国土空间规划的目的意义范文

关键词：土地利用规划现状改进措施

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：

对土地的利用进行规划不仅是我国城乡建设和土地管理的基础,也是落实我国土地用途管制的主要依据,它是严格实现土地管理制度的基本手段之一。土地利用规划是我国国民经济发展规划重要的组成部分。尤其是通过近两年来的规划管理，各地基本遏制住了耕地被乱占滥用的势头，从而对国家重点项目的用地提供了坚实的保证，使土地对我国经济社会的发展的带来了极大的帮助。

一、土地利用规划现状

我国虽然疆域辽阔，但是土地资源却极为稀缺，数据显示：“我国人均耕地中有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6[该数据引自国土资源部2004年度全国土地利用变更调查]”。随着我国城市化的加快，原有的行政区域也经历了很大的调整,旧有的土地利用规划总的来说已经不适应时代的发展，因此要想更好地推进城市化建设。就要改变现在土地利用规划落后的局面。我国当前土地利用规划总的来说存在着以下几点问题：

1.认识不清规划的重要意义

尽管土地利用规划已经通过《新土地管理法》的颁布确定了其法律地位，明确了“以土地供给引导需求”的土地机制和“土地利用总体规划为基础”的土地管理制度，可是在一些地方领导的头脑中，将土地规划单纯理解为“供地”功能这一传统的用地管地意识仍然存在，以致经常发生诸如违反规划的管地和用地现象。造成这种现象的主要原因就是管理者的规划管地意识薄弱，总是随着具体的项目而改变，却没有对我国稀缺的土地资源以及土地国情做细致的考虑，对如何按照规划进行用地管理的理解不够深刻，对如何在科学发展观指引下贯彻实施土地规划缺乏认识与成功实践

2.各个部门之间缺乏沟通

土地利用规划的制定和实施是一个系统性的工作，它涉及的范围十分广泛，需要包括“土地管理部门和计划、规划、建设、环境、农业、林业、园林等[《中华人民共和国土地管理法》[M],北京：中国法制出版社，2011年10月]”众多相关部门的协调一致，特别是在我国现行的土地管理方式中，城市的土地管理部门与规划部门之间不可避免地存在着摩擦和矛盾，导致我国城市土地利用同城市规划的协调性差，两个部门相互推诿，城市用地无法在土地利用规划的指导下顺利地实施，给城市的发展带来极大的负面影响。

3.规划控制作用不充分

由于我国土地利用规划得到实施的时间还很短,群众对规划的重要性认识不清,导致规划的虽然具有较高的法律地位，但在具体管理中却相对随意；虽然大部分领导都较为深刻地认识到了要符合土地利用规划来进行土地利用，但在安排用地时却片面强调规划方案要适应用地的要求，对工业发展和城镇建设规划的随意调整，甚至为了满足用地需要，不惜要求国土资源部门对规划进行修改，这在相当大的程度上阻碍了土地利用规划发挥控制作用，而由于土地管理部门和地方政府的隶属关系，导致其难以对违反土地利用的规划用地进行执法。

二、改进措施

笔者根据自己多年从事土地规划研究的经验，针对我国当前土地规划中出现的几个主要问题，提出了以下几点改进措施。

1.大力宣传规划的重要意义

在土地利用规划的编订和实施中，我们必须大力宣传规划的重要意义，抓好土地利用规划发展的趋势。不仅要处理好地地关系、人地关系到人人关系等方面要素；还要处理好从规划技术到规划政策；从规划蓝图到规划过程；从单目标到多目标的规划。优化各种用地布局是土地利用规划的重要任务之一。从另一种角度上来讲，空间的科学布局要重与对规模的控制。在规模已经确定或者无法继续扩大的前提下，对用地空间的优化布局是保持科学规划的重要方式。可持续发展要求我们要对生态保护用地进行优先的安排。

2.创新管理制度，加强各部门沟通

应提高电子技术在土地利用规划管理中的运用水平，使之能够提高数据的收集、更新和处理的效率、及时地调整和修改规划方案；协调上下反馈；并为规划的实施进行动态的跟踪管理提供技术保障；提高工作效率；并为规划的管理提供决策上的依据。在土地供给方面,政府在执行控制建设用地的增量,节约用地的同时,还要对闲置、空闲和低效土地的潜力进行充分挖掘,把有效供给土地的重点放在存量的盘活上；在平衡保护责任和落实补充指标方面,耕地的责保护任单位与新增建设用地的使用者引发交相当数额的资金,以此来补偿基本的农田指标。这样做的好处是既支持了城镇的发展,又对耕地的保护方给予了经济上的补偿。要积极创建各部门的沟通机制，尽力协调各方的需求。

3.加强规划的控制作用

在编制规划的过程中,不仅要征求相关部门的意见和建议,还应该积极主动地倾听全社会公众特别是农村居民的声音，吸纳群众的经验和智慧，尽可能地使制定出的规划符合当地的实际情况，更加具备操作性。群众要参与到规划的编制、审批和实施等各个环节。此外还应该对规划进行大力宣传，做到规划的公开而透明。只有这样，公众才能对规划有很好的参与、认识与接受。同时‘土地利用规划应该使群众对规划享有充分的知情权，要接受公众的随时查询，建立并不断完善规划的听证制度，使群众都能够参与到规划的编制和实施的监督过程中。对公众的参与给予高度的重视，使规划不仅具有法律的权威性，也具北优良的社会基础。

结语

土地利用规划作为我国实施土地管理的重要手段之一，需要在空间和时间中科学合理地安排用地，科学地编订土地利用规划，以此来发挥土地这一基本宏观调控工具的职能。我们要以新时期的科学用地理念为指导，以科学发展观掌控土地利用的全局，加强土地规划的弹性与刚性、动态与静态的研讨，增强适应经济宏观调控需要的能力。要加强规划的多重目标研讨，变单纯的耕地保护规划为综合研究转变，大力推进各县、乡所属土地规划利用的针对性与可执行性。

参考文献

[1]辛凤云,胡晓洁,张海燕,于广清.论科学发展观与土地利用总体规划[J].安徽农学通报,2006,(04).

