土地利用规划的特点范文篇1

关键词主体功能区规划城乡规划土地利用规划协调衔接机制

城市规划和土地利用规划是理论基础和技术规程比较成熟，在实际工作中已经发挥重要指导作用的空间规划类型。正在进行的主体功能区规划也是为规范国土开发秩序进行的空间规划。就全国而言，对同一空间对象从不同角度开展三类各有侧重的空间规划，必然会在规划内容和工作程序上产生一定的交叉重叠。为此，从目标、任务、重点、实施、管理等方面研究三类规划之间的分工互补关系，探索建立协调衔接、融合共享机制，逐步建立起科学合理的空间规划体系，对于确保三类规划有序、准确、充分地发挥各自作用具有重要意义。

一、现有空间规划及相互关系

(一)城市规划(城乡规划)

城市规划是历史最悠久的空间规划。它以城市空间中的物质形态部分为对象，以一定时期的经济和社会发展目标为指导，通过确定城市的性质、规模和发展方向，对城市实体发展格局涉及的道路系统及其他基础设施、建筑物、产业及其他城市功能单元在空间上作出安排，协调安排城市各类功能的空间布局，实现合理利用城市土地，有序推进城市空间开发。因此，城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

早期的城市总体规划并不对城市的外部空间以及城市间的关系进行分析，因此可以看作是以城市内部空间结构为主要内容的微观形态规划。1990年4月起实施的《城市规划法》要求“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。从此，以解决区域范围内城市间关系为重点的城镇体系规划成为与城市总体规划直接关联的区域性发展规划，而且确立了自身的法律地位。

近年来，由于大量城市以“50年、100年不落后”为理由，片面追求以“宽马路、大广场”为代表的豪华建设，这被认为是造成全国耕地数量持续下降的重要原因之一。城市总体规划作为政府调控城市发展的重要手段，对于城市空间非理性的过度扩张控制不力，因此受到了很多的批评。在此背景下，从法律层面把城市规划扩展到城乡规划的广义范畴，从源头上努力把城市与其所在的区域纳入到一个统筹发展的框架，逐渐成为各个方面的共识。2008年1月1日，取代原《城市规划法》的《城乡规划法》正式生效，城市规划在由空间领域向经济社会领域扩展延伸的同时，空间范围也由城市内部扩展到区域空间层次。城市规划进入了城乡规划的新时代。

(二)土地利用规划

作为政府依法采取的行政管理行为，土地利用规划的编制实施要晚于城市规划。1986年颁布的《土地管理法》首次提出“各级人民政府编制土地利用总体规划”。1999年1月以后，以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度成为修订后的《土地管理法》的核心。规定：土地利用总体规划是指由国家或地方各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的总体利用规划。显然，土地利用总体规划的主要目的是协调各部门的用地需求，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供土地保障。

根据1997年10月原国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制审批规定》，土地利用总体规划的主要任务是：(1)具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与分布(年度计划管理)；(2)土地生产潜力等级和土地质量等级划分及图形编制(规划编制和成果管理)；(3)土地用途管制(规划实施和管理)；(4)土地开发、整治、复垦项目的落实与实施(开发整理项目管理)；(5)土地利用动态变化信息反馈(规划跟踪监测)。

1984年，原国家农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，其中根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地共类、46小类。1998年，修订后的《土地管理法》将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。2001年，国土资源部又将土地分类细划为15个二级类和71个三级类。这一分类体系就是现行土地利用总体规划执行的用地类型划分方案。

(三)城乡规划与土地利用总体规划的关系

城乡规划与土地利用规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划；土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。

土地利用总体规划是对整个城市行政区划范围内的土地使用方向作出规定；而城市规划则是在城市建设项目所及的城市建设用地范围内，对各类城市功能在空间上作出合理安排，只有城镇体系规划的范围才扩展及整个城市的行政区划范围。显然，土地利用总体规划与城市规划的衔接点在于确定城市用地的范围。

尽管现行《城乡规划法》和原有《城市规划法》以及《土地管理法》都规定要与其他规划相衔接，但以《城市规划法》为依据、由城乡建设规划部门负责的城市总体规划已经开展了多轮编制和修订，而以《土地管理法》为依据、国土资源管理部门负责的土地利用总体规划直到20世纪90年代以后才开始进行。同时，按照法律规定，两个规划的审批权限不同，规划控制和引导的着力点也各不相同。因此，城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接、协调甚至服从的制度安排，往往只能停留在法律条文的纸面上，在实践中两个规划的脱节，甚至相互抵触的问题，仍是十分突出的。

1、规划关系的法律规定冲突

《城乡规划法》第5条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”现行《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规

