家政服务基本服务标准范文篇1

关键词：社会体制，公共领域投资体制，公共政策，社会管理，体制改革，财政体制

公共领域的投资体制改革是自1978年我国启动体制改革以来剩余的几个关键领域的重点改革之一，必须给予高度重视。因为公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成，更关系到作为社会主义事业四位一体总体布局之一的社会建设目标能否顺利实现。

我国目前社会体制建设的特点与发展的阶段性有关。本文认为公共领域的投资体制改革是社会体制改革的切入点。在这里，所谓公共领域，是指必须由公共财政负担的领域，或者叫基本公共服务领域，它也是社会建设的基础性工作。现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区居民有机会、有能力、有权利接受主要公共服务，包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及保障性住宅。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性，所以我们说它是社会建设的基础。对于那些公益性弱，可以由市场介入的公共服务，我们暂且将其视为市场领域的问题，本文不予讨论。

一、我国公共领域投资体制的特点及其问题

我国公共领域投资体制的问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者认定为宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。

（一）宏观体制：各级政府责任不明，政府间财政负担不规范

按照国际上的划分，中国应该是一个单一制国家。当今世界上的许多国家，如英国、瑞典、以色列、埃及、加纳和菲律宾也都实行单一性的政府体制。在单一制国家中，中央政府扮演最终权威的角色。在联邦制国家中，权威是在联邦政府和选区政府之间进行分配。在职权领域内，每个政府在理论上都是至高无上的。不论是单一制国家还是联邦制国家都要处理政府间关系，特别是政府间的财政关系。而且，这种关系非常复杂，在不同的阶段有不同的特点。以美国为例，自内战以来，美国联邦主义的演变至少经历了三个阶段：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。在二元联邦主义中，州和联邦政府在各自范围内的权力是至高无上的。在联邦制国家，联邦政府与地方政府的关系之一是分权问题。我们把责任划分和责任明晰作为单一制国家中央政府和地方政府的关系特征之一。

从总体上看，我国目前在社会体制建设上面临的问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局（见表1）。

[@图头@]表1：2004年全国主要支出大类占预算支出的比重及中央和地方政府分摊比例

从义务教育为例。从对云南省调研的情况看，义务教育实施过程中各地财力差异很大，而且由于标准等问题，经济富裕的地区反而得到的转移支付更多。另外，教科书费用由中央财政解决，但是中小学的教学辅导书很多，一般在53元到63元之间，是由个人支付的，贫困家庭很难负担。据调查，“我国的义务教育经费78%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。”①我国完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，处理目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂，家庭贫困学生的资助工作十分艰巨。

再看公共卫生和基本医疗，我国在公共卫生和基本医疗领域投入体制还是多元化的，城乡体制分割非常严重。在农村新型合作医疗制度的实施中，对中西部地区中央政府采取转移支付方式给予支持，东部发达地区主要靠地方力量，包括过去几年推行的公共卫生建设也主要采用这种模式（见表2）。“预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，而地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%"。②根据国际经验，类似义务教育、公共卫生这样的基本公共服务在许多国家是由中央政府（联邦）或省政府支出的。另外，在我国基层政府没有税收立法权、没有举债权，没有独立的主体税种，掌握的财政资源有限，其财力与事权不匹配。