[2]但承龙.可持继土地利用规划理论与方法研究[D].南京农业大学,2002.

国土空间规划的目的意义范文篇2

并对国土规划中如何加强资源环境保护问题进行探讨，希望能带来一点启示。

关键词：自然资源；国土规划；可持续利用一、引言社会经济的迅速发展和强大技术手段的运用正在剧烈地改变自然结构和社会经济结构，人类在短短几十年里创造出的财富，超过了以往一切时代的总和。

然而在经济增长的同时也付出了巨大的代价，资源环境和生态状况恶化日趋严重，“三废”污染、臭氧层破坏、温室效应、酸雨、森林破坏与水土流失、资源耗竭、沙漠化、海洋污染等愈来愈严重，资源环境危机正威胁着人类的生存和发展。

国土规划与资源环境保护之间存在着密切的联系，国土规划是因地制宜实施资源环境保护的重要措施，是国土资源合理开发利用与保护的有效途径；而资源环境保护是国土规划的重要指导思想，是国土规划追求的重要目标。因此，在国土规划中关注资源环境因素，是为了有效解决资源环境问题对发展的影响，实现更好更快地发展。资源环境承载力和生态安全是国土规划的重要依据，是经济发展重要要素之一。土地可持续利用是经济社会可持续发展的核心，土地不仅是任何物质生产不可替代的生产资料，也是人类生存和必需的物质条件。实现土地资源的可持续利用必然会对可持续发展战略的全面实施奠定坚实的基础。二、我国环境资源现状我国是资源总量大国，但却是人均资源小国，资源分布不平衡，资源之间不匹配，资源分布与生产力布局不协调。人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，是中国的基本国情。人口持续增长，耕地不断减少，供水能力紧张，能源紧缺愈加深重，矿产资源不足，后备资源基础薄弱，资源总需求迅速扩大，各类资源供应长期紧缺，是我国人口与资源、经济增长与资源供给矛盾的基本格局，资源短缺将长期成为遏制我国经济发展的瓶颈。

目前，对人类生存和国家发展意义重大的资源，如耕地及草场、淡水、能源等，在我国2800多个县市区中，低于联合国粮农组织所规定的人均0.8亩耕地警戒线的有666个。同时，我国能源资源结构有致命的弱点，煤占一次能源总消耗的70%左右，高效优质能源（石油、天然气等）资源少，我国目前单位GDP的能源消耗为世界平均水平的2.6倍。据预测，45种主要矿产（含能源矿产）中，国内现有探明储量能满足今后十年需求的可能只有一半，特别是像石油、天然气、铜、金、富铁矿等大宗矿产资源严重不足，届时我国许多大油气田和大型矿山会因资源耗竭而将关闭。

这不仅将极大地制约我国经济的持续快速发展和影响国家的安全，而且还会带来严重的社会就业等问题。我国是一个水资源严重短缺的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2300立方米，仅为世界平均水平的1／4、美国的1／5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。

全国水土流失面积每年新增1万平方公里，全国荒漠化土地面积每年以2万平方公里的速度增加。环境恶化日趋严重。城市化和工业化速度的不断增长导致了污水和废气排放量的持续上升。水体、大气、土壤和生态环境严重污染，生物多样性、水源涵养能力及生态系统服务功能的持续下降给人民身心健康、国家环境安【1】全和经济的持续发展造成了严重的威胁。三、国土规划中存在的问题1.土地利用不合理，1.土地利用不合理，土地资源浪费严重土地利用不合理由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理,造成了土地严重浪费。随着经济社会的快速发展,城市化进程不断加快,土地供求呈现日趋紧张的态势。据测算,城市用地的外延扩张导致平均每年占用的耕地约占城市用地增加部分的58%,然而城市内部大量土地并未得到充分利用,集约化程度很低。全国城市的建筑容积率平均不到0.3,城市闲置土地占5%，40%的城市土地处于低效利用状态。同时,我国城市中工业、居住、商业、道路等类型用地比例失调,工业用地比重过高,大多在30%左右。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200万公顷,已复垦的不到2%。从耕地利用状况看,中低产田占了2/3,产量较高地区也还有相当的增产潜力。不少地方农作物布局不合理,没有实行区域化种植,生产潜力没有充分发挥出来；林地利用率也低,单位面积蓄积量和生产量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中,优质草地仅占27%,单位面积蓄产品量只及美国的1/3；建设用地的利用率也不充分，村庄建设由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。【2】2.重利用轻保护，重利用，2.重利用，轻保护，土地资源环境恶化由于我国土地资源的短缺,人们不惜破坏环境滥开发耕地,掠夺式、粗放式的利用耕地资源,重用轻养,忽视土地保护,造成土地负荷过重,地力衰退,土地质量不断降低,土地生态环境也遭到严重破坏。我国有的耕地受“三废”和农药污染,工业废渣和垃圾的堆放占用了大量土地。干旱、半干旱地区的耕地严重退化。全国耕地中有国耕地中有59%缺磷,23缺钾,14%磷、钾都缺,中低产田占耕地总量的70%。我国已经退化的草地占干旱、半干旱和亚湿润干半干旱和亚湿润干旱区的草地总面积的57%,森林的乱砍滥伐造成严重的水土流失。我国每年沃土流失多100亿吨,耕地水土流失面积已达40万平方公里,占全国水土流失面积的27%。

