矛盾纠纷多元化解制度篇1

近年来，农村经济在不断飞速发展的同时，受到经济转轨、利益格局调整和文化思潮变革等因素影响，一些社会关系与矛盾纠纷趋于紧张和复杂，存在某些不安定的隐患、不和谐的因素，影响了基层的社会和谐和健康发展。本文通过对旺苍地区乡镇的矛盾纠纷研究厘清农村矛盾纠纷呈现的主要现状与特征，并寻找妥善化解之道。

一、当前农村社会矛盾纠纷的主要种类

（一）干群之间的矛盾纠纷

1、干部作风问题导致群众对基层组织缺乏信任。由于农村教育水平普遍不高，加之近年来青壮年都外出打工，基层人才的外流造成村领导班子成员素质整体不高成为不争的实事。素质的参差不齐又使农村干部出于理解不同或者个人的私心，在政策执行上时常出现偏差。工作方法简单粗暴，对待群众缺乏耐心细致的说服教育，对村民反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻，对发现的矛盾纠纷不及时调处，或者采用高压政策或“一言堂”，以人治代替法治、从而使小纠纷激化成大矛盾。简单粗暴的工作方式引起了双方的对立，基层群众把对个别干部的埋怨转化成对政策的不理解和对村委会的不信任。而群众的上访也让村委会把其划为“刁民”，干群关系十分紧张。

2、管理职能与体制问题导致行政效率低下，难以为群众提供优质高效的公共服务。基层组织网络建设不健全，各项工作条块分割、机构庞大、冗员过多、加之工作人员人浮于事、职责不清、推诿扯皮等现象时有发生，部门联动协调工作机制作用、群防群治作用发挥不好。一些村社综治网络、人民调解网络不健全，培训机制、激励机制、考核机制的不健全导致基层工作网络作用发挥不好，对因宅基地、土地、婚姻、邻里关系等引发的民事纠纷不能及时妥善化解处理。矛盾长期得不到化解，基层群众对村委会的不满与日俱增。

3、基层管理存在“一言堂”导致群众民利受到损害。当前，农民的民主法制意识逐步增强，然而少数村干部在村级集体事务管理中，没有真正贯彻“一事一议”，最多是形式上做到了村务、财务公开，但对涉及村民利益的重大事项，就开小会个别干部拍板决定，侵犯了村民的利益从而引发村民不满。村务管理缺乏有效的监督，群众对干部多心、不放心，有意见，反映村干部吃喝贪占和财务混乱的越级上访问题仍居高不下。

（二）基层群众之间的矛盾纠纷。

由于历史原因，基层法治观念薄弱，村民还没有养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的意识,从而导致邻里之间及家庭内部矛盾不断加深。这些纠纷既影响着村内的和谐、民风的纯朴，也使干群关系更一步恶化，群众间的纠纷主要表现为：

1、因宅基地、林地等引起的物权纠纷。近年来国家始终对“三农”问题高度重视，随着“工业反哺农业、城市反哺农村”力度的加大，各项惠农政策和保障民生举措的相继出台，土地作为一种稀缺资源，作为农民赖以生产和生活的物质基础，自古以来被农民视为安身立命的根本。农村经济社会的发展对土地的依赖性越来越强，土地和土地所承载的利益比历史上任何一个时期都更让人眼红。补偿款兑付、林权纠纷、宅基地纠纷正呈逐年增多之势。只要涉及土地权属纠纷往往调处难度都特别大，处理稍有不慎极易引发，激发人民内部矛盾的升级。

2、因婚姻家庭、邻里关系引起的纠纷。随着经济的发展，人们婚姻家庭观念发生了转变，近年来农村离婚率逐年上升，婚姻矛盾逐年升级。伴随“打工潮”青壮后村民纷纷外务工，身处“花花世界”长期两地分居，造成婚姻基础动摇。因离婚、解除同居或赡养、继承、财产分割引起的婚姻家庭纠纷，因鸡毛蒜皮的引发的人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷大量涌现。

二、农村社会矛盾纠纷的主要特征

1、矛盾纠纷的多元化。矛盾主体增多，矛盾关系广泛、复杂，往往是国家、集体、个体和多种经济组织的矛盾交织在一起，矛盾纠纷呈现多元化。

2、矛盾纠纷复杂化。因农村经济发展的不平衡、差异性和有关机关的行政行为和办事程序的随意性，导致了社会矛盾纠纷复杂化。农村矛盾纠纷由从前“一因一果”向“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”转化。现在农村矛盾纠纷不确定性与以前相比大为加强，一个简单的纠纷往往牵扯几人或一个群体的利益，矛盾纠纷的复杂性大大的增加了调处的难度。

3、矛盾纠纷呈现群体化。随着农村法治进程的推进，基层群众民主法制意识越来越强，加之农村矛盾纠纷与群众的生产生活息息相关，涉及面广加上血缘宗亲等因素，极易发展成群体行为，若处理方式不当，或者调处不及时，极易引发。

4、矛盾纠纷的季节性。农村矛盾纠纷常常伴随着春耕大忙，外出务工人员返乡等时节集中暴发，呈现明显的季节性。

5、解决方式激烈化、网络化呈现对抗性。矛盾之初，村民大多通过向村社或者乡镇干部反映问题，希望能解决纠纷维护自身权益，这时大多简单纠纷都能及时化解。但一些重大、复杂、疑难纠纷的解决耗时过久，加之一些基层干部工作方法简单，对待群众缺乏耐心细致的说服教育，对村民反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻。致使当事人失去耐心，认为自己的问题靠正常程序反映根本解决不了，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”只有把事情闹大了才能得到根本解决，故动辄就大闹。另外，个别基层群众片面追求个人利益，为谋取利益最大化，不顾法律、道德约束，通过网络把歪曲的事实发表在网上，希望通过网络不断给政府施加压力。这些都造成了干群关系的紧张，当事双方的对立。一些政府部门对待非正常上访事件，顶不住压力片面强调“和谐稳定”，在处理过程中不严格按照法律政策规定，做出过多的妥协让步又不可避免的造成了人民群众不信法的恶劣影响，助长了不按正常渠道合法表达合理诉求的歪风邪气。

三、处理农村矛盾纠纷的对策

矛盾纠纷的发生是不可避免的,积极预防和及时化解基层矛盾对经济社会的发展有着重要意义。依法、及时、有效地化解各类社会矛盾，需要建立健全科学合理的调处机制，从实际需要来看，当前应在以下几个方面努力：

1、充分发挥法制

宣传、教育疏导功能,促使群众学法、守法、用法。一是加强对农村重点普法对象的法制宣传教育，加大对村社普法宣传工作的指导力度，将普法宣传工作贯穿于各项工作的各个环节。二是积极探索法制宣传教育方式方法。把普法工作与党委政府中心工作、新农村建设等结合起来，创新“法律七进”活动形式，提高法制宣传教育的针对性、实效性、系统性和社，！会参与性。采取群众喜闻乐见的宣传方式，开展送法下乡、法律咨询、法制讲座等活动。完善普法平台建设，深入开展“法律七进”、“法律明白人工程”等活动，充分利用“网络普法”、以案说法等形式，增强普法宣传的互动性和趣味性。通过培训学法骨干，达到以点带片，以片带面的学法、懂法、用法的良好社会氛围，提高广大农民群众遵守法律的自觉性和依法维护自身合法权益的主动性。从而形成了“政府牵头，部门联动，全民参与，共促法治”的“大普法”格局。三是要把农村法治教育与德育教育相结合。将依法调解贯穿于矛盾纠纷排查调处工作的全过程，在调解过程中加强法律宣传工作，全面提高广大群众的法律意识，形成依法表达诉求和维权的氛围，营造良好的法治环境。还要将“宽以待人”的传统文化贯穿于调处矛盾纠纷具体案件的全过程。主动营造仁和礼让的调解氛围，以传统伦理道德文化和民间谚语、典型案例等说服、教育当事人，引导双方当事人在调处过程中冷静分析，宽容，促使纠纷当事人互谅互让，积极引导当事人思想观念转变，实现了调处结果、法律效果与社会效果的高度统一，最终达到握手言和。2、健全制度,强化指导，确保矛盾纠纷调处工作实效。基层政府应当充分发挥指导作用,结合相关法律、法规、政策,帮助村级自治组织健全村务管理制度,着力提升基层各项事务的法治化管理水平，做到决策民主、内容合法，程序规范，形成了村级工作运作有序、村干部行为规范，村级制度较为完善的工作局面。同时乡镇政府要把矛盾纠纷调处工作纳入年度目标考核，建立科学、合理考核考核体系，把矛盾纠纷调处工作与新农村建设、“依法治理”等相关考核结合起来，制定相关奖励政策，建立起一整套的奖惩体系，为矛盾纠纷调处提供了有力的制度保障。

