依法监管论文篇1

一、我国对旅游市场监管中行政指导运用的研究现状

（一）法律界对旅游行政指导的法律规制严重缺失

就我国近年来的情况看，行政指导实践基本上已涉足整个行政管理领域，并且取得了显著的效果。尤其在旅游行政监管领域，旅游行政主体在旅游规划编制、旅游市场推广、假日旅游市场秩序、旅游企业管理等方面广泛运用行政指导手段，行政指导在旅游市场监管实践中发挥了重要的作用。目前行政指导在旅游市场监管中的适用范围还在不断呈现出扩大的态势。但是，在我国的旅游市场监管实践中，行政指导却游离于法律规制之外。这种现象的出现，其主要原因是旅游行政指导的法律规制严重缺失，特别是关于旅游行政指导的程序规范几乎处于空白状态。为了使旅游行政指导适应实践的需要，并且获得更大的发展，我国应从行政实体法和程序法两个方面对旅游行政指导行为进行规范。需要注意的是，行政指导是一种具有灵活性和柔韧性的非强制性行政行为，不能过多地运用实体法对其进行约束，可以只对旅游行政指导的要件和内容做出详细、具体的规定，以防止行政主体的随意或恣意，避免旅游行政相对人的合法权益受到侵害。应当从程序法的角度加强对旅游行政指导的规制。因为在公平、公正的程序规范下，不仅可以保障旅游行政指导的机动性，减轻行政主体的负担，而且可以防止旅游行政指导在运用中失控，减少相对人对行政主体“暗箱操作”的疑虑，保障旅游行政指导最终价值的实现。

（二）理论界对旅游行政指导研究成果微乎其微

二十世纪八十年代初期，行政指导开始受到我国行政理论界的普遍关注，逐渐成为学界研究的热点，三十多年来不断有和专著问世。在当前的理论研究中，学者们有不同的考虑和观点，对行政指导的定义、性质、救济等方面的研究尚无统一定论。对于在某个特定行政管理领域中的行政指导方式的研究成果则不够丰富。对旅游市场监管中行政指导方式的理论研究成果同样是微乎其微。但是鉴于旅游行政指导在旅游市场监管实践中已被广泛运用，并取得了有目共睹的成效，还有基于旅游市场经济的内在要求，转变政府职能和行政模式的功能性原因的要求，旅游市场监管方式必须进行相应的改革，即应注重在旅游市场监管中运用行政指导，以增强政府对旅游市场的指导和引导作用。

（三）行政实务界对旅游行政指导认识不足

目前，由于旅游行政指导法律规则的缺失，以及旅游行政指导的理论研究力度的不足，在一定程度上影响了行政实务界对旅游行政指导的认识。实务界中运用旅游行政指导不积极或者不规范、对旅游行政指导不了解或者对旅游行政指导持完全否定态度等客观现象的存在，表明了实务界迫切需要旅游行政指导法律规制的完善，期望行政指导理论研究的系统和深入，以支持行政指导在旅游行政实务中的应用，以利于在旅游市场监管中实现行政指导法治化，更有利于发挥行政指导在旅游市场监管中的积极作用。

二、在旅游市场监管中运用行政指导的现实价值

在旅游市场监管中运用行政指导具有重要的现实价值，这种现实价值主要表现在以下两个方面。

（一）适应我国旅游业大发展的客观要求

为了实现把我国建设成为世界旅游强国的目标，必须加强对旅游业发展规律的研究。旅游市场监管是旅游业行政管理的一个重要组成部分，研究旅游市场监管活动及其监管方式将有助于实现旅游行政管理的目的。旅游行政管理的目的，不是谋求旅游企业或单位的经济效益和旅游部门的局部、短期利益，而是要把旅游业的发展放在国家或地区的社会、经济、环境、文化发展的总目标下，为国家或地区的社会、经济、环境、文化的长期发展而谋求总体的、综合的利益，即旅游的社会效益、经济效益、环境效益和文化效益的有机结合。②当今世界，许多旅游发达国家或地区，甚至一些发展中国家，为了实现旅游行政管理目的，都越来越重视在旅游市场监管中运用行政指导手段。因此，借鉴其他国家的先进做法，并立足于我国旅游业快速发展、旅游市场不成熟的实际情况和旅游法律法规建设滞后、规章不健全、监管体制不完善等国情特点，研究和探索旅游市场监管中行政指导的运用规律，能尽快地为旅游行政指导在实践中的运用提供理论支持，为提高旅游市场监管水平起到助力作用，以使旅游市场监管能较快地适应我国旅游业大发展的客观要求。

（二）有助于促进我国适应旅游行政环境国际化

旅游业是天然的外向型产业，也是对外界环境变化敏感的产业。国际环境的任何微小变化都会给旅游者流向、旅游收入、旅游行政管理手段及方式方法等带来变化，从而对旅游业的发展产生重要的影响。随着全球一体化步伐日益加速，我国的旅游行政环境将日益国际化，我国的旅游市场监管主体必须对这种环境国际化的变迁有深刻的认识，并采取应对措施，作出积极回应，其中规范旅游市场监管中行政指导的运用，加强对旅游市场监管中行政指导的运用研究，将使旅游行政管理体制改革不断深化，从而有助于我国旅游市场监管适应旅游行政环境国际化。

