全国人大代表提案范文

热案背后，是社会各阶层参政议政的热切心情和群众智慧；提出热案的代表委员受到公众关注，则是人民对推进国家民主与法治建设热望的折射。

关注两会，关注热案，关注以热案闻名的代表委员。

期待2012两会，有更多的热案落到实处，有更新的热案提上日程。

两会热案追踪

有些热案，可能涉及重大制度安排，从呼吁、建议到立法或制度设计，中间的过程不可能一蹴而就。因此，有代表委员从小处着眼，提出细节型推动的建议

截至2012年2月14日零点，在新浪微博上发起的“2012全国两会，您最关注哪些热点问题？”的投票中，“稳定物价严防通胀”、“加大惩治腐败的力度”、“分好财富大蛋糕，提高居民收入”、“大力整顿食品药品安全”，这四项得到了近万张“选票”中的多数。

这一结果与过去4年来全国人大和全国政协每年收到的“热案”内容基本对应。

2008年，十一届全国人大一次会议和全国政协十一届一次会议召开以来，每年都接收到超过一万件议案、提案和建议。在数量众多的治国理政建议中，每年全国两会都有一些因较为真切反映了社会需求而成为舆论焦点的“热案”。

在过去4年，哪些议案、提案和建议最引人关注？哪些领域的话题受到了舆论的关注？

提高个税起征点，提案议案“接力”呼吁

2011年6月30日下午，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个税起征点从2000元提高到3500元，税率结构由9级调整为7级。至此，数年间备受关注的个税法修改尘埃落定。

个税法修改的焦点在于个税起征点的调整。2011年6月1日零时，《个人所得税法修正案（草案）》公开征求意见的网上平台正式关闭。在1个月的时间里，共有237684条意见和建议从各地汇集而来。这一数字创下中国单项立法征求意见的最高纪录。

提高个税起征点的议题与这一届的全国人大和全国政协几乎相伴而生。2008年3月，十一届全国人大一次会议和全国政协十一届一次会议如期召开。就在这个月，个税起征点从1600元提高到2000元。

但这一政策调整很快又被认为“不足”。舆论分析，全国城镇居民2009年家庭人均月收入已升至1431元，与此相比，2000元的起征点就显得仍然偏低了。

2009年，多位代表委员开始建议提高个税起征点。其中，全国人大代表、时任联想集团董事局主席柳传志建议将起征点提高至3000元，全国政协委员、北京律师刘红宇认为应将这一标准提高至5000元。

刘红宇后来收到税务总局的回复，表示“目前不考虑提高个税起征点”。

2010年，又有一些代表委员加入到呼吁提高个税起征点的“接力”之中。这其中，包括全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后，全国政协委员、吉利集团董事长李书福等人。他们均认为，起征点应提升至5000元。

到2011年，社会对提高起征点的呼吁几成共识。全国人大代表、格力电器总裁董明珠几乎每年都提出此建议，这一年董明珠的建议明显比前两年获得了更多的媒体关注。

主管部门对于这一呼吁的回应也在两年内有了巨大改变。2011年4月，全国人大常委会审议个税法修正案草案一审未获通过，旋即就草案向全社会征求意见。收到的意见中，针对个税起征点从2000元提高到3000元的方案，15%表示赞成，35%明确表示反对，48%要求修改。

起征点最终确定为3500元。调整后，工薪收入者的纳税面由约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减至约2400万人。

尽管这与一些人呼吁的5000元起征点尚有距离，但此次税法修改，从2000元提高到3500元，其幅度不可说不大，并且确实使得低收入群体获益良多。

一方面，第一档税率应税所得的级率，由500元提高到1500元，另一方面，将最低一级税率由5%调低至3%，这对低收入者的减税力度都比较大。

民生、经济、法治，热案议题相对集中

2011年，十一届全国人大四次会议共收到议案560多件，收到代表提出的建议和意见5762件。在总结这年议案的特点时，十一届全国人大四次会议秘书处议案组组长何晔晖提到的一条是，代表紧紧围绕党和国家工作大局，特别是围绕“十二五”规划的制订和实施，就保障和改善民生方面提出的议案数量较多，大约占议案总数的20%左右。

