农用地保护法律法规篇1

关键词：生态文明建设；海南农村；法律制度

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1673-2596（2016）10-0103-02

由于独特自然条件和国家政策鼓励的影响，海南农村经济在海南经济中占据了非常重要的位置。然而，在海南农村经济发展的过程中，也出现了一系列的制约因素，这就导致了海南农村生态环境被严重破坏，对于海南农村的生态发展有着非常恶劣的影响。为了坚持海南农村可持续发展的道路，推动海南经济的不断发展，海南农村生态文明建设迫在眉睫。

一、海南农村生态文明建设存在的问题

海南农村生态文明建设取得了一定的成果，但是还是存在着较大的问题，比如农村经济结构上的问题等，具体如下所述：

第一，自然资源过度开发，导致了能够直接开采的资源正在急速减少，并且生态环境也在不断的恶化。从地理条件和历史条件上来说，海南处于“南荒地带”，和大陆的长时间脱离，导致了其余大陆其他地区相比，生态环境系统更加的脆弱，经济发展也长期处于发展不快的情况。而且由于海南地理位置特殊，导致其文化传播和大陆其他省份有着较大的差距，导致了海南自然资源开发和利用方式不当，目前部分地区还存在着乱开乱采的现象，也就致使海南部分农村的自然资源损耗严重，生态环境恶化速度较快。

第二，由于海南农村经济结构存在一定的问题，农村的基础建设跟不上经济建设的步伐，也就导致了农村经济结构的转型缓慢，在很大程度上限制了海南农村发展的脚步，同时也造成海南农村生态文明建设的发展缓慢。由于农村的基础建设跟不上，所以道路、水利等设施都不达标，在台风和暴雨天气的侵袭之后，土路被冲毁，田地受到侵害。

第三，主人翁意识的缺失。在海南农村生态文明建设过程当中，海南农村群众没有认识到自己主人翁的角色。在我国，农村人口占着总人口约四分之三的比例，农村的群众是否接受了良好的教育，直接的关系到了农村现代化建设的进程。对于海南来说，农村人口占到了总人口的一半以上，其素质水平直接的关系到了海南省生态文明建设、经济发展的进程。由于海南的独特地理环境，再加上城乡之间的差距，海南人口的教育水平较为低下，生态环境保护意识较差，对于生态文明建设的相关知识的知晓率就更加低了。

二、当前海南农村环境保护的法治分析

（一）缺乏农村环境立法理念

当前，我国的环境立法还是以城市为主，也就是说环境立法首先应该将目光聚焦在工业污染的治理上，而后再去考虑农村生态环境保护的问题，所以城市和农村的立法存在着二元结构问题，因为存在着一些问题，所以导致环境立法在农村中比较缺失。由于我国政府在环境保护问题上，主要将目光集中在工业污染和城市污染方面，所以没有体现城市和农村的平等重视，经常是在牺牲农村的生态环境基础上来改善城市的环境问题，也导致了农村无法得到生态效益的有效补偿，最终使得农村环境更加恶化。在生态环境的相关立法当中，缺乏了农村生态环境保护，不仅对我国的农村环境改善不利，而且也影响了我国新农村建设的步伐。

（二）农村生态环境保护法律不完善

虽然当前我国已经建立起了基于《环境保护法》的环境保护法律体系，但是对农村环境保护还缺乏相应的法律条令。在2007年我国出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》之前，我国没有过任何关于农村环境保护的任何政策。在现行的农村环境保护相关法律规定当中，也有一些法律法规是缺乏原则和系统性的，也对农村的实践情况有所脱离，导致了法律法规没有可行性。例如在《环境保护法》的第三十三条中提到了保护农村环境，要推动农村环境的综合治理；第五十五条当中虽然对各级政府安排资金对农村饮用水和污染防治等治理工作进行了规定，但是没有出台配套的规章制度进行相应规定；在《固体废物污染防治法》第四十九条中，农村生活污染垃圾的防止具体方法有地方性法规进行规定，但是海南省还没有出台相应的地方法规。在农业法的第八章当中对农村环境保护仅仅做了原则性的规定，但是没有进行具体的配套措施规定。可以说当前我国环境法大多都是针对城市制定的，缺乏专门针对农村的环保法律。

（三）农村环境执法存在一定的问题

当前海南省的农村环境问题严峻，究其原因主要有如下几点：第一，海南省的环保部门设置存在一定的缺陷。当前海南的环保部门设置只达到了县区级，而没有覆盖乡镇级，而县区级的环保部门重点是城市环境问题和工业污染，农村环境问题变成了环保工作的盲区。第二，当前我国实行的环境管理体制是统一管理和分部门合作的方式，除了环保部门，水利、农业等部门掌握了农村环境的执法权，由于执法主体多，导致了权责不明，权利分散的问题，这样就会使得环保法律的执行力度不够；第三，地方政府环境责任缺失，当前政府为了经济的发展，对一些环保评价不过关的项目进行批准，法律的执行不到位，尤其是一些环境污染严重、但是经济效益高的企业，政府采取睁一只眼，闭一只眼的策略，这样做的后果严重的损害了环境保护。