划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行两部法律都要求城乡规划与土地利用规划相“衔接”，但都没有明确规定“衔接”的方式，以及争议解决程序。在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下，这种“衔接”规定在实践中往往会遇到很多障碍，这也是造成两者产生矛盾冲突的根源所在。

此外，《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”但我国的国民经济和社会发展规划通常都是以5年作为规划期，而且目前基本不做更长期限的展望。要求以20年甚至更长期限的城乡规划依据5年目标的国民经济和社会发展规划，显然难以具有现实操作性。

2、规划的空间范围日趋重叠

通过土地利用分区，对五类农用地、建设用地和未利用土地空间范围作出明确区分是土地利用总体规划的重要内容。其中，城市建设用地范围内各类城市功能的空间布局则是由城市总体规划完成的。根据：《城乡规划法》，城市总体规划的空间范围应当在规划区内，但由于法律对于规划区的确定采取比较弹性的规定。在实践中越来越多的城市在编制和修订城市总体规划时，倾向于尽可能地扩大城市规划区范围，如北京城市总体规划的规划区就已经扩展到了全市的行政区划范围。这就造成在同一规划区范围内出现了两种基于不同理念编制的城市总体规划和土地利用总体规划，在具体用地安排和开发时序等方面产生的矛盾和冲突就是很难避免的了。

3、规划理念和编制程序相反

城市总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的要求，在明确城市性质、发展目标和规模的前提下，提出城市空间发展方向，并根据城市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市功能分区和各项建设用地布局，提出城市综合交通体系和河湖、绿地系统的布局方案等。显然，从安排用地的角度看，城市总体规划是按照“以人定地”、“以需定供”地原则自下而上进行的。1999年1月1日起实施的《土地管理法》规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。因此，土地利用规划对于用地供需的安排则是严格按照自上而下的方式进行地。

规划理念和编制程序相反，使得两个规划在用地安排方面更加容易出现矛盾冲突。

4、审批和实施制度抵触掣肘

我国的城市总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。

土地利用规划则规定了十分严格的审批制度。新《土地管理法》则将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划的法律地位。通过土地用途管制、基本农田保护和占用耕地补偿等一系列制度安排，严格控制耕地转为非耕地。对于建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批和征用手续。对审批机关的资格也作出了较高的要求。只有国务院和省级人民政府具备能够审批土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

能够审批土地利用总体规划的机关(最低到经过授权的设区的市和自治州人民政府)才有权在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次审批农用地的转用。市、县人民政府只能在已批准的农用地转用范围内，审批建设项目用地。征用土地的权限最低只到省级人民政府。

二、现有空间规划发展演化趋势

近年来，随着空间规划越来越受到各级政府的重视，规划的种类不断翻新，但规划自身的法律地位，以及由此带来的规划审批和实施职责不明、各类规划之间关系日趋复杂等问题也日益突出，现有规划的纷纷开始转型。

(一)从综合平衡向保护耕地转型的土地利用总体规划

前文已经分析，实现供需双方的综合平衡是传统土地利用规划的主要目标。近年来，随着我国耕地面积持续下降问题日趋严重，耕地保护形势日益严峻。在中央多次强调加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度的背景下，土地利用总体规划担当起了从源头上控制耕地面积减少的重任。在加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，同时协调各部门用地需求两大任务并重的同时，土地利用总体规划更多地倾向于保护耕地，呈现出以突出强调耕地保护未主线的鲜明特征。2006年9月国务院第149次常务会议做出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》的决定，要求将2010年保持18亿亩耕地的规划目标持续到2022年，同时对规划期间的基本农田保护面积以及建设用地规模作出了更为严格的规定。国土资源部提出要进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等主要控制指标的研究，加强对土地利用的城乡统筹、土地利用主体功能区的划分以及土地节约集约利用的机制等问题的研究。土地利用总体规划的“控制”特征不断得到强化，而协调平衡特征则日渐弱化。

(二)从单体发展向区域协调转型的城市规划

突出强化城镇体系规划的地位，使其成为城乡规划的重要组成部分并为总体规划提供依据，是《城乡规划法》的一大突破，也表明城市规划的区域化是城乡规划有别于传统城市总体规划的重要特点。按照原有《城市规划法》的规定，城镇体系规划是总体规划的组成部分，没有自身独立的法律地位。《城乡规划法》将城镇体系规划从总体规划中独立出来，与城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划并列，共同构成城乡规划体系。并要求全国城镇体系规划要用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制(第12条)。