3、扎实开展依法治理工作、减少基层矛盾纠纷的发生。要以“会前学法”制度为抓手，继续坚持领导干部法制讲座、学法考试等制度不放松，全面提升领导干部依法行政意识和法律素养，推动“法律七进”、“依法治理示范乡镇”创建等各项工作高效开展，确保党政机关工作人员廉洁自律、依法行政、不损群众利益。要加强对村主要干部培训工作，规范党务、村务行为,加快基层民主化进程,从根本上减少或杜绝了因村务管理混乱而引发矛盾纠纷。

4、深化社会管理创新，构建化解矛盾纠纷的长效机制

（1）提高认识，深化社会管理创新，努力把大调解工作向纵深推进。要深刻认识到大调解工作是为“第一要务”服务这一本质，站在发展的高度认识大调解工作，紧紧围绕发展这一中心任务做好矛盾纠纷调处工作；要深刻认识到大调解工作是维护广大人民群众合法权益的有效手段。牢固确立“以人为本”、“为民服务”的工作理念，千方百计提高调处成功率，努力为基层群众解决实际问题，维护基层群众的合法权益；要深刻认识到大调解工作是社会主义民主法制建设的重要组成部分。大调解制度是具有中国特色的法律制度，我们必须积极适应国家法治化进程的需要，有力地提升大调解工作社会效果，增强矛盾纠纷调处工作的实效性。

（2）着力构建“大调解”矛盾纠纷调处机制，在健全组织网络的基础上,整合人民调解、行政调解、司法调解三种资源,形成上下联动,立体防控的工作格局。进一步健全完善矛盾纠纷的预防、排查、调处机制，定期对各类矛盾纠纷、安全隐患和突出问题进行全面细致排查，及时掌握人民群众诉求和矛盾纠纷产生的成因，分析研判各类不稳定因素，建立化解工作预案，健全快速反应机制。通过加大部门间配合力度，创新大调解工作格局。探索调解工作向专业化、行业化发展。创新调解新模式，推动调解队伍专业化、社会化建设。构建以人民调解为基础，人民调解、司法调解、行政调解相衔接的大调解格局，逐渐形成以人民调解为基础的多元化纠纷解决机制，倡导和支持一般民间纠纷向非诉讼解决渠道分流。切实建立起高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的新机制，努力将各类矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，牢牢把握调解工作的主动权。

（3）建立协调机制,实现三大调解的有效衔接。充分发挥乡（镇）村两级调解组织在矛盾纠纷预警、控制、调处方面的独特作用，通过信息员建立全方位的预防机制。着重“抓早、抓小、抓苗头”，做到早预防、早介入、早教育、早调解，达到早消化、早控制、早转化、早结案，把可能发生的矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，把可能转化成巨大影响事件的矛盾纠纷大事化小、小事化了，有效控制矛盾纠纷。对排查出的重大、疑难、复杂纠纷实行“领导包案制”落实责任人，避免矛盾纠纷激化扩大，对化解纠纷工作不力致使矛盾激化，纠纷扩大的责任人追究责任。还要定期组织相关职能部门深入开展矛盾纠纷“大调解”五进活动,通过现场调解以案释法等形式,加大普法宣传力度,不断增强广大群众的守法意识和明辨是非能力,从源头上预防矛盾纠纷发生。逐步规范，加强三大调解的联动机制建设，规范调处程序，加强诉调对接、人民调解司法确认，打好“组合拳”，确保三大调解密切配合,有机衔接,建立健全长效机制，把调解工作的效果最大限度地发挥好、实现好。

5、健全法律援助渠道。健全基层法律援助工作网络畅通诉求渠道，建立健全法律援助制度，规范法律援助工作机制，拓展援助渠道，扩大农村法律援助案件的受援范围，确保法律援助“应援尽援”，化解社会矛盾、促进社会和谐。

总之,随着农村经济社会持续发展，在今后相当长的一段时期内矛盾纠纷成总体上升趋势,对此我们要有充分的认识,对排查出来的各类矛盾纠纷，要进行认真地分析研判并妥善处置，发挥大调解“为政府分忧、为分流、为法院减负、为公安减压、为群众解难”的积极作用。要在实践中不断总结和积累调处矛盾纠纷的经验,积极有效化解各类矛盾纠纷，维持农村基层社会的和谐稳定，为不断深化改革和经济社会发展提供坚强有力的保障。

参考文献：

1、李杰《当前农村土地承包经营权流转问题的现状及对策》

矛盾纠纷多元化解制度篇2

建设和谐社会，全面实现小康目标，重点难点在农村。不容讳言当前和今后很长时期里，“三农”问题仍然是困扰党和国家发展的重大问题，“三农”问题很多又以涉农纠纷和案件的形式表现出来，因此，如何依法化解农村矛盾，特别是涉农纠纷和案件，平抑农民之间的权利冲突，这对增强司法能力，贯彻落实科学发展观；对构建和谐平安农村，巩固加强党的执政地位；对服务新农村建设，全面建设小康社会，实现社会的公平正义都有着十分重大的现实意义。

一、当前农村矛盾凸现

在国际上，人们普遍认为人均国内生产总值达到1000美元的时候最容易产生种种不和谐。原因在于经济发展的过程实际上是一种利益调整的过程，往往由一部分人利益的改善引起另一部分人的利益受损，这就容易产生各种矛盾和利益冲突。

原最高法院院长肖扬在美国耶鲁大学作了《中国司法：挑战与改革》的演讲，他坦陈：中国的传统社会是非讼、厌讼的，但那是封建专制年代的情形，公民缺乏权利意识，政府也压制诉讼。而今天的中国人则似乎与美国人一样的“好讼”了。20多年来，中国刚刚改革开放的时候，每年的民商事案件平均只有50多万件，而20多年后的今天则上升到了500多万件，是上个世纪70年代未的10倍。可见中国的经济改革带来了经济生活的活跃，民商事纠纷也相应增加。同时，我们也要看到这些民商事纠纷，很大部分就是涉农纠纷案件。

以我们南康市为例，2007年南康市法院受理的刑事案件106件，与往年大致持平，说明我市的社会治安形势比较稳定。但受理的各类民商事案件1673件，比2002年1291件，增加382件，上升29.59%，而这些民商事纠纷案件中，涉农纠纷达953件，占当年民商事案纠纷56.96%。

除传统的劳务纠纷、相邻纠纷和人身损害赔偿纠纷略有下降外，其他涉农纠纷都有较大幅度的增长。

一是债权债务纠纷案件居首位。特别是农村承包合同纠纷、民间借贷纠纷大量增加，2007年受理此类纠纷案件112件，占当年涉农案件的11.75%。

二是土地纠纷增多。农业向规模化、契约化发展，过去无人问津的荒山、荒岭、山坡、滩涂成了“寸土必争”的黄金之地。中央减免农业税后，农民开发性农业勃兴，土地、山林、果园、鱼塘、滩涂的占有、使用、收益、相邻纠纷增幅很大，2007年，受理此类案件107件，占当年涉农案件的11.23%。

三是传统婚姻家庭纠纷有所下降，但近年来，“打工青年”离婚案件居高不下。众多的打工青年为社会、为家庭作出了贡献，他们是社会财富的创造者，但由于打工青年流动性大等原因，给婚姻家庭带来了很多不利因素。2007年，受理此类案件83件，占涉农案件8.70%。

四是拖欠农民工工资的案件和交通事故损害赔偿案件增幅很大。而且呈现出案件多，标的大的特点。

此外，还有生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子以及毒害耕畜等侵害农民合法权益的案件。此类案件往往由于农民缺乏维权意识、证据意识、时效意识而使自己的合法权益得不到及时有效保护。有的农民则采取极端报复手段来实现权利。如高安农民胡某在福建老板林某的砖厂打工，被搅泥机扎伤，法院判决林某赔偿胡某10多万元。到期后，胡某不申请执行，而是邀集亲友数人，绑架林的2个女儿，结果构成犯罪被判刑，成为《站在被告席上的受害人》，教训极为深刻。