据国土资源部信息,长江每天人为造成的水土流失面积就有500个足球场大。由于生态环境的恶化,土地资源表现出严重的荒漠化、次生盐渍化。我国实际荒漠化面积已占国土面积的27.3%,相当于个14广东省,盐渍土地有9.913万公顷,潜在盐渍化土壤1.733万公顷。【3】3.国土规划调控手段的缺乏3.国土规划调控手段的缺乏国土规划调控手段的缺乏影响了资源环境保护有人把国土规划比喻为“上管天，下管地，中间管空气”。由于国土规划包含的内容太广，随着市场在资源配置中的作用越来越来大，不确定因素越来越多，致使有些方面可操作性差，难以直接实施。到目前为止，我国的国土规划还缺乏与有关政策的配套协调，有关的法规也不健全，管理机构还不完善，有的政府部门对规划的重要性和严肃性缺乏认识。

从而使国土规划往往不能得以有效的实施未能在实践中充分发挥其指导作用。

4.侧重经济效益侧重经济效益，4.侧重经济效益，忽略环境保护由于经济增长在短期内即可实现，且对人民群众物质生活质量的提高发挥着巨大的作用，而生态社会效益具有潜在性和滞后性，人民群众也只有在满足了自身的物质需求时才会进一步需要精神上的享受。因此，某些现行的国土规划常常将显而易见的经济效益作为主导目标，无视资源环境对经济的制约和促进作用。

5.规划的刚性影响了资源环境保护5.规划的刚性影响了资源环境保护现行的国土规划还主要停留在对规划结果的描述上，缺乏对规划实施过程的调控和反馈。而资源环境是处在动态发展过程中的，两者之间的矛盾使得规划很难随着资源环境的变化不断地调整和修改，规划也就难以真正的协调人口、资源、环境、经济与社会的关系，造成资源破坏，从而不利于资源环境的保护。

6.规划时间上的有限性影响了资源环境保护6.规划时间上的有限性影响了资源环境保护国土规划是一项时间跨度很长的规划，其期限一般都在20年以上，有的可以展望到30年甚至更长时间。由于规划期限长，必然要求规划方案有明显的超前性，规划指标具有较大的弹性，又要有近期建设重点项目布局规划。但在实际实施过程中由于近期目标更为明确具体，所以更为侧重于近期的资源开发、生产力布局而对中长期计划缺乏必要的宏观调控，无法坚持贯彻下去并实现预期目标，往往在规划实施过程中对规划方案做出较大幅度的改动甚至偏离原来的方向。

7.规划的地域性限制了资源环境保护目前我国的国土规划大多按行政区进行，强调区内资源的优化组合和合理配置。地域之间的自然、经济、社会联系不会因为行政区界而中断，特别是随着市场经济的发展，地域之间的经济联系在不断发生变化。而行政区的界限却要求有一定的稳定性，如果用行政区的框框去束缚某些跨行政区的合理联系，那么规划本身的科学性就值得怀疑，用其指导社会经济的发展不仅不能起到优化资源配置的作用，而且会严重破坏区域内的生态平衡，导致环境恶化。【4】四国土规划中加强环境保护的措施1.建立土地资源开发利用预警系统,1.建立土地资源开发利用预警系统,控制土地资源浪费建立土地资源开发利用预警系统土地资源的不断开发利用使土地资源的存量持续下降,建立土地资源预警系统,对存量土地进行动态监测,土地存量临界警戒可以反映出土地资源保障济社会持续发展的能力和状况,同时对地价和土地利用类型的转变过程进行有效的控制,实现政府对土地的强制性干预和管理。

只有政府的管制加上足够高的需求,从而控制对土地资源的浪费。通过预警系统正确评价土地资源生态系统的运行状态,准确预报、预测土地资源环境可能发生变化的趋势,有效地减少灾害损失,保证土地的质量。

2.重视国土规划的公众参与性2.重视国土规划的公众参与性近年来,随着我国居民生活水平的提高,人们越来越重视生活的环境和质量,而国土规划的目标就是要不断提高人民群众的生活质量和环境承载力。因此,公众参与已成为普遍关注的问题。让公众参与规划,一方面有利于规划的广泛接受和实施。

因为公众对于自己生活区域的自然社会与经济状况有着更深刻的理解,他们对自己生活的环境所存在的问题,所拥有的优势有着更深的体会,公众参与有助于解决实际问题,保护生态环境,提高环境质量;另一方面公众参与还可以集思广益。

