消防执法改革意见范文篇1

论文关键词消防执法阳光

党的十八大对完善司法公开提出了明确要求，十八届三中全会将司法公开列为全面深化司法改革的重要内容。指出，“阳光是最好的防腐剂”，要“以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无处藏身”。下面，笔者就结合消防监督执法工作的特点，谈几点看法和体会。

一、格尔木市执法环境及近几年执法工作的开展情况

格尔木市政府在认真分析当前全市消防工作形势的基础上，坚持“科学定位、统筹发展”的原则，倾力构筑消防安全保障体系，从根本上保障全市消防安全环境，全面提升全市火灾防控综合能力，为全市经济建设和社会和谐稳定营造良好的消防执法环境。

一是完善责任体系，坚持政府领导责任、部门监管责任、单位主体责任。格尔木市政府将消防工作纳入经济社会发展规划、政府目标责任和社会管理综合治理内容，切实加强对消防工作的指导和支持，严格按照“谁主管、谁负责”的原则，强化消防工作责任落实，将消防安全工作纳入各行业、系统综合考评的重要内容。同时，建立联合执法工作机制，加强对消防产品生产、流通、使用领域的整治，严厉打击制售假冒伪劣消防产品的行为；建立信息互通机制，强化消防安全不良行为信息共享应用，督促单位和个人遵守消防法律法规。市消防支队加大执法力度，认真落实消防安全形势研判和综合评估职责，当好政府消防工作的参谋助手；严格落实消防安全主体责任，对消防安全责任人、管理人、操作人员实行持证上岗，大力实施以“四个能力”建设为内容的消防安全标准化管理工作，全面提升消防安全管理水平。

二是紧抓服务质量，打造“便民、诚信、高效、廉洁”优质服务形象。市人民政府在行政服务中心设立消防队办事窗口，公布办理程序、办理时限、办理结果、监督方式、社会承诺等有关事项，增强了消防执法工作的透明度和公信力。同时，积极推行“一站式”服务体系和服务便民“五心”工程：即“对待群众要热心、咨询答问要耐心、办理手续要细心、实施处罚要公心、接受监督要虚心”。实现了在抓好消防监督的执法工作中，积极引导执法人员树立服务意识，转变执法观念，提高消防监督服务水平，推动消防监督工作由管理型向服务型转变。

三是深化宣传教育，实现部门主动作为、社会广泛参与为主体的模式。深入开展全市消防宣传教育活动，狠抓全民消防宣传教育计划的落实，营造全社会关注消防安全的浓厚氛围。认真开展消防宣传工作，加大对各类人员的教育培训力度，切实提升消防安全素质；将视线和镜头向消防聚焦，广泛、深入地开展经常性、提示性的消防公益宣传，多视角、多层次的宣传报道消防安全工作，不断普及消防法规、自防自救和疏散逃生等知识；树立以人为本的理念，坚持贴近群众、贴近生活、贴近实际的原则，采取喜闻乐见、寓教于乐、警民互动的形式，加强消防知识宣传，实实在在地为广大人民群众服务。通过广泛深入地开展消防宣传，使每个单位、每个家庭、每个公民都树立“消防工作、人人有责”的意识，不断增强广大群众消防安全意识和逃生自救能力。

同时，为进一步树立消防部队的良好执法形象，格尔木市公安消防支队也积极转变工作作风，紧紧抓住“三个关键点”，不断提高消防服务质量和水平，执法水平得到显著提升。

一是紧抓“规范制度”关键点，规范执法行为。格尔木市公安消防支队把制度建设作为消防监督执法的重要一环来抓，坚持用制度规范人员执法行为，建立健全了执法办案管理、行政执法监督制约、执法质量考评等十项工作制度，全面提高了消防监督执法质量。2013年，制定了《格尔木市公安消防支队38项执法工作制度》并严格落实。2014年，依托市政府行政服务中心消防窗口，制定了《消防行政审批受理工作规范》、《支队廉政服务会客厅工作规范》等制度，逐步规范了廉政执法工作，显现了“以制度规范执法、以制度阳光执法、以制度执法为民”的目标；建立了重点工程跟踪指导办法，制定了《支队重点建设项目管理办法》，紧盯全市重点建设工程，从可研、选址等各个环节实行全程跟踪指导，开辟“绿色通道”，采取“并联审批、限时办结、快审快办”的方式，确保建设工程顺利投入使用。

