减少工业污染的建议范文

PM2.5成为大气污染主要问题

大气是人类赖以生存的环境要素，大气环境质量优劣与人民群众身体健康息息相关。为推动大气污染治理，2001年7月13日，市人大常委会审议通过《上海市实施办法》，并于2007年10月10日针对机动车排气污染定期检测问题作了部分修正。法规及修正案的实施，为本市控制煤烟型污染、机动车污染和扬尘污染等提供了有力的法律保障。2009年以来，本市环境空气质量传统指标API的优良率稳定保持在90%以上，在世博会期间上海的蓝天白云更给中外游客留下了良好印象。

然而近年来，以PM2.5为主要污染物的复合型、区域性污染问题日渐突出。今年年初，全国大范围长时间出现雾霾天气，上海也遭遇重度污染，PM2.5污染引起全社会高度关注。而现行《办法》对PM2.5污染尚缺乏系统的、有针对性的制度措施，面对PM2.5污染加剧的形势，对法规进行修订已刻不容缓。基于此，市人大常委会加快启动了对《办法》的修订工作。

本次修订重点明确，主要针对PM2.5，兼顾臭氧污染防治，从上海的实际出发，抓住能源消费、产业结构、工业污染防治、机动车船污染防治、挥发性有机物污染控制、扬尘污染防治等主要方面，对现有的规定进行补充和强化。

从侧重末端治理转为强化源头控制

2000年以来，上海滚动实施数轮环保三年行动计划，通过大力推进电厂脱硫、脱硝、除尘改造等技术措施，有效减少了二氧化硫等主要污染物的排放。但由于近年人口和经济快速增长，而能源结构以煤为主、产业结构偏重的状况没有根本改变，导致资源消耗和污染排放仍处于历史高位，再实行工程性减排的空间已经比较有限。据统计，2012年本市能源消费量为1.2亿吨标准煤，其中煤炭消费5703万吨，煤炭占一次能源的比重为47.5%，能源结构是造成大气污染的根本原因。为从源头上减少污染物的产生，《办法（修订草案）》作出规定：首先，严格控制能源消费总量，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤，力争到2017年实现全市煤炭消费总量负增长；其次，加大力度淘汰高污染设施，除煤炭等量替电项目和整体煤气化联合循环发电系统外，全面禁止新建燃用高污染燃料的设施，同时，推行清洁能源替代，要求本市燃用高污染燃料的设施限期改用清洁能源。通过这些措施，严格控制和减少空气中氮氧化物和烟尘等污染物的排放量。

在审议中，常委会组成人员认为，控制污染源的问题，不能只靠一条腿走路，如煤炭全部改成天然气，既不现实，价格又自己控制不了，就会使相关行业失去竞争力，致使环境治理陷入一个怪圈，建议加强对清洁用煤的探索和研究。

加大力度调整产业结构

工业排放的污染物是影响本市大气环境质量的主要原因，本市重工业占比高达70%左右，工业生产过程中排放出大量的二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等，造成大气污染。为减少工业污染排放，《办法（修订草案）》从三个方面着手，推动调整和优化产业结构：其一，加强产业准入控制，禁止、限制大气污染排放量大的产业进入；其二，制定高污染行业、工艺和设备淘汰名录，对纳入名录的企业要求其自行调整或者予以关闭、停产；其三，对未完成环境保护任务的区域、企业集团实行环评限批，以此促进原有项目的污染治理。这些管理措施有助于逐步淘汰高污染、高耗能的产业，减少污染物排放，并促使企业加快发展转型和产业升级。

加强对机动车船污染治理

本市现有300多万辆机动车，每年进出港近300万艘次船舶，这是本市特别是中心城区的重要污染源。为防治机动车船等移动源污染，《办法（修订草案）》要求本市制定严于国家标准的车、船燃料地方质量标准，并针对不同对象分别作出规定。对机动车，实行环保合格标志管理，规定无环保检验合格标志，不得上路行驶，对标识为高污染的机动车实施区域限行。2006年以来，本市实施高污染机动车限行措施，淘汰了33.4万辆高污染机动车。对港区船舶，新增了船舶靠泊码头后使用岸基供电或低硫油等污染物排放量低的燃料的要求，但考虑到目前低硫油生产储备和岸基设施建设都处于探索阶段，因此只作出较原则的规定。本市城市建设中还大量使用非道路移动机械，如挖掘机、起重机等，这些机械大部分燃用重油等高污染燃料，污染物排放量大，但国家尚无相关排放标准，对此，草案专门规定了污染物排放标准和信息申报制度等。