[@图头@]表2：2004－2006年北京新型农村合作医疗筹资情况（%）

还有社会福利和社会救助，这方面的公共财政责任在实践中采取了责任分解、分级负担的做法。由于中央与地方事权、责任、财权划分尚不规范，作为基本公共服务范畴的社会福利和社会救助费的支出，在体制上还存在突出问题。昆明市的社会福利和社会救助实行财政分级承包。区级社会福利和社会救助以区财政为主，市财政适当补贴。实际情况是，一般的区财政很难承担，最终造成标准低、覆盖面窄。昆明在云南属发达地区，一般地区就更难说了。黑龙江省80%的县依靠国家和省财政转移支付。农村最低保障工作，尽管省财政尽了很大努力，给予了78.5%的资金补助，但是仍然有贫困县市需要自行匹配的资金，无法落实。救灾方面，黑龙江目前的救灾资金主要用于灾民的口粮救济。国家每年拨给黑龙江省救灾资金在1亿元左右，需政府救济粮人口按300万计算，平均每个灾民实际得到救济33元，基本口粮的保障都十分困难，再加上蔬菜等生活副食的支出，灾害救济金更显得捉襟见肘。2007年以来居民消费价格水平不断上涨，贫困居民的生活压力持续增加。每年国家拨付的恢复重建资金十分有限，补助标准经历了从300元到600元的漫长历程，到近期才提高到每间房子补助1500元的标准。近些年来，虽然中央财政转移支付的力度比较大，对弥补地方的社会福利和社会救助费缺口起到了重要作用。但是实践中也确实存在一些问题。例如，转移支付缺乏严格的规范、制度设计和执行标准。中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度、农村社区建设等项目上，中央财政没有做出合理和适量的财力转移。

关于基本养老保险，我国现行的养老保障体制是建立在城乡二元社会结构、二元经济结构、公共财政面向城市基础之上的，这种模式对我国体制建设形成了严重制约。第一，现有农村老年群体，保障水平低，容易形成一个庞大的老年贫困群体。第二，城镇化进程加速，失地农民数量增加，农村传统的养老保障模式受到挑战。调查发现，即使像北京这样经济发达的地区，尽管政府对市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50～70元，但是仍不能达到全市农村养老保险的基本公平。与农民工面临的问题基本相同，失地农民存在的问题是：我国城镇基本养老保险制度规定，养老保险缴费必须满15年才有领取基本养老金的资格，大多数地区还没有出台相应政策，致使45岁以上的失地农民不能投保，这意味着城市养老保险制度对这些失地农民关上了养老保障大门。

OECD的研究报告指出，从支出责任看，中国的财政体制是高度分权化的，但财政收入比财政支出分权程度低得多，地方政府没有确定税率的自，以获得收入来满足当地的支出需要。由此形成的地方财政支出责任和税收收入的缺口需要存在一个大规模的财政转移支付制度。此外，现行体制内存在的逆向激励也扭曲了地方政府财政支出结构。因此，现行的财政体制在公平和效率方面都需要改进。这是全部财政问题的根本问题之一。我国目前公共领域投资体制面临的问题还有，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资轻规划，尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差。

（二）微观体制：服务组织欠发育，服务供给主体单一

许多国家的政府都是通过非营利组织向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2006年底，全国注册登记的社会团体为19.2万个，民办非企业单位为16.1万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下一些问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性，创新精神和开拓性不足，不少组织以营利为目的；（2）自律机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解；（3）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式；（4）结构失衡。真正能适应环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。

我们目前还没有政府支持社会组织参与基本公共服务的确切统计数据。从民政事业的支出中也很难看出政府有购买公共服务的款项（见表3）。从调研情况看，各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍，只有个别地区的个别组织得到本地政府的财政支持。目前我国社区建设资金还是比较缺乏的。根据2005年民政部的百城（区）社区建设抽样调查和社区建设问题专题调研，2004年，被调查的235个社区中，27.66%的总收入在1万元以下，1～8万元的占31.91%，13.62%在8万元以上，有26.81%的社区未填。这些有资金的社区其收入主要来源于政府拨款。调查表明，政府每年拨款在5000元以下的社区占28.09%，5000元到15000元之间的占13.62%，25.96%的社区可以得到15000元以上的政府拨款，有33.19%的社区未填。社区尚且如此，更不用说社会组织了。

[@图头@]表3：2000－2005年我国民政事业费支出明细（单位：亿元）

二、公共领域投资体制改革的基本思路

我国社会体制改革的基本思路可以这样确定：在宏观体制上，改革和完善政府间关系，培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色；在微观体制上，发育和壮大社会组织，培育社会组织的公共服务供给者角色，从中央到地方，从政府到社会，形成一个基本公共服务供给的体系，一种合理的社会体制安排。

