审计的目的范文

中国应采取有效的调整应对措施,以应对加入WTO的挑战。中国加入WTO后,由于国内法律的调整,经济运行模式的改变,国际规则对政府机构干预经济方式的特殊要求,以及国内经济组织走出国门参与国际经济运行等一系列新的变化,对我国政府行为方式和审计职责的多个方面产生影响和挑战,给审计调整带来了机遇,也为审计调整开拓了空间。

一、政府职能与行为方式的调整

(一)政府职能的作用

1.政府是经济发展必不可少的机构政府作为上层机构,有它的特殊性,它掌握着任何机构所没有的资源和能力,具有代表全体社会成员的普遍性,具有强制力。世界银行曾在一份报告中指出,以政府为主导的发展必然地失败了,但缺少政府的发展也必然如此,历史反复地表明,良好的政府不是一个奢侈品,而是非常必需的。没有一个有效的政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的。有效的政府是经济和社会发展的关键。世界上市场机制健全的国家和地区,市场机制都不是自发出现的,在很大程度上依赖政府的行为,比如有限公司就是政府为了减少风险而创造的。

2.政府的作用取决政府的行为方式政府作用的关键不是多做一些还是少做一些的问题,而是应当“怎样做”才好的问题。政府的作用是补充市场,而不是替代市场,要有服务意识和成本效益意识。政府的行为方式主要指政府制定规则的方式,及政府通过这些规则本身发挥作用的行为方式。我国政府在不同程度上还存在着越位、错位和缺位现象,需要通过深化改革、完善机制加以纠正。

3.政府绝不是万能的,不能迷信政府力量历史地看,传统计划经济体制以及后来的东亚模式,政府主导经济,代替市场配置资源,培植主导产业及企业组织形式。这些做法的确促进了经济的高速发展,但随着市场的成熟和经济关系的日益复杂,政府主导经济的弊端也显露出来,例如制度透明度低,法制不健全,家族式经营等,成为1997年亚洲金融危机的内部原因。

4.政府的作用在不同国家及不同发展阶段是不同的,一般而言,政府的经济作用与市场发育程度、经济发展阶段、政府的能力有关。不同国家,市场经济发育及开放程度因国情不同,会有很大差异。因此说,不存在一般意义上标准的政府职能和行为模式。从当前我国的现状来看,现阶段的中国政府不仅要维护市场秩序,而且要参与培育市场。中国正处在工业化进程中,地区发展不平衡。在经济转轨进程中,一方面要求政府转变职能,大幅度减少行政干预;另一方面又不能不依托政府发挥某些特殊作用,如推动国有经济的战略性改组,建立社会保障体系等。不能像西方工业化国家那样,局限于弥补市场缺陷。

(二)政府行为方式的调整加入WTO在很大程度上讲是“政府入世”,因为WTO规则主要是约束政府干预市场的行为和方式。但我们是从计划经济走过来的,政府集权过多,其它经济主体的自主性太少,因此,加入WTO后,政府在经济领域中的作用,应少强调中国特色,多注意国际上的通用规则,在这里政府的职能转变是首当其冲。这一观念必须树立,这是个前提条件。

1.政府要理清三个边界A.政府与公民的边界由于政府的权利过大,使政府承担了应由公民自己承担的风险,许多公民的个人行为一旦造成大的损失或影响,最终都由政府负担。B.政府与社会的边界许多协会、总会、联合会在行使政府的职能,隶属于各个部委的中介组织也在部分行使政府的职能。C.政府与市场的边界过去,政府通过对企业的干预,往往不适当地介入和干预市场行为。如,政府干预资本市场、土地市场和企业的兼并与重组,企业的投资、贷款、担保、补贴等等,造成价格信号扭曲,使市场机制配置资源的作用难以发挥。今后,要分清哪些是政府应该管理的,哪些是需要市场完全自我调节的。

2.政府职能的限定凡是加入WTO的国家(地区),都被认可为市场经济国家,市场经济需要法制化和透明度,这就要求政府行为务必纳入法制化的轨道,在观念上变“全能政府”为“有限政府”。中国加入WTO,必须建构新型的政府行为理念和政府行为方式,就当前而论,中国政府的行为方式、职能作用同WTO原则相比,不少方面极不相适应,解决政府职能缺位、越位和错位的办法,除应加大政府机构改革的力度,彻底清除不必要的行政审批制度,并加强公务员队伍建设等方面外,在WTO框架下,政府职能应限定在以下方面:A.制定国家发展战略和进行宏观经济调整;B.生产公共物品和提供公共服务;C.保护公有和私有财产;D.调整收入分配,建立健全社会保障机制;E.限制垄断,鼓励竞争,为市场主体提供平等的竞争环境等。

3.政府行为方式的调整加入WTO后,并不意味着政府经济管理职能的全面削弱,相反,要通过改革政府经济管理体制,强化政府合理的职能,在全球化的激烈竞争中维护本国人民的根本利益和国家经济安全。在WTO规则框架下,要不断调整政府的行为方式,提升政府管理经济的能力。具体而言,一是要正确引导,积极调控,这也是WTO体系所承认的。面对世界经济对本国经济所产生的多方面复杂影响,政府应充分发挥主观能动性,通过实施积极稳健的宏观经济政策,转化不利因素,确保经济的良性运行。一个理性和审慎的政府是我国经济在新环境下健康成长的重要保证;二是要大力扶持。要充分利用WTO允许成员运用有关保障手段保护本国幼稚产业的做法,积极探寻有效的扶持方式,保护民族产业和弱势产品在激烈的竞争中免遭巨大冲击。当然,政府保护的目的不是保护落后,而是为了最终取消保护,促进受保护产业或产品国际竞争力的提高;三是深化改革,与时俱进。