由于在PM2.5生成过程中，挥发性有机物是重要条件，由挥发性有机物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，因此，加强挥发性有机物防治显得尤为重要。鉴于国家层面尚无相关法律规定，为给本市挥发性有机物防治工作提供法制支持，《办法（修订草案）》作出规定，要求生产高挥发性有机物产品的企业标注其含量，方便使用者识别和选择。

在审议过程中，禁烧秸秆也成为热议的话题。有常委会组成人员提出，应全面禁烧秸秆，体现从严的要求，而目前秸秆综合利用问题没有完全解决，政府应该拿出对策。

对违法行为实施严格监管

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关键词：总量减排；问题；环境质量；协作；督查

引言

污染物排放总量控制是近些年国际上使用较为普遍的环境管理措施，其通过限制和削减污染物排放总量，达到改善流域和区域环境质量的目的。实施污染减排是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，更是调整我国经济结构优化升级，转变发展模式的重要战略途径。“十二五”将污染减排总量控制确定为约束性指标之一，充分体现了国家对环境保护的政治意志，赋予了污染减排艰巨的历史使命。但总量减排在具体实施过程中仍存在着一些问题和不足。本文通过对污染减排工作实践的研究，对总量减排存在的主要问题进行分析，针对性地提出了对策与建议。

1存在的主要问题

1.1总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合

由于粗放型增长方式和长期环境欠账的积累，我国不少地方的环境承载力已接近甚至超过极限。实施总量减排的目的是促进增长方式转变，遏制污染物排放量持续上升势头，促进区域环境质量改善。“十三五”期间，除上述两项指标外，增加了氨氮和氮氧化物两项指标。虽然国家对省（直辖市、自治区）、省对市分解减排任务时，考虑了当地发展水平和环境承载能力等因素，采取了差异化的分配方式，但是，由于没有与区域环境质量目标相结合，因而差异化程度不够。从实践来看，一些地方污染物排放基数较小、环境质量相对较好，但是由于缺少足够的减排项目，导致减排任务完成困难；而另有一些地方，环境污染较重、环境质量较差，但是削减空间大，减排项目多，反而更容易完成减排任务。产生这样的偏差现象，就是由于总量减排与环境质量没有挂钩造成的。

1.2总量减排实际成效与核算结果存在一定差异

总量减排的成效反映在通过核算认定的本年度较上年排放量的减少上，但受核算方法等的限制，核算的减排量与实际情况难免存在差异，主要体现在以下方面。一是一些对环境质量有实际改善效益的工程措施，受制于核算体系等方面的原因未能得到认定。如近几年开展的小锅炉整治，因一些锅炉不在“十三五”环境统计基数之内，虽然进行了淘汰整治，但减排量没有被认定；经信部门淘汰的一些落后产能项目，同样由于不在环境统计之内而无法得到承认。二是出于完成减排任务考虑，各地可能倾向于高限上报甚至虚报部分减排量，一旦未被发现，就会产生减排虚高现象。三是出于同样原因，各地存在一些新建项目特别是违规建设项目，没有及时纳入环境统计，导致当地账面排放量较实际偏小。

1.3一些工程减排项目难以持续发挥减排效益

治污工程建设是推进总量减排的关键手段。对各类治污工程的建设要求和减排效率认定，已经形成了一套行之有效的办法。随着减排工作的持续开展，建成投运的减排工程越来越多，总量减排管理部门对已经通过减排认定的项目关注相对较少，而日常环境执法监管如果没有完全联动跟上，就会导致一些已建成项目不能持续发挥减排效益。从实际工作中看，城市污水处理厂、大型燃煤发电机组等一直是环境执法重点监管对象，其减排效益能够做到持续稳定；但是对一些非重点监控行业，在工程建成并通过当年减排核查核算后，日常监管往往有所放松，时常出现运行负荷下降甚至污染物排放反弹的现象，这在规模化畜禽养殖减排工程方面表现得比较突出。