（一）调整和改革政府间关系，完善转移支付机制

在中国这样的单一制国家，人口众多，五级政府施政，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理？能否采取不同层级的政府提供不同类型的基本公共服务模式？这是一个值得深入研究的问题，第一，是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准、财政体制及转移体制框架。第二，是否由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估。基本公共服务均等化的实施标准和评估指标体系由中央政府统一制定。第三，是否由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。

随着我国基本公共服务领域规范化建设的不断进步，基本公共服务的政府财政责任，应该逐步走向地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。由于基本公共服务在许多领域本质上属于地方性公共产品，地方政府财政应承担支出的主导责任，中央财政具有在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。

政府间转移支付的指导思想，应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的水平。

科学划分基本公共服务中中央与地方的事权要遵循实践和理论两条原则，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动作为提供公共服务方的地方政府的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府对基本公共服务的事权。根据上述原则，应该建立有权威的、能对基本公共服务发展进程实施有效领导的中央政府相关部门，把属于全国性和跨省级行政区域的基本公共服务，划归中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性基本公共服务，交由地方政府管理。对于各级政府的共有事权，尤其是基本公共服务领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央政府与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。

由于基本公共服务在财力分担上涉及到不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度，就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就难以进行。因此，在讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，对致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题提出一个思路。

总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从两个方面入手：一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。通过规范的转移支付消除不同区域间基本公共服务的财力差距。二是，完善省以下政府财政的分担机制。要积极探索省级政府以下的财政分担办法，比如，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制，也可以寻求其它解决方案。

（二）明确社会组织的角色，发挥社会组织的服务供给者作用

1、通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督

通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。基本公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。

2、培育非政府组织应遵循分类对待的原则

对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。总之，政府给市场、给财政补贴，将是鼓励非政府组织，尤其是民间福利机构的最有吸引力的方式。

家政服务基本服务标准范文

基本公共服务均等化的政策内涵

从理论上说，基本公共服务一般包括三个基本点：一是保障公民生存权，满足基本生存的需要。二是保障公民起码的日常生活和自由，满足基本健康的需要。三是保障公民发展权，满足基本尊严(体面)和基本能力的需要。正如公共服务没有统一的定义，基本公共服务也缺乏明晰的边界。

从我国现实情况来看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来衡量：基础性是指对人的发展起着关键作用；广泛性是指影响到全社会的每个家庭和个人；迫切性是指最直接最现实最紧迫的需要；可行性是指与经济发展水平和公共财政能力相适应。党的十六届六中全会把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

我国在“公共服务均等化”前加了“基本”两字，至少有三层政策含义：一是在公共财政的基本承受范围之内，也就是说当前的公共财政能够负担得起，而且能够可持续发展。二是在公共服务内容上，只能是保重点、保底线，也就是保证每个人最基本的生存发展所需要的公共服务。三是公共服务保障水平只能是基本程度，也就是说是低层次、低水平的。一方面，我国公共财政能力有限；另一方面，由于我国人口基数太大，现阶段只能实事求是地提供较低水平的公共服务。

“均等化”，就政策内涵而言，主要包含三个方面内容：一是公民享受基本公共服务的机会和原则均等，如平等享有受教育的权利。二是公民享受基本公共服务的结果均等，如城乡居民享受的医疗救助在数量和质量上应大体相当。三是在提供大体均等基本公共服务的过程中，必须尊重公民的自由选择，如有钱人可以让子女进民办学校就读，而不必非得进公办学校。相比机会均等而言，结果均等更为重要。但结果均等并非平均主义，而是相对均等，其差距是在一个可普遍接受的范围之内。

如何衡量均等化的程度，有三种理解：一是最低标准，即要保底，又称之为“底线生存”。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等平均水平。三是相等标准，即结果均等。这三个标准实际上是一个从低到高的动态演进过程，在经济发展水平和财政保障能力还不够高的情况下，只能从低水平的保底开始，然后逐步提高，最后实现高标准均等。从这个意义上说，我们当前首先应该解决基本公共服务的覆盖问题。

由于差距是永恒存在的，缩小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一种执政理念和价值追求，而不是现实依归。这种追求的基点是，在全社会弘扬公平正义，关注弱势群体，使他们有生存和发展的基础，有跳出“最不利者”队伍的机会和可能。