3．注重国土规划中的生态效益随着人民生活水平的不断提高,人们对资源环境保护的意识也大大加强,国家有关部门也在生态环境治理保护方面做了许多工作,尤其近几年更是投入大量人力、物力、财力,取得了丰硕的成果。但由于种种原因,资源环境恶化的趋势并未得到完全遏制,环境问题仍是我们不得不面对的现实问题。

国土规划的最终目标是促进人类社会的持续健康发展。

针对不断恶化的资源环境,国土规划在重视经济效益的同时必须重视资源环境的保护和建设,提高环境质量,维持资源平衡。

将社会经济发展控制在环境承载力的范围之内,不能以破坏资源环境可持续发展为代价。

国土规划的目标体系必须由追求经济增长的单一目标模式转向追求人口、资源、环境与经济社会协调发展的多目标模式,实现生态环境的良性循环,构建一个人与自然共存的和谐社会。

4.加强国土规划中的资源环境保护规划国土规划是一项综合性很强的工作,其主要任务是协调好生态、经济、社会三者的关系,是指导生态环境保护规划的主要依据。因此,资源环境保护规划必须服从国土规划,从区域社会、经济、资源环境各方面进行综合研究,不得与国土规划的意图相悖。

目前我国的资源环境保护规划只在一些特殊地区,而资源环境是普遍联系的,不同地区的环境也在相互影响、相互制约。因此,在以后的工作中有必要在较大范围内普遍开展资源环境保护规划工作,完善立法与实施管理体系,提高其法律地位和可操作性。

5.加强土地整理和复垦工作加强土地整理和复垦工作，5.加强土地整理和复垦工作，补充耕地后备资源通过开发宜农荒地和沿海滩涂资源,可以补充一部分耕地,但数量有限,以此来弥补耕地减少的数量是远远不够的。

要达到耕地占补平衡,最具潜力的应该是通过土地整理,这是增加耕地,补充建设用地,保持耕地总量动态平衡,建立耕地资源安全体系,实现土地资源可持续发展的主要途径。

土地整理是通过对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划和调整,可有效地消除土地利用的制约因素,增加可利用土地面积,提高耕地质量,改善农田生产环境,提高土地利用率和产出率,使得土地利用的经济效益、社会效益及环境效益达到统一,以实现土地资源的可持续利用。土地整理类型分为农田整理、村庄土地整理、工矿废弃地及灾毁地复垦整理、城镇土地整理和小流域综合整治。对城市土地的整理,主要是改造旧城区、改造和增加基础设施、增加城市绿化面积、建设生态公园等,充分合理利用城市的每一寸土地,应从盘活城市存量土地、利用闲置土地着手,提高城市土地利用率和集约度,减少城市发展占用耕地。

6.加强国土规划的实施性6.加强国土规划的实施性再科学的规划,只有付诸实施才具有实际意义。以往的国土规划在计划经济体制下,主要是一种政府行为,靠政府的行政命令强制执行。如今,在市场经济体制下,不确定因素增多,必须综合运用以下各种手段保证规划的实施:将国土规划纳入政府的议事日程,明确各部门的责任,确保规划目标与任务的实现;加强国土规划立法，使国土规划编制与实施管理得到法律上的保障;运用价格、税收、财政、金融等手段,充分发挥市场配置资源的作用,合理开发利用与保护国土资源,实现社会经济的持续健康发展;加强科学研究,推广先进实用的高新技术;加强国【5】土规划与生态环境的宣传教育,鼓励公众参与国土规划的编制与实施。参考文献：[1]李加林.国土规划与可持续发展[J].宁波大学学报(理工版),1999,12(3):69.[2]吴次芳,潘文灿.国土规划的理论与方法[M].北京:科学出版社,2003.[3]李新玉,等.新时期国土规划的重要性及其特点[J].地理与地理信息学,2003,19(2):47.[4]师武军,郝寿义.面向可持续发展的国土规划[J].北京规划建设,2005,(5),36-39[5]曹清华,杜海娥.我国国土规划的回顾与前瞻[J].国土资源,2005,(11),20-21

自然资源和规划局是不是土地局_自然资源部拟设6大部门16司,重点探索“多规合一”模式自然资源部拟设6大部门16司，重点探索“多规合一”模式陆昊履新自然资源部一月有余，从出席自然资源部挂牌仪式、主持召开座谈会，到北到雄安、南下海南调研等一系列举动可以看出，建立统一的空间规划体系、探索“多规合一”模式下的规划编制正成为这位新部长开展新工作的重要抓手。

但自然资源部都有哪些部门，各自的职责是什么?却一直是个谜！据麦街网消息，5月7日下午，自然资源部部长陆昊主持会议宣布，自然资源部除综合司局外，拟成立16个业务司局，每司局各成立一个筹备领导小组，并宣布了小组长（同时特别强调小组长不一定是最后的司局长）。一、自然资源1.自然资源调查与监测司2.自然资源确权登记司3.自然资源权益司4.自然资源保护与开发利用司二、土地5.国土空间规划司6.国土用途管制司7.国土生态修复司8.土地资源保护司三、矿产12.海洋战略规划经济司13.海域海岛司14.海洋预警司五、测绘15.测绘行业管理司16.地理信息监测司六、综合司局办公厅、自然资源督察办公室（执法局）、政策法规司、财务司、科技司、国际合作司、人事司、机关党委、离退休干部局、机关服务局。值得注意的是，原国家测绘地理信息局官方网站已更名为中华人民共和国自然资源部测绘地理信息管理；中国地质调查局也改为自然资源部中国地质调查局。二者在自然资源部的一级入口名为“测绘”、“地质调查”，与“海洋”（国家海洋局）并列。在3月30日，中国科学院院士、第八届国家自然科学基金委员会副主任、中国地质科学院地质研究所所长侯增谦应邀参加了自然资源部就机构改革方向、职责定位和职能设置等问题组织召开的专家学者座谈会并作了发言。