二、权利冲突是农村矛盾纠纷核心内容

在社会主义初级阶段，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。社会矛盾当前集中表现为各种权利冲突，当前的农村矛盾尽管纷繁复杂，但其规律和特点：

第一、现阶段农村矛盾纠纷反映了国家、集体和个人三者利益关系。这些矛盾属于历史遗留问题的是极少数，绝大多数是改革、发展过程中的矛盾，是人民内部矛盾。在农村，讲三者利益，说到底是国家、集体给农民什么，农民为国家、集体负担什么。时期，负担的载体是生产队，农民吃的是“大锅饭”，农民负担的矛盾潜伏着。现在，农民个人是独立的负担载体，负担的轻与重，直接关系到农村的稳定与不稳定。近年来，国家免除了农业税，广大农民衷心拥护党的农村政策。但现在的问题主要是对“集体”，因为“集体”曾使农民大受“一平二调”之苦，现在加重农民负担，又往往出在花样百出的集资办“集体”的事上。因此，防止农民负担“反弹”的压力仍然很大。

第二，领导干部是一系列矛盾的主要方面，而且处于主导地位。农村社会的一系列矛盾，都在农民群众与农村干部这一对矛盾上交汇。有些乡村干部，本质上是农民，带领群众致富，自己也要致富，如何摆正“小家”与“大家”的关系，就不能不成为农村干群关系的“焦点”。如果乡村干部工作方法简单粗暴

，，越权执法，作风上，就有可能影响干群关系，甚至造成。

第三、涉及面广，利益主体分散，各种矛盾互相交织，呈现多元化状态。农村的矛盾很多，引发的各种纠纷异常繁杂。少到几元、几十元的小额诉讼，多到上百万的“官司”；小到家庭邻里间宅基地争执，大到区域间土地、山林、水面权属的纷争；分到个人打官司告

状，合到聚众越级上访等等。另外，农民收入提高了，但与其它行业相比仍处于最低水平；农民素质提高了，但仍有很多文盲、法盲。加之，封建迷信、宗族势力与“黑黄毒赌”等丑恶现象的搅合，使得农村矛盾纵横在农村政治、经济、文化生活的各个方面，而且容易激化，形成连锁反应。因此，我们对此要有足够的认识，花更大气力妥善协调各方面利益关系，正确处理农村矛盾，大力促进农村社会和谐。

三、构建多元农村矛盾纠纷化解机制的设想

有社会就有纷争，有纷争就要有相应的纠纷解决方式。在当前农村社会中，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足农民多种需求的多元化解机制是当前依法化解农村矛盾纠纷的发展方向。其合理性主要有：其一，多元化的农村矛盾纠纷决定了纠纷解决机制的多元化。我国正处于社会转型时期，伴随利益的调整、重分，规则的修正、重建，表现在农村的矛盾纠纷在内容、性质和形式上发生了较大的变化，纠纷成因、纠纷类型和纠纷层次呈现多元化，这就要求解决矛盾和纠纷的手段、方式的多样化。其二，各种纠纷解决方式的功能差异决定了纠纷解决机制的多元化。就纠纷解决方式而言，无非有诉讼和非诉讼两种方式。诉讼代表国家司法权的行使，属于一种公共性的纠纷解决机制，是纠纷“法律”解决的典型形式。与诉外纠纷解决方式相比，它更具正统性和权威性。但存在成本高、周期长、过于刚性化等制度上的功能障碍，诉讼并非纠纷解决的最佳方案。诉讼外纠纷解决方式尽管程序不如诉讼严谨、处理不如诉讼精确，但灵活、便捷的功能优势，更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。其三，价值观念的多元化决定了纠纷解决机制的多元化。在纠纷解决过程中，不同的主体有着不同的价值取向，对纠纷解决方式也会作出不同的选择：侧重权利实现的，往往从法定权利义务角度出发，力求选择诉讼实现权利最大化；而侧重效益考量的，往往从纠纷解决和实现正义的成本、效益出发，力求通过便捷、经济、协商的诉讼外方式解决纷争。只有推行多元化纠纷解决机制，才能从不同角度满足不同主体解决纠纷的需求，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决途径。在我国，社会矛盾争讼有五大解决途径：协商，民间调解，申诉（行政调解），仲裁与诉讼。总体来看，在司法实践中，近年来我国诉讼调解工作得到了加强，这符合社会主体对司法需求越来越高的趋势，这是好的一面。但人民调解和民间调解、仲裁则有弱化的趋势，因而产生农村矛盾纠纷解决渠道不畅通的问题，大量纠纷涌入法院，增加了司法资源的浪费和诉讼成本的增加。因此，要大力加强诉讼外纠纷解决机制的建立，初步构想建立以人民法庭为骨干，以乡镇调解委员会、司法所为调解工作站、以村组调解员为工作联系点的“庭、站、点”调解工作网络，按照“小纠纷由村组调解员调处，即不出村；一般纠纷由乡镇调解工作站调处，即不出乡；大纠纷由人民法庭（人民法院）裁决调处”的原则，从而实现功能互补互动，提高司法资源的利用效率，最大限度地保障和维护农民群众的合法权益。

四、几点建议和对策。

当前农村矛盾凸现，除了要构建多元矛盾化解机制外，笔者认为还要在以下方面下功夫：

首先，坚持积极疏导的方针。民意如水，宜疏不宜堵。加强疏导，就是对农民群众的意见、愿望和呼声要主动听取，对于农民群众反映强烈的突出问题要主动解决，对于农民群众提出的合理要求要主动办理。尊重和保护群众对党和政府的信任热情。要在农民群众中开展社会主义“荣辱观”教育，做到荣之事多做，耻之事不为，不以荣小而不为，不以耻小而为之；同时倡导和谐家庭关系和科学文明的健康生活方式，让文明新风吹遍千家万户。

（二）落实司法为民举措。人民法院作为国家的审判机关，对依法化解农村矛盾负有义不容辞的职责。我们要牢固树立“公正司法，一心为民”的执法指导思想，认真践行科学发展观，建立健全便民诉讼网络，充分发挥便民诉讼网络的作用，便利群众诉讼；加大司法救助的力度，加强对社会弱势群体的保护，对他们的诉讼提供快捷高效服务，最大限度保障经济上确有困难的当事人能打得起官司。在审理与群众切身利益密切相关的案件中，要关注民生，维护民权，对一些社会影响较大、对立情结较强、涉及面较广的民商事案件，要多做调解工作，防止“官了民不了，案了事不了”，促进农村地区的和谐稳定。

（三）加大法律宣传力度。应当肯定，几年来，我市的普法工作取得了很大的成绩，但也存在普法形式过于单一，效果不够明显的问题。人民法院、人民法庭要充分利用审判工作优势，采取以案讲法、以案释法、巡回审理、就地开庭等群众喜闻乐见的形式，大力开展农村法制宣传教育，增强农民群众法治观念，引导农民群众以合法的形式实现自己的权益。

矛盾纠纷多元化解制度篇3

一是谋划建立纠纷责任单元。我们根据每个村、社区面积的大小、所属人口的多少、社会治安状况的好坏以及居民的整体素质为主要依据，对网格责任单元进行细划，按照“网格-组格-片格”模式，建立覆盖全街道的网格化管理责任区域。以村民小组、居民小区、楼栋单元为基本单位，将街道内划分为98个网格单元，每网格单元设立1-3名矛盾纠纷排查信息员，负责对本区域内的矛盾纠纷排查和隐患信息收集，倾听单元格内群众的意见和建议，进行信息报送工作。以3-5个网格单元组成1个网格组，将街道98个网格单元分为30个网格组，每网格组由1名调解员任矛盾纠纷排查组组长，负责本区域内矛盾排查指导和隐患信息汇总工作，进行信息确认，加强重点信息跟踪和信息上报工作。以5个村、社区为片，组成片格，每片格由村、社区调委会主任为片长，负责本区域内矛盾纠纷的排查指导、情况分析和排查信息汇总工作，参加本区域各网格单位排查，掌握面上情况。