国内外的做法与经验

(一)国外的实践与经验

基础教育方面。加拿大和美国采用12年制的义务教育，公立学校不收学费，课本文具等也由国家供给，上学由校车免费接送。在芬兰，学龄儿童都可以获得“全免”的义务教育机会，包括学杂费、餐费、保险费、交通费等。在法国，中央财政通过转移支付，为低收入家庭提供就学、交通、餐费补贴等，支持学龄儿童上学。德国的公立中小学不收学费，并免费提供课本、文具，对来自农村和低收入家庭的学生还有特殊照顾。

医疗卫生方面。英国的社区医院和专门医院组成了为全民提供医疗卫生服务的“双管”体系，无论在哪类医院看病，个人均不需付费，患者获得了“一视同仁”的看病机会和诊疗服务。在加拿大，联邦政府建立全国性医疗保障标准，并强制省区的医疗保险和医院服务按照该标准执行。美国针对贫困者和老年人分别设立了医疗保险项目和医疗补贴项目，保障他们最基本的免费医疗服务。墨西哥自1997年开始实施教育、健康、营养“机会均等计划”，为参加项目的家庭所有成员提供保健，并为低收入家庭的幼儿和妇女提供食品增补剂等。

社会保障方面。瑞典是第一个对全体公民实行强制性退休体系的国家，1999年建立了名义账户制度，养老金的多少取决于名义账户金额的多少。英国的社会保障由国民保险、国民医疗保险、家庭津贴和国民救助构成，主要经费由财政负担。法国的社会保障主要通过发放家庭补助金实现，有8大类21种。日本在1961年就实现了“国民皆年金”的目标。

城乡区域协调发展方面。上世纪60、70年代，日本的“农村工业化道路”、韩国的“新村运动”、印度的“反贫困和农村发展计划”，都是很好的例子。他们的共同做法是，从缩小城乡硬件设施的差距入手，加大农村交通、通讯等基础设施建设，增强农村“造血”功能，缩小城乡公共服务差距。

上述做法的共同特点：一是通过政策法规推动区域之间、城乡之间经济社会均衡发展，进而实现基本公共服务均等化。二是通过组织流程再造和政府管理创新，提高政府的基本公共服务供给能力和水平。三是合理划分各级政府的财权与事权，通过财政均等化来保障基本公共服务均等化。四是通过改革管理方式，拓展公共服务提供渠道，形成多元供给体系。

(二)国内的实践与经验

近年来，国内一些省、市在推进基本公共服务均等化方面也进行了积极探索。2008年，浙江省启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划》，提出通过5年努力，形成多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。海南省制定了《关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》，提出每年新增财力55％，5年筹措452亿元，重点加强教育、卫生、就业、社保、住房保障等民生工程建设。同年，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，提出以村(社区)为重点，以构建城乡统一的公共服务制度为关键，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。2009年，广东省制定了《基本公共服务均等化规划纲要(2009～2022)》，推动全省逐步建立和完善基本公共服务体系。2010年，广东省还出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2022年)》，提出在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等10个方面，突破行政区划界限，逐步实现资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同，并最终达到同一标准。

总结近年各地的探索和实践，大体有以下特点：一是探索制定基本公共服务的范围和标准。例如，浙江省

把基本公共服务范围分为3大类14项，广东省分为2大类8项，成都市分为7大类59小类，通过分类，配置相应财力并加以落实。二是强化基层公共服务体系的构建。着眼于城乡一体化，加强基层公共服务设施的标准化建设，构建公共服务平台。三是建立均衡导向的财政投入保障机制。例如，成都由市、县两级政府安排村级公共服务专项资金，每年每个行政村20万元。四是采取多元化的服务供给方式。例如，上海浦东新区除政府作为供方直接投入外，还通过支持申办民办农民工子女学校、“购买学位”和委托管理等方式，解决农民工随迁子女义务教育问题。