侯增谦认为：地球系统科学是支撑自然资源管理的核心理论基础。

自然资源统一管理和系统修复，一是需要建立强大的调查与评价-探测与观测模拟与预测全流程技术体系；二是做好四个环节重点工作：摸家底、做评价、定规划、用护监；三是需要按使命重组高素质的专业队伍。陆部长走马上任以来，不仅积极听取各方意见，还在全国各处调研。北到雄安、南下海南4月11日，陆昊出京第一站便是雄安新区，他就国土空间规划及用途管制、生态保护及自然资源管理有关政策创新进行了调研。4月12日至15日，陆昊又南赴海南，在海口、文昌、三亚就围填海工程对海洋动力和生物多样性的影响，红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区的变化、保护和修复，城市河湖生态修复，深海科学与工程，国土空间规划、陆海统筹及“多规合一”信息综合管理平台建设等进行调研。按照《国务院机构改革方案》，新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，因此陆昊这两次出京调研内容都涉及国土空间规划。在出京调研之前，3月26日、27日，陆昊以部党组书记、部长的身份连续主持召开两次部党组会议，主题分别是机构改革和生态文明建设。两次部党组会之后，3月29日至4月4日期间，陆昊连续主持召开5次研讨座谈会，分别邀请业务司局负责人、地方政府负责人、专家学者、有关部委负责人、企业代表参加，针对如何细化中央已经确定的自然资源部职能定位、科学设置机构、做好自然资源管理工作，听取有关方面意见建议。建立统一的空间规划体系2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。

《方案》提出，要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

空间规划期限设定为2030年，试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上，纳入吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州，一共9个省份。中国现行的空间规划主要有4个：土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织编制。

由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。针对上述问题，国家发改委、原国土部、原环保部和住建部等四部委曾在2014年8月联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选择了28个市县，由4部委分别指导进行试点，但效果并不理想，主要是因为各部委均以各自负责的空间规划为主，进行“多规合一”的试点，依然导致规划的标准、流程都无法统一。中山大学地理科学与规划学院教授刘小平对此表示，空间规划是最基本的规划，要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划，如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象，产生较多冲突矛盾，导致有些用地得不到合理利用和及时审批，现在通过制定空间规划作为基底，有助于实现规划间的上下联通。

刘小平打了个形象的比喻：空间规划就是一个大盘子，起到统领作用，往后所有的规划，都不能突破这个基底的限制。在空间规划中，有三点很重要：一是城镇开发边界，二是生态保护红线，三是永久基本农田。

这三条线，是后续规划绝对不能突破的底线，城市的未来发展布局，得在三条线的范围内去做功能优化调整。探索“多规合一”规划编制陆昊上任后立马着手探索“多规合一”模式下的规划编制，敢于啃下这根“硬骨头”。那么，究竟什么是“多规合一”，这与空间规划有何关系？“多规合一”在“三规合一”（即国民经济和社会发展规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划）的基础上加上生态环境保护规划，于是变成“四规合一”。

这几大规划各自体系庞杂、缺乏沟通协调，经常产生矛盾冲突，“多规合一”旨在解决“打架”现象，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。《生态文明体制总体改革方案》提到“多规合一”时，明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。由此可见，“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”，这明确了“多规合一”的对象是空间性规划，也就明确了“多规合一”与空间规划的关系：编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程，开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。国土资源经济研究院高级工程师张维宸认为，“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地进行合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据实际情况，在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄认为，组建强大的自然资源部，一个很重要的目的就是解决空间规划重叠的问题，对国土空间进行严格的用途管制。

陆昊选择雄安和海南作为重点调研对象，很可能与这两个特殊地理位置上的国土空间规划有关。

雄安作为即将在一张“白纸”上建设的新城，在空间规划方面具有天然的优势。

雄安新区将借鉴国际经验，高标准高质量组织规划编制，开展“多规合一”，打造城市建设的典范。

去年5月，原国土部就已经将雄安作为国土资源管理改革试点和创新政策的先行先试区，重点从保障用地需求、土地供应政策、城市地质调查、不动产统一登记和土地税费相关政策等方面给予支持。

海南则是全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份。海南敢于创新、勇于突破，形成了可复制可推广的改革经验，被中央全面深化改革领导小组评价为“在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验”。

外界认为，建立统一的空间规划体系，很可能成为陆昊上任后开展工作的一个重要抓手。国外空间规划经验其实，空间规划在国外并不是新鲜事。英国早在上个世纪三十年代就提出了“绿带”的概念。1938年，英国迫于市郊环境保护组织（CampaigntoProtectRuralEngland）的压力，制定了《绿带法》，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区,限制城市用地的膨胀。通过“绿带”，可以将城市中的公共活动区和住宅区分开，将各个住宅区分开，将母城和卫星城镇分开。德国的空间规划体系主要涉及联邦、联邦州、地区、地方（市镇）四个层级。四级规划自上而下相互衔接，并综合考虑同级专项规划的空间要求，形成系统、完整的空间规划体系。上层规划体现概念性和战略性，底层规划则体现操作性。