同以往的改革相比较,加入WTO后改革的最大转变是从“我要改革”到“要我改革”,形成改革倒逼机制。政府行为方式要适应这种要求,自觉加大改革力度,加快推进国民经济市场化的步伐。我们应按照WTO所倡导的各项原则,深化金融体制、粮食流通体制、社会保障体制、国有资产管理体制等一系列改革。同时,大力推进信息化,加速现代化,加快城镇化建设,不断提高对外开放水平,维护国家经济安全,消除国内体制与国际规则之间的碰撞和摩擦。只有这样,才能消解我国经济同WTO规则真正接轨的冲突,才能确保我国经济在全球竞争中赢得主动。

二、政府审计目标的调整WTO是多边贸易体系的法律基础和组织基础。中国加入WTO,就要承诺并遵循WTO的规则,进行一系列的贸易、投资结构的改革,做出审计目标、审计重点的调整。为了适应WTO的要求,我国正加紧对现有财税制度、规章、投融资体制的调整和修改。主要包括:A.税收制度改革。税收调整将遵照公平、公正、公开的原则,逐步调整消费税,统一企业所得税、完善地方税制、完善个人所得税及财产税,继续推进“费改税”的进程,并将完善对外国际经济活动的税收政策。B.公共财政政策改革。进一步推进预算改革,将全部支出都纳入预算内,实行单一账户和国家集中支付制度,全面推进和完善政府采购制度。C.会计结算方式将发生重大变化。今后将依靠计算机技术,逐步实行省级会计集中核算。D.农业方面的转移支付将成为关注的焦点;E.金融市场和金融监督体制将有巨大变化。这对审计工作来说,将面临一个新的形势,审计目标务必做出新的调整。

(一)财政审计目标的调整财政审计,包括收入和支出、财政预算执行情况审计和决算审计、行政事业审计、科教文卫审计、社会保障审计、环境保护审计、固定资产投资审计等。在财政审计方面,应由一般财政审计向公共财政审计方向调整,即不仅要加强对本级预算执行情况审计,加强对政府部门预算、科教文等资金的审计,还要加强对社会公共工程、社会保障资金等社会公共资金的审计,要实现审计重点的转移与调整,向收入与支出审计并重发展,并最终过渡到以效益审计为主。对支出审计由合法性为主向合法和效益性审计并重发展,并最终过渡到以效益审计为主。

(二)金融审计目标的调整加入WTO,我国的金融业将面临对内和对外开放两方面的挑战,从近期看,会带来如下冲击和影响:A.增加四大专业银行的竞争压力,加速其商业化改造的进程;B.引起证券市场结构的重大变革,国外的投资公司可能占据垄断地位;C.由于允许外资保险机构占50%的股份,而中国的保险公司与外资保险公司相比不具备任何竞争力,可能导致几年后中国不再有全中资的保险公司存在;D.人才流失严重、大量金融人才被外资金融机构挖走;E.推动利率市场化的进程,给金融调整和金融监督带来更多的困难;F.迫使人民币加快走向自由兑换,进而加大政府宏观调控的难度。另外,外资银行以混业经营的方式进入中国,而中国目前实行的仍是分业监督的体系,这显然无法适应未来形势的变化。金融审计作为一种综合性的监督,在变化的形势下,似可发挥独到的作用。因此,在金融审计方面,应由财务收支审计逐步向提高金融资产质量、防范金融风险及开展金融绩效审计调整,同时,应针对加入WTO后中国金融市场可能发生的变化及中国金融监督体制改革的方向,尽快研究金融监督体系中审计的地位与作用,加大审计监督力度。

(三)企业审计目标的调整我国国有企业尚处于体制转轨时期,原有的历史包袱没有完全消除,还承担着一定的社会责任,加上多年来技术进步缓慢,生产率水平较低,市场竞争力相对较差,而且亏损和亏损额很大。加入WTO要求国有企业按国际上通行的商业规则运行,减少政府对国有企业的亏损补贴,这使国有企业必须依靠自身的力量在国外产品的冲击下,求得生存和发展,从而面临更为严峻的挑战。企业审计,包括工交、商贸审计(金融审计从大的方面来讲也是企业审计)。企业审计应由对国有企业为主的审计逐步向对国有股份企业资产价值增值为主的审计调整;由传统的财务收支审计为主向《审计法》规定的资产、负债、损益审计过渡的调整;由合法性审计为主向真实、合法、效益性并重调整。当前情况下,企业财务收支真实性审计是基础,是前提,应放在首位。今后,在真实、合法的基础上,按WTO规则,也要与目前市场经济发达国家一样,对国有企业进行全面的经济效益审计。

(四)社会保障基金审计目标的调整加入WTO后,因国际竞争的压力和国际分工的要求,我国经济结构,产业结构的调整和企业重组是不可避免的,随着市场经济的放宽,我国部分产业和国有企业受到较大的冲击,随之又会造成劳动力的大量流动及失业人员的增加。尤其是农业受到冲击后,大量农民会成为城镇流动人员,在岗位竞争中,又会使更多的城里人成为富余人员,失业规模进一步扩大,政府财政需要相应增加这部分失业人员的最低生活保障及再就业费用,以缓解社会矛盾,促进社会稳定,而社会保障基金又因其覆盖面广和政策性强将成为社会公众极为关注的资金。只有社会稳定,政局才能稳定,政治稳定才有经济的稳定发展,入世后,健全和完善社会保障制度,强化社会保障预算、监督社保资金正常运转,是今后一个时期国家政策面临的一项重大任务,政府审计将会在其中扮演重要的角色。

因此,政府审计应由重视财务收支等审计为主向社会保障资金审计方面转移的调整,加强对社会保障资金审计,确保社保资金合法、有效使用,促进社会稳定和我国的政治大局的稳定,确保社会资金的安全、完整,促进国家宏观经济政策顺利实施。