推进我省基本公共服务均等化的对策建议

建议我省以财税体制改革为重点，抓紧制定全省基本公共服务均等化战略规划，明确我省在法定基本公共服务上需要均等化的范围和领域，加快建成与江苏经济发展水平和居民生活水平相适应的“覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度”的基本公共服务体系，使江苏的“两个率先”不仅体现为发展进程率先，而且体现为发展水平率先。在具体推进过程中，以下几个方面需予以重视：

(一)处理好三个关系。(1)公平与效率的关系。基本公共服务的提供应以公平为基础，同时也要注重效率。只有做大经济蛋糕，增强经济实力，才能更好地实现基本公共服务均等化。(2)尽力而为与量力而行的关系。公共服务供给具有不可逆性。也就是说，“只能上，不能下”，在服务内容、保障能力方面必须具有可持续性。因此，在初始阶段，标准不可定得太高，既要尽力而为“广覆盖”，又要量力而行“保基本”。随着经济发展和财力增强，不断扩大服务范围，逐步提高均享程度。(3)政府主导与多方参与的关系。提供基本公共服务，是政府的职责所在，但这并不意味着政府必须“大包大揽”。既要用好“看得见的手”，也要用好“看不见的手”，形成基本公共服务多元供给机制。

(二)把握好三个重点。基本公共服务的领域很广。近期内，只能集中财力解决最紧迫的民生问题。(1)基础教育方面，着重解决“有学上、上好学”的问题。强化对农村地区、经济欠发达地区的支持，促进义务教育优质均衡发展。完善资助政策体系，保障残疾儿童、家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女平等接受教育权利。加强对留守儿童的教育和服务。基本普及学前教育。(2)公共卫生和基本医疗方面，着重解决公共卫生安全和“看病难”问题。加大疾病防控、卫生监督体系建设力度，逐步将重性精神疾病防治、食品安全、饮用水卫生、公共场所卫生等纳入重大公共卫生服务项目。加强乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心建设，提高基本医疗服务的可及性。完善基本药物政府投入和补偿机制，保证群众基本用药。(3)社会保障方面，着重解决扩大覆盖面和提高保障水平问题。重点推进农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和自由职业者参加社会保险。推进未参保集体企业职工、退休人员参加基本养老保险，困难企业退休人员、职工参加城镇职工医疗保险，以及在校大学生参加城镇居民医疗保险。落实“先保后征”的刚性进保机制，确保被征地农民应保尽保。在此基础上，不断提高统筹层次，逐步实现地区之间、城乡之间无缝对接。同时，加快廉租住房、公共租赁住房建设，全面解决低收入家庭住房困难以及新就业人员、外来务工人员租房困难。

家政服务基本服务标准范文

（南京晓庄学院体育学院，江苏南京211171）

摘要：县域作为我国体育公共服务供给的关键场域，构建统一的体育公共服务标准具有重要意义。在县域体育公共服务标准的实际构架中，需要秉持“兜底均衡”的体系构建理念；指标的确定需要由传统的遵循国家政策、专家意见的“上承”模式向“上承下采”的模式转变；县域体育公共服务标准体系的实际评价主体需要由体育行政部门、人大代表、体育专家团队以及城乡居民等共同组成。

关键词：县域；体育公共服务；服务标准

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1672-268X（2015）01-0039-03

TheoreticalResearchofSportsPublicServiceSystemConstructioninCounties

LIUHongjian

（SportDept.，NanjingXiaozhuangInst.，Nanjing211171，China）

Abstract：AsanimportantareaofsportspublicserviceinChina，countyrequiresforunifiedstandardofsportspublicservice.Intheconstructionofcountysportspublicservicestandard，thesystemconstructionconceptofdetailrevealingandbalancingshouldbeheld.Theindexesshouldbedecidedbythenationalpolicyandtheexpertviewsshouldbegotbothfromthegovernmentandgrassroots.Theevaluationbodyofthecountysportspublicservicestandardsystemconsistsofsportsadministrativedepartment，NPCmember，sportsexpertgroupandurbanandruralresidents.