三、在旅游市场监管中运用行政指导的可行性分析

一项制度的确立，必须根植于一定的社会条件，正如苏力教授所指出的那样：“当我说制度的形成不是理性设计的或具有偶然性时，这并不意味着说制度形成完全是随机的，无需任何条件的。”③我认为，当今在我国，存在适于在旅游市场监管中运用行政指导的社会条件。

第一，从旅游市场监管主体的角度看，依法行政原则的确立，不仅为其灵活运用行政指导提供了依据，而且是其运用行政指导手段过程中应注意遵守的法律要求。依法行政是近代法治国家所普遍遵循的一个准则，也是近现代行政和行政法的核心原则。我国行政法学界在二十世纪八十年代末期开始正式和明确提出依法行政的概念。在国家立法层面，也在1999年修改宪法时，在修正案中明确规定要“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2003年年底，国务院明确提出：十年内实现法治政府。从广义上理解我国依法行政的“法”，不仅包括宪法、法律、法规、规章等制定法规范，还包括法律的精神、一般法律原则和人们对法律现象所达成的其他普遍共识，有时在特殊条件下还包括那些尚未上升为法律规范的国家政策。由此可认为，我国在市场经济条件下，特别是在尚未制定具体旅游法律规范的领域中，基于法律精神、原则和政策规定而采取的行政指导行为，也是属于依法行政的范畴，显然是具有“法”的依据的。然而，当旅游行政主体通过告诫、建议、鼓励等非强制性的行政指导开展旅游行政管理时，要注意不能超越广义“法”，其行为应当符合法定的权限和程序的要求，不得与广义“法”相违背。因此，行政指导作为一种柔软灵活的行政方式，即使大部分是在没有具体行政法律规定的情况下，依据法律的精神、原则和政策作出的，但其实质就是依法行政，是符合“法无规定不可为”的行政法基本理念的。基于上述理由，我认为在市场经济条件下，旅游市场监管主体为了减少影响旅游市场秩序的问题，提高旅游行政质量和旅游行政效率，提高公共利益和社会福利，可以在旅游市场监管工作中，进一步拓展行政指导的范围，发挥其特有的监管功能。

第二，从旅游行政相对人角度分析，广泛具有对行政权威信赖的心理。我国因传统文化的影响，广大人民群众对政府既有信任、依赖的一面，又有敬畏和惧怕的一面。这种心理特点是实施旅游行政指导的基本心理条件。

行政指导是行政主体通过非强制性的手段，积极引导与促使相对人的配合与参与，以达到行政目标的一种行政方式。从本质上说，行政主体是希望相对人按照其行政意图执行的，所以相对人是否配合和配合执行的程度的高低直接影响到行政指导实施的实际效果的优劣。为了配合行政指导的实施，在实施过程中，行政主体会附加一定的诱导利益，以确保行政指导的效果。对于游客来说，可以根据其信任、依赖心理，通过信息、咨询等行政指导手段引导其理性消费，以配合维护旅游市场秩序的健康运行；而对于旅游企业和旅游从业人员，则根据其敬畏和惧怕的心理，对其采用警告、示范、告示、教育、奖励等行政指导手段，引导其合法合格经营。由于旅游行政管理部门在旅游领域能够掌握一般人无法获知的专业知识、技能和信息，因此可以根据其信任、依赖心理，通过指导、信息等行政指导手段，获得旅游企业和旅游从业人员的配合和支持，从而更好地发挥旅游行政指导的功效。

总之，我国具有广泛运用行政指导的社会条件，具备在行政管理领域应用行政指导的可行性，旅游行政管理领域也不例外。根据当前的社会形势和经济发展需要，在旅游市场监管中，更迫切需要加强及规范旅游行政指导的运用。

注释：

①阎友兵，方世编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：6.

②参见阎友兵，方世编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：7.

③苏力著.制度是如何形成的.中山大学出版社，1999：94.

④传统文化影响主要有两方面：一是以儒家学说为主体的封建正统思想对国民的文化心理具有深刻影响。二是我国长期实行计划经济模式，国家事无巨细都由政府操办，公众存在一般性的依赖心理。

参考文献：

［1］罗豪才，宋功德著.软法亦法――公共治理呼唤软法之治.法律出版社，2009.

［2］阎友兵，方世编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006.

［3］王光才.建立适应海南国际旅游岛建设长效机制的思考.今日海南，2010，（5）.

［4］屈奇.我国旅游行政执法之困惑及对策.广西社会科学，2010，（8）.

依法监管论文篇2

为了贯彻依法治国的基本方略,全面推进国土资源管理依法行政，根据《安徽省人民政府贯彻国务院推进依法行政实施纲要的意见》精神，结合我局实际,制定本实施方案。

一、指导思想

坚持以邓小平理论为指导，紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服从并服务于改革、发展、稳定的大局,在行政行为中，切实履行法律、法规赋于的职责，严格按照法定权限和法定程序办事，逐步建立起合法、合理、公平、公正、高效、责任原则的管理制度，树立勤政、廉洁、务实、高效的执法形象。

二、工作目标

建立一支思想过硬、素质优良、纪律严明、作风扎实的工作队伍,保证改革开放和社会主义现代化建设健康、顺利发展，为实现“平安旌德”战略目标服务好。

三、主要工作

(一)公开政务

公开办事程序。以现行法律、法规为依据，对原向外公布的土地征用、划拨；土地登记；违法案件查处；权属争议调处；来信来访处理；费税收缴管理等工作程序全面进行修改、完善，并一律对外公布，切实做到依法办事，严格执法。