(五)经济责任审计目标的调整经济责任审计主要是国家审计机关对党政领导所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计,分清领导干部本人应当负有的主要责任和直接责任,对企业领导人所在企业资产、负债、损益的真实、合法和效益情况审计,分清企业领导人本人应当负有的主管责任和直接责任,其主要目的是为干部考察任用提供依据,促进干部勤政廉政,从源头上惩治腐败。WTO规则要求政府提高工作效率,而工作效率的提高,很大程度上取决于领导干部的决策能力、工作能力及执法水平。加入WTO后,经济责任审计应由传统的财务收支审计为主向从财务收支审计入手的人格化审计调整,尤其是对企业领导人的经济责任审计。一方面要加大力度对重大违法违纪问题查处促进廉政建设;另一方面,要注重对内部控制制度进行测评,认真总结分析企业内控制度的健全性和有效性,为改进和加强政府对企业的监管提供服务,促使领导干部依法行政,正确决策,提高工作效能和企业经济活动的效益。

三、调整的应对措施

(一)转变观念、统一思想、实现政府审计的调整

1.入世是我们的自主选择。加入WTO后,我国成为世贸组织享受权利与履行义务的承担者和执行者。当前我国各级政府,应按世贸组织的要求,处理我国与世贸组织成员之间的经贸关系,包括服务贸易关系。同时,按世贸规则要求,加速转变各级政府的职能,当然也包括属于政府经济监督职能的政府审计工作。

2.入世对我们既是挑战,也是机遇。我国审计发展的历史表明,审计发展过程具有渐进性和曲折性,审计职能的发挥始终受到行政权力的规定和约束,至今仍保留着某些行政与司法监督的痕迹。在计划经济时期,行政力量以充分的政策、资金、财力以及人力等提供了迅速创建政府审计的条件,使政府审计组织网络全面建立。行政力量创建审计使其受政府行政干预,进而影响了审计赖以生存的独立性,削弱了政府审计的作用。入世以后,政府审计受到了市场化改革,政府职能转变,建立现代企业制度以及经济一体化等的多种冲击,虽然面临着严重的挑战,但同时还应辨证地看,也获得了良好的调整机遇。

3.政府审计的调整,在我国不仅是必要的,也是可能的。社会经济改革是一个大的系统调整,政府审计是一个人造系统,它是民众意志通过法律形式创造的一个适应性很强的系统,它与外界常常发生联动效应。一方面政府行为方式随着入世而改变,必然要求政府审计发生调整;另一方面市场经济的发展也为政府职能的转变奠定了坚实的基础,使包括审计调整在内的政府职能的转变也是可行的。这也是研究政府审计调整的现实意义之所在。

(二)重视调查研究和理论分析,调整审计工作进度理论研究对政府审计调整的顺利与否至关重要。政府审计的调整是内、外部因素综合作用的结果,是一项系统工程,需要运用系统论方法从整体、宏观、结构、要素、联系、变化以及功能等方面讨论审计调整问题。1.从整体上讲,政府审计调整是政府行为方式转变的一个具体内容。政府职能的转变导致政府发挥职能的行为方式转变,作为政府监督职能的政府审计也应实现调整和转变。2.从宏观上讲,政府审计调整适应了经济全球化和国家经济利益观念的转变。政府审计不再是一种行政手段,而应根据市场取向,具有独立行政功能特征。3.从结构上讲,政府审计也是主体、对象和手段的统一体,对象的变化必然引起手段的改变,并进而影响到主体的定位问题,政府审计调整从本质上讲是政府定位的一个重要问题之一。4.从要素上讲,政府审计的目标同样也是最重要的审计要素,但它却是动态的、变化的,随着内外部环境的变化而随时进行着调整。政府审计的调整,从具体意义上讲,是审计目标发生变化的结果。5.从联系上讲,政府审计与民间审计、内部审计有着密不可分的关系,随着市场经济利益主体的多元化趋势的进一步加强,随着内部审计职能范围的拓展,各类审计之间的功效互补,既相对独立又密切联系的三元关系结构将更趋于成熟和协调。通过分析,政府审计调整的工作进度应当是先清理,后调整,再健全和发展。即清理与世贸组织不适应的审计法律法规。调整政府审计的范围和重点,健全审计立法和审计制度,发展和强化审计机构和审计人员。

(三)认真落实和贯彻政府审计调整的原则

1.处理好稳定与创新的关系。我国加入WTO的基本条件是以发展中国家的身份入世,这就是要争取一个调整适应期,以顺利实现平稳地过渡。政府审计的调整也应以稳定为主,避免幅度过大过快,造成不必要的损失。

2.处理好中国实际与国际惯例的关系。我们的基本经济制度,法律文化环境等与国际有一定的差距,但经济发展的评价标准是一致的。应当明确经济发展和经济利益的概念,充分尊重国际惯例。但世贸规则并不完全代表所有国家,特别是发展中国家,应积极利用入世带来的机遇,充分表达包括我国在内的广大发展中国家的意愿,政府审计的调整也应当服务于这一目的。3.处理好机构改革与强化审计监督的关系。机构改革的目标是精减机构、分流人员、提高效率。从市场取向看,是为了转变政府职能,解决人浮于事的矛盾。政府职能转变后,直接管理经济的职能将得到削弱,但监督经济的职能会得到加强。因此,审计监督职能应当强化,政府审计机构应得到加强,政府审计人员也应扩大,但要避免借强化之机,造成新的人浮于事的局面。

(四)以市场为取向确定政府审计的调整思路

1.政府审计应重点监督如何加快国有经济布局的战略性调整。主要应当明确,分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能,完善与新体制相适应的国有资产管理体制;监督政府是否基本退出对企业经营活动的直接行政干预。

2.政府审计应重点监督政府如何改进宏观经济调控职能。主要包括进一步完善财税、金融、外汇管理体制,主要以经济和法律手段而不是行政干预手段实施宏观调控,制定经济社会发展规划,增强对国际经济环境变化的应对能力,维护国家经济安全。