Keywords：county；sportspublicservice；servicestandard

1“县域”：我国体育公共服务标准体系构建的关键场域

在我国，“县域”这一概念最早在党的十六大第一次被正式提出，十六大提出了“发展农产品加工业，壮大县域经济”的号召，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”［1］。到目前为止，工具书中并没有对“县域”这一概念的明确解释，所以本研究力图从工具书所载的关于“县”与“域”的解释中来分析“县域”的内涵。

关于“县”的解释，《汉语字典》中解释为：“行政区划单位，旧时属于州、府、道，现由直辖市、地级市、自治州等领导”；《北京大学法学百科全书》解释为：“我国连结城乡并介于省或自治州与乡、镇之间的地方一级行政区域单位。县的建制始于春秋时代。辛亥革命初期，县属于道。根据我国现行宪法规定，县属于省、自治区、直辖市、自治州、省辖市（设区的市）管辖，县下设乡、镇［2］。”关于“域”，我国《当代汉语词典》解释为“在一定疆界内的地方［3］”；《古汉语实用词典》解释为：（1）〈名〉邦国；封邑。《三国志·蜀志·诸葛亮传》：“终于邦～之内，咸畏而爱之。”《汉书·韦玄成传》：“以保尔～。”（2）〈名〉区域；地区。《周礼·地官·大司徒》：“以天下土地之图，周知九州地～广轮之数。”（3）〈名〉疆界。唐·骆宾王《为徐敬业讨武曌檄》：“请看今日之～中，竟是谁家之天下［4］。”从上面关于“县”和“域”的解释看，“县”指的是行政区划单位，而“域”则指的是区域、空间范围。所以“县域”指的是县级行政区所辖的地理空间范围。当前，“县域”是我国较为特殊的空间地域，也是我国体育事业发展要重点扶持的地域。

县域是城与乡并存、以农村为主的空间区域，县域体育是我国体育事业发展的“短板”所在。据国务院民政部统计，截至1990年12月31日，全国共有1723个县，124个自治县［2］。在县这一行政层级所管辖的区域中，既包括以政治、经济集中地为中心的县城等城市区域，更多的则是乡镇、行政村等农村区域。据2010年中华人民共和国全国分县市人口统计资料显示，在我国县域人口中，非农业人口有1.26亿，占县域总人口的比例为17.84%，农业人口为5.81亿，占县域总人口的比例达到82?16%，可见，县域是我国农业、农村、农民的最为集中的区域。长期以来，由于我国农村经济基础薄弱，与城市相比社会文化体育事业发展比较落后，农村的体育设施配置、体育资金投入以及体育服务指导等难以满足农村居民的文化体育需求，成为制约我国体育事业整体发展的重要空间区域。

县域是国家体育政策制度执行的底层区域，县域体育政策的落实情况关系着我国体育事业的实际进程。我国体育事业的开展大都是以自上而下的政策文件为手段来推进的。一般情况下，中央政府部门制定与出台政策文件，地方政府配套落实政策文件，到了县级（或城区）政府部门，则是体育政策文件的具体执行主体，所以在国家的一些体育政策文件中都会明确规定“县级以上人民政府”或“县级政府”，如《全民健身条例》第2条明确提出，“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展”；第12条提出“县级人民政府体育主管部门应当在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动。”县级政府上承国家和省、市，下连乡（镇）、村，起着聚合、扩散和纵横联系的作用，是县域体育政策执行的主要组织者，而乡镇、街道以及社区、乡镇村则多是具体执行者，与县级政府共同构成了县域体育政策落实的网络体系。故县域是国家体育政策在底层的主要执行区域，所以在这一区域建立统一的体育公共服务标准体系，对促进我国体育事业的整体发展具有关键性作用。

2“兜底均衡”：县域体育公共服务标准体系的构建理念

体育是人的一项基本权利，人类通过自由或有组织的身体运动来达到增进人的身心健康的目的。为了保障人的体育权利，联合国及各国都相继制定与出台了相关政策或法律。联合国教科文组织会议通过的《体育运动国际宪章》，第1条明确规定：“确信有效地行使人权的基本条件之一是每个人应能自由地发展和保持他的身体、心智和道德的力量，因而任何人参加体育运动的机会均应得保证和保障［5］。”我国《宪法》第一章总纲第21条第2款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”然而，从20世纪50年代我国计划经济体制确立后期起，户籍便被分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制就此形成，城乡也随即割裂开来。渐渐地，城乡发展出现了分离现象，城市与农村的经济、社会、文化发展环境开始形成反差，并逐步加剧。体育自然也呈现出了城市与农村差距不断拉大的态势，农村体育全面落后城市，农村居民更难以与城市居民平等地享受基本的体育公共服务。

