。对于具体保安措施的执行何时开始，维持多长时间，是否可以提前完毕，都是由法院进行判断，判断标准并不十分确定，部分保安措施的可以说是相对不定期刑，虽然能够最大程度的达到防为社会的作用，但其对于人权的保障是否有所不足还有待讨论。

（2）二元论立场中兼有一元论的影子。对于刑罚于保安处分的关系，在前文已经提到，主要有二元论语与一元论两种不同立场，目前大多欧洲国家对于保安处分的立法都采用了二元论的立场，而台湾刑法沿袭大陆法系传统，对于保安处分在立法上也采取了二元论的观点，同时规定了有刑罚于保安处分制度，并且在宣告是可以进行并科，将保安处分作为刑罚的有力补充。但是在实际执行中，我们可以窥见一元论的影子，个别的保安处分措施在执行完毕之后，原判刑罚可以不再执行或是从中扣除保安处分的刑期，以监护处分为例，在刑罚执行之前先执行监护处分的，在监护处分执行完毕或免除后，如无必要，可以不再执行原判徒刑。

（3）司法性。不同于我国大陆地区目前保安处分措施的相关规定所表现出的行政性，台湾地区的保安处分制度表现出了明确的司法性。比如保安处分的裁定，需要法院经过严格的刑事司法程序，综合考虑案情，判断行为人的人身危险性，然后做出是否要进行保安处分以及处分时长的裁判。而对于保安处分措施在执行的期间，是否需要减少或增加处分时长，也是由检察院向法院提出申请，然后由法院判断是否有增减必要再进行裁决。由于保安处分措施中有许多都是涉及到行为人人身自由的限制，如果不经过严格的司法程序，则会对行为人的正当权益造成侵犯，因此保安处分的这种司法性是不可或缺的一点。

三、两地保安处分制度比较

我国大陆与台湾地区目前已有的保安处分措施具有相似之处，都是为了进行犯罪预防，改造行为人，对其进行矫正，帮助其更加顺利的返回社会。但是二者在许多方面也有不同之处。

1.立法模式

目前世界上对于保安处分的立法模式用常有三种，一元制立法、二元制立法以及单行立法三种。前文已经对台湾地区的保安处分制度进行了介绍，其保安处分立法所采用的是二元制立法，有刑法典对传统刑罚加以规定，并且还设有专章对保安处分制度进行规定，其最大特点就是成文化，这也是与我国大陆保安处分制度的最大区别。相比于台湾地区在刑法中有专章对保安处分进行规定，大陆地区目前关于保安处分的立法都是通过刑法典以外的刑事法律或是其他法律加以规定，都显得过于凌乱和分散，不少保安处罚措施都没有具体详细的法律条文加以规定，甚至还有许多都还是通过行政规章、行政法规的形式，依靠政策进行宏观指导，缺少实践上的立法来进行操作。

2.适用原则

保安处分作为强制措施，虽然并不像刑罚那样严厉，重视惩罚性，但是也涉及到对行为人的人身自由的限制，因此在适用上需要谨慎对待。我国目前由于没有专门针对保安处分的立法，保安处分的相关的条文都只能在各种法律法规甚至行政文件中寻找，没有成熟的体系，因此在适用上也并没有具体原则来指导。而台湾地区的保安处分的适用，总的来说遵循三个原则，处分法定原则、必要原t和不定期原则。

处分法定原则在前文介绍台湾地区保安处分制度特点时有过提及，即其司法性，对于保安处分措施的裁定与执行都必须遵守严格的司法程序。必要原则则是指于保安处分措施的采用必须进行适用的必要性大小的衡量。通常会对行为人人身危险性的大小进行判断，并且还会综合评判其是否会再犯，再犯可能性的大小，然后再决定是否要适用保安处分措施。而不定期原则则是指实际上对行为人所处的保安处分时间并不是在一开始执行就已经确定了的，而是由法院在执行过程中，根据对行为人人身危险性的变化的观察，决定是否有必要继续进行处分或是是否需要延长或是缩短处分时间。要强调的是，这里的不定期原则并不是绝对不定期，而是一种相对不定期，是由于行为人的人身危险性难以一次量化，是会随着矫正的进行而改变，所以采取的一种最大程度上预防犯罪的原则。而绝对不定期刑则是有违现代刑法罪刑法定原则，并且有碍对行为人人权保障的。

3.宣告与执行

通过前文叙述可知，台湾地区的保安处分的裁定与宣告都是由法院进行，然后交由专门的行政部门进行执行，期间如有可以减免或者需要延长时限的情况，则是通过检察院向法院提出申请，再有法院进行决断。而目前大陆地区的保安处分措施在裁定宣告上都是由行至机关来决定，具有浓重的行政性，缺少必要的司法性，忽视了对行为人人身危险性的评估过程，缺少相应的程序制约与外部监督。

四、结语

保安处分是一种积极的防御性安全措施，是现代刑法理论发展中重要的一部分，也是十分具有研究价值的犯罪防御措施。目前世界上已经有许多国家建立起了完备的保安处分制度体系，并在实践中取得良好的效果，而我国大陆地区立法中关于保安处分的相关规定还十分松散，只能在纷杂的各种法律法规中寻找相关条文与规定，缺乏整体性与系统性。也并未受到应有的重视。台湾地区目前已经以刑法典为核心，单行刑法和特殊刑法为辅助，形成了保安处分制度的成熟系统，对其种类、适用、原则、执行等相关内容都进行了详尽的规定。台湾作为我国不可分割的一部分，同一国情下，有着相似的社会环境、相同的文化传统，因此对台湾地区在保安处分上的立法与实践的比较研究对于我国大陆地区有着现实的参考意义。将目前散落于行政法规、规范以及各种法律文件中的相关保安处分措施的规定进行总结汇总，统一于刑法典之中，并以此为中心，在刑事诉讼法与各类刑事执行规定中增设保安处分相关的规定。明确其执行内容与程序。

参考文献：

[1]大谷实，黎宏译.刑事政策学[M].法律出版社，2000.

[2]韩忠谟.刑法原理[M].北京大学出版社，2009.

[3]王丽霞.我国大陆社区矫正制度与台湾地区保安处分制度之比较分析[J].法制博览，2012（5）.