3.政府审计应重点监督政府如何健全市场机制职能。包括以法律制度界定和保护知识产权,保障产品和生产要素的流通,打破地方和部门的行政性垄断或限制,建立和维护统一、开放和竞争的市场秩序,为市场进入者创造有基本信用的、可预期的、公平竞争的秩序。

4.政府审计应重点监督政府如何改进收入分配和社会保障职能。包括逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度,通过有效的税收和转移支付制度,调节国民收入分配,促进社会公正和谐。

5.政府审计应重点监督政府如何加强经济与社会可持续发展的协调职能。包括正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系,用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源,治理环境污染,保持生态平衡,降低经济发展的社会成本。

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审计的目的范文

(一)内部审计专业力量不足，面临的风险与压力较大由于高等学校内部审计多年来侧重于财务收支审计、预算执行与决算审计、经济责任审计以及各种专项审计和审计调查，开展基本建设项目结算审计的专业力量本不足。尤其是同时开工的基本建设项目较多时，内部审计专业力量更是难以及时完成任务。

(二)没有统一的制度和规范，内部审计权威性不够在实践中，内部审计参照兄弟院校的经验和本校实际纷纷制订了全过程审计操作流程作为工作依据，但各级政府、教育主管部门和内部审计协会还未就全过程审计建立统一的制度和规范，导致开展全过程审计的制度依据缺乏。基建管理部门和施工方对内部审计开展该项工作的规范性和权威性产生质疑，工作过程中的配合成为问题。

(三)内部审计难以协调基本建设项目涉及的多方关系，容易激化各种矛盾全过程审计打破了高等学校基本建设项目的传统管理模式，触及了围绕基本建设项目产生的多方利益关系，甚至剪断了部分组织和个人的利益链条，基建管理部门及其分管校领导一时也难以适应。因此高等学校内部审计在工作过程中协调多方关系自然困难重重，并可能激化原有的各种矛盾，全过程审计工作难以顺利开展。

二、审计合谋的概念、成因和表现形式

(一)审计合谋的概念本文所研究的审计合谋，是指工程造价咨询人及其委派的造价工程师接受高等学校全过程审计外包后丧失其职业独立性，在专业技术支持下直接或间接通过监理方、基建管理部门及其甲方代表等主动追求或被动迎合施工方、高等学校或省级教育主管部门内部审计机构需要为其谋取不当利益，从而获取额外经济利益的行为。

(二)审计合谋的成因

(1)利益相关方对额外经济利益的追求是产生审计合谋的内在原因。工程造价咨询人及其造价工程师通过审计合谋能够获得额外的、直接的经济利益，又往往借助于合法的程序实现，手段极具隐蔽性，被发现的概率非常小，几乎没有风险的违规收益与极小被惩罚的机会成本之间的严重不配比使其敢于合谋。施工方在利益相关方的帮助下通过不平衡报价、工程变更、材料以次充好、提高相关材料和设备单价、虚报工程量、高套定额、隐蔽工程偷工减料等多种手段追求额外经济利益。监理方、基建管理部门及其甲方代表为了从施工方获得额外利益补偿，在工程建设过程中不作为，协助或放任施工方通过以上方式追求额外经济利益。高校或省级教育主管部门内部审计机构提高工程造价咨询人审计质量考核等级、费用计取标准和物质激励金额也是为了获得额外经济利益作为经费补充。

(2)信息不对称、管理制度缺陷使审计合谋成为可能。在高等学校，基建管理部门对基本建设项目有充分详细的了解，而校领导对基本建设管理只了解大概情况，对具体施工中工程变更造成的造价增加并不了解，存在信息不对称现象。因此校领导通过内部审计或工程造价咨询人进行全过程审计获取基本建设项目的真实信息，及时进行投资决策并对工程造价进行控制。而造价工程师、监理方、基建管理部门和施工方极易操纵相关信息隐瞒学校管理层，凭借信息优势形成审计合谋，达到各方获取额外经济利益的目的。

(3)审计市场过度竞争、社会诚信普遍缺失加大了审计合谋的主动性。我国的工程造价咨询人数量多、规模小，为了生存并维持其市场份额，不得不以降低收费标准来求得生存和发展空间，一旦中标从事基本建设项目全过程审计，则为了弥补其审计成本和提高利润空间丧失其独立性主动追求审计合谋。

(4)造价工程师自身的专业优势，有助于审计合谋的最终实现。从高等学校基本建设项目全过程审计外包的原因分析可以看出，内部审计专业力量不足是审计外包的主要原因，其实也是审计合谋最终得以实现的关键因素。造价工程师在工程造价审核方面具有较大的专业优势，内部审计由于人员紧张、造价控制的专业水平有限等原因，难以及时发现和纠正审计合谋。

(三)审计合谋的表现形式

(1)造价工程师与施工方的直接合谋。一是，造价工程师在工程量清单和招标控制价编制中与施r方的合谋。尽管高等学校基本建设项目实行了公开招标，但由于各种原因中标施工的往往局限于为数不多的建筑公司。他们熟悉基建管理部门和招标公司的工作人员，能够及时获取编制工程量清单和招标控制价造价工程师的具体情况，并有针对性地给予高额经济利益诱使造价工程师人为调减或遗漏石方爆破、基础施工、外墙保温等相对隐蔽的分部分项工程量，或者在运距、具体做法等项目特征描述中故意增加或扩大取费因素，帮助投标方在投标时采用不平衡报价提高相应的综合单价。该种形式的审计合谋非常隐蔽，通过招投标的合法形式并符合新规范，增加了造价控制难度，提高了基本建设项目投资成本。二是，造价工程师在结算审计中与施工方的合谋。该种形式的审计合谋主要表现为造价工程师在获得额外经济利益后的故意不作为。造价工程师主动鼓励施工方虚增工程结算金额，保证结算审计有比较大的审减额，确保工程造价咨询人按照审减金额的规定比例取得较高的经济收入，进而提高造价工程师的个人报酬；或者主动索取或暗示施工方另行给予自己好处。一般情况下，施工方会积极满足这种合谋要求，并反过来要挟造价工程师在招标文件、合同规定模糊、变更手续不严谨等方面给予照顾。造价工程师在自身获得额外经济利益的前提下，就会对施工方工程结算中的重复计算工程量、提高取费标准和其他弄虚作假等现象留有余地，不完全审减相应的工程造价，满足施工方获得较多经济利益的要求。