（四）环境保护的投入不足

2009年设立农村环保专项基金前，我国的环保投资几乎只用于城市环境和工业污染的治理过程，而且一般只作为环保专项资金的排污费。由于相关法律法规的不完善，导致了在环境污染治理的过程当中，忽视了农村的治理，治理城市的过程是以牺牲农村为代价的。由于农村环保投入严重不足，导致了农村环保设施落后，在海南，很多农村没有建立起排污系统，产生的污水何垃圾等没有经过处理就被排放到了环境中，严重的破坏了农村环境。

另外，由于农村的检测站设备落后，设施不完善，导致了农村环境的情况无法被真实的反应，正是这些问题，导致了我国农村环境治理十分困难。

（五）农村群众的环保法律意识比较薄弱

由于当前收到了经济和生活习惯的限制，海南的农村群众环保意识比较薄弱。当前海南的农业技术并不发达，为了经济的快速发展，无论是政府还是群众都只注重眼前的利益而忽视了落后生产行为会产生的严重环境污染。此外，由于农村的法律教育比较落后，导致了农民的法律观念不强，维权意识也比较差，在环境污染行为的面前，鲜少有人会进行法律维权。在环保的过程当中，必须要认识到，农民才是环境保护的主人翁。对于农村环境的影响是不容忽视的，所以必须要提升农民的环保法律意识。

三、生态文明建设下海南农村环境保护法律制度的完善

（一）树立起生态文明建设的理念，推动相关立法

要意识到生态文明建设需要法律的支持，完善立法是建设生态文明新农村的必要条件。但是当前的实际情况往往是只重视城市环境的保护，忽视了农村。就我国目前农村环境十分恶劣的现状，必须要加强农村环保立法，改变立法过程当中边缘化农村立法的现状。以《立法法》为基础，《环境保护法》应当是当前农村环境保护法律立法的基础。《环境法》提出了以环境保护优先的原则，和“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”理念，因此在农村环保立法的过程当汇总，要以环境法确立的原则和理念为基础，摒弃立法服务于经济发展的老旧观念，将农村环境保护立法提升到城市环保立法的同等地位，推动城乡一体化的发展。

（二）完善农村环境保护法律体系

当前我国的环境保护法律中的很多条款和制度都是基于城市、工业环保的要求的，并不能够适用于农村环境保护的实践当中。由于农村的环境保护油这独特的生活背景，因此，应当从立法的层面上给予农村特别的关注。立法机关应当加强农村环保立法的建设，完善法律体系。尽快制定农村保护的相关法律条例，吧农业污染、畜禽养殖污染、农村居民的生活污染等问题作为重点的防范对象。并且将《农村环境保护法》提上日程，将其作为农村环境保护的基本法。可以说，土地是农民的生活基础，当前我国农村的土壤污染十分严重，但是当前海南对于土壤污染的相关防治条例却稀缺。当前应当转进对土壤和畜禽养殖污染进行保护立法，才能够弥补空白。

（三）加强执法力度

加强农村环保执法，首先要建立起农村环保执法的机构。根据当前海南盛环境行政管理部门的设置，笔者认为应当在乡镇设置环保局的派出机构，派遣专门的环保人员，依法对农村的环保行为进行管理。此外，在农村，居民的自治组织在日常食物的管理上有着不可替代的作用，所以可以考虑给予这些组织一定的管理权限，协同管理。其次，要明确环保部门的职责，明确在工作过程当中的分工。在环保的过程当汇总，应当以环保部门为主，其他部门协同管理的方式。同时，也要明确环保法执法的程序和责任，加大执法的力度。最后，要完善政府在环保过程当中的责任。由于环保法当中对于地方政府的责任规定的十分笼统，没有具体的规定乡镇政府的环保职责。现阶段，海南的农村环保工作一定程度上，仍然以来政府的行政力量，因此，要对环保考核体系加以重视，早日建立起完善的环保考核体系，明确管理职责，引导全体农民对于环保的重视。对于由于政府不作为导致的环保问题，应当依法追究责任。

四、总结

海南是我国的“四季生态花园岛”，并且可以向世界亮出中国的生态名片。海南具有得天独厚的自然条件，赋予了海南十分重要的使命。所以当前海南农村环保建设迫在眉睫，我们要不断的进行海南农村环境保护法律建设，推动海南新农村的建设，走可持续发展的道路，不断的改善海南的生态环境，推动海南经济持续的增长。

参考文献：

〔1〕臧成.论生态文明建设下我国农村环境保护法律制度[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2015，（3）：109-114.

〔2〕刘昕蕾，刘悦.分析海南农村生态文明建设面临的问题与对策[J].旅游纵览月刊，2015，（4）.

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〔4〕赵凤琴，蒋欣阳，邢巧，等.生态文明建设的环境保护机制创新研究――以海南省为例[J].生态经济：学术版，2014，（1）：383-386.

〔5〕李知淘.城镇化进程中农村生态文明建设问题研究[D].沈阳师范大学，2015.