二是完善构建纠纷传送基站。每一个信息员就是一部社情民意的实时摄影头，我们将一些热情关心支持纠纷网格化管理工作的社会力量，如小区楼栋长、治安积极分子、老党员、企事业离退休人员吸纳为网格单元的信息员，不断提高覆盖网格的“摄像头”，达到从而实现纠纷发现无盲点。为提高信息员发现纠纷，处理纠纷的能力，今年以来，街道采取集中培训、以会代训等形式，先后开展了4次信息员业务能力培训。

三是建立规范长效排查机制。街道坚持每半月排查分析一次，村、社区坚持每周排查分析一次社会矛盾纠纷。实行重点人员“逐个排查”、重点时期“拉网排查”、重点地段“反复排查”、重点事件“专项排查”，切实做到不留盲点、不留死角，对可能发生的社会矛盾纠纷，坚持抓早、抓小、抓苗头，把问题消灭在萌芽、解决在基层。

四是完善网格管理机制建设。在网格化管理上，街道着力完善规范、高效的运行机制，建立了会议制度、培训制度、重大纠纷信息快报制度、纠纷信息分析研判制度、联席会议制度、督办、跟踪检查制度、登记统计制度、考核评比制度等一系列规章制度，坚持用制度管人、管事确保网格化平台运行正常。

五是打造坚强有力保障体系。首先，街道大调解中心成员挂钩相应片区，负责联络和指导责任片区矛盾纠纷网格化管理工作。通过实行网格、组格、片格层级负责制，进一步加强矛盾纠纷排查和隐患预警工作，及时掌握跟踪各种纠纷隐患。再者，强化完善奖惩制度，将处理或参与处理矛盾纠纷工作情况记录在案，直接与本人年度绩效考核挂钩；对履行职责不力，导致矛盾激化的单位和个人，严格按照有关规定追究其责任。

矛盾纠纷多元化解制度篇4

[关键词]纠纷解决；司法救济；代替性纠纷解决机制

[中图分类号]DF72

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)10-0013-02

实现社会和谐与平安是人类社会自古以来不断追求的理想。为了构建和谐社会，完善我国现有纠纷解决机制，本文试通过研究域外多元争端解决机制的建立、特点和运行的经验，寻找对健全我国代替性纠纷解决机制有益的启示。

一、美、德、日ADR机制的建立

代替性纠纷解决方式，是英文AltertaveDisputeResolution的意译，缩写为ADR(以下简称“ADR”)。ADR起源于美国，原指20世纪六七十年展起来的各种诉讼外解决方式的总称，现已引申为世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。西方国家是最先走上探索多元化解决纠纷机制道路的，随着这些国家经济稳定增长、国内弱势群体权利意识不断增强以及经济实体之间竞争激烈，使其原有的社会矛盾和新产生的社会矛盾交织在一起，人们按照原来形成的司法争端解决方式的惯性思维处理纠纷，这些国家法院便处于居高不下的诉讼浪潮包围之中。为了及时处理纠纷并节约司法资源，各国开始寻找非诉讼解决方式可行之路，西方国家ADR机制便应运而生，其中。美国、德国、日本较为典型。

美国是ADR的发源地。美国是西方有名的“三多”国家(诉讼多、律师多、凶杀多)。20世纪70年代以来，随着美国民事诉讼爆炸现象的到来，美国产生了一项致力于发展其他纠纷解决办法并将其与正式的诉讼一起运用的运动。在美国，“代替性纠纷解决”已被定义为“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决发生争执的纠纷的任何步骤或程序”。美国的ADR分为两种：一是司法ADR，即在法院内附设仲裁、调停等制度，这种ADR也被称之为“诉讼之内的ADP”。但是，由于这种ADR是属于未经判决而解决纠纷的程序，因此，将ADR视为诉讼外解决机制。二是民间ADR,即仲裁和调停。仲裁是当事人双方依据仲裁协议委托仲裁机构进行仲裁解决的方式。调停是当事人双方在第三人参与调停下解决纠纷的方式。美国ADR与传统司法解决方式互相配合组成了多元化的纠纷解决机制，成功地缓解了司法部门诉讼压力，提高了纠纷解决效率，使社会矛盾纠纷得以及时化解，因而得到其他国家的学习仿效。

20世纪80年代以来，随着德国统一和经济的发展，德国各种社会矛盾和诉讼数量急剧增加。德国也开始建立多元的纠纷解决机制。在代替性纠纷解决方式方面，德国出现了形式多样且独具特色的ADR。一类是根据法律设立的ADR，分为两种情况：强制性ADR，这是前的必经阶段，所适用的案件有：发明专利的纠纷、著作权使用费的纠纷、不正当竞争的纠纷、自动车事故补偿的纠纷、职业培训的纠纷、雇主与经营协会的纠纷等；非强制性ADR，不是诉讼的必经程序，包括仲裁、中介人、汉堡公共情报和解所、工商协会、手工业协会、律师协会调解所。另一类是没有法律规定的ADR。具体有：个体手工业者工会主持的ADR、旧车行业仲裁所、建筑业协会ADR、房产租赁调解所、医师协会内设ADR、仲裁鉴定等。德国的ADR具有程序简单、低廉迅速等特点。

日本是将传统调停制度与现代ADR成功嫁接一体的国家，具有较完整的多元纠纷解决系统。日本的ADR有三个系统：司法ADR，即在法院附设调停制度，日本的调停制度分为民事调停和家事调停；行政性ADR，是各种常设性的纠纷解决机构，在主管部门的指导下，吸收各界代表参加，解决涉及公害、劳动、建筑质量和消费等领域的纠纷；民间ADR，是一种自治性的纠纷解决机构，包括商事仲裁、海事仲裁以及各类产品责任中心等。日本ADR与诉讼构成了一个完整的解决纷争网络，该体系被日本学者小岛武司称之为“正义的综合体系”，为当事人解决纠纷提供了多种选择方案，这对化解日本社会矛盾、保持社会稳定发挥了积极作用。

二、美、德、日ADR机制的特点

通过西方三个典型国家ADR的介绍，从中可以看到它们创制ADR具有四个共同特点。

首先，ADR具有替代性。ADR是在传统诉讼之外用来诉讼解决纠纷的一种新的方式，是解决各国在进步发展中所共同遇到的“诉讼爆炸”问题一种最佳替代方式，也是人类理性在自我解决矛盾纠纷中的一种有益创造。西方ADR的出现和发展表明，建立在法治原则基础上的各种诉讼制度，虽具有能够为各种社会纠纷冲突提供现成的法律救济渠道，但是，司法救济所奉行严格程序主义的精神，使诉讼成为一种“既费钱又花时间”的法律救济“奢侈品”。ADR则可以为当事人提供代替诉讼救济。快捷解决纠纷的服务。

其次，ADR具有选择性。各国在探索多元争端解决机制的过程中，产生了各种类型的ADR，经过实践检验，成熟的ADR已经被民众解决争端普遍接受和采用。ADR作为民众自发创制的解决纷争各种办法，对解决各种复杂的社会矛盾纠纷提供了广泛的选择余地。同时，每一种ADR的采纳也是当事人双方自愿选择的结果，自主选择解决纠纷的方式对于解决彼此矛盾纠纷更具有道德和行为的约束力。

再次，ADR具有便捷性，ADR与诉讼制度相比最大的优点之一是方便快捷，它没有严格诉讼程式和周期，当事人可以通过自愿选择ADR方式解决各种争端。在当代西方司法改革的趋势中，“司法便民”已成为各国完善司法制度的一个检测标准。与司法救济便民性改革相比，ADR自产生就有天然亲民性，形式多样的ADR，本身就是各国民众自发探索的成果，因此，通过当事人自愿选择ADR，可以快捷地解决纠纷。ADR所具有的便捷性也符合现代社会一切方便公民的价值取向，能够为民众所接受。

最后，ADR具有高效性。ADR产生的原因之一就是西方发达诉讼制度与口益增长的民众法律诉求不相适应。司法救济制度有着完整严格程序规则，当事人若选择诉讼方式解决纠纷就必须有足够的耐心等待漫长诉讼运行周期，事实上一个案件从法院受理到终审裁决再到执行往往需要很长的时间。ADR是西方各国在解决司法资源有限和民商纠纷与日俱增的矛盾中，创造出来的能迅速，有效、公正解决各种轻微或简易纠纷的制度。ADR所具有的高