在德国空间规划体系中，所有对土地和空间的设想都成为空间规划体系的一个有机组成部分，而不存在平行的自成一体的国土规划体系、土地利用规划体系和城市规划体系。日本的空间规划体系表现为国土空间规划、土地利用规划和城市规划“三规并存”的状态。空间规划体系的层级与中央政府、都道府县以及市町村的行政组织层级相对应。国家层面的规划是战略性的规划，区域级层面的规划是衔接性的规划，地方级层面的规划是实施性的规划。新加坡采用两级空间规划体系，分别是战略性的概念规划（ConceptPlan）和实施性的总体规划（MasterPlan）。美国城市总体上都是采取区划和城市规划两级规划体系。

纽约市空间规划体系主要由综合性城市总体规划与分区规划（简称区划）两级规划形成，同时通过统合规划与联邦政府进行衔接。社区规划和其它专项规划（交通、住房等）是以纽约总体规划作为依据，对重点地区和重点专项进行深化，同时作为下阶段区划调整的依据。从英国、德国、日本、新加坡、美国等国家空间规划体系制度设计来看，具有以下几个方面的共性特点，对进一步完善我国空间规划体系制度设计具有一定的借鉴和启示意义：一是规划体系层级清晰，分工明确。二是规划的事权管理架构清晰，并有完善的规划协调机制。三是有完备的法律法规体系作为支撑。

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自然资源和规划局是不是土地局_国土分局主要职责分局主要职责（一）承担保护与合理利用辖区土地资源、矿产资源等自然资源的责任。组织实施土地资源、矿产资源等自然资源管理的法律法规。贯彻落实国土资源发展规划和战略。

（二）承担规范辖区国土资源管理的责任，调处土地矿产权属纠纷。受理土地、矿产违法行为检举、控告；依法调查处理国土资源信访案件；定期开展土地、矿产信访倾向性、群体性事件的排查与处理，完成县局和上级交办的信访案件；切实履行国土资源违法案件、信访事项报告备案职能。

（三）依法对辖区内矿业权进行管理，并对采矿权挂牌、拍卖、出让和转让进行审核和上报。实施辖区内矿产资源勘查、开发利用与保护的监督管理工作；做好矿业权设置和矿山选址的现场踏勘及初审工作；开展矿山企业年检和矿产资源开发利用统计年报，做好矿产储量登记、统计工作；落实矿产资源规划、矿山自然生成环境保护与治理规划、地质灾害防治规划等有关规划的实施工作，负责协调处理矿业权权属纠纷等。

（四）组织落实耕地保护和土地开发政策；实施土地用途监管。组织具体建设项目供地方案的编制资料，并做好初审工作；负责调查核实农牧村个人建房用地标准、建房资格条件，组织和审查农牧村个人建房的有关报批资料等；公示拟报批农牧村个人建房的名单、核定标准、座落位置等情况和批后结果。

（五）配合开展土地使用权出让、租赁、转让业务工作，做好项目的协调、实施和管理。监督检查辖区土地、矿产资源规划执行情况，依法保护土地，维护矿产资源所有者、使用者和开发者的合法权益。

（六）承办或参与土地所有权、使用权和矿产资源开采权等权属纠纷，查处违法用地和违法开采矿产资源的案件。

实施对辖区内单位、个人遵守和执行土地、矿产法律、法规情况的监督检查，及时发现、制止和处理违法行为；承担农村个人建房违法案件的调查处理。

（七）组织实施辖区内国土资源法律法规宣传与培训；负责征收国土资源各项费款；承担辖区内国土资源的综合统计工作。加强自身队伍建设，建立健全和认真执行各项规章制度，贯彻落实好党风廉政建设责任制规定，严格财务制度。

国土空间规划的目的意义范文

我国早期的区域规划始于1956—1960年，其后由于受政治形势的影响，停顿了整整20年。改革开放给区域规划工作带来了生机，出现了多种类型的区域规划。但其发展是不平衡的，迄今尚未形成规范化的区域性综合协调的空间规划系列。由长期计划经济体制下形成的传统的区域规划向适应社会主义市场经济发展的新型区域规划转型也还任重而道远。

1、区城规划的发展态势

自1990年代以来，不同类型的区域规划呈现出以下发展态势。

1．1国土规划的衰变

1981年国家建委成立了国土局。不久因国家建委被撤销，国土局转到国家计委，继续主管国土工作。为了搞好国土的开发、利用、治理和保护，将开展国土规划列为工作重点，规划内容要求突出战略性、综合性、地域性特点，强调“国土规划的任务，就是要使国民经济的发展同人口、资源、环境协调起来”，基本上符合可持续发展的思想。1980年代国土规划工作由不同类型地区的试点迅速向全国各省区推开，同时还在国家计委直接领导下，组织专业力量编写了《全国国土总体规划纲要》。至1990年代初，全国多数省区，编制了省区级的国土规划，有些省区还编制了省内经济区、地区或县城的国土规划，在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮。但由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用。