农用地保护法律法规篇2

改革开放历经20多个春秋以来，我国的环境保护立法，已初步形成了一个以1989年12月通过实施的{中华人民共和国环境保护法}为主体的法律法规体系川，此体系主要包括：①宪法关于环境保护的规定；②环境保护基本法，即1989年12月26日颁布的{环境保护法}；③环境保护单行法规；④环境标准。我国目前共颁布了300多项环保标准；⑤其他部门法中的环境保护法律规范，地方性法规和规章。这些环境法都涉及了农业环境保护，并对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立，这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。首先，从其建立的经济基础与达到的目标上来看，这一法律体系是建立在靠行政指令来实施的计划.经济基础之上，实现一种人治型的经济范畴。而我国目前是一个以价值规律调节为主、宏观调控为辅的市场经济体制，要求建立起一种法治型经济范畴；其次，从此体系的大致内容上来看，现行此体系中调整农业和农村经济行政关系的行政法律规范性质的农村环保法律法规不多，而符合市场经济要求的调整农业和农村经济民事关系的民事法律规范性质的农村环保法律法规更少。同时，市场经济的基础是要求市场上各生产要素都能自由流通和各个市场主体能够公平、平等竞争的经济关系，而保证这一关系的以民商法性质为主体的环保法律法规也很少，远跟不上市场经济发展的需要。最后，此法律体系不健全。此体系中“没有综合性的农业环境资源保护法规或条例。作为综合性环境保护法的<环境保护法》对农业环境虽有涉及，但很简单，而且未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起采[1]，。另外，一些重要环境领域还存在立法空白，如程序法方面的有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等。从而使我国农村环保立法跟不上国际环保发展的趋势，不利于环保事业的发展.

1.2现行的一些环境与资源保护单行法不能适应国际环保发展的需要我国现行的一些环保法规已不能适应国际环保发展的需要，如我国目前实施的1996年5月颁布的{中华人民共和国水污染防治法》，其第三章第15条规定：企业事业单位向水体排放污染物未超过国家规定的水污染物排放标准的，应当按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标排污费。超标准排污的企业、事业单位必须制定规划，进行治理，并将治理规划上报所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门备案。由此可见，对于未超国家规定的水污染物排放标准的企事业单位，只要缴纳排污费就属合法；而超标准排污的企业、事业被强迫缴纳排污费并进行治理。这种作法仍是过去政府对污染的控制通过对企业强迫征收排污费促使企业将外部成本内部化，并不是借鉴国际上“绿色企业”那样自动将排污费作为产品生产成本的一个必要组成部分的做法，来促使企业走绿色化生产轨道。

1.3环境管理体制不完善，监督力度不足

目前，由于我国环保法律体系还不十分完善，致使我国至今还未形成一个统一而完善的环境管理体制。现行的环境管理体制仍是按辅原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，即国务院设立国家环境保护总局，在{环境保护法)的规定下，省、市级政府建立环境专门机构，工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管，甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员[2]。这样形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了，自然一切就都会搞好的，而对环保法置之不理，造成了地方保护主义极为严重。另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推诿责任，形成了一种恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。正是由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去。因执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系。往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重。

1．4农村干部和农民环保法律意识淡薄

我国目前仍处于计划经济向市场经济过渡阶段，市场经济体制仍未完全确立。传统的计划经济体制下的人治型法律秩序仍未被现代市场经济条件下的法治型法律秩序所代替。尤其是大农村干部，政策性意识浓厚，法律性意识较淡薄，致使许多法律法规在农村实施过程中给以政策化，以政策的原则性`实践性、灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性，造成农村市场经济法治建设障碍重重。再由于我国农村环保法整体上仍未形成一个完整的体系，宣传力度欠缺，农村环保法在广大农村干部`群众头脑中仍是一个未知数。从而出现了一些农村干部为了本地区经济利益而置环保法不顾，采取“杀鸡取卵`竭泽而渔”的策略采发展经济。这样把局部利益与整体利益、短期效益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。这些干部的地方保护主义对社会效益、环境效益产生了极坏的影响。同时，一些农民缺乏接近环保法、了解环保法，认识不清环保法的内在经济动因，而为了自己一时的经济利益滥伐林木，大肆捕获珍稀动植物，过度放牧，加剧了自然生态环境的恶化，遭到了大自然的严重惩罚。

2健全和完善我国农村环保法制的设想

2.1扭转人治化，加强法治化，推动农村环保产业市场化进程

法治是一种文明的法律精神，即法律至上、平等运用`制约权力、权利本位`正当程序、达到一种理想的社会状态[3]。其核心是价值取向上的定性特征或价值合理选择与定位[4]，力求社会价值的平衡与互补，公正地调整各种利益关系，平等地保护和促进一切正当利益为价值目标[5]。由此它与。权力集中化，决策专断化，利益凝集化”的人治是根本对立的。目前，我国正在完善的农村市场经济本身就是一种法治经济，基于此，扭转人治化，加强法治化正是我国农村由以入治为特征的计划经济体制向以法治为特征的市场经济体制转变的客观需要，是我国农村法治建设的关键，而农村环保法制建设正是我国农村法制建设中的关键一环。由此，转变农村环保法制建设中出现的以-人治”为核心，忽视环境效益，社会效益而片面发展经济效益的思想意识，树立可持续发展的战略思想，就显得尤为重要。因此，我们必须正确协调人与自然的关系，解决好人与人之间的利益关系，从而推动农村环保适应国际化趋势，加速环保产业市场化的发展进程。