效性符合现代社会追求“公正与效率”的需要，它为人们及时解决纠纷、避开诉讼提供了方便。

三、西方ADR机制的经验与启示

西方ADR经验对我国健全多元化纠纷解决机制具有四点启示：

1，积极应对社会矛盾，寻找多元化解决争端的办法。人类社会的进步就是在不断克服或解决矛盾和困顿中实现的西方国家是最先走上资本主义道路的，其市场经济的激烈竞争、民主政治的残酷拼杀、社会成员民族、利益、诉求多元化的格局、人们对法律制度的信赖、为权利而斗争理念的指引，使得西方社会既充满活力也充满矛盾。以美国为例，20世纪60年代以来，美国黑人不满长期存在种族歧视制度，开始旷日持久的“民权运动”，并由最初的“非暴力不合作运动”演化为激烈暴力冲突。与此同时，美国民众对经济持续发展带来的各种社会问题也日益不满，罢工、抗议、集会、诉讼此起彼伏。面对社会不断动荡，美国政府开始寻找解决各种社会矛盾的办法。它们除了继续发挥各种公力救济手段作用外，还积极挖掘私力救济的潜力，ADR就是美国在探索多元化解决纠纷中的重要成果。ADR不仅为解决社会各种纷争提供了现成方式，更主要的是它为美国社会自我克服危机、修复社会裂痕、实现社会安定找到了可行之路：这样的经验对世界各国解决本国矛盾都具有示范的作用。

2，正视法治社会弊端，打破诉讼迷信观念。西方国家自建国立宪之始就将“法治”作为治国方略，西方拥有极发达的法治理论和实践。人类国家治理的历史经验表明，法治确实优于人治。但是，法治也有其不足之处，西方国家探索ADR的初衷就是看到了法治社会弊端――过于迷信司法解决争端手段，结果在追求“实体正义”和“程序正义”的漫跃马拉松式诉讼等待中，人们得到的或者是“迟到的正义”或者是“看不到尽头的正义”。在人们反思法治的代价和不足中，各国找到了低廉、高效、便捷的ADR。ADR的出现不仅明显地缓解了西方司法部门难以应付“诉讼爆炸”“诉讼洪峰”的困扰和包围，而且为社会各主体提供了解决纠纷切实可行的方式和渠道。

3，充分利用本土资源，构建符合本国国情的ADR。各国在探索ADR机制时，既注意学习外国的先进经验，又不完全照搬，而是根据本国的国情进行构建。例如，美国的法治资源比较丰富，美国在构建ADR，时创造了司法ADR的形式。美国从联邦法院到州法院都程度不同地建立了“法院附设型的ADR”，以至ADR被称之为“美国民事诉讼中不可缺少的部分”。日本保留的儒家和谐文化比较多，其在构建ADR时，注意了ADR与传统法律文化和原有制度之间的衔接。日本的调停制度是先于美国而产生“法院附型设的ADR”，它在日本社会解决纠纷争端中一直发挥着积极有效的作用。

矛盾纠纷多元化解制度篇5

【关键词】社会矛盾和谐化解治理调解

【中图分类号】D920.4【文献标识码】A

【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我国经济社会发展已进入新常态，如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来，我国各级政府积极探索，采取有力措施，有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。正是矛盾的客观存在，产生了改进与完善矛盾治理机制的需要。

社会转型时期我国社会矛盾呈现多元化态势

2013年1月至2016年4月间，笔者所在的课题组先后组织了6次面对基层干部和普通群众的城乡社会调查，包括社会矛盾与社会心态等主题的问卷调查，共获得有效问卷6600余份；同时采取半结构式的个别访谈和座谈会，完成以乡镇、街道党委书记、乡镇长和街道办主任等基层干部为主的访谈600余人次，涉及江苏、山东、湖北、四川、安徽等16个省、直辖市。笔者发现，本世纪以来频发的征地拆迁、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患、家庭婚姻、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷导致的矛盾纠纷亦快速增长。

2015年4月①，课题组在X省②的4个地级市开展了有关社会矛盾现状的专项问卷调查。调查对象分为干部和群众两个群体。在干部群体看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（69.14%）、劳资纠纷（45.11%）、农村土地纠纷（42.17%）、环境保护（35.10%）、医疗卫生（29.21%）、涉法涉诉（28.03%）。其余的社会矛盾是：物业管理（27.33%）、邻里纠纷（26.74%）、交通事故（26.27%）、社会保障（25.44%）、历史遗留问题（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群众看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（55.00%）、劳资纠纷（37.07%）、农村土地纠纷（36.42%）、环境保护（32.26%）、医疗卫生（30.92%）、邻里纠纷（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社会保障（24.98%）、物业管理（19.62%）、历史遗留问题（14.82%）、涉法涉诉（12.39%）。群众与干部对于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我们通过对社会矛盾冲突事件的形成过程、演化逻辑以及化解对策的研究，发现诸多突出的、重大社会矛盾冲突（征地拆迁、劳资纠纷、土地纠纷、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾等）常常冲破既有的制度化渠道，已具有难以妥协的特征，表现出较强的“刚性”特质，我们尝试将这类矛盾概括为“刚性社会矛盾”。“刚性社会矛盾”是一种在社会不同利益群体之间已客观存在的具有明确利益对抗性的社会矛盾。该类矛盾的形成是社会生产力和社会关系发展到一定阶段，伴随着社会结构要素的重新分化与整合而来的必然产物；引发该类矛盾的对抗性利益纷争关涉到其中一方维护生存底线的刚性需求，明显缺乏协商的“弹性”空间；该类矛盾冲突的强度和烈度均远高于其他社会矛盾，目标的合理性与手段的非理性相绞合，往往冲破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略与手段，具有难以协调性；该类矛盾在总量上持续增长，种类上不断衍生，具有较强的再生性；该类矛盾已显现出向政治领域扩展的趋向，在发生机制上由传统的被动反应性开始向主动维权的抗争性转变，地方政府已成为主要的冲突对象；矛盾冲突的负功能比较突出，具有较高的社会风险。因此，从这类矛盾的特性来看，其与一般柔性社会矛盾（发生在个体间的人际矛盾冲突、制度化手段可解决的）有着比较明显的差异。尽管这类矛盾性质依然属于人民内部矛盾，其与改革初期以个体之间的矛盾纠纷为主体的柔性矛盾有了较大的区别。从我们调查情况看，每一个矛盾源，都会形成矛盾的双方甚至多方的获益者与利益受损者。大量的矛盾累积了不同的矛盾受损群体，如被征地拆迁的农民和居民、失业的工人、受到环境污染的人群等，矛盾主体趋于多元化。从矛盾参与主体的形式看，已由过去较为单纯的个人与个人之间的矛盾纠纷，逐步发展为群体与群体之间的矛盾冲突。也有某一群体或个人与企事业单位、某一群体或个人与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾冲突等；从矛盾主体的构成看，有些矛盾已由过去以社会底层群体为主向多阶层共同参与转变，矛盾不再仅局限于农民、下岗失业工人等群体，还常有教师、医生、企业管理人员、中小企业主以及离退休干部等群体参加，特别是在环境污染、劳资矛盾、物业纠纷等冲突中，这种多阶层共同参与的现象更加明显。矛盾源的复杂化与矛盾主体的多元化，为化解矛盾冲突增加了难度。

在干部群体看来，群众在遇到社会矛盾时常常采用的行动方式是：（73.38%）、调解（60.66%）、媒体投诉或上网（46.41%）、自行协商解决（40.99%）、采取过激手段直接应对（26.15%）、诉讼（14.02%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（14.02%）、行政复议、行政裁决（7.89%）。群众认为解决矛盾最有效的三种方式是：调解（74.93%）、自行协商解决（56.64%）和（31.02%）。还有就是诉讼（22.10%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（17.99%）、行政复议、行政裁决（16.55%）、媒体投诉或上网（13.53%）、采取过激手段直接正面冲突（2.33%）。调查结果表明，当前社会矛盾的化解主要是在制度框架内加以解决的，但仍有相当部分人会采取过激手段应对。非制度化矛盾化解方式分为：一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧残、极端泄愤行为等个体反抗；集体反抗，分为较温和的集体抗议与较强硬的集体对抗两类。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗在方式与程度上更加激烈，如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群众走司法渠道解决矛盾；“花钱买平安”；或采取用强力阻止群众反映诉求等。