同年的全国政协四次会议，共收到提案5762件，其中围绕发展社会事业和改善民生，共提出提案1800余件，所占比例超过30%。而此前的2010年情况相当，全国政协十一届三次会议收到提案共5430件，围绕加快发展社会事业、保障和改善民生方面的提案1700余件。

第三方数据服务机构万瑞数据曾经对2009年和2010年围绕两会的舆论情况做过系统分析，从中也能看出近几年的两会热点。

2009年，万瑞数据根据新浪网、搜狐网、网易、央视网、和讯网、千龙网、北广网等7家网站的两会专题进行统计，其中，与百姓相关的公共长假、教育、就业成为网民关注度的前三名；其次，收入分配、金融以及其他民生方面的议题也获得广泛关注，这6个方面占据热案浏览量的54.5%。

2010年万瑞进行的统计加入了凤凰网、中青在线、tom、中广网、国际在线、西部网、浙江在线，排除了北广网。这13家网站的两会专题中，住房问题成为最大的热点，占去两会期间热点新闻浏览量的10.9%，这其中房价问题又是热点中的热点，在285条关于住房的新闻中，标题中明确有房价的就占110条。

具体到2010年两会热案，根据万瑞的统计，关于教育的热案最受媒体关注，是报道最多的领域，其次是住房和法治。而网友浏览时，选择最多的是法治、长假和反腐，前两者占据浏览量的30%以上。

在这两年热案top20的统计中，提高个税起征点都位居前五名，另一个两年都同样受关注的热案是建议增加春节长假。

与网友关注度有区别的是，在代表委员们提出的议案、提案和建议中，围绕保持经济平稳较快发展和加快转变经济发展方式的内容比例极高。仅以2011年全国政协收到的提案为例，在5762件提案中，这一类型提案共有2400余件。

不难理解，全国政协委员中的官员、企业家和学者群体对此问题颇为关注，而他们调研经济领域问题的专业能力也较强。

这些提案的内容涉及开放民间金融，解决中小企业融资难题；对小企业实施结构性减税，减轻中小企业负担；推进资源税改革，走可持续发展道路等。这些议题基本反映了经济界近年来的思考。

从相关部门表态看，对公众普遍关心的经济转型、民生问题和法治等都有明确回应。

2011年3月10日，十一届全国人大四次会议举行“中国特色社会主义法律体系的形成与完善”记者会上，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大法制工作委员会副主任信春鹰就“十二五”期间立法项目的重点做了说明。

她表示，第一个重点是推动经济结构调整和转型。“我们都有一个共识，就是经济发展的模式、经济结构的调整和转型，已经是迫在眉睫、刻不容缓的使命”，其中一些重要元素，如用法律鼓励创新、鼓励自主知识产权、鼓励科技进步，都是法律要进一步完善和调整的内容。

第二个重点是加大保障民生的力度。“我们希望通过国家法律调整手段，能够使社会财富的分配更加公平，使所有人都能共享”。

回复程序完成后，舆论助推立法

2009年全国两会上，全国政协委员、中国科技大学原校长朱清时代表教育界联组发言时，提出“让教师成为国家公务员，工资不低于普通管理干部”。这成为当年颇受关注的热案之一。

舆论反响也较大，引起上级主管部门重视。朱清时后来接受采访时说：“媒体报道后，现在教育规划纲要里规定，教师的待遇不低于公务员的水平。”

朱清时所说的教育规划纲要，即2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2022年）》（以下简称《纲要》），其中对于教师待遇着墨不少。

这个《纲要》明确提出，“提高教师地位待遇”，“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行倾斜政策，完善津补贴标准，改善工作和生活条件”。

事实上，2006年6月29日全国人大常委会审议通过的新义务教育法已经作出规定，“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但在一些地方，执行效果并不理想。因此，有代表在两会上再次将这一问题提出后，国务院再出新规。