2.2完善农村环保法律体系，使之统一化、规范化和高效化

2.2.1完善农村环保立法体系

为了适应农村市场经济发展的需要，达到农产品国际贸易化发展的要求，基于农村环保法制建设的现状，需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系，把农村环保这一块从整个环保法中独立开来，根据可持续发展原则，结合农村环保本身所具有的特点，，形成一个单独针对农村的环保法律体系。此体系大致应由下列各部分构成：①宪法关于农村环境与资源保护的规定；②农村环境与资源保护基本法；③农村环境与资源保护单行法；④农村环境标准；⑤其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范。这样使整个农村环保法律体系统一化，有利于农村环保法制建设有序地进行。

2.2.2依据农村环保法律体系框架，使各项环保法律法规规范化、完善化

农村环保法律法规应做如下完善：①立法高度方面。(环境保护法》的制定应由全国人大常委上升到全国人大，加大此项法律的权威性，真正落实保护环境是我国一项基本国策。同时，在基本法中应增加综合性的农业环境管理法律，以完善农村环境与资源保护基本法这一块；②补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法。如农村清洁生产促进法，环境保护评价法，农药使用造成环境污染法等；③修订现有立法，以适应目前农村环保法制建设同国际接轨的需要。如{水污染防治法)中的排污费税法的规定，1997年国务院颁布实施的{农药管理条例)中对于农药进行使用所造成的污染怎样处治，仍缺乏相应的法律条款；④根据国内国际情况，制定出既符合我国国情又能与国际环保接轨的环境标准；⑤加强地方环境与资源保护的立法，全面具体落实农村环保法律法规，切实推动农村环保事业的发展。

2.2.3规范农村环保管理体制，促使此体系高效实施

为了在农村有效实施环保法，必须提供一套强有力的管理体制作保障：基于目前的管理体制，除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度`环境影响评价制度等外，还应建立实施清洁生产促进制度，农业环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度，兽禽养殖污染防治管理制度等。

2.3健全执法机构，强化执法队伍

2.3.1健全执法机构

依据农村环保基本法和环保管理体制，应建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构，即中央仍由部级(甚至权限要高于一般的部)的国家环境保护总局对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调。各省、市、县级政府设置专门环保机构，此机构为环保总局的分支机构。在各地环保执法过程中，环保局为执法主体，并且垂直上一级环保机构管辖、监督，不隶属当地政府主管，但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作，另外，各部门环保执法机构也应由环保分局采担任。这样全国各地各部门的环保工作都由统一的环保机构来行使职权，各级政府与各部门密切配合各内部的环保法制工作，并将此项工作作为考核各级政府各个部门政绩的一个重要组成部分，有效地制止地方保护主义与部门保护主义。

2.3.2强化执法队伍，不断提高执法水平

要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟，使其能抵制各种腐败现象的侵蚀，严格依法办事，作到执法必严，违法必究；要不断更新执法人员的知识结构，强化他们各项环保科技技能；同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题，尽量作到惩罚分明，充分调动环保执法人员的积极性，保证环保法落实到实处。

2.4加强执法监督，提高执法力度

农村环保执法监督机制由2个监督层面组成：①上下级政府监督关系，即上级政府把下级政府关于环保工作开展的好坏，是否密切配合环保机关工作的顺利进行，做为进行量化考核评定其年度政绩的一个重要组成部分，这样：对当地政府起到了良好的监督作用，同时，也利于扭转地方政府只重经济效益而忽视环境效益与社会效益的不良倾向；②环保机关形成上下级的垂直监督关系。国家环保总局要从法律和行政上对各级环保机关`各部门的环保机关在执行环保法律法规方面加大稽查力度。对个别环保机构不能认真执行杯保法规，不能圆满完成上级交付的任务的情况要进行严格查处。对违法乱纪现象应追究有关责任人的法律责任及行政责任，促使各级各部门的环保机构依法行政，做到执法必严，违法必究。这2种监督制度的实施既能克服地方保护主义与部门保护主义的发生，又能在人民群众中树立起环保部门的执法权威，保证农村环保法制建设顺利进行。

2.5加强环保法制宣传，提高于部和农民的环保法律意识

目前我国农村生产力发展水平不高，人民的文化生活水平较低，法治意识淡薄，广大农民在某种程度上来说仍是一种小生产者，自私自利性在他们心目中仍占有一定的地位，从而出现了一些农民为了一己的利益，在金钱的诱惑下大肆捕获国家珍稀动物，滥伐林木，严重破坏了生态平衡。与此同时，在我国中西部一些欠发达地区的农村干部对环保还存有模糊认识，环保法律意识极其淡薄。因此，在广大农村必须加强环保法制建设，加大宣传力度，提高广大农村干部群众环境意识。

农用地保护法律法规篇3

【英文摘要】InChinesecountryside,therearemoreandmoreseriousproblemsofpollutionbypesticide,chemicalfertilizer,domesticanimalbreeding,householdgarbage,industrialwaste.Environmentalpollutionnotonlyobstructsustainabledevelopmentofagricultureandcountryeconomy,butalsoimperilruralpeoplelifeandhealth.ChinaisurgenttoresolveenvironmentalproblemsofAgriculture.Tosolveproblemsoftheruralenvironmentanddevelopthenewcountryside,Chinashouldgiveevenmoreattentiontomakeandenforceenvironmentallawandpolicy,improvefunctionsofgovernments,strengthenenvironmentalmanagementsystem,andheightenthepeople‘awarenessofenvironmentalprotection.