二是紧抓“执法必严”关键点，消除火灾隐患。为进一步加大火灾隐患的整改力度，防止重特大火灾事故的发生，支队坚持隐患不消除、工作不停止的工作作风，在大力开展执法监督的同时，加大执法力度，对拒不执行行政处罚决定的单位，和有可能发生火灾，且可能导致重大火灾事故的场所，及时向政府相关部门报告，督促其整改火灾隐患，防止火灾事故的发生，有效的遏制了火灾事故的发生。2014年，在重大火灾隐患集中整治专项行动期间，建立定期督导工作机制，对格尔木市重大火灾隐患挂牌督办单位每周实地开展督导检查，制定了《重大火灾隐患督办登记表》，共开展督办检查50余次，落实整改资金600余万元。2015年，针对存在的“老大难”问题，专门聘请专家实地“把脉”，有效地提升了重大火灾隐患单位整改效率。

三是紧抓“能力素质”关键点，提升执法水平。为提高消防监督执法人员的业务素质，按照上级领导提出的“能力素质建设”的工作目标和要求，格尔木市公安消防支队把每周二、五晚上定为学习时间，定期组织全体监督人员学习法律法规和标准规范以及一体化网络平台的应用操作和掌握，全面提升防火监督干部的执法水平和工作效率。通过对全市各类单位的基本情况的摸排、统计，认真分析、总结，创新管理、突出重点，全面覆盖，确定了“以石油化工类企业、公共聚集场所、城乡结合部”为消防安全监督重点，以社会面火灾防控为中心的“三点一面”的消防安全监督管理模式，为开展好全市消防监督执法工作奠定了良好的基础。

二、推进消防执法公开的重要意义

一是执法公开是国家行政管理体制改革的大趋势。在当前和今后一个时期，全面深化各领域改革始终是国家行政管理体制改革大方向和主旋律。消防部门作为政府的一个执法部门，必然是改革的主体，在推进各层面行政公开和阳光政务的大背景下，要理所当然地冲在前面，改在前头。

二是执法公开是执法管理工作发展的必然要求。公开能让暗箱操作没有空间，公开能让司法腐败无处藏身。实践证明，司法过程越公开，司法机关就越有权威和公信力，案子就越好办、越能办好。消防部门在坚持严格执法、规范执法、公正执法、文明执法的基础上，只有不断深化执法规范化建设，进一步创新执法模式，完善执法制度，细化执法标准，公开执法流程，才能不断提高执法的精细化、科学化和规范化水平，推动整个执法工作步入良性发展轨道，从而实现执法的整治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

三是执法公开是提高执法公信力的重要途径。目前，党的群众路线教育实践活动正轰轰烈烈的开展，群众最关注、反映最多的是各单位的行政审批工作。消防部门只有积极回应群众的新期待、新要求，创新公开方式，畅通公开渠道，全面推进执法公开，让每一个工作环节都晾晒在阳光之下，让每一段工作流程都处在监督之中，才能让群众享受到公平正义，赢得群众的理解与支持，提高群众满意度，进一步增强消防部门执法亲和力和社会公信力。

三、推进消防执法公开过程中面临的困难与问题

一是认识不到位。近年来，执法公开在全国各级公安机关广泛开展，各级消防部门也多次强调执法公开的重要性。但仍然有少数单位和执法干部存有模糊认识，有的认为执法公开就是揭短亮丑，自找麻烦；有的认为执法公开就是走形式、走过场，没有实质内容和意义。这些认识直接造成部分单位领导不上心、执法干部不重视，没有把执法公开作为“全心全意为人民服务”的重要举措，没有把执法公开作为深化执法规范化建设、提高消防部门执法公信力的有效手段，导致各项执法公开措施落不到实处，见不到实效，群众反映强烈。

二是公开不到位。目前，执法公开已经进入了攻坚期和深水区，面上的、容易公开的基本都完成了，剩下的都是难点和“暗箱”，必然触及更多深层次的矛盾，涉及到利益的调整，情况复杂、任务艰巨、难度更大。在工作中，个别单位公开的内容只是老生常谈的问题，没有实质内容，有的公开的内容不全面、不完整、不衔接，内容不连贯，断章取义，让群众在学习过程中容易产生误解，从而导致不必要的行政复议和行政诉讼，增加了公开机关的执法成本。