(2)造价工程师与施工方的间接合谋。这种审计合谋的实现直接导致施工管理各项控制制度失效，是基建管理部门及其甲方代表、监理方的严重渎职，是高等学校投资效益低下的重要原因。一是，涉及工程变更的合谋。工程变更是施工方增加工程造价从而提高预期利润的主要方式，涉及工程变更的合谋是审计合谋的重要表现形式。一方面，由于招标时图纸设计深度不够、地质条件与地质勘探报告有较大出入、校领导提出新要求、招标时未包括二次装修等，都可能发生金额较大的工程变更。施工方会极力促成设计单位、造价工程师、基建管理部门甚至分管校领导共同达成合谋并实现工程变更，造成工程造价较大幅度增长。另一方面，基建管理部门疏于对清单工程量中包含但实际未施工项目进行现场签证，或者恶意与造价工程师、施工方达成合谋共同向内部审计隐瞒签证，施工方在工程结算时不调减该部分的工程造价，实际上虚增了工程投资成本，帮助施工方获得了额外经济利益。二是，涉及材料设备的合谋。涉及材料设备的合谋主要表现在两个方面：涉及新增材料、暂估价材料及设备认质认价的合谋和涉及指定材料偷梁换柱的合谋。涉及新增材料、暂估价材料及设备认质认价的合谋。基本建设项目招标时暂估价材料以及施工过程中新增材料价格的确定如果不进行公开招标而是采用认质认价方式时，会出现比较典型的多方合谋形式。一般做法是：基建管理部门邀请造价工程师、施

工方、监理方、纪委监察组成考察组共同对相关材料设备进行市场询价，选择质量较好的材料设备并将其价格作为上限，各方共同签字认可，施工方凭此进行结算。表面上看认可高质量材料设备后又认可其高价格合情合理，事实上由于各地材料市场相对有限，施工方对经销商更为熟悉，双方在考察组到达市场之前已经进行了沟通，现场考察得到的价格往往整体偏高，熟悉材料市场的造价工程师碍于各方情面或在施工方利益诱惑下默许高价格，达成审计合谋。涉及指定材料偷梁换柱的合谋。在基本建设项目招标时，高等学校出于保证工程质量的目的会将主要材料生产厂家范围进行明确，造价工程师在编制招标控制价时按照优质优价原则确定材料价格。在实际施工中，施工方会购买非招标文件规定厂家的材料以次充好，并以各种方式拉拢甲方代表、监理方并引诱造价工程师形成合谋，相关各方在材料验收记录上做表面文章，按照招标时列明厂家的优质材料进行进场验收。三是，涉及隐蔽工程的合谋。桩基工程、基础工程、主体工程、建筑装饰装修工程以及屋面工程中都存在隐蔽工程，隐蔽工程施工是否达到设计要求是关系工程质量的重要因素，也是施工方向甲方代表、监理方、造价工程师谋求合谋的高发区。施工方往往在隐蔽工程中偷工减料、减少施工程序、降低施工工艺，并以利益引诱甲方代表、造价工程师在隐蔽工程验收时按照施工单位填报的工程报验单填写隐蔽工程验收单，监理方据此填写监理实测实量记录，形成审计合谋。四是，涉及工程形象进度款审核的合谋。高等学校各项教育经费紧张，甚至于靠银行贷款支持基本建设项目，按期还款压力和利息负担显而易见，但与此密切相关的工程形象进度款的审核和支付尚未引起大多数高校的足够重视。施工方在投标时往往通过不平衡报价，加大基础部分和土建部分分部分项工程的综合单价虚增工程前期造价，或者在形象进度款申报材料中虚报工程进度，尽可能在工程施工前期从高等学校回笼资金，减少自身的资金周转压力。造价工程师和监理方在接受施工方的主动合谋提议后，监理方对形象进度款材料涉及的工程量不进行认真复核即签字；造价工程师甚至不对比招投标文件和施工合同即完成审核。该种形式的合谋造成高校资金周转困难并多支付银行利息，提高了工程建设成本。

(3)造价工程师之间的合谋。一是，同一工程造价咨询人派出的造价工程师之间的合谋。工程造价咨询人派出的造价工程师由于专业水平和工作态度不符合要求，有可能被高校内部审计提出更换，新任的造价工程师出于维护单位利益和前任的面子，往往会主动或被动与前任造价工程师共同隐瞒内部审计尚未发现的、与各方合谋并已签字的工程变更、材料验收、工程量测量、隐蔽工程验收等书面资料，导致已经发生的审计合谋得不到及时纠正，施工方仍然可以最终获利。二是，不同工程造价咨询人派出的造价工程师之间的合谋。在全过程审计中工程造价咨询人发生严重失误或有合谋行为被解聘时，新聘任的工程造价咨询人派出的造价工程师与原来的造价工程师之间合谋，不揭露原来已经发生的合谋行为或者继续合谋行为。

(4)造价工程师与内部审计机构的合谋。一是，造价工程师与高等学校内部审计机构的合谋。由于高等学校内部审计机构各项经费有限，在办公条件改善和人员培训方面的经费更是紧张。熟知这一情况的工程造价咨询人可能主动提出与内部审计机构合谋，通过提高审计质量考核等级、费用计取标准和物质激励金额等获得额外经济利益，再从中补充内部审计的办公经费和培训经费。二是，造价工程师与省级教育主管部门内部审计机构的合谋。在省级教育主管部门内部审计安排省属高校基本建设项目终审时，往往会从其所在地指定未经公开招标且关系较好的工程造价咨询人，对位于不同地市的高校基本建设项目进行异地审计时，明显提高审计计费比例。各高等学校不仅负责终审造价工程师的吃住费用和提供必要的办公条件，还要承担高额的审计费。而承担终审工作的工程造价咨询人也以不同形式补偿或承担省级教育主管部门内部审计的各种费用。