【关键词】农村;环境法;政策

【英文关键词】agriculture;environmentallaw;policy

【正文】我国正在开展社会主义新农村建设,总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村,是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村,也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展,是我国可持续发展的根本保证和优先领域,也是建设社会主义新农村的重要内容。然而,目前农业与农村环境保护现状不容乐观,农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧,农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理,如何搞好农业环境保护工作,如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境,如何提高农民的环境意识,在转变农业增长方式,使农业生态环境由恶性循环走向良性循环,是关系到农业能否持续发展重要问题,是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况,加强我国农业环境政策法律建设,完善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识,推进社会主义新农村建设。

一、农业环境存在的主要问题及其成因

(一)存在的主要问题

农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域,也是当前我国环境保护的薄弱环节,农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康,而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出,存在的问题主要有:

1、土壤污染严重、土地质量退化,制约农业生产发展、给食品安全构成隐患由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质,以及工厂企业“三废”超标排放,导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染,而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况,土壤质量退化,农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生,农业生产可持续发展受到阻碍。

据统计,我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%.1995~1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起,药害面积达200多万亩,经济损失达5亿多元。

工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨(pH<5.6)从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2,受重酸雨(pH<4.5)影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板结,农作物减产等。

农膜污染的面积也逐年扩大,1995年已达到64913万公顷,农膜年均残留率约20%,平均每公顷达60公斤。

2、农村水源污染问题突出,治理任务十分艰巨农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重,难以有效控制,造成湖泊等水体的富营养化,使之失去生产和生活的使用价值,水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。

农村化肥使用量逐年增加,全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤(折吨量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化学氮肥,氮、磷、钾比例失调的现象比较严重,且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失,加剧了湖泊和海洋的富营养化,成为水体面源污染的主要来源。

我国农村养殖业排污量剧增,目前畜禽粪便的农业利用减少,畜禽业的集约化程度提高,加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多,大部分未被利用。湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨,其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。

农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术,且产业化水平不高、出路不畅,造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅浪费了生物资源和能源,而且严重污染了大气和水体,给居民生活和交通安全带来重大影响。湖北省每年产生约3000万吨秸秆,进行资源化利用的不到40%,很多都直接焚烧,造成严重的资源浪费和环境污染。

3、生态破坏严重,水土流失量大面广我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一,水土流失使4540万hm2耕地受损,占我国耕地总面积的34.3%.水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展,使我国可耕地面积进一步减少,从而危及我国粮食安全。

在南方省区的丘陵与山地(母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主),以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地,呈小面积斑点状分布的型式,当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主,在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀,在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。

4、农村基础设施建设落后,农村生存环境恶化,威胁农民健康据有关统计表明:我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放;城市工业的转移,导致近郊污染加重;村镇及工业建设无规划或不按规划实施,使得农民生活条件雪上加霜;小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施,严重损害职工身体健康。

据2005年做的典型调查,9省三县74个村105项做了调查,其中40%村庄没有集中供水,60%的村庄没有排水沟渠和污水处理,40%的村庄雨天出行难,晴天是车拉人,雨天是人拉车,90%的村庄没有任何消防设施,90%的垃圾是随处丢放(访谈者认为:“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的)。

5、农村环境污染事故、环境纠纷增多,环境污染引起的矛盾激化尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多,农民往往难以寻求法律途径,而采取一些极端的做法,成为社会安定的隐患。而且,有关环境纠纷往往涉及者众多,处理困难,例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染,1700多村民身心健康、财产损害严重,事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决,等等。

(二)造成农业环境问题的原因

农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件,而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素,才是导致农村环境问题的主要原因。

1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一,其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用,在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收,减轻了劳动强度,降低了人工费用,因此,使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是,由于低效率的或不合理的使用,对环境造成严重污染。

2、乡镇工业污染不断加剧乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分,为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力,作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制,致使乡镇企业在大规模发展的同时,不可避免地暴露出一些问题,如生产技术、方式和生产工艺落后,许多采用土法生产,生产能力低下,设备陈旧,乡镇企业经营管理水平低,从业人员素质低,“跑、冒、滴、漏”严重,资源和能源消耗高、浪费大,“三废”污染严重,给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%,已成为农村环境保护的一个突出问题。另外,由于受利益驱动和地方保护主义的影响,国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。

3、农村的贫困伴随着落后的生活方式不少贫困的农村地区都缺少燃料,由于没柴烧,不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐,在一些地区,森林覆盖率急剧下降,部分地区覆盖率不足5%,甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力,贫困地区人民居住在这一特殊环境中,受环境条件的限制,商品经济难以发展,为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”,对土地实行掠夺式经营,盲目开发利用自然资源。并且,随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯的改变,农村生活废物的种类、数量都不断增长,包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质,但是,农村环境基础设施建设普遍滞后,生活废物的收集处理设施远不能满足需要,大部分农村既没有垃圾存放点,也没有处理场所,农村生活废弃物随意排放,最终成了污染源,严重地污染了水源和土地,有些农村“脏、乱、差”现象突出。

4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村,工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;但是固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多是危险废物)长年堆积,而固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右,危险废物集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态,不符合安全处置标准,2002年工业危险废物处置率仅为24.2%,1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。由此而污染的农田已达100万亩,加重了耕地矛盾的突出。

在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当,盲目追求经济的发展,重开发利用,轻生态保护,致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立,有的甚至乱采滥挖,采富弃贫,废渣石乱倒乱弃,致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计,全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2间,平均塌陷率为2000m2.