1.4推动总量减排的部门联动机制有待进一步完善

总量减排是一项系统工程，涉及不同行业企业和政府不同主管部门，如城镇污水处理设施及管网建设的主管部门是住建部门、规模化畜禽养殖企业标准化建设的主管部门是农业部门、落后产能淘汰关停的主管部门是经信部门、老旧机动车的淘汰的主管部门是公安交管部门、火电企业的行业主管是发改能源部门等。推进总量减排，需要政府、部门和企业的密切协作。然而并不是所有地方都能建立起良好的协作机制，不少市、县把总量减排这个理应由政府承担的责任简单地看做环保部门的任务，加上相关部门责任没有落实到位，导致当地环保部T承担了过多的压力，减排工作实施也不理想。

1.5总量减排目标要求与统计基数缺乏有效衔接

总量减排成效的直观体现是主要污染物排放量。在环境统计工作中，由于受到基层环境统计业务水平等因素影响，企业污染物排放量虚高与偏小、虚报与漏报等问题均不同程度地存在。比如，对于排放基数相当但统计基数一个虚一个实的两个行政单位，在下达减排任务时必须区别化对待，而在考核时，因去除虚量带来的所谓“减排量”要尽可能排除。减排核查核算的一个重点就是排除这些干扰因素，尽可能公平地将减排压力传导到各地，实事求是地核定减排工作成效，但如何把握尺度、合理量化，往往依赖于核查核算人员的水平和工作经验。

2对策与建议

2.1根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标

过去开展的总量减排是以主要污染物排放量为控制目标，没有与区域环境质量挂钩。总量控制指标采用“自上而下”的分配形式，即各省根据国家下达的总量减排任务，以各市的现状排放量为基数，通过测算减排潜力，分配减排目标任务，各市再将控制目标分解落实到县（市、区）和重点排污单位。这种以行政区划为单位且未充分考虑区域环境质量状况的分配方式，地方出于完成任务的需要，存在层层加码的现象，县级的任务往往偏重，甚至一些工业基础较差、经济发展水平不高的市，完成减排任务也感到吃力。从环境管理精细化角度考虑，总量减排应该以区域环境质量改善为导向，依据区域环境功能目标，确定减排指标和目标。在认真测算减排潜力基础上，结合当地环境主体功能区特点，合理确定减排指标和削减任务，对于污染严重区域，减排任务要加重；而对于环境质量较好的区域，可以在保证环境质量稳定达标的前提下，适当减轻任务。

2.2减排核查核算应以地方自查为主

总量减排核查核算方式应转变为以地方自查为主，自下而上逐级审核上报并对数据负责。企业负责上报基础数据并对其准确性负主要责任；市级环保部门对企业数据真实性进行审核并初步计算减排量；省级环保部门根据年度日常监督检查情况，对项目减排量进行核定；环保部组织对各地上报的减排项目进行抽查，并最终认定各省总量减排进展情况。这种改变过去由环保部核查到具体项目的做法，建立以企业和地方环保部门为主的“谁申报谁负责”和“谁审核谁负责”的工作机制，有利于落实企业的减排主体责任和环保部门的属地监管责任。

2.3建立减排工程项目的长效监管机制

治污工程项目建设和运行管理是总量减排的主要支撑。要适应绿色发展的形势需要，建立企业自我约束与环保外部监管相结合的长效监管机制，发挥治污工程持续减排作用，达到改善环境质量的最终目的。要综合运用各种环境管理手段，强化日常执法监管，引导企业在生产全过程中减污、控污、治污。一是量化认可企业通过开展清洁生产、提高管理水平、改进操作工艺等带来的污染物减排，充分反映管理减排成果。二是加大日常监督检查频次，不仅要加强对当年减排项目的建设、运行和管理情况监管，还要加强对往年已经认定减排量项目的运行管理情况的监管，避免出现减排量被认定后监管就弱化的情况发生。三是严格环境执法，对因故意停运治污设施等造成排污量增加的企业要倒扣减排量，并依法严肃查处。

2.4完善政府各职能部门联动协作机制

推进总量减排必须建立起体现部门职能并且各负其责的联动工作机制。“十二五”期间，省、市、县政府一般都建立了减排工作领导小组，明确了相关部门的减排职责分工，建立了协作推进机制。但在实际操作中，存在着协作力度层层衰减和逐年削弱的问题，导致环保部门承担了巨大压力。“十三五”期间，要从改进考核机制入手，充分发挥相关主管部门作用，形成“谁主管谁负责”的责任落实与追究制度，让环保部门回归到统一监督管理上来，形成政府负责、环保部门牵头协调、相关部门各负其责的减排工作机制。