2009年9月2日，国务院常务会议审议通过在公共卫生和基层医疗单位以及其他事业单位实施绩效工资制度，第一步就是先在义务教育学校实施。

舆论对于教育问题异常关注，希望借两会契机，推动诸多教育问题的解决。

这其中，指向去行政化的“取消大学行政级别”，指向高考制度改革的“高考改为一年多考”，指向教育公平的“异地高考”等，都反复成为媒体的议题。

另一项受到关注的教育问题是校车。

2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子小博士幼儿园的一辆校车（核载9人、实载64人）与一辆重型自卸货车正面相撞，造成21人死亡，43人受伤。这一事件震惊全国，进而掀起了社会各界对校车问题的集中关注。

这一事故发生后，有媒体忆及，在事故发生前8个月，也就是这年的全国两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇曾提出实施“校车安全工程”的建议。

对于这一建议，在当年10月20日，教育部通过专函曾给予回复。这份回复有4000多字，包括教育部近年来对校车工作的调研和摸底，其中提到，自2011年5月至2011年10月间，教育部联合公安部对校车安全展开调研，制定了校车安全标准，并在山东威海等地启动校车试点，试行政府主导等模式。

对于周洪宇提出的一些建议，教育部也表示，财政投入不足是开展校车工作的一个重要障碍。回函中算了一笔账：一年需要政府投入4500亿元。

教育部的回复意味着这项工作正在推动之中。可意外的事故不仅将校车问题推至舆论顶点，也加速了这项工作的进程。

校车议案并非一人提及。与周洪宇同时，全国人大代表、郑州宇通客车董事长汤玉祥在两会上也提出了《关于大力推广使用专用校车的建议》。

汤玉祥这一建议颇为详细。后来网民、媒体费尽心思寻找到的美国校车的具体情况，汤玉祥在建议中早有提及。汤玉祥的建议，从校车专用标准、校车管理主体、配套管理制度、运营主体四方面剖析了校车现存的问题，并参照一些国家校车的成功因素，有针对性地提出了解决建议，包括校车标准落实与监督、政府校车管理职责归属、校车管理法律体系搭建、政府对专用校车的推广和普及四大方向，为解决校园安全以及城市公共交通拥堵等问题提供了有价值的参考。

2011年11月27日，总理在第五次全国妇女儿童工作会议上，要求国务院法制办在1个月之内制定出《校车安全条例》，“把校车安全问题真正纳入法制的轨道，这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题”。

国务院法制办2011年12月11日在中国政府法制信息网正式公布《校车安全条例（草案征求意见稿）》，并征求社会各界意见。

“愚公”们的探索与坚持

2011年，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪第四次提出推动政府财政透明的提案。

2008年，首次当选全国政协委员的蒋洪递交了一份盼望“阳光财政”的发言稿。

2009年，他获得了发言的机会。在全国政协十一届二次会议第四次全体会议上，他说，当前，我国公开财政信息的广度、深度和速度都存在一定问题，并提出了数条建议，包括修订预算法，规定政府财政必须公开透明，并建议法律要明确规定公开财政信息的内容、流程、责任。

2010年，对相关部门的回复不十分满意的蒋洪再度提交提案《采取切实措施，将阳光财政落在实处》。

推进政府财政公开，近年来地方政府已经有一些引人注目的尝试，如四川白庙的“网上晒账本”，广州市公开114个部门的预算，这两者也是蒋洪2011年的提案中希望中央政府采取行动推广财政透明的典型。

感到个别案例不足以马上改变全局，蒋洪花了更大力气致力于修改《预算法》，希望在立法方面取得进展。

2011年两会上，他带来了7份提案，除了上述关注阳光财政的提案，其他6份的主题都涉及“预算法”修正案。

2011年11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过了《预算法修正案（草案）》（以下简称草案）。媒体曾多次报道，修正案草案将提请全国人大常委会审议。

人们正期待着公开征求社会公众意见中能看到修正案草案，并预见会给预算带来的那些新的变化。

蒋洪对于政府财政公开的坚持与每一位人大代表的履职效果相关：审议上一年中央和地方的预算执行情况与当年中央和地方预算的决议草案，是人大代表们的工作之一，但一些代表反映“看不懂”预算报告。