5、环境保护机制与制度原因长期以来,我国环境保护工作的重心放在了城市,而极少关注农村,农村环境保护政策法律存在严重问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。

(1)在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济,解决农民温饱奔小康的同时,往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄,受到的宣传教育的机会较少,缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念,同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。

由于贫困和发展落后,使得农村地区对农业的依赖程度较大,贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式,不良的经济和社会基础,加上机构能力比城市地区薄弱,严重制约农村地区的发展,而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略,最终导致严重的环境污染与破坏,又加重了贫困。

(2)落后的农村环境,主要是由于城乡之间环境差距不断加大,这是现实制带来的,我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略,从而使得我国二元社会结构的表现更为突出,其实质在于城乡不平等。在很大程度上,这种特定的二元社会结构的存在和作用,是农村污染问题日益严重的深层原因。

由于长期的城乡分割,使得我国的城市化进程比较缓慢,大量人口被滞留在农村,从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系;在我国二元社会结构下,城乡差距持续扩大,很多农村居民无论从绝对意义上,还是从相对意义上,都还处于贫困状态,面临着巨大的生存和改善生活的压力,从而无力顾及污染控制;在二元社会结构的作用下,农村的产业结构过于单一,农业是主要产业,相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度;面对差距悬殊的二元社会结构,农村中的精英分子竭尽所能流向城市,从而导致农村中从业人员的素质较低,掌握环境知识的能力较弱,环境保护意识较差。在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足,这是农村面源污染失控的一个重要背景。

(3)农村与乡镇建设缺乏环保意识,规划布局不当、基础设施建设滞后,致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中,土地规划使用中考虑环境保护因素不充分,没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系,形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面,致使对生态环境造成破坏,造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大,农业废弃物随意排放,常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且,农村环境基础设施建设普遍滞后。

(4)农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度,环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源,我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且,农村环境治理的范围广,牵涉的部门多,需要社会各界的配合,而按照现行的分部门监管体系,有关职能部门各自为政,没有形成相互衔接的综合管理系统。同时,农村的环境保障体系仍比较薄弱,环境管理机构及其能力建设不足,环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏,而由于农村地大面广,环境污染与破坏行为发生在广泛地区,发现困难,又不同程度地存在着地方保护主义现象,有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此,农村的环境保护工作实施困难。

(5)农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展,监督机制显得更加重要,它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足,公民参与环境保护缺乏制度性保障。

二、我国农业与农村环境保护法律规定

(一)农业环境保护政策法律体系

农业环境保护政策法律体系,是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括:

1、宪法。我国《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”(第二十六条);国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源“(第九条):”农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地“(第十条)。

2、法律。我国《环境保护法》(1989)对保护农村环境保护作了基本的规定;《农业法》(2001)对农业资源与农业环境保护作了专章规定;《固体废物污染环境防治法》(2004)、《矿产资源法》(1996)等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。

3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》(1998)、《土地复垦规定》(1988)、《自然保护区条例》(1994)等。

4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》(1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,1993年2月25日公布施行)等。

5、部委规章。例如,《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环境保护总局2001)等。

6、地方政府规章。例如,《湖北省农产品基地环境管理办法》(湖北省政府人民政府令第180号,1999年9月1日施行)等。

7、其他政策法律规范性文件。例如,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施;《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)等。

(二)农业环境保护政策法律的主要内容

1、保护农业生态环境的规定《农业法》(2001)规定,发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划,组织农业生态环境治理。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护,规定开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染,加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理,改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)规定,以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理,污染严重且难以修复的耕地应依法调整;合理使用农药、化肥,防治农用薄膜对耕地的污染;积极发展节水农业与生态农业,加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作,搞好作物秸秆等资源化利用,积极发展农村沼气,妥善处理生活垃圾和污水,解决农村环境“脏、乱、差”问题,创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业,防止污染向农村转移。

按照党中央、国务院的总体要求,国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间,基本解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境,为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。

2、防治农业环境污染的规定《环境保护法》(1979)各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。

《农业法》(2001)规定,农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

《水污染防治法》(1996)规定,向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水,应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和农产品(第三十七条)。使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药,必须加强管理,防止造成水污染(第三十八条)。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量使用,防止造成水污染(第三十九条)。

《固体废物污染环境防治法》(2004)将农村固体废物防治纳入法律规制范围,关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定,使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求,规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便;首次将农村生活垃圾纳入管理范围,强化了农村固体废物污染防治的规定,规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”(第四十九条)。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围,避免出现法律调整空白;又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件,通过授权立法方式交由各地自行规定。

3、土地利用规划和耕地保护的规定《土地管理法》(2004修正)将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度,要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划(第十七条)。土地利用总体规划按照下列原则编制:(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡(第十九条)。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护,《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。