公开执法标准。依据《行政处罚法》的有关规定，对公民、法人和其他组织违反《土地管理法》、《城市房地产管理法》等应承担法律责任的内容、处罚依据、执法程序和罚没标准，以及被处罚人（单位）的权利、义务等公示于众，做到有法必依、执法必严、违法必究。

公开服务承诺。按照便民利民、简化程序的原则，对土地征用、土地登记、案件举报、法律咨询等事项，继续向社会作出限时服务承诺。并使之与机关的职业道德建设、行业新风树立、目标责任管理相结合，使每个干部、职工做到爱岗敬业、诚实守信、礼貌待人、办事公道。

(二)内部会审

为强化内部监督机制，对法定行政许可事项，实行权力制约机制。

对用地报批、土地登记、产权处置、收费减免等事项，在主办部门履行有关职责上报批准之前，都要经过内部会审，征得相关股（室）、所的意见。

违法案件的行政处罚，权属争议案件的处理，在主办部门调查取证写出调查报告、提出初步处理意见之后，要交由局案件审议小组研究，征得同意后，方可提请局务会议讨论决定。

(三)强化监督

按照公平、公正、效率、便民原则和建立高效、快捷的行政运转程序的需要，实行“窗口式”办文，凡涉及申请土地征用、使用、登记等业务文件，上级转办事项，群众举报信件，一律由办公室收文。把受理与办理相分离，集中对外，分头办理，提高时效，接受群众监督。

凡须以局名义对管理相对人作出的可能造成重大影响的具体行政行为，事先都必须向主管局长请示，接受行政的监督。

自觉接受人大代表、政协委员通过视察、评议等有效方式对执法情况的监督。积极欢迎新闻舆论监督。

(四)目标管理

继续按照局目标管理责任考核办法的要求和股（室）、乡（镇）所年度目标责任书确定的内容，以职责分工、权责一致为原则，搞好管理与考评工作，使之更加规范化、科学化。

为保证依法行政，在系统内部建立行政过错追究制度。对于违法办案、违规办事，或者隐情不报、拖案不查等不作为行为且造成一定后果的，要依照有关规定追究股（室）、乡（镇）所负责人和直接责任人的行政责任。

对于在法律上、规章上、制度上确定有办理时效的工作，必须按期完成，并由办公室负责执行，对督办结果纪录在案，逾期者按失职追究责任。

(五)廉洁自律

继续抓好干部、职工的勤政廉政教育，落实《廉政准则》，制定《廉政纪律》，公布廉政投诉电话，设置廉政举报箱等，防止和纠正系统内部的不正之风。

对于群众举报工作人员有不依法行政，不廉洁执法，或肆意侵犯公民、法人或其他组织合法权益行为的，都要一查到底，给予相应处理，并给举报人答复。

四、主要措施和方法

(一)提高依法行政认识

首先要抓好机关内部的政治理论学习，提高干部、职工对依法行政精神实质和重大意义的认识，增强依法行政的自觉性。其次要学习好《宪法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《条例》等，做到有法可依、违法必究、执法必严。再次要搞好干部、职工依法行政基本知识的培训，提高法律素质，促进行政观、权力观的转变。

(二)健全监督制约机制

强化依法行政的核心是对行政权力的行使进行监督和制约。因此，要重视监督制度的建立，重视监督渠道的拓宽，加大群众监督的力度。对于涉及群众监督的制度，一定要落实好。

(三)切实加强组织领导

依法监管论文篇3

“行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。”[1]

而关于档案行政执法监督，档案界并无完全统一的界说。有学者认为：“所谓档案执法监督，是指对档案法律、法规的贯彻实施情况所进行的监督检查以及依法对违反档案法律、法规行为的查处。它既包括档案行政管理部门对管辖区域内的档案馆和国家机关、团体、企事业单位及公民贯彻实施档案法律、法规情况的监督检查以及依法对违反档案法律、法规行为的查处；也包括权力机关、司法机关、上级档案行政管理部门、监察机关、党团组织、社会团体、新闻舆论和人民群众依法对档案行政管理部门的执法活动是否符合档案法律、法规及国家有关法律、法规体制改革进行的监督检查；还包括中央和国务院各部门，人大、政协、军队、法院、检察院系统，省、自治区、直辖市党委和人民政府各部门以及其他部门的档案机构对本系统或者所属单位的档案法律、法规贯彻实施情况的监督检查。”[2]

也有学者认为：“档案行政执法监督检查是指档案行政管理部门为了履行法律赋予的职能，对国家机关、企事业单位、社会团体以及公民是否遵守档案法律、法规，执行档案行政决定和命令，维护国家档案的完整、安全与有效利用的情况而实施的监督和检查，以及其他有关机关和人民群众对档案行政管理部门和执法人员是否依法行政进行的监督。显然，档案行政执法监督检查的含义包括以下两个方面：一是指档案行政管理部门和所聘任的档案执法人员以主动者的身份和地位对档案工作进行的督促和检查活动。二是指档案行政管理部门和执法人员接受其他有关机关和人民群众的监督，以检查档案行政管理部门和执法人员是否依法行政，是否有执法违法行为，它包括权力机关的监督、政府监督、司法机关的监督、人民群众监督以及下级档案行政管理部门接受上级的监督等内容。两者合二为一，笼统称之为‘档案行政执法监督检查’。”[3]