对某一个议案的坚持，蒋洪并非孤例。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青连续8年就公车改革递交议案，全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云连续6年建议公务员财产申报立法，这几位代表委员都因为长期对特定议案的坚持而被舆论称为“愚公”。

探究代表委员持续多年就同一问题提出议案提案不难发现，其目标均指向对公权力的约束。

2010年，全国政协委员潘复生提案尽快制定“国家行政问责法”，他提出“要以立法形式，对有关规定加以整合，形成一部全国统一的问责法律或法规，并在操作层面出台规范细则。”2011年，全国人大代表傅企平提交《关于完善行政问责制的建议》，还提出被问责官员复出前应当提前公开。

如今，中央已将推进行政问责制度列入扎实推进社会主义民主政治建设的一项工作。

有些热案，可能涉及到重大制度安排，从呼吁、建议，到立法或制度设计，中间的过程不可能一蹴而就，因此，有代表委员从小处着眼，提出细节型推动的建议。比如，2010年全国人大代表陈静瑜提出“禁止公款消费香烟”的建议。

中央纪委办公厅后来给了陈静瑜答复。答复中说，中央对在公务接待中消费烟草制品，一直就有明确要求。2009年上半年中央纪委、监察部和财政部在党政机关厉行节约的通知中，要求严格公务接待预算管理，认真落实公务接待经费在财务上单独列项的制度。今后他们还将采取严肃查处违纪典型等措施。事实上，早在1993年，财政部、国家机关事务管理局关于印发《中央国家机关会议费管理办法》的通知要求中要求：会议期间不得招待烟、酒、糖、果等。

全国人大代表提案范文篇2

一、议案的含义、特点和类型

(一)议案的含义

议案是行政公文。《国家行政机关公文处理办法》对议案的功能给予下列定义：

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

这个定义是比较狭窄的，制作主体限于各级政府。在公文的实际运作中，议案的使用范围要大于上述限定。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定：全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。一个代表团或者30名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”《地方组织法》第十四条规定：地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、本级人民政府和代表(有三人以上附议)，都可以提出议案。”这些显然超出了国务院办公厅的职权范围，在《办法》中不可能给予表达。所以，《办法》中对议案所下的定义，仅限于各级政府向同级人大及其常委会提出的议案。

政府向人大提出的议案、非政府机关向人大提出的议案、人大代表联名向人大提出的议案，这是议案的三种不同类型。在这里，我们重点介绍的是政府向人大提出的议案。其它议案与政府议案并无太大差异，可妨照制作。

(二)议案的特点

1．制作主体的法定性

按国务院办公厅的规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。即使参照全国人大组织法和地方组织法的规定，对议案作广义的理解，有权提出议案的仍然是少数的法定机构，党团组织、社会团体、政府各部门、企事业单位等，都无权提出议案。因此，议案这种文体在基层使用很少。

2．内容的特定性

宪法和人民代表大会组织法规定，议案的内容，必须是属于人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项。超出人大职权范围的议案，不会被大会接受。

3．适时性

议案必须在各级人民代表大会或其常委会举行会议期间提出，否则也不会被列为议案。

4．必要性和可行性

适合提交人大会议审议的事项，必然是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施，也必须是切实可行的，才有可能获得通过。因此，针对性、必要性、务实性、可行性，这都是议案必须具备的品质。实事求是、脚踏实地、符合人民群众的意愿和要求，这些都是撰写议案的基本原则。

二、议案的分类

(一)立法性议案

立法性议案主要在两种情况下使用：一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时；二是建议、请求某行政机构制定某项法规时。前者如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，后者如《关于尽早制定我省普及九年制义务教育实施条例的议案》。

(二)重大事项的决策性议案

关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大事项的决策性议案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》、《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》。

(三)任免性议案

行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案，就是任免性议案。如《国务院关于提请××等同志职务任免的议案》。