三是执行不到位。虽然关于执法公开的各种制度规定已经制定出台，但仍有个别基层单位不落实，落实不到位，只是把制度规定挂在嘴上，贴在墙上，就是没有体现的日常执法行动上。有的干部在实际执法过程中还有畏难情绪和思想顾虑，普遍存在着不想公开、不愿公开、不敢公开的倾向。有的怕素质能力跟不上，公开了做不到；有的怕引发媒体炒作和群众上访，公开了惹麻烦；有的怕监督管理不到位，公开工作难以常态、长效，等等。

四、打造廉政消防和阳光消防的几点思考

为深入贯彻中央政法工作会议精神，进一步推动法治建设，大力深化司法体制改革，消防部门要以深化执法规范化建设为主线，以推进执法公开为抓手，强化法治理念和法治思维，依法执法、公开执法，大力提升执法管理的能力和水平。

一是端正执法公开理念。执法公开工作的出发点和落脚点，就是为了回应人民群众的关注和期待，不断增强群众的安全感和满意度。要以党的群众路线教育实践活动为契机，始终坚持把群众的利益放在第一位，把群众的呼声作为第一信号，把群众的需求作为第一选择，把群众的满意作为第一标准，把征求意见阶段的工作做深入、做扎实、做到位。集中开展“为何从警、如何做警、为谁用警”大讨论活动，使全体消防监督人员从根本上强化宗旨意识，增强群众观念，树牢群众观点，切实解决好“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的思想认识问题。要教育引导广大干部牢固树立“执法为民”理念，以深化执法规范化建设，进一步提升履职能力，为驻地经济建设做出积极地贡献。

消防执法改革意见范文篇2

当前社会经济飞跃式发展，各个行业都应用新设备、新技术加强生产与运营，人们生活中也融入了各类新式电器，这都无形中增加了火灾源头，近年来火灾隐患逐渐增多，火灾频发。消防管理问题已经凸显，消防管理是保障人民生命财产安全的重要工作，本文结合多年工作经验以及当前消防工作形势，提出了新形势下的消防管理创新对策。

关键词：

新形势;消防;管理创新

随着时代的发展与社会的进步，我国的工业化、城镇化、市场化进程也逐渐加快，消防安全的问题也逐渐成为人们日常生活中的重要问题，其不确定性与风险性不断升高，为了切实解决消防执法管理困难、火灾隐患较多以及监管落实责任困难等诸多问题，消防单位应联合相关部门制定一系列的新型消防管理体制，从根本上充分制定各部门的工作职责，以备意外发生时方便追究事故责任。

一、要明确防火责任，重点防治与集中管控相结合

消防工作在乎于时效性，因此就要在紧急情况之前预先明确防火责任。充分联系行业管理各部门与消防执法部门，发挥好各行业管理部门对于人力、物力、财力的管理优势，充分整合社会监管资源。各部门应采取协同监管与主抓到底、重点防治与集中管控相结合的方法，充分利用执法手段与力量结构优化的创新方式，时刻保持依法惩治违法行为的状态，从根本上来坚固社会防火基础。对于不符合消防要求的相关项目，严肃处理，坚决不给予批准并及时备案。在公安消防部门主抓防火的前提下，各行业中各部门协调监管，推动社会中各单位明确防火责任。

二、要创新工作方法，做好相互检查与监督

为了最大限度地降低火灾的风险系数，将火灾隐患从源头消灭掉，这就要求政府部门从根本上革新传统的消防管理模式，从单一的消防部门检查管理改进为各行业单位部门自我检查、自我监督，部门之间互相检查、互相监督的方式，减少消防部门压力的同时充分调动各行业部门的消防意识，为自己人身安全负责。通过将各部门的行政管理权力与监督执法权力相结合，充分利用各部门的优势资源，从而保持打击消防违法行为与降低火灾隐患的良好状态。

（一）社会单位自我监管

社会消防管理是以保障消防公共安全为目标的安全治理社会活动，为了有效实现公共利益，其强调了以政府为核心的社会多元化行动结构组织作用的发挥。社会单位可以采取设立消防日的措施，每周安排一个部门负责消防安全的方式，充分调动员工的消防意识，以值日的形式开展防火巡查，实行按月报告的方法，监管部门月末上报自我监察的消防情况，并及时记录存在消防安全隐患的问题从而加以解决。