还有学者认为：“档案行政执法监督主要包括两个方面的监督。对抽象档案行政行为的监督。是指对除档案法律、法规以外的其他档案规范性文件的行政行为的审查。近年来，随着档案工作法制化进程的推进，档案行政管理部门相继出台了一系列档案规范性文件，并发挥着不可忽视的作用。为防止档案行政管理部门制定的规范性文件内容与国家档案法律、法规性文件不统一，甚至相抵触的现象，档案行政执法监督部门应加强对这类文件的审查。对具体档案行政行为的监督。具体档案行政行为即执行档案法律、法规的行为，档案行政管理部门在日常工作中的主要职能就是根据实际工作需要，作出具体档案行政行为。具体档案行政行为不当，会引起行政纠纷，导致复议、诉讼和赔偿，因此，在加强对抽象档案行政行为监督的同时，必须加强对具体档案行政行为的监督，两者相辅相成，才能真正发挥档案行政执法监督的作用。”[4]

上述几种观点，都将“档案行政执法”和“对档案行政执法监督”两个方面归于“档案行政执法监督”的范畴。个人认为，这种认识不够准确。档案行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于档案行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促并对违法行为予以纠正的活动。这种“监督”并不是我们常用的、一般意义上的“档案行政执法”活动，而是对“档案行政执法”活动的监督。

档案行政执法监督的方式可以分为内部监督与外部监督两种。档案行政执法的内部监督，就是对执法权的内部制约和监督。包括上一级档案行政管理机关对下一级档案行政管理机关的监督、同级档案行政管理部门内部的相互监督、下一级档案行政管理机关对上一级档案行政管理机关的监督三种形式。外部监督包括人大监督、司法监督、舆论监督和公众监督。

2档案行政执法监督现存的问题

2.1内部监督有名无实。主要表现在档案行政执法部门对同级部门的依法行政情况失于监督，比如，对档案馆接收档案时间、时限、标准是否符合国家法律法规规章要求，档案馆是否按期开放档案，档案鉴定，提前或延后开放档案是否向上一级档案行政管理部门请求，对下一级档案馆提前或延后开放档案请求是否给予审批等方面。一些档案行政执法部门只重视抓对其他单位及社会单位档案执法情况的督促检查，忽视对自身档案行政执法活动的监督。有些档案行政管理部门领导还有本位主义思想，对本单位档案行政执法中出现的问题不是捂住，就是盖住，推脱应当承担的责任。对档案行政执法中发生的争议，由行政执法部门自己判别，对与不对，是否符合办案程序，均由办案者自己说了算。这种自己管理自己行为、自己监督自己工作、自己判别自己对错、自己纠正自己问题的档案行政执法内部监督机制，基本没有作用。

2.2人大监督薄弱。人大的监督相对于其他监督而言，是最具权威性、效力最高的监督。但是，由于对人大监督的内容、程序没有作出明确、详细的规定，因此，不少档案行政管理机关在档案行政执法中，往往喜欢与同级人大一起进行。这样做，一方面使档案行政执法主体发生了错位，将本应由档案行政执法机关进行的档案执法工作，转移给人大；另一方面，将人大本应该对档案行政机关行政执法情况的监督，变成了人大参与档案行政管理机关对所辖区域内档案法律法规规章执行情况的监督。

2.3司法监督空置。司法监督空置，一是指司法监督机构对档案行政执法行为没有具体的监督内容，没有将档案行政管理部门的行政行为纳入其监督的范围，二是档案行政管理机关没有接受司法机关监督的意识与准备。

2.4舆论监督作用有限。在我国，由于档案工作的相对滞后性，传媒对档案工作与档案行政管理机关的活动关注度相对较低，且档案部门更是担心舆论监督的报道，对本来就“难做”的工作造成影响，传媒对档案工作，包括对档案行政执法的报道，多以正面报道为主。这种情形下的舆论监督及作用非常有限，给档案执法机关带来的影响和压力也十分有限。

2.5社会与公众监督乏力。就社会与公众对档案行政行为的监督而言，由于社会及广大群众的档案意识相对淡薄，监督意识不强，法律素质不高，他们或不知道有权监督，可以监督，或不想监督，不愿监督，或不敢监督，不会监督。又由于对档案行政执法监督的渠道并不顺畅，有些群众因个人问题到同级或越级档案行政部门投诉，得不到认真受理，或处理不及时，使他们失去了对档案行政执法行为监督的信心。

3档案行政执法监督工作的重点

3.1划分层级职能，完善内部监督。鉴于实际工作中，同级内部监督不好操作，执行起来困难重重。从可操作的层面考虑，明确划分各级档案行政管理机关不同的行政执法监督权限，将对某一级档案行政管理机关的行政执法监督，交由上一级档案行政管理机关实施，即由上一级档案行政管理机关，对下一级档案行政管理机关及所属部门的依法行政情况进行监督。虽然说，上述内容，在理论上要求了，制度上设计了，但许多单位并没有真正去执行、去实施、去落实。分级负责，完善内部监督，关键还在落实上。

3.2明确执法主体，突出人大监督。在档案行政执法工作中，必须明确不同的执法主体及其职能。档案行政执法的主体是各级档案行政管理机关，而非各级人大。人大不应参加，至少不应过多地参加档案行政管理部门日常的行政执法活动。人大的任务是对档案行政管理机关依法行政的情况进行监督，对档案行政管理机关行政执法过程、程序、内容、方式和结果进行监督。人大执法监督的对象，是档案行政执法的主体——档案局，而非档案行政管理的相对人。从这角度讲，各级人大如参加档案行政管理机关组织的档案行政执法检查，应该监督的是档案行政管理机关的行政执法活动本身主体、手段、程序、依据等是否合法。