传统意义上的城市总体规划只是将各类城市功能与相应的用地范围一一落实，形成布局方案。这种着眼于城市内部的规划，因为缺少对区域整体的把握，越来越多地表现出就城市论城市、缺少城乡统筹和区域统筹视角的问题。在此背景下，以区域范围内各级各类城镇关系研究为重点的城镇体系规划应运而生。近年来，规划界借鉴国外经验，引进了区域研究为基础、以空间关系为重点制定城市发展重大战略的概念性规划，城市总体规划的区域性特征更加突出。因此，从城市单体的总体规划转型为更加重视从区域角度研究解决城市发展问题的城乡规划，既是城市发展实践的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求。

(三)从生产力布局向空间管制转型的区域规划

改革开放初期，我国曾经借鉴国外经验，开展了国土规划工作。由于种种原因，这一工作没能持续下去。但以国土规划为蓝本的各类区域规划，在缺少明确法律地位的情况下，因其能够为各级政府指导区域经济社会发展实践提供依据，呈现出繁荣发展势

头。

早期的国土规划由各级计划部门负责，着重对行政区划范围内的生产力布局、重大基础设施和国土整治项目作出长期安排，与建设部门负责的城镇体系规划各有侧重。随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用不断加强，政府通过计划手段在产业发展领域的功能弱化。与此同时，由于竞争引发区域间的重复建设和恶性竞争等问题日益突出，通过规划对相邻行政区之间的基础设施、生态建设和环境保护等作出统筹安排，以此促进协调区域关系成为建设与发展实践的需要。

在此背景下，以行政区或跨行政区的特定区域区域为对象的发展规划沿着不同的路径演变。一是城镇体系规划更加关注跨行政区、处于快速成长阶段、具有区域发展龙头功能的城市密集地区，出现了不同空间尺度的城市群或都市圈发展规划，如国家层面的珠三角城市群规划，地方层面的山东半岛城市群规划、武汉都市圈规划等；二是对于全国或地方发展具有关键意义的区域受到各级发改部门的重视，如长三角和京津冀区域规划、辽宁沿海地区、广西环北部湾区域等；三是以具备特定地理特征或特殊功能的类型区域，如三峡库区、南水北调丹江口库区等，也成为一种新的区域规划类型。这三类规划均源自国土规划或城镇体系，虽然内容与经济社会发展规划基本一致，但由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的一定之规，实施效果往往取决于政府的行政意志。

2005年10月，为指导正在进行的国民经济和社会发展“十一五”规划的编制工作，国务院了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，提出要建立国家、省(区、市)和市县三级，总体规划、专项规划和区域规划三类的规划管理体系。规定区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。跨省(区、市)的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门编制，省内区域的规划由省(区、市)人民政府有关部门编制。

三、主体功能区规划与现有空间规划的关系

在近年来日趋激烈的竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面，对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展产生了严重的负面影响。为此，“十一五”规划纲要提出推进形成主体功能区，就是希望起到从源头上贯彻落实科学发展观、重塑区域开发新格局的作用。在已经有多种类型的空间规划，而且相互关系没有完全清晰到位的情况下，首先需要明确主体功能区规划的定性与定位，在此基础上才能形成科学有序的空间规划体系。

(一)主体功能区规划的定性与定位

制定主体功能区规划的主要意图是希望对明确各个区域的开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续的国土空间开发格局。资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力是区域间客观的基础性差异，也是确定区域主体功能的基本依据，在此基础上，根据全国人口分布、经济布局、国土空间利用和城镇化发展格局等因素，统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的任务，对各区域的主体功能作出合理的强制性安排，形成了主体功能区规划。

从规划内容看，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种主体功能类型，是以约束开发冲动为主旨，以开发强度为单一坐标对各个区域作出的层次性类型划分。由于主体功能以开发强度等级为标志，不涉及具体的开发方向要求，不同层级规划之间必然产生重叠关系，同一类型(实际上是同样开发强度等级)的主体功能区必然会包含其他类型(开发强度等级)的功能区。也就是说，在部级的优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定，只是宏观的、原则性的开发强度要求，而且只是阶段性的识别结果。针对四种类型(实际上是四个层次)编制的主体功能区规划更大程度上体现的是一种以区划为基础的空间管治目标方案。

如果上述定性成立的话，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是在现有各类空间规划之外，能够为城市规划、土地利用规划以及环境保护、交通等各类专项规划提供基本依据的空间规划。显然，主体功能区规划只有与现有各类空间规划建立起合作而不是替代的关系，成为具有长期性、战略性和基础性特征的框架性规划纲要，才能够满足为其他规划提供基本依据的要求。在提出各种主体功能类型区划方案和相应的政策措施之后，其空间管治目标的实现可以通过各级土地利用总体规划得到具体落实。