2.5修正环境统计基数，科学确定减排目标任务

“十二五”总量减排是以2010年环境统计数据为基数的，由于不是包括所有的排污单位，因而排放基数比实际排放量要小；同时，减排项目认定结果与企业实际排放也可能存在一定偏差，加上新增量等核算方法和内容不断变化，所认定的排放量未必完全反映当地实际排放现状，若以此确定“十三五”减排目标任务的基数，难免会有偏差。因此，编制环境统计年报时，要系统梳理分析存在的问题，剔除因各种因素造成的排放虚量，将环境执法大检查和日常监管发现的形成事实排污的环境违法项目以及其他漏报、少报的排污项目全部纳入环境统计基数，修正环境统计基数，为确定减排指标提供科学依据。

2.6完善减排长效督查机制

各级环保部门应以污染物总量减排国家和省级目标责任书重点项目为抓手，通过总量日常督查、环境执法检查、多部门联合督查、重点项目抽查等形式，对当年污水处理厂、火电、钢铁、水泥、平板玻璃、机动车、规模化畜禽养殖场和养殖小区等重点行业企业和排污量大的其他企业实行监督检查全覆盖；加强对往年认定项目的后督察，建立减排工程督查机制。及时汇总检查发现的突出问题，梳理问题清单，反馈给各市政府及环保局，将其作为各市环保工作的重点，限时解决，将企业违法排污线索移交环境监察部门查处；及时建立企业总量监管档案，对问题项目的整改情况及时回头看，确保整改要求得到落实。要加强环境信息公开，接受社会监督。

3结语

总之，污染物总量减排是贯彻落实科学发展观的重大举措，对于改善生态环境和提高人民生活质量具有重要意义。面对日益严峻的形势，尽管社会各界空前重视，但各地总量减排工作开展不顺利，仍存在着总量减排目标未能与区域环境质量目标相结合、总量减排实际成效与核算结果存在一定差异以及一些工程减排项目难以持续发挥减排效益等问题。针对存在问题，提出了根据区域环境功能目标，确定减排指标和目标、减排核查核算应以地方自查为主、建立减排工程项目的长效监管机制、修正环境统计基数，科学确定减排目标任务、完善政府各职能部门联动协作机制以及减排长效督查机制等对策建议，从而确保总量减排工作落到实处，更好地为改善区域环境质量服务。

参考文献：

[1]李少宇.浅析污染物总量减排工作[J].城市建设理论研究：电子版.2013（23）

减少工业污染的建议范文篇3

环境保护税法是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。中国原有18个税种，随着2016年营业税改增值税的全面实施，营业税退出历史舞台，环保税由此成为第18个税收种类。

此次通过的环境保护税法，将从税收杠杆入手，令企业多排污就多交税，少排污则能享受税收减免。分析认为，环保税开征后税收收入将大幅提高，预计每年环保税征收规模可达500亿元。

环保税堵住排污费“漏洞”

“环境保护税法是落实税收法定原则后，我国第一部‘绿色税法’，也为今后的其他税种立法树立了标杆和示范。”北京大学法学院教授刘剑文认为，开征环保税，是贯彻党的十八届五中全会确立的绿色发展理念的具体体现，有利于减少污染物排放，推进生态环境保护和生态文明建设。

当前，我国对污染企业主要实施排污收费制度。此制度确立于1979年，对大气、水、固体、噪声等四类污染物征收排污费。官方数据显示，2003年至2015年，全国累计征收排污费2115.99亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计达500多万户。

从单个数据来看，2015年我国排污费的征收额仅为173亿元。复旦大学环境经济研究中心副主任李志青说，这个数字与主要税种规模相比简直“就连一个零头都不到”。相反，由于企业排污所带来的直接环境损失每年少则以千亿元计，间接环境损失和各种减排成本则多达数万亿元。

中国财政科学研究院研究员贾康也表示，排污费被“诟病”行之无效的原因之一就是征收标准偏低，甚至远低于排放企业的污染治理成本。结果排放企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染，不利于设立排污费形成经济激励促进企业减排的初衷。

“通过收费这一经济手段促使企业加强环境治理、减少污染物排放，对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。”不过，财政部税政司司长王建凡也坦言，征收排污费在实际执行中存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等，影响了该制度功能的有效发挥。