3.3严格依法行政，强化司法监督。行政诉讼法明确规定：人民法院对具体行政行为是否合法进行审查，如果发现被诉具体行政行为违法，有权予以撤销。并且判令行政机关重新作出具体行政行为。同时规定：人民检察院如果发现人民法院已经发生法律效力的判决或裁定违反法律、法规规定时，有权按照审判监督程序提出抗诉。但是，法院、检察院对档案行政执法情况知之不多，有些人根本不知道还有一部《档案法》，司法机关对档案行政执法的监督势必受到很大的制约。档案行政管理机关要主动与司法机关联系，宣传《档案法》，并请教司法监督的内容、方式、手段，共同将司法监督引入档案行政执法中并强化之。

依法监管论文篇4

论文摘要：本文提出中国企业高管人员应当重视建立现代企业制度、规范公司治理;深刻认识监督的意义、不断完善国有企业监夺会制度;依法治企和依法经营;理论创新与管理创新以及注重细节几个问题。

一、关于建立现代企业制度、规范公司治理问题

建立现代企业制度，规范公司治理，是我国国有企业改革的目标，也是所有企业共同追求的目标。在我国建立现代企业制度，不仅是企业经营理念、组织结构与管理方式的重大改革，也是一次适应先进生产力发展要求、调整生产关系及相应上层建筑的深刻的社会变革，是一项庞大而复杂的系统工程，绝非一跳而就之事，一定要有严肃的科学态度和求真务实精神，万万不可走形式，不可做急功近利、哗众取宠、换汤不换药的表面文章。近期有专家指出，我国的一些国有企业(不是个别的)，虽然在形式上建立起了现代企业制度的组织架构，但思想观念和管理方法都还是老一套，与现代企业制度及市场经济规则不相符合。这种情况背离改革方向，影响企业发展，应当引以为戒。建立现代企业制度的改革，对企业管理者的素质提出了很高的要求。由于历史的与多方面的因素影响，我们有些同志太习惯于太善于搞形式主义，太习惯于太善于做表面文章了。能否彻底摆脱历史惯性与形式主义的束缚，树立起求真务实的科学态度，是能否建立起真正意义上的现代企业制度、实现国企改革目标的关键，也是对企业管理者特别是高层管理者的严峻考验。

二、关千深刻认识监督的意义、不断完善国有企业监事会制度问题

向国有重点大型企业派出监事会，代表国家对国有企业的经营管理以及国有资产保值增值情况实施监督，是党和国家的一项重大决策，是一项制度创新。其目的是适应改革不断深化和社会主义市场经济体制逐步完善的要求，进一步理顺和规范国家与企业的关系，健全国有企业监督机制，探索一种新的、科学有效的对国有企业的监管形式。几年的实践证明，监事会制度是有效的，在规范企业管理、推动企业改革、促进企业发展、防止重大决策失误及违规违纪行为等诸多方面，都发挥了重要的作用，得到了中央领导的肯定，受到了企业好评。

2004年，国务院领导听取了监事会工作汇报后指出，要坚持和完善监事会制度。我认为，坚持和完善监事会制度，并不是监事会单方面的责任，而是监事会与企业特别是企业领导共同的任务。我在工作中体会到，如果没有企业领导与广大员工的理解与支持，监事会的作很难顺利进行;监事会所取得的每一点工作成绩，都包含着企业的一份功劳。为了落实好国务院领导的指示精神，不断完善监事会制度，监事会与企业双方要进一步统一思想，提高对监督、对建立和完善国有企业监督机制的重大意义的认识。第一要认识:国家建立对国有企业的监督机制，加强从出资人角度对国有企业的监督，是所有者的法定权利，古今同规，中外一理。第二要认识:监督是现代管理的一条重要原则，没有监督就谈不上现代管理与科学管理;监督不是企业的负累，而是一种保险机制，监事会与企业、监督与被监督，双方不是矛盾、对立的关系，而是在同一大目标下的战略伙伴关系。第三要认识:监督是现代社会的一个重要特征，在现代社会里，不允许有至高无上不受监督的个人与组织，不允许有至高无上不受监督的权力。这是社会文明的重要体现，是防止腐败、实现公平与公正、建设和谐社会的重要基础与前提。因此可以说，能不能深刻认识、正确对待监督，是衡量一个人有没有现代管理理念和现代社会意识的试金石。有些企业(包括民营企业)的领导，至今对监督的意义缺乏认识，对建立和完善监督机制不够重视，还在孜孜追求不受制约的个人绝对权力，不能不说是一种缺乏现理念、缺乏现代社会意识的表现。同时也说明，在我们国家，监督机制建设，无论从思想认识提高的角度还是从实践推动的角度，都还是一个任重道远的课题。