对国土规划的性质及其必要性，至今尚未取得政府有关部门和社会的共识。有的只把国土看成是资源的总称，甚至等同于土地，而不是看成国家主权管辖范围的地域空间。有的认为发展规划也包含有空间布局的内容，有了全国和地区的发展规划就不需要另搞国土空间规划。因而随着机构的几经变动，原国家计委国土局曾先改为国土地区司，后又改成地区发展司，将重点转向地区发展规划。国土管理的主要职能已转移到1998年新成立的国土资源部。然而国土资源部现只能管土地、矿产、海洋(底部)三大资源，管不了水资源、生物资源等其他田土资源，更管不了整个国土空间，所以现今的国土资源部抓全面的国土规划有一定困难，只能侧重于某些国土资源的开发利用和保护规划。正在全国范围广泛开展的土地利用规划，有时也被简称为“国土规划”。虽然土地利用规划也具有空间规划的性质，国土开发建设的空间布局最终都要落实到土地，但土地利用规划需要以高层次的对各项与经济社会发展有关的开发建设布局进行空间综合协调的国土区域规划为依据，而当前恰恰是这种区域性的空间综合协调规划成为我国空间规划系列中最薄弱的环节。

1．2城镇体系规划的提升

城乡建设部门和城市规划界一般都认识到城市的发展不能就城市论城市，应从较大区域范围来分析该城市在发展中所处的地位和作用，及其与周围城镇的关系，城市的发展和空间布局需要与区域开发建设的总体布局相互协调。因而区域规划工作一直得到城市规划主管部门的支持。1980年代他们积极参与全国和省、市、县不同地域层次的国土区域规划工作，承担作为其中重要组成部分的城镇体系规划编制任务。1984年颁布实施的(城市规划条例)规定：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布置城镇体系”，1989年通过的(中华人民共和国城市规划法)规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。进一步确定了城镇体系规划的法律地位。因而在国土区域规划衰变后，不同地域层次的城镇体系规划仍在继续坚持编制和实施。

但也应该指出，一般配合城市总体规划编制的市域、县城城镇体系规划，都只作为城市总体规划的陪衬，按《城市规划法》的规定不能不搞，而又不愿对此认真下功夫，多数只是简单、生硬地套用有关城镇体系职能结构、规模结构、空间结构和区域基础设施网络的规划模式，发挥不了应有的指导作用。省域城镇体系规划在配合国土区域规划编制时，也只能主要突出城镇体系自身三大结构的内容。在国土规划衰变后，单独进行的城镇体系规划内容在逐步拓宽，除了城镇体系发展与基础设施建设布局规划协调外，还增加了与资源和生态环境协调的内容，并力求明确区分出需要对开发建设进行鼓励、引导、控制、限制或禁止的不同地域空间类型，使原功能较单纯的城镇体系规划转向以城镇体系发展为主体，与相关要素进行空间综合协调的区域可持续发展的空间规划，在较大程度上顶替了衰变前的国土区域规划。

规划主管部门深知，像这一类内容广泛、综合性很强的区域城镇体系规划，如同城市总体规划一样，必须由省、市地方政府出面组织各有关部门共同参与，城乡建设规划部门只在其中起着推动和具体操办的作用。山东、浙江、江苏等省域城镇体系规划，在规划内容和体制创新方面已取得了较好的经验。然而，也应看到，直至1990年代末，在加速城市化问题尚未提到国家决策议事日程以前，许多省区对编制城镇体系规划的重要意义还缺乏足够的认识。国家“十五”计划纲要明确提出：“要不失时机地实施城镇化战略。……走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”的战略目标，城市化问题已开始成为社会的热点，城镇体系规划在地方政府领导层心目中的地位也随之明显提升。

1．3城市区域规划的兴起

在当前我国加速现代化城市化建设的进程中，为提高大城市竞争力和拓宽城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划正在悄然兴起，其性质属于高度城市化地区的区域规划，亦可概括简称为城市区域规划。

城市区域规划的兴起，是由以下几个背景因素促成的：(1)在市场化和全球化的总趋势下，提高城市发展的竞争力已普遍受到重视，大都市区和都市连绵区具有明显的市场竞争活力；(2)国内长期奉行的“控制大城市规模”的方针已解套，近年来大量外来人口向大城市周围集聚，其发展速度超过一般中小城市；(3)随着信息化和快速交通的发展，大城市的某些功能在迅速向周围郊县扩散，城乡之间、城市建成区与非建成区之间的界线日趋模糊，出现了城市的区域化倾向；(4)有些大城市原有行政区划的狭小市区范围严重束缚了城市的发展空间，迫切要求扩大城市规划区范围，调整行政区划，或突破行政区界开展跨行政区的区域规划。

都市区是由中心市和非农化水平较高，与中心市存在着密切社会经济联系的邻接县(市)两部分组成。都市区的地域范围，即为与中心市保持便捷通勤联系，或城市功能由中心市向外扩散直接影响所及的范围。其地域范围的大小与中心市规模的大小呈正相关。一般而言，都市区的地域范围大于中心市市区而小于现今市带县体制下的整个市域范围。近年来在广州、宁波、杭州等地开展的都市区规划，多侧重于在宏观背景分析基础上的战略规划，从较大的空间范围寻求解决在原有城市总体规划中所不易解决的城市合理发展空间、基础设施区域共享、生态环境与自然文化遗产有效保护和城乡一体化发展等一系列重要问题，可为城市总体规划的修编开拓思路，井提供有说服力的依据。