三、审计合谋的防范与治理措施

(一)完善各项控制制度，减少审计合谋的可能性

(1)制定工程变更审批制度。高等学校应成立包括分管校领导及基建管理部门、招标办、纪委监察、审计处负责人参加的基本建设领导小组，并规定工程变更的审批程序和权限。工程变更资料经跟踪审计人员初步核定工程造价并通过内部审计复核后，按照规定程序和权限进行审批，防止基建管理部门和甲方代表签字权过大或通过隐瞒工程变更重要信息达成间接审计合谋。建立该制度的目的在于减小甲方代表的签字权限，事先明确各类变更带来的工程造价增加，严格控制各项变更，便于管理层进行投资决策，同时减少通过工程变更达成审计合谋的可能性。

(2)建立廉洁责任制度和责任追究制度。基本建设领导小组成员和各部门抽调的工作人员自上而下逐级建立廉洁责任网络，签署廉洁保证书，明确行为标准、规范和处理处罚措施，建立廉洁责任制度。建立该制度是为了正确引导各级各类人员的廉洁意识，在高等学校内部形成高压态势，减少工作人员为了谋取经济利益参与审计合谋的可能性。同时建立责任追究制度，对基建管理部门、招标办、审计处的相关工作人员甚至基建管理部门的分管校领导，由于渎职造成的工程质量问题、未按规定程序和权限进行审批引起的工程造价大幅增长以及参与审计合谋带来的经济损失等追究责任，减少工作人员故意不作为参与审计合谋的可能性。

(3)建立并完善审计委员会制度。审计委员会的职责主要包括：临管内部控制制度；监督法律法规的遵循情况；参与阻止、发现舞弊活动。高等学校可以借鉴以上研究成果，在教职工代表大会下设立审计委员会，领导和监督全过程审计。审计委员会的具体任务可以包括：审查内部审计提出的全过程审计方案；与内部审计人员沟通并检查他们的活动及其效果；审查内部审计人员关于改进内部控制、减少审计合谋的建议；批准审计外包经费的支付和审计合谋的处理建议等。建立该制度的目的是增强审计人员的独立性，促进内部审计发现和纠正审计合谋，提高合谋的机会成本和处罚力度，减少审计合谋。

(4)完善公开招标制度。为了切实防范基本建设项目审计合谋，应采用公开招标方式选定信誉好、管理规范、人员素质高、责任心强的工程造价咨询人，签订内容具体周密的咨询合同，明确审计质量标准、付费标准、考核办法、奖惩措施及违约责任等，确保审计效果。同时对认质认价材料和设备供应商进行公开招标，明确生产厂家、规格型号、材料单价、验收标准等。完善公开招标制度在于优选工程造价咨询人及其造价工程师，减少主动合谋的可能性；确定材料和设备供应商以及相关标准，减少造价工程师被动合谋的可能性。

(5)建立审计结果复核制度。为了防范审计合谋的最终实现，高等学校内部审计必须建立审计结果复核制度，对造价工程师出具的形象进度款审核结果和结算初审结果进行复核并形成复核报告。内部审计人员可以根据施工合同、招投标文件、施工图及会审记录和

施工现场签证等有关资料，对一般项目和形象进度款审核结果进行复核；对风险高、投资大、结构复杂或有异议的重大项目以及工程量大、单价高、定额工艺与实际施工工艺有较大差别的重点项目，委托第二家工程造价咨询人进行复审，通过复核监督，促进工程造价咨询人及其造价工程师尽职尽责，降低其参与审计合谋的可能性。

(二)提高内部审计专业水平，加大审计合谋的违规成本

(1)提高专业水平，加强质量监管，提高发现审计合谋的能力。内部审计人员必须提高专业水平，加大审计质量监管力度。提高发现审计合谋的能力。具体要做好以下工作：在向社会公开前对工程量清单和招标控制价进行审核，对同时开工、施工工艺及地理位置相近的基本建设项目之间有关项目特征描述、综合单价、单方造价等经济指标横向对比；对送审的工程结算涉及造价变更的签证资料进行登记和审核，在检查原件的基础上对复印件盖章确认，防止造价工程师和施工方的直接合谋。经常自行考察建筑材料市场，熟悉主要材料价格和造价信息价格；不间断参加工地例会，熟悉施工过程中的相关问题及解决方案；查阅监理日志，对监理发现的问题和整改情况进行检查，防止造价工程师和施工方的间接合谋。

(2)熟悉施工现场，加强信息交流，减少审计合谋的机会。内部审计人员经常到施工现场检查，及时观察和发现施工现场与招投标文件和施工图集、规范不一致的问题，并建立和造价工程师定期交流机制，书面反馈和讨论在施工现场获得的各种信息。同时检查造价工程师参加施工现场例会及其他相关会议情况、主要隐蔽工程的测量、拍照、取样及验收记录情况、工程变更的工程量确认及签字情况、进场材料与招标材料的规格型号、质量相符情况等，减少造价工程师和施工方间接合谋的机会。

(3)加大处罚力度，提高审计合谋的违规成本。在招标文件和咨询合同中规定对工程造价咨询人及其造价工程师参与审计合谋的处罚措施和标准，一旦发现审计合谋，即对审计收费标准下浮一定比例直至解除咨询合同。同时建立廉洁保证金制度，在咨询合同中明确提出该制度，并由工程造价咨询人根据基本建设项目大小向高等学校暂交一定邮额的廉洁保证金，一旦发现审计合谋将没收其廉洁保证金。加大对审计合谋的处罚力度和提高审计合谋的违规成本，可以有效降低造价工程师对合谋的期望收益和参与的可能性。