公平与正义是国家和社会和谐发展的基本条件。古贤哲人关于公平与正义的理论探讨较多，美国学者罗尔斯作了较为深入的研究。在罗尔斯看来，“正义即公平”，并提出了“作为公平的正义”观：“所有的社会基本善—自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配［6］。”罗尔斯还提出了公平正义的两个基本原则：“第一，每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利。第二，社会和经济的不平等被调解，使得人们有理由指望它们对每个人都有利；并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放［8］。”党的十八大报告具体提出了到2022年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，这不仅对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求，也为今后一段时间内我国城乡基本公共服务均等化的发展指明了方向［9］。应该讲，党和国家制定的包括体育公共服务在内的城乡基本公共服务均等化方针、政策，正是维护社会公平正义的体现，也是城乡公民平等享有体育公共服务权利的保障。

所以，在这一背景下，本文提出构建县域体育公共服务标准体系的基本理念，即为“兜底均衡”。“兜底”中的“底”是指体育公共服务供给的水平、程度、价值等标准的最底端，而“兜底均衡”本质就是保证我国县域城与乡的社区、行政村的体育公共服务至少要具有最底端的配置标准。事实上，“兜底均衡”理念的出发点即为保证城市与农村平等地享有体育公共服务的权利，不至于出现“城市有”而“农村无”体育公共服务的现象，是体育公共服务供给最基本、最基础的公平与正义。所以，秉承“兜底均衡”理念，就需要在构建县域体育公共服务标准时，一定要把城乡居民最迫切、最直接、最现实的体育公共服务指标体现在标准体系中，剔除那些刻意“拔高”、不切实际、难以落实的体育公共服务指标，更不能对城市体育公共服务的供给指标有所“偏袒”，这样有可能会使政府在实践中以牺牲农村体育公共服务供给为代价，更多地将体育资金投入到城市体育公共服务供给中。

3“上承下采”：县域体育公共服务标准指标的确定方式

以往研究者在确定体育公共服务评价标准指标时，通常采用国家政策借鉴以及专家咨询法等确定方式，在这里我们统称为指标确定的“上承”方式，即上承国家政策、专家意见。这种方式虽然能够在一定程度下“照章办事”，且能在短时间内咨询专家意见形成指标体系，但也存在着不足之处。指标确定的“上承”范式往往容易脱离目标群体的实际体育利益诉求，导致指标体系难以在实践中得到运用，造成体育理论与实践的脱节，理论者的应然诉求并没有得到实践者的响应。如有调查显示，苏南许多农民表示对政府安置的健身路径并不喜欢，宁愿选择在家里看电视也不在健身路径上锻炼。一般认为，理论指导实践分为3个部分：一是研究者的理论指导实践者的实践；二是研究者的理论指导研究者的实践；三是实践者的理论指导实践者的实践。其实，许多体育研究者的初衷是想用自身的理论来指导实践者的实践，然而由于体育研究者的理论多是来自于自己的感性认识并结合繁杂的文献而形成的，缺乏与实践者沟通以及对实践者的调查，故难以真正把握现实中实践者的实际诉求。所以，在确定县域体育公共服务评价指标时，需要改变只采用上承国家政策、专家意见的确定范式，积极寻求符合实践者体育利益诉求的公共服务指标。