都市圈的概念至今尚未有国内公认的确切定义和界定标准，其地域范围大于都市区，而其界线却有较大伸缩性和随意性。它可以是以一个大城市或特大城市为中心的单中心都市圈，其内圈与中心城市的关系最为密切，实质上也就是都市区的范围；其外圈可将一些不邻接中心市，城市化水平还不高，但受中心市经济辐射影响较大的所有市县均划入都市圈内，相当于城市经济区的范围。它也可以是由多个大城市或特大城市组成的多中心都市圈，其内圈一般多指城镇密集的经济核心区，其中也包括已发育至高级阶段的都市连绵区。江苏省所进行的南京都市田和徐州都市圈规划，属于单中心都市圈规划；广东省早先编制完成的“珠江三角洲经济区城市群规划”和最近由吴良镛院士主持完成的“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”，均属于跨行政区多中心都市圈规划，亦即城镇密集区规划。都市圈规划的主要内容与都市区规划基本相似，只是从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，协调城乡建设与人口分布、资源开发、环境整治和基础设施建设布局的关系，使区域经整合后具有更强大的竞争力。在这里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵盖跨省市的大经济区，而当前最迫切需要规划协调的是其内圈城市化水平较高的城镇密集区规划。2、区域规划面临的问题

温家宝副总理在近年来有关城市规划的讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省城城镇体系规划对全省(自治区)城乡建设和发展的指导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，……有条件的地区可先试点……”。他还指出：“城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展”。“要做好区域规划，建立有效的协调机制”。如果说我国的城市规划工作已迎来了第三个春天，那么与城市规划密切相关的区域规划工作，也可以说已开始显露出初春的气息。当前我国区域规划工作面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其能更好地适应社会主义市场经济发展的需要。这将主要涉及到下述诸方面问题。

2．1规划与立法

随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。应改变区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市规划法》和草拟《城乡规划法》中，希望能明确规定区域(城乡)规划的地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划法》。

2.2比较与竞争

在传统规划中较重视对城市和区域发展中客观存在的比较优势的分析。但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因而各自更多关心的是竞争优势，即如何把自已的比较优势变成竞争优势。大量事实表明，有些客观存在的比较优势明显的城市和区域，其市场竞争力却不及某些比较优势不突出的城市和区域。能否形成竞争优势，关键是人的因素。以往在分析资源的比较优势时多侧重于静态的物质资源，而对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源所具有的较大流动性往往认识不足。若能广泛吸纳各种高素质的人才，包括领导人才、经营人才和技术人才，充分发挥他们的作用，必将有效地提高城市和区域的竞争力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划，将有助于正确把握发展机遇，扬长避短，发挥有特色的经济文化优势，为迎接国内外市场竞争的严峻挑战，组织合理发展空间。通过规划实施营造出较好的投资环境、人居环境和生态环境，可增强当地对外来投资和人才的吸引力，随之也会带来更多的技术、信息和竞争活力。

2．3集聚与扩散

生产要素的流动，人口和产业空间分布的动态变化，是由分散的广域空间向相对狭小的地域空间集聚，还是由分布密集的地域空间向周围广域空间扩散?对城市和区域的开发建设布局，空间结构和环境的演变均有重大影响。集聚或扩散的过程相当复杂，往往在集聚过程中有扩散，在扩散过程中有集聚，其主要倾向因地因时而异，并随一定条件的变化而相互转化。而且由集聚或扩散过程所引起的在空间密度、形态和格局方面的具体变化也呈现出多样化。因此，只有深入了解在市场经济作用下，驱使产业、人口集聚或扩散的内在动力机制，以及全球化、信息化、交通便捷度和地理环境等外在因素对其所产生的影响，才能较好地把握城市和区域空间演变的客观规律。通过规划，因势利导，并针对某些空间无序问题，采取切实可行的对策措施，才能进行有效的空间调控。传统规划对空间布局过于理想化、静态化、简单化，寓动态多变的客观实际较远，其结局就难免多半停留在“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

2．4刚性与弹性

在计划经济体制下形成的传统的空间规划多属指令性，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的弹性，但也不能排斥必要的刚性约束。为了有效地保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，需要在区域内划定严格禁止开发和限制开发地域，有选择地引导开发和重点鼓励开发地域等不同类型区。前两种地域类型，包括各种保护区和必要的绿化隔离带，应尽力使其具有法定的刚性约束力；后两种允许进行开发建设的地域类型，可为其留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。同时又必须警惕，将留出弹性发展空间误导为盲目田地和恣意拉大城市发展框架。

2．5协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及到经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。

2．6沟通与管治

要使区域规划真正成为指导该地区开发建设空间行为的行动纲领，必须重视公众的参与。在规划过程中应广泛吸收代表各种利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及人大代表、企业家和专家学者等各方面人士参加，在充分交换意见集思广益的基础上，加强彼此间的沟通，共同寻求合理解决区域规划中各种利益冲突的有效途径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全社会根本利益的区域规划。在市场经济的条件下，对规划的实施也不能单纯依靠政府部门的管理，需要继续保持政府与公众之间的沟通，使公众与政府密切配合，共同搞好城市与区域的管治。通过规划实施可使规划圈定的开发建设区的地价大幅度上扬。土地资产的增值是重要的建设资金来源，对土地使用权的批租出让应加强公众的监督，严防暗箱操作，尽可能使不断增值的土地资产通过公开、公平的市场运作，主要用于按规划实施的基础设施和环境建设的投资。