社会矛盾多元化协同化解机制的内涵

从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制。传统的社会管理更多的是以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制。中共十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。③从社会建设到社会管理创新，再到社会治理的过程，是一个“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。社会治理理论的提出，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。与传统思路相比，社会矛盾多元协同化解机制更加强调的是政府与社会各界力量“双向互动”的特征；社会矛盾多元协同化解机制更加强调协商、合作，采取协商民主的方式，通过广泛听取矛盾多方的诉求，统筹协调处理社会矛盾，寻找“最大公约数”，达成解决矛盾的共识。

所谓社会矛盾多元协同化解机制，是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合，形成稳定的一种合作（协同）关系与有节律的活动模式。就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架；就是要发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功能；就是要综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。

化解主体多元化。社会矛盾多元化协同化解机制中，化解主体有多个：一是司法机关，主要是公安机关和法院。对涉法涉诉的矛盾纠纷，在进入司法程序之前由公安机关或法院进行调解，减少了矛盾纠纷化解成本。如果调解不成功，进入诉讼程序，矛盾化解主体就是法院。二是国家行政机关或准行政机关。行政调解、行政仲裁、行政复议的主体是国家行政机关，也有一些准行政机关承担化解矛盾的职责，例如劳动仲裁委员会等。三是社会力量。社会力量的内涵很广，主要指各种社会组织，如行业协会、商会、行业工会等；也指社会力量，如律师、新闻媒体、人民调解员等。不同的主体其处理结果的效力区别很大，司法机关和行政机关的处理结果具有国家强制力，而社会力量的处理结果不具备国家强制力。四是基层街道（乡镇）、社区的矛盾化解力量。五是矛盾双方的当事者。不同主体在解决矛盾的过程中在主导性的选择权利、选择渠道、选择方式上是不同的。

化解机制多元化。社会矛盾处理中，要对各种矛盾化解机制进行整合，协同运用这几种机制，使它们共同发挥作用。与矛盾类型和化解主体相对应，可以形成四大机制，即以司法机构及法律规范为主的司法化解机制；以国家行政机关或准行政机关及行政规范为主的行政（如调解、仲裁、复议）化解机制；以社会组织、专业性社会机构及行业规范为主的社会化解机制；以基层社区组织与社会名流及道德规范、乡规民约为主的社区矛盾化解机制。法律规则无疑是化解矛盾的底线，但司法化解不能解决所有的矛盾，而且成本较高、效率较低。行政化解易产生强制性，不适宜复杂的矛盾。社会化解机制与社区化解机制有着历史文化传统、社会心理习惯和公众认同的强大的文化氛围，是一种低成本、高效率的化解机制。多元化矛盾化解机制形成，需要在司法机制与行政机制以外，能够接受、容纳社会化解机制与社区化解机制。

化解方式多元化。制度化解决矛盾的这种方式主要有协商、谈判、调解、仲裁、诉讼等，其主要特征是双方在利益争论的焦点上无法达成共识时，能够以制度许可的手段加以解决。现在要引进非制度化的，但是行之有效的诸多矛盾化解方式。在矛盾化解准则方面包括道德规范、地方自治规范、市民公约、行规、团体章程、村规民约等社会性、地方性、民间性的柔性规范为主的化解规范，并在法规的基础上，通过理、义、情等手段调解矛盾。它们具有引导、约束组织成员、团体成员、社区成员自觉遵守国家法律、社会公德的重要作用。另外，民族习惯、宗教文化中也有许多倡导和平、宽容、妥协的内容可以作为化解矛盾的思想与做法。

社会矛盾纠纷多元化解机制的初步形成

面对实际生活中形形的社会矛盾，基层政府在矛盾化解中做出了各种努力与探索，在以下几个方面取得了进步。

对社会矛盾纠纷需要多元化解机制形成共识。原有的行政治理系统已经无法应对错综复杂的社会矛盾的治理。在当前社会矛盾多元化的情况下，大量的非制度化矛盾化解方式自发地形成。一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通过自我摧残、极端泄愤行为、“闹访”、“缠访”等形式的个体反抗；其二，集体反抗。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群众走司法渠道解决矛盾、“花钱买平安”、用强力阻止群众反映诉求等。民众与地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出现，反映了现有矛盾处理机制的局限与弊病。通过对这些问题的反思，政府与学界已经初步形成了共识，过往单一的行政――司法化解矛盾的体系，已经无法适应新时期大量矛盾的处理与化解。需要转换观念，借助社会力量针对多元化的矛盾构建多元化的矛盾化解的新体系与新机制。

社会矛盾纠纷多元化协同解决体制的初步形成。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解，各地建立起统一的社会矛盾调处中心作为社会矛盾解决平台。根据本课题组的调研，提炼部分地方的先进经验，总结出社会矛盾纠纷多元化解决体制。根据地方经验，从市级到社区建立四级大调解工作网络，依次是市大调解指导委员会、区（县）调处中心、街道（乡镇）调处中心、社区（村）调处站。有了实体化的调处中心，能为群众提供“一揽子解决”诉求的服务平台，让群众在家门口反映诉求，就地解决矛盾。市大调解指导委员会主要是对一些重大矛盾发挥指导协调作用，不具体处理问题。区（县）调处中心主要承担接待受理、分流指派、协作调度、检查督办以及重大矛盾纠纷调处五项职责。调处中心主任由政法委书记或综治办主任担任，相关部门分别派人进驻调处中心，包括两类，一类是处理矛盾的直接部门，如法制办、局、法院、公安局；另一类是预防矛盾和矛盾多发领域的管理部门如人社局、城乡建设、城管、医疗卫生等。调处中心设立受理窗口负责接待群众来访，受理上级交办或相关部门转来或镇调处中心请求协调办理的事项。分类处理窗口按照人民调解、行政调解、司法调解、访调对接、劳动人事争议调解、专业调解的分类，分别负责不同类型社会矛盾的调解处置。专业调解主要是处理医患、交通事故、劳动人事争议、职工维权、妇女儿童维权、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费、物价等多发矛盾，按职能分类调处矛盾纠纷；法律服务窗口主要负责法制宣传，为群众提供法律咨询服务、法律援助等，解决重大的社会矛盾及其引起的。

经济杠杆的本义是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动。社会矛盾化解方面，也可以利用经济杠杆来协调矛盾相关人之间的经济利益关系，从而达到化解社会矛盾的效果。我国的大多数社会矛盾从根本上来说就是经济利益分配不当所导致的。对于矛盾相关人来说，利益补偿是其最关注的根本问题，解决了利益补偿问题，此类社会矛盾就可以很好解决。应该说，我国各级政府采取了很多种方式，为社会矛盾相关人提供利益补偿，例如拆迁补偿款、安置补贴、征地补偿等，有助于矛盾的解决。各级政府财力越来越雄厚，群众的生活标准也日益提高。在法律法规和财力允许的前提下，政府根据经济发展水平相应提高了矛盾相关人的补偿标准，有利于矛盾的化解。有些地方发挥保险在社会矛盾化解中的作用。针对矛盾多发领域，推广医疗事故责任险、环境污染责任保险、机动车交强险、安全生产责任险、校园方责任险、食品安全责任险等保险种类，充分发挥保险在矛盾纠纷化解、风险预防等方面的重要作用，为妥善化解矛盾纠纷提供新的途径。支持保险公司等机构及时全程介入矛盾纠纷化解工作，通过构建完善的强制保险体系，把保险作为一种经济杠杆来解决社会矛盾，与社会矛盾调解互相补充。但是，不少经济补偿远远低于矛盾相关人的期望值和现实需要，而且不同时期的补偿标准差距过大也导致了新的矛盾产生。

专业性机构的调解。随着经济社会发展，劳动争议、征地拆迁、环境保护、医患纠纷、校园伤害、交通事故等具有行业性、专业性特点的矛盾日益增多。针对一些专业性很强的社会矛盾，需要用不同的调解标准对症下药，需要专业人士的介入，需要在社会矛盾突出的行业（领域）建立专业调解机构，充分发挥行业性专业调解组织在专业性社会矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉农、涉地、涉房、涉法、涉教等类别，由行业组织来牵头，成立了不同的专业矛盾纠纷调处机构，专项对口调处重大疑难矛盾纠纷。还有些地方在矛盾纠纷多发、高发领域和行业，采取派驻制办法，设立专门调解室，集中受理调处各类矛盾纠纷。行业协会、商会、集贸市场联合会、企业联合会等各类社会组织的优势，吸引、凝聚这些社会组织力量，引导这些社会组织参与到矛盾的化解中去，有针对性地解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷。