“上承下采”即是本文所提出的构建县域体育公共服务标准指标比较合理的方式。这种方式除了按照传统的依据国家政策、专家意见确定指标外，还将运用多种方法获取县域城乡居民的实际体育利益需求，本文称之为“下采”体育服务需求。事实上，当前我国体育公共服务的供给模式分为两种：供给导向型模式与需求导向型模式。前者指政府依据财政能力的大小，量力而出地提供公共服务，体育公共服务的供给结构主要由政府安排，后者则是指政府依据公众对公共服务的需求多少及结构偏好，调节服务供给的结构，为公众提供体育服务［9］。县域体育公共服务标准指标的“下采”范式是一种“自下而上”的需求导向型模式，这种模式更容易规避“自上而下”供给导向型模式的弊端，避免由于政府为了追求政绩和利益，忽视县域居民体育利益表达的情况出现，因而能够反映出县域城乡居民真实的体育需求结构，并促成政府根据居民需求结构制定相应的供给结构，最终达到县域体育公共服务在实践中的“需求-供给”平衡。所以，在县域体育公共服务标准体系构建时，本研究将会采用“上承下采”的指标确定范式，力求制定的标准体系真正源于体育实践，而又能为体育实践服务。

4“多方参与”：县域体育公共服务标准评价主体的组成

传统制度范式下体育公共服务标准的评估多是体育行政部门的自我评估，在这种情况下，体育行政部门既是体育公共服务供给的决策者，又是评估者，既是运动员，又是裁判员。“他们一边行动一边观察，一边观察一边行动，把计划的执行与对结果的理解相结合，以便加强或改变计划的内容……政策过程的参与者既是他们所实施计划的评估者，又是他们所评估计划的实施者［10］。”所以，传统的体育公共服务标准的评估难以形成真实的评估数据，不利于地方体育公共服务供给状况的真实反馈，也使得体育公共服务评价所具有的监督、反馈等目的难以达到。基于以上分析，本文提出由“多方参与”县域体育公共服务标准评价主体的思路。结合中国当前的国情，“多方参与”主要由“体育行政部门”、“人大代表”、“体育专家”、“社会公民”等多方组成。并且，“多方”在县域体育公共服务评价中的作用不尽相同。其中，体育行政部门是县域体育公共服务评估的主要组织者，包括提供具体的被评估对象、选择合适的具体评估者、通报具体的评估结果等等。而“人大代表”、“体育专家”、“社会公民”等则是县域体育公共服务评估的具体执行主体，并且在具体评估中，这几方都需要占有合理的比例。

本研究之所以选择地方“人大代表”作为评估主体，是因为在我国，各级人民代表大会是公民的权利代表主体，地方各级人民代表大会有权利审查和评估地方经济、社会以及文化发展的计划、预算、执行情况的职责。正如威尔逊所言，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督［11］。”因此，县域的“人大代表”理应承担评估地方体育公共服务的具体责任；选择“体育专家”作为体育公共服务的具体评估主体，是因为由高校体育专业背景组成的专家团队一方面可以发挥自身的专业能力，同时又不会受地方政府的限制，能够使县域体育公共服务供给的监督与评估更加科学、公平以及民主。“公共政策往往是那么复杂，以至政府如果没有知识渊博专家的帮助，肯定不能作出满意的决定。我们每个人，在一些纯属私人性的决定上有时会依赖专家的指导意见，一些重要的事务会让专家替我们做决定，而政府，包括民主政府在内，也是一样”［12］。选择县域城乡居民作为评估主体，是因为县域居民对体育公共服务的供给效果有着最直接、真切的感受，对体育公共服务是否能够满足自身的体育需求具有最直观的把握，因而有必要选择部分公民代表对体育公共服务供给情况进行评估，使得体育公共服务标准的评估更加真实、合理。

5结束语

县域作为一种特殊的空间区域，该区域体育公共服务的供给状况影响着我国体育事业的整体进程。在国家城乡公共服务均等化发展的大背景下，理应对县域体育公共服务状况给予充分的关注。构建统一的体育公共服务标准则是促进县域体育公共服务发展水平的手段之一。科学、合理的县域体育公共服务标准体系需要结合县域实际的经济社会文化发展状况，以“兜底均衡”范式作为构建县域体育公共服务标准的理念，通过“上承下采”的范式确定体育公共服务的标准指标，并采取“多方参与”作为主体的评价县域体育公共服务的模式。这样才能使得县域体育公共服务的配置更加充满公平与正义，更能符合城乡居民的体育利益需求，也能使得体育公共服务的评价更加有效。

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