（二）行业专项检查

针对不同行业的不同特点，对于火灾系统的特点，行业管理部门应定期组织相应的消防安全专项检查活动，在活动中应明确对消防问题层面的检查范围以及针对消防问题的检点，从而在检查过程中落实单位各部门的消防主体责任，同时督促各部门加强消防意识，从而消除火灾所带来的巨大隐患。要充分利用网络技术，运用计算机网络更新、报警、消防问题与现状，及时总结火灾成因，提升消防技能。

（三）部门联合检查

政府机关部门应定期对各单位的消防自查情况进行检测，由监管部门与职责对应的相关部门共同协作，联合检查纳入消防安全责任的相关内容，对火灾预防的任务进行系统的定人、定岗、定责，从而提升消防部门的整体水平与消防队伍的个人素质。消防执法技术服务部门应每年定期组织各行业的相关管理部门对各单位进行系统的消防知识培训，提高各行业管理部门的消防安全意识，同时在各个行业中储备消防安全管理后备军，进而对行业中的其他人员进行循循善诱的安全意识的熏陶与灌输，提升行业的消防管理水平。在部门联合检查的过程中，制定本系统的检查标准，并依据标准实施，针对不同行业管理部门的不同问题作出相应的解答。

三、要完善运行机制，建立科学合理的工作制度

为了保障消防安全工作措施能够落实到位，就必须制定相关运行机制，从而促进各部门依法执行消防安全工作的职责。

（一）会议决议制度

政府相关消防部门应每年组织召开会议分析现如今的火灾发生形势，完成消防工作部门的上下级对接，适时地开展专项整治消防安全活动，针对一年内所发生的重大消防事故进行总结并分析提出新的革新措施，重点研究消防安全检查的部署工作与重点任务的落实。对存在火灾隐患、消防违法行为、对消防隐患问题不以为然以及发生重大火灾的单位进行严肃的处理，并进行相关责任追究，组织相关部门研究对其严重行为的处理措施与意见，并下发一系列文件给相关部门切实执行并加以处罚，对于责任的个人给予相应的行政处分，并及时将处理结果上报给政府消防相关部门。

（二）信息互通制度

为了加强政府与各单位间的沟通与交流，并且方便协调联动，要求政府消防部门定期向各单位实时播报火灾的情形以及火灾的典型案例，从而具体分析火灾防患的重要性与迫切性，针对火灾的防患提出整顿的意见，并将具体的措施交由行业部门进行整理总结投入到日常的专项检查当中，及时发现问题，及时解决问题。

（三）联合执法制度

为了保障制度建设的完善，政府消防部门组织的有关行政执法部门应开展以社会为基础的联合突击检查，检查各单位日常生活中的消防安全防患情况，由政府相关部门的执法技术成员安排联合检查，系统的解决单位中存在的消防安全隐患问题，从而对错误行为进行相应的严肃处理。

四、要落实保障制度，政府部门积极支持

消防工作的顺利进行离不开对消防安全措施的保障制度。各政府部门应把管辖区域内的单位所存在的消防安全隐患上报给上级部门，由消防委员会进行督促整改，完善督促整改的制度，将政府的督查制度进行定期的检查并进行随机抽查，采取相关证件吊销与暂扣、扣除工资奖金等惩罚措施来落实保障制度。

五、结语

新形势下的消防管理需要从传统的管理模式脱离出来，进行一定的创新与改革，从监管手段、监管方式、监管主体以及监管的各个环节入手，实现消防管理的全方位转变，逐步实现从源头消灭消防隐患，做到未雨绸缪，从事后解决转变为从源头治理。在政府的监管与推动之下，充分发挥社会各单位的主观能动性，提高自身的消防安全意识，从而真正实现加强和创新新形势下的社会消防管理的目的。

作者：郑俊辉单位：浙江消防总队杭州消防支队滨江大队

参考文献：

[1]李丁.用科学手段提高消防监督管理水平[J].科技与企业，2013，(24).

[2]张义军.消防监督工作面临的困难及应对措施[J].山东工业技术，2015，(13).

[3]田勇.灭火救援行动中撤离战术的运用分析[J].价值工程，2015，(29).