三、关于依法治企和依法经营问题

从某种意义上说，市场经济就是法治经济，它要求所有企业及企业的一切行为，都必须依法行事，严格按照市场规则运作。但令人困惑的是，无论国内国外，企业违规行为总是难以杜绝，不法事件时有发生。究其原因可分为内外两个方面，外因是宏观法制环境不健全，内因是企业管理者缺乏诚信和依法经营观念淡薄。2004年，我到澳大利亚进行考察，据澳大利亚联邦财政部介绍，澳大利亚对企业监管有效的一条重要经验是重视依法治企、法制健全。所谓法制健全，是指立法、执法及公众守法意识各个环节都达到了较高水准，因此极少无法可依、执法不严与有法不依的情况。在澳大利亚，无论企业还是政府，都必须严格依法行事，对于法律作出的规定，任何人都无权变通。法律具有至高无上的权威性，如有违犯，会依法受到惩处。法治健全、法律的权威性和全社会普遍的守法意识，是澳大利亚企业规范运营、健康发展的根本保证。我感到这方面很值得我们学习。从国家角度讲，要在立法、执法、开展法制教育提高全民法治观念等环节全面加强。从企业管理者的角度讲，要努力增强法治观念，增强依法经营意识，这是当代企业家必须具备的重要素质。

四、关于理论创新与管理创新问题

随着经济的快速发展和科学技术的进步，学术理论界也出现了许多新成果。面对快速发展引发的诸多矛盾与问题，人们开始对传统的发展路线与管理模式进行反思，产生了许多新思维，有些甚至是叛逆性的思维。

我认为，21世纪的企业家，必须站在理论的前沿，密切关注、及时把握学术理论新动向，学习新知识，研究新问题，在领导组织企业生产经营的同时，积极参与学术研究，使自己不仅成为一个有成就的实践家，同时还要成为一个有成就的理论家，使理论创新与管理创新相辅相成。下面我用一个具体例子说明一下我这一观点。

“世界未来500强”是一个由众多顶尖级公司组成的全球网络组织，他们从大自然的生存发展规律中获取灵感，提出了道法自然的企业运营新模式。其基本思想是:“旧有的经营模式—商业与自然抗衡的机器时代已经日渐落伍。在新兴经济时代，仿效自然的企业才会在竞争中胜出……，企业在接近自然这种复杂的生态系统时，其效益也在最大化。在这个变革过程中，企业改革着人类社会与自然的关系。”他们主张:现代企业，不应再以追求股东利益最大化作为唯一目标和企业价值的最终体现，无论任何性质的企业都必须承担社会责任，都要为人类社会的和谐发展和保护自然环境维护生态平衡作出贡献。

管中的激励—约束问题将能为自律监管所避免。

4.他律监管的依据是法律，而法律作为一种公共选择后的契约形态，不可能事无巨细皆列其中，因而存在着一定程度的不完全性和滞后性。相反，自律监管在范围上比他律监管更为宽泛，还涉及法律所无法包容的道德与伦理领域;同时在时间上又比自律监管更为领先，能够灵活地根据市场的变化对自律监管行为做出调整。

很明显，自律监管对证券市场发展，进而对社会资源配置和宏观经济发展非常有利，这一点已经为世界证券业演进发展的历程所证实。

依法监管论文篇5

证券违法犯罪往往能在短时间内给违法犯罪主体带来巨额回报，正因如此，很多市场主体明知存在极大的风险，仍然通过各种手段实施犯罪行为获取暴利。由于证券违法犯罪行为会严重阻碍证券市场的有序发展，因而无论是在成熟的证券市场还是在新兴发展的证券市场，证券违法犯罪都是证券监管部门致力打击的对象。虽然各国不断完善相关的法律制度，监管部门努力提高自己的监管水平，但任何证券市场都没有完全杜绝证券违法犯罪行为，对内幕交易的监管还被认为是一场至今“没有取得胜利”的战争。在中国，《证券法》和《刑法》都对证券违法犯罪作了比较全面的界定，相应地也给出了处罚措施，以中国证监会为核心的监管体系也在不断地完善。然而中国证券市场建立至今才十多个年头，相应的法律制度和监管体系还没有达到完备的水平，而且证券违法犯罪行为存在很大的隐蔽性，因此，证券违法犯罪行为在中国证券市场很常见。从证监会公布的处罚公告的次数来看(见图1)，中国证券市场上的违法犯罪案件呈现逐年增加的趋势，尤其在1997年后增长的速度非常快。

数据来源：根据中国证监会公告整理

证券监管部门、证券市场操作人士和学术理论界都意识到证券违法犯罪问题的严重性，因此关于证券违法犯罪的研究成果也很多，这些成果为我们认识了解证券违法犯罪提供了基础：杨志华(1995)通过对证券违法犯罪类型的剖析，对相应的犯罪主体应该承担的责任进行了合理的界定；刘宪权(1998)从危害证券管理制度的角度研究了证券违法犯罪行为，分析了中国证券市场证券违法犯罪的特点及其产生的根源，指出证券违法犯罪是构成证券市场风险的重要因素；李越(1999)通过各国资本市场制度和秩序的比较分析，指出了中国资本市场秩序混乱、证券违法犯罪盛行的制度因素；赵锡军(2000)运用公共利益论、俘虏论、监管经济学对证券违法犯罪进行了分析，论述了证券监管的必要性，提出了监管的原则和目标；潘英丽(2000)指出证券违法犯罪对证券市场功能的发挥会产生极大的危害，如降低资源的配置效率，损害投资者利益，加大贫富差距，破坏社会稳定等；熊鹰(1998)通过对证券市场操纵行为所采用的不同手法的分析，将市场“庄家”(操纵者)分为长庄、短庄、凶庄、善庄、恶庄等，指出不同的市场操纵者在证券市场中各自的特征；王菲萍(1998)通过各国制度比较，对内幕交易所导致的投资者的损失如何补偿进行了探索；王铁军(2001)通过对“庄家”行为产生的历史与现实原因分析，提出对证券市场制度进行革命性的改革才是“治庄之本”。这些研究对中国证券市场制度建设都起到了积极的作用，同时为中国证券监督部门的决策提供了依据，也是本文研究的基础。