社区调解。社会治理依赖于群众的自治，这种自治不是杂乱无序的，要通过社区为载体来实现。在一些社会矛盾化解过程中，乡规民约、社区规范是农村村民、城市居民公认的、约定俗成的规矩和行为准则。在乡村中存在一些家庭纠纷、邻里纠纷、违规占用宅基地等行为，这些事情“行政不好管，法律管不好”。运用人情、习俗、礼仪、规矩等“乡规民约”作为和解的措施，通过批评和自我批评、协商和解，减少矛盾冲突，对于社会矛盾的化解具有特殊的作用。村一级建立村规民约，在乡这一级有乡规民约，经过村民代表的讨论形成规矩、章法，对于村民有一定的约束力，营造良好的村风。在村（社区）大力发展“公道会”“好人调解室”等民间调解组织，有“理”大家评，有“话”大家听，广泛发动群众解决矛盾纠纷。⑤

法律手段是化解社会矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因为社会矛盾复杂多样，法律并不能涵盖社会的方方面面；法律手段程序严格，时间较长，成本相对较高，一些简单的矛盾不必走法律程序。此外，我国传统社会中，“无讼”的传统依然存在，普通民众还不习惯于用法律手段解决社会矛盾。“我国法律现代化过程中所面临的主要困境就是在判断事情对错时，现代性法律依据的是‘法理’，而中国人依据的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明确规定的、复杂的、重大的矛盾之外，较小的矛盾纠纷，可以将情理道德、公序良俗、传统习惯等因素引入具体矛盾的解决过程中，运用情、义、礼手段，在融通法律与社会联系的同时，进一步有效增加司法的亲和力。中国人向来比较注重面子，基层干部在解决社会矛盾时如果能充分尊重矛盾相关人，给足面子，矛盾相关人得到心理满足之后，再进行政策法规的解释，效果会比较明显。基层干部借助矛盾相关人的亲属、邻里、朋友、老乡等初级群体网络，借助这些社会网络的力量来劝导矛盾相关人，使矛盾相关人与遵纪守法，降低期望值，达到化解社会矛盾的目的。

社会矛盾多元化矛盾化解机制的改革

从根源上化解社会矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、机构、队伍、资源等层面也有大量的工作可以改进。当前在构建多元化矛盾协同化解机制中，需要做的工作是：

在战略上树立以防为主的矛盾化解思路。社会预防注重矛盾源头预防和事前预防，改善矛盾产生的因素与社会条件，以最小的代价顺利度过社会转型期，以达成和谐社会目标。预防和化解社会矛盾是社会治理的核心要务。现行社会治理体系中依然存在漠视社会预防的情况。一是社会预防观念缺乏。社会预防是基础性工作，短时期内难以看到政绩，现行的考核监督体系未将社会预防纳入，致使基层政府参与社会预防积极性不高。一些地方依然急功近利，为政绩不择手段，许多项目、决策不顾长远、不顾环境、不顾群众利益，成为引发社会矛盾的根源。二是社会预防体制不健全，主要表现在两个方面：其一，缺少经费预算。各地从财政中专门拨出一定的资金设立“维稳”专项经费、补助专项资金等用于事后处置。特别是出现后，政府不计成本代价将其“扑灭”；而对于社会矛盾的事前预防则存在舍不得花钱、财政投入不足、后续投入不足、支持主体和方式单一等缺陷。其二，缺少预防力量。社会预防缺乏常态化的组织载体，仅有一些承担社会矛盾预防功能的职能部门之间往往各自为政，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在职能的替代与程序设计上的重复、信息封闭等问题，难以整合力量。三是社会预防机制不合理。在现行的机制下，主要负责社会矛盾治理的部门以政法委、综合治理办公室，公检法等单位为主，这些单位都是惩处性的事后处置部门，其管理者的视野、知识结构及其机构的职能、权限等限制了社会矛盾的基础性预防工作。正是这种理念的缺失、体制、机制性束缚制约了社会预防的建设，使得引发社会矛盾的诱因与导火索没有得到有效预防，持续引发大量的社会矛盾。更新治理思维、转变治理方式，把社会预防作为化解社会矛盾的基础已经成为构建和谐社会的一个重要而紧迫的课题。社会预防以“未雨绸缪”“防患于未然”为主要目标，由各方社会力量共同参与，通过运用一定的治理策略，从理念、制度、机构、队伍、机制等，对社会矛盾进行事先预测和分析，以达到防止和控制矛盾的生成、生长，将社会矛盾消灭在萌芽状态或将矛盾的负面影响降到最低限度的积极社会行动。社会预防是一个动态过程，贯穿于社会治理的全部过程。

在队伍建设上要专业人才与经费保障并举。要突破政府单独作战的困境，提升化解矛盾队伍的专业能力。市级矛盾级调处中心要建立调解专家库，根据不同专业矛盾，整合社会资源，广泛吸收人大代表、政协委员、律师、司法公证人员以及各行业专家学者（如社会学、政治学、法学），为重大、疑难、复杂的矛盾纠纷提供指导性处理意见。⑦区（县）、街（镇）矛盾级调处中心依据当地的实际情况，负责选拔、招聘、培训、管理、调配专职调解员与兼职调解员，培养一支专、兼职结合的调解队伍。提高调解员的专业化水平，可以对调解员进行分级认证管理，根据其调解水平的不同，认定为不同等级。⑧此外，矛盾化解队伍中还要引入三种专业人才。一是司法人才。应该通过“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区（村）等措施，鼓励和支持司法人才下沉到基层一线，参与社会矛盾化解。二是社会工作人才。通过政府购买服务等方式，鼓励和支持街道（乡镇）、社区吸纳和使用社会工作人才，让社工在基层一线化解社会矛盾中发挥积极作用，预防和解决社会问题。三是心理咨询人才。当前，不少矛盾当事人心理偏激。对此，先心理疏导后解决矛盾起到了良好的效果。⑨在加强队伍建设的同时，要加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，改变舆论对基层干部“污名化”的现象。定期安排一定的职数从村干部中单列考录公务员，同等条件下优先录用优秀村（居）干部。处置社会矛盾需要投入大量的资金，为了保障社会矛盾化解工作的顺利开展，需要落实社会矛盾专项经费，由综治部门牵头筹集专项经费，列入专项财政预算，用于基层调解工作室建设、调解员工作补贴和个案补贴等。从基层经验来看，可以政府购买服务的方式，将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算，以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的相关费用支持，实现矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶颈。应改进不分青红皂白的“一票否决”制及其变相的“通报制”。要实事求是地看到有些矛盾是解决不了的，有些是可以解决的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。现行对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性，产生了较大的负效应。考核制度要在分清责任、原因的基础上落实，区分尽职、不作为、乱作为等几种不同情况。各级行政机关和司法机关要建立矛盾纠纷解决工作责任制，明确领导干部化解社会矛盾的责任，将职责落实到人，以防止因其不作为而致使一些矛盾纠纷被推到上级部门去处理，增强工作合力，避免部门之间推卸责任。

在预防上要完善风险评估机制。当前，各地项目风险评估已经展开，政策风险评估也较为谨慎，但决策风险评估还没有进行。我们迫切需要制定社会稳定风险评估规则与办法，建立整体的社会风险评估机制。对于可能引发社会矛盾的重大项目，在实施之前开展风险评估，通过入户调查、材料公示、听证等环节，进行信息公开，广泛征集意见，解决群众的合理诉求，对于不合理诉求做好疏导工作。一是以企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域为重点，定期进行重大矛盾源的风险评估。二是以重大项目为重点，进行定向评估。这一工作目前还比较粗糙，需要精准化。三是以重大决策、社会政策为重点进行评估。在涉及群众切身利益的重大决策出台之前，需要进行决策评估，请第三方评估机构参与，从居民中进行抽样调查，分析研判群众对重大决策的看法，充分尊重群众意见，争取群众理解。对于群众普遍反对的决策，按照决策程序依法终止或修正。实现社会风险评估的全覆盖，并将风险评估的结果作为政府决策的重要参考和依据，以防止新的重大社会矛盾的产生。