(四)建议性议案

以行政部门的身份向权力部门提出建议，也可以使用议案。这种议案有些像建议报告，供人民代表大会审议、采纳。

三、议案的写法

(一)标题和主送机关

1．议案的标题

议案的标题采用常规公文标题模式，有两种写法，一是发文机关＋案由＋文种，二是省略发文机关，案由＋文种。前者如《××市人民政府关于提请审议〈××市乡镇企业条例〉的议案》；后者如《关于提请审议修改后的国务院机构改革方案的议案》。议案标题一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。

2．议案的主送机关

议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。

(二)议案的正文

1．案据

议案的第一部分叫做案据，顾名思义，这部分要提供提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同议案中会有很大差异。下面是《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》的案据部分：浑河是辽宁省第二大河，流经沈阳规划城市段50公里。长期以来，由于种种原因，造成浑河沈阳城市段河槽乱采乱挖，河障杂乱繁多，不仅直接影响城市安全防汛，而且严重污染城市环境。为了认真贯彻国家关于浑河综合治理的重大决策，提高城市防洪能力，缓解地表和地下水缺乏的矛盾，促进生态平衡，改善城市功能，适应改革开放和市场经济发展的需要，建设高科技、大生产、大流通、现代化、国际化的沈阳，根据外地经验和近几年的充分准备，组织动员全市人民对浑河进行综合治理和开发建设的条件已经成熟。为此，市政府向市十一届人大第三次常委会提出议案，请大会审议并作出相应的决议。

这个案据和常规的根据、目的、意义式的公文开头很接近。有时案据部分内容很复杂，文字也很多。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》，案据部分超过全文的一半，对于这样一个耗时耗资十分巨大的工程，将理由阐述的充分一些，是很有必要的。有时案据可以写得很简短，如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，就是一个比较常见的目的式”写法，不过三四行、百余字而已。

2．方案

方案部分，就是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法的部分。如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议。不能只指出问题，而没有解决问题的方案。

3．结语

结语是议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅。如这个草案业经市政府同意，现提请审议。”

(三)签署和日期

全国人大代表提案范文

一、代表议案的实际涵义与现状

所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。

在缺乏组织性行为与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定；但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。

自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：

统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%；七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%；八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%；九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%；十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。

议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。

但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。

二、代表议案的分析模式与问题

代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。

代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。

关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：

自觉性低代表权利自觉性高

权利来源高数量+低质量高数量+高质量

低数量+高质量高数量+低质量

制约度高处理程序制约度低

研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。

但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度；大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策；制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。

在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。

三、代表议案的历史趋势与解决

民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。

但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。

代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。

首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。

目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等；规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。

对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。

其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。

代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。

但如何合理提出议案，不断提高代表议案的质量，关键在于代表的法律素质与文化素质，在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训，使代表明确议案的基本要求，在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力，使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发；努力保障代表的代表性，提倡从人民群众的根本利益出发，避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益；引导代表依法对司法机关进行监督，避免通过代表议案方式影响司法独立；增强代表履职的责任心，鼓励代表密切联系人民群众，通过多种方式采集代表议案；强调代表客观求实和依法履职，认真思考，深入调研，使所提议案合理合法适当。

对提出重大议案，为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团，予以通报表扬。贡献突出的，由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案，或者多次提出废案的代表和所在的代表团，也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿，对于采取欺骗或者威胁手段，强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人，所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。

第三，要进一步发挥工作机构的作用，适当授以权责，协助代表提高议案质量，对代表提交的议案实行初步审查。

代表是各级国家权力机关的组成人员，人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构，担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作，在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案，必须适当地授以权责，可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案，有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正，对不同意补正的，有权予以退回；对议案内容不属于人大职权范围内事项的，可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的，大会秘书处应当向大会主席团报告，经大会主席团同意，作为废案处理，不予审议。对不提交主席团会议审议的，经领衔代表或代表团团长要求或者同意，大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。

人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作，为代表议案调研时联系有关部门和单位，提供适当的便利条件。有条件的地方，还可以成立专门的代表议案工作部门，为代表提案服务。

总之，代表依法提出议案是法律规定的权利，如何充分保障代表的提案权，不断提高代表议案的质量，是一个值得长期探索的重要问题，是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上，各级人大常委会正在不断努力，部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等，虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究，但已经有了比较可喜的开端，只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障，代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。