实证分析

本文对中国证监会已处罚的证券违法案件运用统计分组的分析方法，希望通过数据特征来探索证券违法犯罪中一些更深层次的问题：证券违法犯罪主体(证券发行人、中介机构、证券经营管理机构和投资者)的分布情况；证券违法犯罪行为所依附的载体(资金优势、信息优势)分布情况；证券违法犯罪发生的环节分布(发行市场和交易市场)；不同的违法犯罪主体依托的载体是否存在不同特征等等一系列问题。这些问题的分析探讨将使我们对中国证券市场中证券违法犯罪的特征、内在结构有更深刻的认识。希望本文的结论能为证券监管部门找到监管的重点和突破口提供一些建议。

文章中的样本来源于1994年1月到2000年12月证监会披露的对证券违法犯罪的226个处罚公告(期货市场案件除外)。由于在证监会的一个处罚公告中可能包含了多个违法犯罪行为，例如2000年证监罚字2号文中中国信达信托投资公司广州天河证券交易营业部的违规行为有：以个人名义从事自营和挪用客户保证金。在进行统计时，我们是以违法犯罪行为发生的次数为标准而统计公告的处罚个数，那么在上面的例子中我们统计的次数为2，因此本文的样本个数是346而不是226。应该说我们选择的样本包括了证监会已查处的所有案件，不存在抽样问题，因而不存在抽样误差。本文的结论也是基于这346个样本，由于在不同的时期证监会的监管力度和监管水平不一样，可能造成不同时期的样本之间缺乏比较的依据，这会影响到分析结果的可靠性。科学的做法应该将监管力度和监管水平差异这一因素消除，然而监管力度和监管水平的差异无法考证，即使可以考证也无法将它们量化，在没有更好的处理方法时，我们假定监管部门的监管力度和监管水平是一样的。不可否认，对各类证券违法犯罪监管的难易程度不一样，证监会监管的结果——处罚公告也可能与证券市场中证券违法犯罪行为的实际情况不一致，这也会影响分析结果的科学性。就这一问题本文在后面?峤徊教致邸?/p

一、对证券违法犯罪的简单分组分析

1.从证券违法犯罪的方式分析

如果我们将这346个违法犯罪行为按其犯罪方式归类(见图2)，就会发现它们有一定的同质性，主要的犯罪方式有透支挪用、法人投资者(主要是券商)以个人名义炒股、中介机构出具虚假证明、披露虚假财务报表、“三类”企业(上市公司、国有企业、国有控股公司)违规炒股(1999年，证监会公布允许“三类”企业合法进入股市的规定，“三类”企业入市已不属于违法行为)、市场操纵、欺诈发行、内幕交易、虚假消息等。其中最常见的是资金透支挪移的违法案件，包括券商向投资者透支，券商挪用投资者的保证金，银行资金违规进入股市等，占32.9%；第二位的是法人投资者以个人投资者的名义开户炒股，而且券商以个人账户进行自营业务为主，占19.1%；第三位是中介机构提供的虚假证明，包括注册会计师出具虚假审计报告，律师出具不真实的法律意见书，资产评估师出具虚假的资产评估报告等，占10.7%；与中介机构提供的虚假证明相关的披露虚假财务报告所占比重也较大，为8.4%，排在第四位。以上四类案件发生的比重较大，都超过了10%或接近10%，应该是证券违法犯罪监管的重点。其他的违法犯罪行为所占的比重都较小，是否加大监管力度要依监管部门的投入而定。

数据来源：根据中国证监会公告整理

逐年考察各类证券违法犯罪方式所占比重的前三位(见表1)，可以看出在1997年以前证券违法犯罪中欺诈发行所占的比重较大，这与当时证券市场发行中“规模控制，限报家数”的政策有关。当时对企业而言重要的是能得到发行指标，如果达不到上市的标准，只能通过各种虚假手段完成上市，出现多起欺诈发行案也不足为怪。而1997年证监会大力清查进入股市的违规资金，结果使得三类企业违规炒股的发案比重上升到第二位。1998年以后证券违法犯罪所占的比重的前三位与通过总体得出的结论是一致的。

2.从证券违法犯罪的主体分析

无论是何种违法犯罪总存在当事人，而当事人包括主体和客体，客体就是违法犯罪的受害者，在证券违法犯罪中往往是投资者；主体就是实施违法犯罪行为的当事人，在证券违法犯罪中可以是证券发行人、中介机构、证券经营管理机构和投资者四类。证券发行人实施的违法犯罪包括欺诈发行、披露虚假财务报表等；中介机构实施的违法犯罪有中介机构出具虚假证明、中介机构泄露内幕消息等；证券经营管理机构实施的违法犯罪包括向客户透支、挪用客户保证金、用个人账户进行自营、销毁交易记录、诱骗投资者买卖证券等；投资者实施的违法犯罪有利用内幕交易、操纵证券价格等。按违法犯罪的主体进行分类，样本的分布情况见图3。