贾康认为，环保税是将环境污染排放外部性损害“内部化”的一种重要工具，该法律的出台，极大提高了环保税费的法律地位，比原来以行政规章支撑的排污费有更高的法律效力等级。环保税以法律形式确定“污染者付费”原则，由税务部门而不只是环保部门征收，也将加大征收力度，增强执法的刚性，提高环境税收征收的规范性和透明度，可以减少地方政府和部门的干预，有效解决企业欠缴排污费问题，更有利于按照机制设计意图向排放企业释放减排信号，促进绿色发展。

税负平移不会增加企业负担

“此次环保税立法，一个重要原则是将排污费制度向环境保护税制度‘平移’，实现平稳转换。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王清表示。

王清介绍，“平移”原则主要表现在：把原来排污费的缴纳人，作为环境保护税的纳税人；根据现行排污收费项目，来设置环境保护税的税目；根据现行排污费计费办法，来设置环境保护税的计税依据；以现行排污费收费标准为基础，设置环保税的税额标准。

记者对比排污费与环保税的标准发现，环保税税额与现行排污费收费标准基本一致，大气污染物税额为每污染当量1.2元至12元；水污染物税额为每污染当量1.4元至14元；煤矸石污染物税额为每吨5元；危险废物税额为每吨1000元；噪声按超标分贝数，如果工业噪声超标1～3分贝，将对企业每月征收350元；若噪声超标4～6分贝，则每月征收700元；若噪声超标16分贝以上，则每月征收11200元。与以往排污收费不同的是，环境保护税法增设了收费的上限，即不超过最低标准的十倍，既考虑了地方的需求，又体现了税收法定原则。各省份可以在上述幅度内，选择大气污染物和水污染物的具体适用税额。

环保税增加了企业减排的税收减免档次。现行排污费制度只规定了一档减排税收减免，即：纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准50%的，减半征收环境保护税。环境保护税法增设了一档减排税收减免，即：纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准30%的，减按75%征收环境保护税。

针对环保税的开征，很多企业担心这会增加企业的负担。其实，早在2016年全国两会上，环保部部长陈吉宁就说过，环保税的开征，其核心目的不是为了增加税，是为了更好地建立一个机制，鼓励企业少排污染物，多排多付税，少排少付税。

王建凡也表示，“考虑到当前的经济环境之下，企业的负担能力问题，总体来说这个制度是一个平转。企业履行环保责任，减少污染物排放就可以少缴税，从这个意义上讲企业负担是适当的。”

从企业角度看，缴纳税~越高，意味着污染排放成本越高。“生产效率低、污染排放多的企业将缴纳更多环境税；但生产效率高、污染排放少的企业可从中获得好处。”李志青说，环境税实则是在对不同企业进行“甄别”，甚至是“分化”。“最终，环境税负差异造成价格差别或生产规模差异，好企业产品的市场占有率提高了，坏企业被挤出市场。”

有利于推动经济结构调整和发展方式转变

“十二五”期间，全国一般预算用于节能环保的支出达到了1.76万亿元，重点是支持大气、重金属和重点流域的水污染治理和防治。其中，2015年节能环保方面的支出达到4814亿元，而全国排污费征收额仅为173亿元。

“现行排污费实行中央和地方1∶9分成，环保税实施后的一个新变化，是考虑到地方政府承担主要污染治理责任，为调动地方积极性，拟将环保税收全部作为地方收入，中央不再参与分成。”王建凡透露，按照预算法的规定，税收收入应该纳入一般的公共预算管理，统筹用于保障和改善民生，推动经济社会发展，维护国家安全等方面，一般不与支出挂钩。考虑到与预算法的衔接问题，实施环保税以后，财政部门将按照相关规定作出调整。

王建凡表示，虽然环保税不采取专款专用的方式，但是不会降低污染防治和环境保护方面的投入力度。原来由排污费安排的支出纳入同级财政预算，按照力度不减的原则予以充分保障。“未来在财政预算安排的节能环保支出上，投入力度还会不断加大。”

根据中央财经大学估计，环保税开征后，预计每年环保税征收规模可达500亿元。值得关注的是，因为已征收车船税、消费税、车辆购置税等，为避免重复征税，环保税法明确对机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税，还增加了对纳税人符合标准综合利用的固体废物免税的政策。