三、保护和改善农业环境的政策法律思考

近年来,我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示;曾培炎副总理2005年4月提出,要统筹城乡环保工作,积极推进农村环境污染防治,实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度,今后在农村环境保护方面将有几项重大举措:第一,启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间,使农村现在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二,在原有工作的基础上,继续加大生态示范区建设的力度,大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作,从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三,结合我国当前“菜篮子”基地的建设,加大对“菜篮子”基地建设的环境管理,在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四,加强有关法制法规的建设,特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况,今年要在立法方面加强工作。旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。

为了促进城乡环境的协调发展,应根据农业和农村的特点,加强农村环境保护的政策法律,采取有效措施保护农村环境,推进社会主义新农村建设,实现农村经济社会可持续发展。

(一)提高认识,依法加强领导和监督管理,制定和落实计划各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识,加强领导,协调配合,将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划,解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境。

各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定,把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,采取有利于农业环境保护的政策和措施,建立环境保护责任制度,落实环境保护资金,采取有效措施,防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。

各级环境保护和农业管理部门,应发挥监督管理作用,将农业生产污染防治纳入管理工作的内容,指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。

走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统,按照建设社会主义新农村的标准,加大财政投入力度,有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等,使农村人居环境得到明显改善。

建立健全各级政府政绩考核制度,将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。

(二)积极发展节水农业与生态农业,走生态农业发展之路循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展,对推进农村环境保护,实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染;二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条,走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路,从根本上降低经济活动对环境的破坏,保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业;推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式,促进粪便还田;大力发展农村户用沼气,推行“猪—沼—果(草、渔)”等立体生态种养模式,实现废物综合利用和零排放。目前,在农村污染中,畜禽养殖产生的污染较为严重,可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此,各地都在积极寻求对策,在国内也已有不少“变废为宝”的办法,如用畜禽的粪便生产沼气,制成有机肥,提高林地单位面积综合效益,发展循环经济,促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。

(三)完善农业环境保护法规和规章,严格执行农村环境污染防治法律制度在新的历史条件下,我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题,应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上,吸收和借鉴了国外成功经验,结合农村环境保护与管理管理的实际需要,对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订,制定土壤污染防治的专门法律。同时,针对农村环境保护的发展,组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范,控制农业面源污染,制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。

地方各级环保部门要严格执法,依法行政,环境法律法规规定的各项管理制度和措施,特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁限制度等,有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为,依法严肃查处;对构成犯罪的,及时移送司法机关,依法追究刑事责任。

(四)抓住重点,大力推进土壤污染防治的环境管理以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作,严格执行相关环境:(1)申报登记,明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作,摸清农村土壤污染物的产生来源情况,提出相应的管理措施,并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2)规范颁证,严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位,必须依法取得经营许可;对违法经营者,要依法严肃查处。(3)制定预案,防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方环保部门备案;发生事故或者其他突发性事件的,应当立即采取有效的防范措施,环保部门应当及时报告人民政府,由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4)严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染;对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。

农用地保护法律法规篇4

关键词：土地征收失地农民权益法律保护和谐社会

近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。

一、失地农民法律权益保护的理论思考——基于和谐社会和法治的视角

如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。

（一）和谐社会与失地农民权益法律保护

和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。

（二）依法治国与失地农民权益法律保护

民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。

二、我国失地农民法律权益保护的不足

农用地保护法律法规篇5

[论文内容提要]生态环境已成为制约农业可持续发展的重要因素,然而我国目前农业生态环境急剧恶化,严重影响我国农业发展｡为保护农业生态环境,有必要尽快修改和完善现有的生态环境保护方面的法律法规,加强农业生态环境保护｡

农业生产和生态环境有着极为密切的关系,大气､水和土壤对农业生产来说,既是资源,又是环境要素｡生态环境条件良好,农业生产就发展;生态环境条件恶劣,农业生产就停滞甚至遭到破坏｡近年来,我国农业生态环境和农产品污染问题日趋严重,耕地环境质量不断下降,农产品有毒有害物质残留问题突出,已成为制约农业和农村经济发展的重要因素｡

一､我国目前农业生态环境恶化

首先是现代化农业生产造成的各类污染｡我国人多地少,土地资源的开发已接近极限,化肥､农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径,加之化肥､农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛,使得我国已成为世界上使用化肥､农药数量最大的国家｡化肥年使用量4637万吨,按播种面积计算,化肥使用量达40吨/平方公里,远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨/平方公里的安全上限｡而且,在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象｡化肥利用率低､流失率高,不仅导致农田土壤污染,还通过农田径流造成了对水体的有机污染､富营养化污染甚至地下水污染和空气污染｡农药年使用量约130万吨,只有约1/3能被作物吸收利用,大部分进入了水体､土壤及农产品中,使全国9.3万平方公里耕地遭受了不同程度的污染,并直接威胁到人群健康｡2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明,农药总检出率为20%~60%,总超标率为20%~45%,远远超出发达国家的相应检出率｡这两类污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统,对鱼类､两栖类､水禽､兽类的生存造成巨大的威胁｡

另外因为大棚农业的普及,地膜污染也在加剧｡近20年来,我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位｡2003年地膜用量超过60万吨,在发达地区尤甚｡