消防执法改革意见范文篇3

内容提要：民营消防队“见火不救”事件突显出当下中国消防管理体制的困局。城乡二元对立结构基础上的乡村巨变、消防事务治理结构内在的可分解性以及公共部门消防服务供给能力的不足使得消防事务的民营化具有客观必要性。我国消防服务民营化改革宜采取通行的合同承包方式，通过委托民营部门生产部分消防服务实现政府角色向事前决策者和事后监管者的嬗变，从而在维系政府公共责任的前提下向全社会公平地供给消防服务。为了保障消防民营化的顺利推行，通过立法规定政府在后民营化阶段的规制责任尤为迫切。

一、引言：问题研究之缘起

晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[1]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师e？s？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。wwW.133229.coM它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[2]

在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[3]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。

“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2003年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[4]

消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在禁区或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。

二、消防服务民营化之必要性

如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[5]

在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[6]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[7]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：

第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[8]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。

第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。

第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。

三、消防服务民营化之模式选择

上文的分析表明：在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。

民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[9]

公共服务提供的制度安排

生产者安排者（提供者）

公共部门私人部门

公共部门政府服务政府出售

政府间协议

私人部门合同承包自由市场

特许经营志愿服务

补助自我服务

凭单制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[10]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。

通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中，实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许经营（如bot模式）等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费，并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见，在实质民营化的过程中，政府与民营部门之间并不存在委托关系，毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，‘合同外包是最经常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在形式民营化的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。

由此可见，作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言，合同承包的优点十分明显。一方面，在合同外包的制度安排下，政府没有放弃作为公共服务提供者的责任，由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显；另一方面，通过委托民间力量生产消防服务，可以大大减轻政府的压力，特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾，从而实现公共产品的公平供给。当然，与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比，政府将消防服务（尤其是农村地区的消防服务）外包给民营部门之后，势必会引起成本的抬升，甚至还可能加重地方政府的财政负担，但与政府亲自生产相比，外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是，根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究，消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%～50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本，可以预见的是，将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。四、消防服务民营化之后续政府规制

尽管民营化是在规制缓和（deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者，即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后，政府同样必须加强后续规制，从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为，消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。

（一）规制目标

作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产，其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足，从而更好地向公众提供优质的服务。因此，在部分消防服务民营化之后，政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现，避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言，消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先，消防安全属于公共安全范畴，无论采取什么方式提供，都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说，房屋及家产是其安身立命之本，应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命，而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次，作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则，向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下，民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待，而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务，这也当然地成为政府监管的重要目标。

（二）规制手段

在公私部门对立的时代，政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代，公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系，因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说，规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为，消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面：一是消防服务的具体内容，包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务，也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费，包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键，一方面，政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本，尽可能节约财政支出；另一方面，政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报，从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说，承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式，可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式，在确保民营组织能够维护正常运行的基础上，根据其绩效情况（如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等）进行适当奖励，从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是，费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的，这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚，包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理，包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说，在消防服务外包合同签订之后，借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然，在通过契约规制的同时，政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制，其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定，“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上，一些地方（如浙江、广东等地）政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定，从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此，政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外，鉴于火灾发生的不确定性，民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗，这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。

需要指出的是，发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二：一是民间消防队的资金缺乏应有的保障，难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用；二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝，没有通过监管和扶持因势利导。为此，必须通过《消防法》的修改，明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防队提供部分消防服务，并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。

五、结语：通过民营化破解行政管理体制改革难题

引人关注的是，转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲，行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上，正如有的学者所指出的那样：“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此，就必须在公共服务领域引入民间力量的参与，形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服全能政府的诸多缺陷，从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然，公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃，相反地，通过民营化之后的重新规制（reregulation），政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡；，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干；让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干的政府，不是一个’执行的政府。这是一个‘治理的政府。”[16]就此层面而言，本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义，对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示，从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。

注释：

[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。

[2][美]e·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。

[3]参见《农村治安该不该“承包”》，载《报刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防队”涌现瑞安》，载《南方周末》2004年4月1日a3版；沈颖：《海上戒毒》，载《南方周末》2004年10月7日a4版。

[4]参见彭兴庭：《消防队“见火不救”公用事业民营化的困局》，载《检察日报》2005年9月12日第6版。

[5][美]e·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。

[6]参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》，http://hlj.rednet.com.cn/articles/2005/08/734159.htm，2006年6月15日最后访问。

[7][台]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第5期。

[8]参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。

[9][美]e·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第70页。

[10][台]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版，第10—11页。

[11][美]e·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。

[12][美]e·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第160页。

[13][德]鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。

[14]一般来说，公共服务合同外包的付款有固定价格、固定价加奖励及成本加固定费用等三种具体方式。[美]e？s？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第202页。