在治理力量上要建构社会组织的协同机制。有效化解社会矛盾，不能仅靠行政机关和司法机关的力量，还需要依靠社会力量的积极参与。要大力发展“独立第三方”的专业调解组织建设，鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，发展专业性行业性调解，充分发挥他们的专业优势，推进专业类调解的社会化，例如医疗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通纠纷、金融纠纷、征地拆迁纠纷等。充分调动社会力量的积极性，完善社会力量的引入机制。一是为各类化解社会矛盾的社会力量成长创造宽松的制度环境，明确社会力量参与化解社会矛盾的界限、程序、购买服务的经费保障、优惠政策等，让社会力量参与社会矛盾化解有法可依。二是政府要真正简政放权，将社会力量能够解决的矛盾放手给社会，公共资源更多地向社会组织转移释放。三是设立社会力量化解矛盾的专项经费，加大人财物投入的力度，完善政府向社会力量购买服务的机制，由政府花钱养人、养机构向购买优质服务转向，鼓励社会力量主动化解矛盾，根据化解矛盾的效果提供补贴等形式的经费保障。四是政府要做好监督和指导。简政放权并不是简单的一放了之，要对社会力量化解社会矛盾提供法律法规指导，加强监督，防止违法违规。加强行业性专业性调解组织制度化建设。

在化解路径上要建立社区微观治理机制。将社会矛盾消除在萌芽之中的关键，就是将矛盾抑制在社区中。将治理的资源、人员、资金等下放到社区，在社区中形成“微治理”的状态。一是完善社区自治组织。自下而上由社区居民自行选举产生社区自治组织，选举品质良好、热心社区的居民加入社区自治组织，这些居民骨干同时也是社区人民调解委员会的成员，负责社会矛盾的排查和处理。二是引进司法、社会组织等力量。建立社区民警工作室、社区法官工作室以及律师工作室，指导社区化解社会矛盾。此外，还要引进心理咨询、志愿服务等力量，形成多元共治化解社会矛盾的合力。三是完善信息排查机制。社区干部和自治组织负责人要主动下沉到群众中去，实时掌握居民中存在的苗头性、倾向性问题，防止矛盾激化。对社区内的矛盾纠纷，主动出面解决，迅速靠前调解，不推诿回避，防止社区矛盾扩大化，做到“家庭纠纷不出户，小纠纷不出社区”。可以充分发动居民骨干，以及“老娘舅”“老舅妈”等调解员参与到社会矛盾化解中去。第一时间发现可能引发矛盾的各类问题、第一时间化解矛盾、第一时间将信息整理上报。将社会矛盾在萌芽时期就有效地化解，避免矛盾扩大化。

在矛盾难点上要攻克疑难矛盾的化解。在化解矛盾纠纷中，基层干部面临的最大困扰是：少部分坚持无理诉求、缠访闹访人员的无理纠缠，这些人员虽然数量不多（据基层干部测算，这类人约占当地人口的万分之一），但牵扯了基层干部的大部分精力，浪费了大量资源。对于此类老上访户的处理，建议从以下方面着手：首先，分类分流处置。区别对待老上访户的有理诉求和无理诉求，切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。如果人诉求合理或有合理成分的，要积极协调政府相关职能部门，督促他们解决实际问题，切实维护群众合法权益；对于诉求无理、缠访闹访的，应该根据《条例》和相关规定终结备案后，机关上下一致，尤其是国家局以不受理、不统计、不交办的原则对待，真正实现无理事项的退出；对于确需到上级行政部门申诉复议的，分流到行政复议渠道进行有限次度的申诉复议。对于涉法涉诉案件应回归到司法渠道解决，将涉法涉诉的案件转交法院审理，通过法律程序、法律手段解决，严格执行法院判决，避免终审判决后进入无限申诉的怪圈，彰显法律的公正性和权威性。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，让当事人为“非访”行为付出代价，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。⑩

其次，建立甄别机构。建立甄别机构是为了建立矛盾的终结机制。世界上大多数国家解决矛盾的机制是法律。而在我国法律的终结机制没有形成，这与我国的无法可依、有法不依、执法不严的文化环境有关。民众对法律没有敬畏之感。当法院的判决生效后，当事的任何一方，可以司法不公为理由，通过的渠道来否决法律的裁决。于是，一个从司法渠道来讲已经解决了的矛盾，又从渠道重新开启了解决的途径，从头再来。这不仅仅是浪费了大量的司法资源的问题，而是反映出没有一个终结矛盾的社会机制。目前，终结机制有其特殊性，要考虑到中国的国情，执行甄别机制的组织是一种各方面代表的临时机构。这种机构是在法律、、行政机制失效的情况下的特殊机构，兼顾到情理法。情与理，就是乡理乡情，法是法规。发挥社区舆论的作用，通过公开信息，让周围的邻里依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机制必须要有社区的居民代表参加，主要有三种人参与，一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是要有社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。这样不是矛盾冲突的一方面对政府基层组织了，而是有了第三方的力量。矛盾处理的过程，不是在信息封闭的情况下进行了，而是在信息公开的情况下进行。仲裁者不只是政府基层组织，而是社会的各方面的力量。政府的基层组织从矛盾的一方解脱了出来。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就具有民间舆论的力量。以人民调解的方式，在法院中备注，也具有法律的效力。矛盾一经甄别后，就是最后的定性。如果矛盾当事人反复不定，再去上访。法律、、行政部门不予支持。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，从而可以理直气壮地执行党的方针政策，解决无理取闹的问题。

（南京大学社会学院博士生杜伟泉对此文有重要贡献。本文系国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”的阶段性成果，项目编号：14ZDA061）

注释

此次调查将调查对象分为干部群体和群众群体。干部群体调查问卷共计发放880份，实际回收问卷共857份，问卷回收率为97.39%，有效问卷为849份，有效回收率96.48%；群众群体调查问卷共发放2160份，实际回收问卷共2070份，问卷回收率为95.83%，有效问卷为2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原则，调查地点采用匿名的方式。问卷调查获取的样本对社会矛盾的感知是一种主观看法，与实际矛盾发生的频率无关，而是对矛盾的后果、矛盾的影响、矛盾的冲击程度的一种看法。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第49页。

所谓大调解，是指以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷制度。

例如，南京经济开发区成立了韩国商会人民调解委员会，利用韩国商会的人力资源和栖霞区内的调解资源相结合的形式，化解了大量的韩资企业内的矛盾纠纷，如劳资纠纷、经济合同纠纷、民事纠纷等，处理时间短，效率高，不收费，达成的调解协议又能得到履行，这些人民调解的优势让韩资企业非常认同。

郭星华等：《社会转型中的纠纷解决》，北京：中国人民大学出版社，2013年。

如江苏南通市成立了医患纠纷人民调解工作法学专家咨询委员会和医学专家咨询委员会，为各区医调委调解疑难复杂医患纠纷时提供专业咨询意见和调解建议，大大增强了人民调解化解医患纠纷能力。

例如江苏南通推进调解员队伍职业化建设。2013年，该市专门制定了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法（试行）》，《办法》确立了专业调解员的准入机制，详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容，有力地推进了调解人员专业化。

湖南长沙把心理干预运用在非正常上访、突发事件处置、邻里纠纷、家庭婚姻等矛盾纠纷的处理化解中，已经发挥了显著作用。“自从采取心理干预措施以来，长沙市矛盾纠纷总量、总量分别同比下降18%、11.3%，息诉罢访率上升13.6%。”参见：《长沙：引入心理干预化解矛盾纠纷》，t望观察网，http：//。

例如，四川达川区创新实施“315”群众工作法，即：实行“实名举报、查实奖励、诬告查处”三项制度，坚持“一切问题都要在法律政策框架下研究解决”一项原则，实现“解决到位、帮扶到位、处置到位、稳控到位、问责到位”五个到位；采取联合接访、挂牌督办、听证等办法，着力破解涉法涉诉问题瓶颈，依法推动涉法涉诉问题解决。参见：朱成林、杨正波：《达川创新实施“315”群众工作法》，四川在线-达州频道，http：//.cn。

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