(三)增强工程施工相关各方的诚信意识，减少审计合谋的主动性

(1)强化学校管理层和相关职工的诚信意识。审计合谋是相关各方在关键控制点上串通合谋破坏内部控制制度。因此，无论制度多严密、机会成本多高，都难以完全消除审计合谋。高等学校应积极推行反腐倡廉活动，倡导正确的人生观和价值观，提高管理层和职工的法制观念和诚信意识，这将使项目管理人员无法将其合谋行为自我合理化，降低参与审计合谋的主动性。

审计的目的范文篇3

【关键词】审计项目审理复核

审计项目审理是指审计机关法规部门依据审计法和审计准则的有关规定,对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查、修改,并提交审计结果类文书的行为。2008年4月,刘家义审计长在全国法制工作会议上提出建议,法制部门对审计项目的复核应向审理转变。随着审计署《审计署2008-2012年审计工作规划》的制定出台,进一步明确了改进审计复核工作,探索建立审计项目审理制度的工作目标。同年九月,审计署制定了《审计署审计项目审理工作试行办法》(审办法发﹝2008)229号,以下简称《审理办法》),开始在审计署各司局试行审计项目审理办法。本文拟结合法规工作实际,参照《审理办法》,通过分析审计项目复核到审计项目审理的主要转变,探讨审理工作的实际操作,提出建立审计项目审理制度亟需解决的几个问题,以期对审计机关开展审计项目审理工作有所裨益。

一、审计项目复核到审计项目审理的主要转变

(一)形式审查向实质审查的转变。刘家义审计长提出,审计质量把关应该从实质和形式两个方面进行。审计项目复核工作侧重于形式审查,主要围绕审计组代拟的审计结果类文书的以下事项开展:主要事实的表述是否清楚;适用法律、法规、规章是否正确;评价、定性、处理、处罚和移送处理是否恰当;审计程序是否符合规定等。而对于指引审计工作的审计实施方案、形成审计结果所依据的审计工作底稿和审计取证材料并不要求法制机构进行审查。在实际工作中,脱离了对这些材料的审查,复核就只能停留在核对数据、核对法规适用等最基础的层次上,无法判定审计项目是否达到了预定的审计目标、是否在真实合法的基础上形成审计结果,没有充分发挥审计质量控制的作用。针对这一矛盾,审计项目审理工作提出了实质审查的要求,在保留了复核审查内容的基础上,更把审计实施方案的合规性、针对性和执行情况、审计证据的四性以及同类问题处理的一致性纳入了法规部门的审查范围,既审查审计结果类文书,也审查审计过程类材料,既审查审计结论的表述、定性和法律适用,又审查支撑审计结论的取证是否充分有效,大大拓宽加深了法规部门的审查广度和深度,提高了审计质量把关的层次。

(二)事后审查向提前介入的转变。审计项目复核工作中,审计机关法制部门介入审计项目开展复核的时点是在审计项目现场审计结束以后。虽然在复核过程中,复核人员必须查阅被审计单位对审计报告的反馈意见,但反馈意见由于文件篇幅、文字表述等原因,往往难以全面清晰的从被审计单位角度反映问题产生的背景和原因。法谚云“讼听双方”,复核人员能够就审查材料和审计人员进行充分的沟通,但和被审计单位缺乏直接的交流,不利于复核人员对审查材料作出全面客观的判断。为此,审计项目审理工作要求审理人员提前介入审计项目,即审计组的审计报告在书面征求被审计单位意见之前,如召开交换意见会的,法规部门应当安排审理人员参加会议。笔者所在审计机关曾于去年试行过复核人员参加审计项目交换意见会的做法,取得了较好的效果。复核人员在现场听取审计组和被审计单位双方的意见,一方面实现了审计质量控制关口前移,在现场就反映问题的定性、审计证据的充分性有效性、适应法规的针对性和时效性提出意见,既有效防范审计风险,又方便业务处室在审计现场及时修改完善;另一方面提前熟悉项目情况,更加客观全面的了解审计项目的背景和反映的问题,为复核项目打下良好基础。审计项目审理工作把提前介入审计项目作为制度确定下来,有利于审理工作的顺利开展。

(三)单一项目审查向同类项目对照审查的转变。在以往的审计项目中,由于对审计处理处罚自由裁量权的行使缺乏一个比较可行的参照体系,更多依赖于审计人员的工作经验,而不同的审计人员因其对适用法律的认识不一,对问题轻重的判断不同,导致“同事不同罚”的情况时有发生。在审计项目审理工作中,审计人员要对同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理的一致性进行审查。这就要求审理人员在审理过程中不能局限于单一的审计项目,更要关注本机关乃至其他审计机关实施的同类审计项目,以保证审计机关对同类问题统一定性、统一法规适用、统一处理处罚尺度,监督规范审计工作中自由裁量权的使用,规避审计风险。

二、如何开展审计项目审理工作

审计项目审理工作既属于审计质量控制体系范畴,也属于审计权力约束范畴,是以审计实施方案为基础,重点关注审计实施的过程和结果,对审计全过程的跟踪式复核、评价、审查和监督工作。

(一)审计项目审理工作的主要内容。

1.审计实施方案的审理。审计实施方案是审计组根据审计工作方案和审前调查情况制定的、指引整个审计项目开展实施的“作战计划”,它制定审计目标、评估审计风险、明确审计范围、确定审计重点,是项目成功与否的关键,也是审计项目审理工作的重点审查对象。对审计实施方案的审理主要有以下几个方面:

第一、审计实施方案编制和调整的合规性。这一环节重点关注审计实施方案的程序性问题。审理时应按照《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(2004年审计署第6号令,以下简称审计署六号令)对审计实施方案编制和调整的程序性要求,审查审计实施方案编制时是否经审计组所在部门负责人审核、是否报审计机关分管领导批准,遇有应当调整审计实施方案的情形时是否按规定报审计组所在部门负责人批准或报经审计机关分管领导批准。