(二)主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的关系

现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切人的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图；城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则需要在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。

1、目标、任务与重点

主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向，而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。因此城乡规划的目标更加明确具体。

主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划，土地生产潜力等级和土地质量等级划分、通过规划实施和管理实现土地用途

管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城市规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局；用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。

2、规划的实施与管理

土地利用总体规划是以《土地管理法》为依据，按照行政区划单元由各级人民政府组织编制的。同时，《土地管理法》还对于不同级别行政区域的土地利用总体规划制定了完整的分级审批程序。土地利用总体规划的实施，主要通过制定土地利用年度计划并将其列入国民经济和社会发展计划执行情况向同级人民代表大会报告制度、土地调查制度和土地统计制度加以落实。

城市总体规划是以《城乡规划法》为依据，城市总体规划和县城镇总体规划分别由城市人民政府和县级人民政府负责组织编制，全国和各省、自治区、直辖市的城镇体系规划分别由国务院城市规划行政主管部门和省级人民政府组织编制。城市规划的实施，主要通过《城乡规划法》确定的城市规划许可制度加以落实，具体地，就是依据经批准的城市规划，对城市土地利用和建设活动核发“一书两证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

3、规划的协调衔接和融合共享机制

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。

主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。

国发[2005]33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。

土地利用规划的特点范文

关键词：土地规划修编探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、

土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域)，确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此，要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划，通过人-机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

土地利用规划的特点范文

关健词：城市；国土资源；规划；重要性；特点

1、分析国土规划的重要性

城市国土规划是一个比较全面、长远、综合的发展构想，通过明确资源综合开发的目标、方向和步骤，达到国土有效开发利用的目的。我国的对于国土规划工作提出了很高的要求，国土规划更加紧迫和重要。

1.1规划类型客观存在

在社会发展和城市建设必然涉及不同区域和城市规划，国土的开发和建设也必然要影响到具体区域和城市的空间布局，因而有关区域和城市的发展及其空间布局，有关国土规划的制定和实施，理所当然的成为了国家和各级地方政府必须认真考虑和决策的重要方面。城市建设大量占用土地甚至是耕地，开发过多，耕地锐减，生态环境恶化等诸种现象，已成为中国政府及广大人民群众所共同关注的问题。所有这些区域与城市问题，也就理所当然地成为国内外学术界共同研究的热点，国土规划也就更显迫切而重要，它既是上述问题解决提出的客观要求，也是解决上述问题的重要手段。

1.2贯彻人口资源环境基本国策

国土规划侧重于资源的空问配置和布局，着重解决规划期内资源配置的效率和可持续发展问题，将规划的各项指标通过资源开局，最终分解落实到特定空间，偏重于经济建设的空间布局与人口、资源、环境和发展的协调方面。国土规划在实际实施过程中，通过对规划目标的积极维护，并以制度化的方式在国土资源配置中发挥重要作用，从而把人口资源环境基本国策和可持续发展的战略目标具体化，并真正地落到实处，成为贯彻中央关于人口资源环境基本国策，实施可持续发展战略的重要举措。

1.3关于国土资源战略问题的途径

城市的国土规划属于空间规划。空间是各种资源及其相互之间的关系组成的集合体。国土资源开发利用过程，既是某种资源的开发利用过程，也是各种资源之间相互依赖、相互依存关系调整的过程。这种关系的调整，既有积极的一面，也有消极的一面。而消极的一面，往往带来了一系列严重影响和制约经济社会可持续发展的重大问题。如开发利用矿产资源，造成土地、草地、森林及生态环境的破坏。协调各种资源之间的关系问题成为国土资源重大战略问题之一。这一问题的解决靠单一的资源规划是不可能的。国土规划以揭示各种资源间相互联系的自然规律和社会经济规律为主要研究对象，使各种资源间的关系得到很好的协调。

1.4加快推进资源管理转变的方式

人口资源环境基本国策不仅明确了国土资源管理的总原则、方向，也给国土资源管理提出了更新更高的要求。关健是要切实转变资源管理方式，侧重于开发监督管理，向以保护和合理开发利用为目的转变；从偏重数量型、片面追求经济效益管理，逐步向数量、质量和生态型管理，追求经济、社会、生态环境综合效益转变；从计划分配为主，向政府管理与市场运作相结合、充分利用“两种资源、两个市场”转变；从传统粗放型利用方式，向运用现代科学技术手段集约利用方向转变。国土规划，是为避免市场配置资源失灵而建立的，作为政府的事前管理、宏观管理、公共管理行为，正是推进资源管理方式实现上述转变的重要步骤。