从上面的分布状况可以明显看出，在证券违法犯罪中最常见的违法犯罪主体是证券经营管理机构，在所有违法犯罪行为中比重为61.3%，超过了半数；其次是证券发行人的违法犯罪行为，比重为17.6%；第三位是投资者的违法犯罪行为，比重为13.6%；而中介机构的违法犯罪行为所占比重很小，仅为7.5%。这四个违法犯罪主体在当年所有的违法犯罪中所占的比重随时间推移的变化趋势见图4。

数据来源：根据中国证监会公告整理

从图中的变化趋势可以看出，证券经营机构违法犯罪所占的比重呈上升趋势，而发行人违法犯罪的比重在逐年下降。通过以上的分析可以看出，证券经营管理机构不仅在违法犯罪中所占的比重大，而且比重还有上升的趋势，可见证券经营管理机构应该成为证券监管中的重中之中。

3.从证券违法犯罪发生的市场环节分析

证券发行和证券交易是证券市场的两个主要环节，而证券违法犯罪行为无非是发生在这两个环节中的一个，从证券违法犯罪行为在这两个环节的分布(如图5a)及其随时间变化的趋势(如图5b)来看，证券交易市场的违法犯罪不仅所占比例非常大(81%)，而且随着时间的变化该项比例还有上升的趋势，而证券发行市场违法犯罪除了在证券市场发展初期所占的比重较大外，其后年份该项比重一直都不大。可见对证券监督部门而言，现阶段对证券交易市场的监管比对证券发行市场的监管更为紧迫。

数据来源：根据中国证监会公告整理

4.从证券违法犯罪的载体分析

在证券市场上，违法犯罪行为的实施必须依附一定的载体，证券市场中的两个基本要素——资金和信息就是证券违法犯罪的主要载体。证券违法犯罪主体往往拥有资金、信息优势，他们通过滥用这些资源优势来实施违法犯罪行为，如内幕交易、欺诈发行、披露虚假财务报表、传播虚假信息、中介机构提供虚假证明文件、更改交易记录等都是通过信息的滥用或信息操纵的手段来实施的违法犯罪行为；市场操纵、透资交易、挪用客户保证金、违规资金进入股市等都是利用资金实力或直接盗用证券交易资金的证券犯罪行为。这两类犯罪的总体分布情况从图6可以看出：以资金为载体的违法犯罪的比重为45.4%，以信息为载体的违法犯罪比重为34.1%，但两者的差异不算太大，可见在证券市场上虽然资金要素重要，但信息要素同样重要，对市场的监管两者都不能忽视。

数据来源：根据中国证监会公告整理

二、对证券违法犯罪的复合分组分析

仔细观察前面对证券违法犯罪的分析，会发现证券违法犯罪在交易环节、主体证券经营机构、载体资金优势三者的比重都有增长的趋势，而且交易市场比重的变化趋势与证券经营机构比重的变化趋势非常相似。为了考察证券违法犯罪发生的环节、违法犯罪的主体、依附的载体之间是否存在相关关系，下面将证券违法犯罪进行复合分组分析，每次从犯罪发生的环节、违法犯罪的主体、依附的载体这三个标志中选出两个进行分析。

1.按违法犯罪发生的环节、违法犯罪的主体两个标志进行复合分组分析

数据来源：根据中国证监会公告整理

从表2可以看出，在交易市场中的主要违法犯罪主体是证券经营机构，所占比重为70.0%，其次是投资者(14.6%)和发行人(12.9%)；而在发行市场中主要的违法犯罪主体是发行人，所占比重为37.9%，其次是中介机构(28.8%)和证券经营机构(24.2%)。从违法犯罪主体来看，证券经营机构92.5%的违法犯罪行为都发生在交易市场；投资者87.3%的违法犯罪行为也发生在交易市场；发行人在两个市场环节比重相当，发行市场为41.0%，交易市场为59.0%；中介机构的违法犯罪行为则有73.1%发生在发行市场。通过以上分析可以得出的结论是：交易市场的主要违法犯罪主体是证券经营机构，同时证券经营机构的违法犯罪也主要集中在交易市场中；发行市场中的主要违法犯罪主体是发行人，但发行人的违法犯罪行为并不集中在发行市场，而是在交易、发行两个市场相当；投资者的违法犯罪行为主要集中在交易市场；中介机构的违法犯罪行为主要集中在发行市场。

2.按证券违法犯罪发生的环节、依附的载体进行复合分组分析(见表3)

从表3可以看出，证券违法犯罪行为在证券发行市场中86.3%以信息为载体，在交易市场中52.9%以资金为载体；依靠信息优势的违法犯罪行为94.3%都发生交易市场，而依靠信息优势的犯罪行为在两个市场中分布比较均衡。

3.按证券违法犯罪主体、依附的载体进行复合分组分析(见表4)

从表4我们可以看出，发行人的违法犯罪行为86.9%依托信息优势实施；中介机构的违法犯罪行为全部是依托信息优势实施；证券经营机构的违法犯罪行为54.7%靠资金优势实施，只有11.8%以信息为载体；投资者的违法犯罪行为70.2%以资金优势实施。在靠信息优势违法犯罪的主体中发行人占44.9%，中介机构、证券经营机构、投资者的比重依次是21.2%、20.0%、11.9%；靠资金优势的违法犯罪案件中，以证券经营机构为主体的比重最大，为73.8%，投资者所占比重为21.0%，中介机构和发行人几乎为0。

几点思考和建议