第二、审计实施方案的针对性和可操作性。这一环节重点关注审计实施方案的实质性问题。在有审计工作方案的情况下,应首先审查审计实施方案在审计目标、审计内容和重点、审计步骤和方法等方面是否与工作方案保持一致,并结合审前调查情况作出了细化安排。其次,应审查审计实施方案中审计目标是否可行、审计重点是否恰当、审计步骤和方法是否可行、审计时间安排是否合理、审计分工是否明确,从而判定审计实施方案是否具有较强的可操作性。

第三、审计实施方案的执行情况。这一环节重点关注方案在实施过程中是否与实际工作脱节,出现方案与实施“两张皮”的情况。审理时应对照审计工作底稿、审计报告和审计日记判定方案规定的审计内容和重点是否完成。在方案规定的审计内容和重点中,审计查出的被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为以及对审计结论

有重要影响的审计事项,是否编制了审计工作底稿并写入审计报告中;其他事项的审计过程和结果是否在审计日记中有完整的记录。

2.审计证据的审理。审计证据,是指审计机关收集的用以证明审计事项真相、作为审计结论基础的材料。对审计证据的审理重点是支撑审计结论的证据是否具备“四性”:

第一、审计证据的客观性。证据所反映的内容必须是客观存在的事实,而不是审计人员的经验判断和主观推断,这是取证材料作为审计证据的最重要和最基本的属性。

第二、审计证据的相关性。审计证据用来证明或否定某个审计事项时,必须与该事项之间必然存在的联系,并与审计目标相关联,不具备相关性的材料对审计事实的认定毫无用处。审查证据时应判断取证材料与待证事实是否有逻辑上的必然联系,剔除冗余证据。

第三、审计证据的充分性。审计证据的数量能够支持审计人员的审计意见,审查时应判断取证是否达到了审计人员形成审计意见所需审计证据的最低数量要求。

第四、审计证据的合法性。审计证据必须依合法的程序取得,以合法的形式固定。以违反法律禁止性规定或侵犯他人合法权益的方法取得的证据,不能作为认定审计事项的依据。没有以合法形式固定的证据,如被审计单位未签字盖章、审计人员也未注明原因的,也不能作为审计证据。

3.审计结果类文书的审理。审计结果类文书包括审计报告、审计决定书和审计移送处理书。对此类文书的审理大部分延续了审计复核的内容,即着重审理主要事实的表述是否清楚;适用法律、法规、规章是否正确;评价、定性、处理、处罚和移送处理是否恰当;审计程序是否符合规定。除此之外,还应审理同类项目的同类问题定性和处理处罚是否一致。

(二)审计项目审理工作的程序和方法。

审计项目审理工作突破了复核工作以查阅卷宗为主的工作程序和方法,增加了现场交流、沟通询问、会议研究、修改文书等程序方法,更大程度保证了审理工作的客观性、公正性和准确性。

1.参加交换意见会。审理人员在审计组的审计报告书面征求被审计单位意见之前,应参加与被审计单位召开的交换意见会,充分听取被审计单位反映的意见情况。审理过程中,必要时审理人员可以到审计现场进行审理,或报经分管领导同意直接到被审计单位核实有关情况。

2.审阅材料。业务部门完成审计结果文书代拟稿后,审理人员应对以下材料进行查阅审理:审计工作方案、审计实施方案;审计日记、审计工作底稿、审计证据;审计组审计报告(即征求意见稿);被审计单位对征求意见的审计报告的反馈意见、审计组对被审计单位反馈意见的书面说明;业务部门出具的书面复核意见;代拟的审计结果类文书;审计定性、处理、处罚适用的法律、法规、规章和规范性文件;其他相关资料。

3.询问相关审计人员。审理人员在审理过程中应就相关问题及时与审计人员及业务部门沟通,充分交换意见,全面了解情况。

4.召开审理会议,出具审理意见书。审理人员应对审理的主要过程和结果进行记录,就审计发现的主要问题、与业务部门的主要分歧、补充完善或修改问题的方法措施等提出审理意见。法规部门领导主持召开审理会议,在审理意见的基础上进行集体研究讨论,出具审理意见书。

5.修改审计结果类文书。法规部门出具审理意见书后,业务部门应对审理意见书的采纳情况作出书面反馈。涉及审计结果类文书的恰当性、同类项目同类问题定性处理的一致性和其他重要事项等问题,应由法规部门根据业务部门的反馈意见直接进行修改,对重要修改情况形成书面说明并与业务部门共同确认。

(三)法规部门和审理人员的审理责任。审计项目复核工作中,法制部门和复核人员对其复核意见的恰当性负责,对审计报告中存在的定性不准确、适用法律、法规、规章不正确、处理处罚不当问题应当发现而没有发现,造成严重后果的行为承担责任。而在审计项目审理工作中,法规部门和审理人员不仅要对出具的审理意见负责,还要对审计项目过程和结果中审理应当发现而未发现的重大问题负责,对经由法规部门修改的审计结果类文书的恰当性负责。

三、建立审计项目审理制度亟需解决的几个问题

(一)审理会议制度的完善。审计项目审理工作中增加了召开审理会议这一程序,确保了审理意见是法规部门集体讨论决策的结果,而不是个别或几个审理人员的个人判断,增加了审理意见的公信度。审理会议作为审理工作的核心部分,应进一步明确其形式、内容和职责。审理会议由法规部门领导主持召开,法规部门其他领导、审理人员和审计组有关人员参加,实行民主集中制,会议的讨论过程应当书面记录。此外,审理会议不仅应就审计项目的审理意见展开讨论研究,更应该承担监督审理行为,总结审理经验,制定审理内部操作规范等职责,为加快建立审计项目审理制度的奠定基础。