2、城市国土规划的特点

分析和把握城市国土规划的特点，对于指导城市国土规划工作具有重要意义。在总结我国国土规划的历史、现状的基础上，笔者认为，我国城市国土规划应该具有以下特点：

2.1国土规划的依法编制

对于国土规划必须坚持依法编制的原则，目前国土规划并不是强调规划本身，而是强调规划的实施。在依法治国的条件下，规划要达到真正的实施并产生效果，从编制到实施都必须有法律依据。

目前，国土规划工作应该以下列法律法规作为依据：1）为加强国土资源管理、合理开发利用和有效保护而制定的各项资源法规，如土地法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海洋法等。2）为加强国土工作的组织、协调、管理和监督而制定的综合性国土法规，如国土规划编制办法、规程，国土开发整治法等。3）为完成国土规划某些任务而制定的专业性国土法规，如国土建设与整治法、国土环境保护法、水土保持条例、自然保护区管理条例等。4）为在特定地区开展国土开发整治而专门制定的地域性国土法规。

2.2国土规划的发展战略

过去，城市国土规划致力于发展经济，实行一种“赶超战略”，因此在国土空间上都是以重点地区的开发战略为主导，以推进整个经济的高速发展。然而事物总有其两面性，重点地区开发所形成的经济圈在取得可喜成绩的同时，也产生了许多负面影响。济过度集聚，国土利用失衡，一些地区的交通、环境和人口问题变得越来越严重。

2.3国土规划的科技创新

国土规划是一项复杂的工作，它包括国土资源调查评价，国土资源潜力评价，国土开发利用及其效益评价，国土综合生产力的空间布局、规划动态协调与信息反馈等。这些工作的顺利开展，都需要加快科技创新，依靠科技进步，促进资源可持续利用，促进国土开发建设的合理布局；加强国土规划的信息化建设步伐，提高对国土规划的动态协调、灵活监督、及时反馈的能力，综合运用RS、GPS、GIS、LIS、4S技术作为国土规划必不可少的管理手段，不断提高国土规划的编制实施水平，不断提高国土资源的管理水平和国土资源开发建设的利用水平，以引导国土规划朝着健康的方向发展。

2.4规划的主题

城市的国土规划主要看合理利用国土资源和不断建设、改善生态环境的途径。就是要“不断提高人民群众生活质量和环境承载力，满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”，做到既合理、科学高效、充分利用国土资源，又节约、保护好国土资源.在新时期国土规划中，生态环境保护和建设被提到了前所未有的高度。在国土规划的编制和实施过程中，都必须高度重视环境保护和生态建设，实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。

2.5增强区域发展规划、经济区划的内容

区域规划开发战略，必须注重区域国土的协调发展。因此要研究全国资源优化配置与发挥区域优势相结合的区域资源战略，因地制宜、因需制宜、因时制宜搞好国土规划，充分发挥区域资源潜力和优势，形成各具特色、优势互补、协调发展的区域国土规划开发新格局。与此相协调，城市发展也要根据各自的特色以及实际情况制定切实可行的城市发展规划。随着我国国土规划体系的不断完善及其实施的不断进展，国土规划必将在不同区域发展中，起着更好的引导和协调作用。

2.6国土规划的公开性和适应性

规划程序必须由政府统一规划、自上而下的指令性规划向自下而上、公众参与的诱导型规划或上下推拉式规划转变，规划背景必须由“大政府小社会”模式转为“小政府大社会”模式，即体制创新原则。使规划保持了较高的透明度和参与度，这对我们启迪颇深。强调广泛的公众社会参与度，为编制规划以及解决规划问题献计献策，为实施规划尽职尽责，真正参与到政府、企业及规划部门的推拉式规划中，制定一个透明度高、可靠度强、操作性好的满足全社会愿望的发展规划一一推拉式国土规划。

通过上述各种体制的完善与创新，通过这一系统的运转，保证我国经济体制转型时期国土规划的日臻完善，以便更加有效的发挥规划在经济和社会发展中的不可替代的重要作用。

2.7国土资源安全问题

城市的国土规划中，既要充分、合理、有效的利用国土资源，又要保证国土资源具有支撑和保障能力，具有自主力、自卫力、竞争力。国土资源安全理念，要求人们在国土规划中应该在确保国土规划合理消耗资源的情况下，建立和完善国土资源储备制度，要完善和发展土地储备制度，要加强战略性矿产资源的储备，要积极开展海洋资源储备。更好地开发合理利用国土资源，正是为我国经济社会发展打好坚实的基础。

参考文献：