其次是乡镇企业布局不当､治理不够产生的工业污染｡农村工业化是中国改革开放30年间经济增长的主要推动力,在县域经济发达的东部地区表现得尤为明显｡受乡村自然经济的深刻影响,这种工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征､以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化,村村点火､户户冒烟,不仅造成污染治理困难,还导致污染危害直接｡目前,我国乡镇企业废水cod和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上,而且乡镇企业布局不合理,污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率｡

与乡镇企业存在类似污染问题的是近些年来在人口密集地区尤其发达地区蓬勃发展起来的集约化畜禽养殖｡集约化畜禽养殖场在快速发展的过程中,没有对其规模和布局进行有效控制,没有注重避开人口聚居区和生态功能区,造成畜禽粪便还田的比例低､危害直接,且其污染排放强度上并不低于工业企业,不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染,畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁｡

二､我国现行农业生态环境保护立法的缺陷

我国是世界上最大的农业国,农业是国民经济的基础,农业的状况如何,直接影响整个国家政治经济和文化教育生活｡农业是“露天工厂”,一方面直接干预生态平衡,另一方面工业等部门的生产开发活动或多或少､直接间接影响着农业生态环境｡因此,保护和改善农业生态环境是我国政治经济全局中一件不容忽视的大事｡但是,要使如此众多的农民及社会各界有组织有计划地保护和改善农业生态环境,单靠行政的和经济的手段来组织､领导和管理是难以实现的,还必须借助于法律手段｡特别是当前的农业向大规模的商品化生产方面发展,农业经济组织形式和经营方式趋向多样化,农业社会化程度不断提高,使农业生态环境的法律保护显得愈加紧迫和重要｡然现行农业生态环境保护立法存在不少缺陷:

第一,没有一个统一的完整的农业生态环境保护法律｡我国已初步形成了一个以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系,但此体系中没有综合性的农业环境资源保护法规或条例｡《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及,但很简单,而且未能将农业环境和农业自然资源的保护统一起来;《农业法》仅对农业资源和农业环境保护作了原则性的规定;《农业技术推广法》中涉及到了农业环境保护技术的内容;《基本农田保护条例》中也有一些有关基本农田环境保护的规定｡这些环境法律法规都涉及了农业环境保护,对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用,但是未有直接涉及农业生态环境保护的内容｡这就使得许多农业生态环境保护工作无法可依,不能开展｡

第二,诸多农业生态环境管理领域尚是法律真空｡虽然我国制定了很多生态环境保护法律,但是,在公众参与､行政指导､行政强制､有利于农业生态环境保护的经济政策等方面,还存在法律空白,还没有法律调整｡这样不利于调动一切可以调动的力量,共同参与农业生态环境保护,共同促进农业生态环境保护的发展｡

第三,保护农业生态环境缺少必要的强制手段和措施｡法律虽然不少,但有一个通病,那就是法律赋予生态环境保护执法部门的强制性手段和措施太少,和生态环境保护的要求还有很大距离,也不足以预防和制止生态环境污染和破坏事件的发生｡

第四,制度的配套性差,且有制度,无程序｡法律尽管设立了很多生态环境保护制度,但是,制度与制度间缺乏必要的协调,制度间配套性差｡同时,就单个制度来讲,缺少落实这个制度的必要的配套制度和措施,终致生态保护制度无法实施､无法完全落实,生态保护制度不能发挥其应有的作用｡而有制度却没有相应的程序,又使得制度很难得到全面贯彻执行｡例如限期治理这个制度,很多法律都做了规定,但是没有一部法律规定实施限期治理制度的程序｡这给执法人员执行这个制度带来了很大的困惑和不便｡又如生态恢复补偿制度,目前还不能正常发挥其作用,因为这个制度的设计还有一定缺陷,而且实施这个制度还没有完善相应的配套制度和措施｡

第五,现行法律有关破坏生态环境的法律责任的规定亟需加强｡许多法律有涉及生态环境保护的禁止性规定但无对应的法律责任规定,即使有规定对有关生态功能保护的违法行为处罚亦偏轻｡如对许多破坏生态环境造成严重后果的违法行为仅以罚款了之,且罚款数额偏低｡还有一些对社会危害性大的行为,破坏草原等生态环境的行为,仅追究行政责任,未设置相应的刑事责任条款因而不能追究其刑事责任｡这些缺陷使得现行环境保护法律法规既不足以震慑违法的当事人,也不能发挥以儆效尤的一般教育作用｡

第六,执法主体被人为割裂｡农业生态环境是一个十分宽泛的概念,涉及方方面面,涵盖了生态农业的发展､森林草原的养护､水资源的开发与保护､土地的利用与保护､环境污染与破坏的防治等领域,伸展到天上､地下的几乎所有空间｡无疑,这需要有一个权威部门实施统一监督管理｡然根据我国现有的法律法规,农业行政主管部门和环保部门都有相关职能,都是执法主体,而且地方的各个条例在相关执法主体的规定上亦不尽相同,使得农业生态环境保护陷入一个比较混乱的局面｡又以即将施行的《农村小康环保行动计划》为例,行动计划的推进机制是政府领导,环保牵头,各个部门共同推进,不同的部门都涉及到了农村环境保护工作的相关领域,如农业部实施的沼气工程计划､水利卫生部门的改水､改厕计划等,多个部门共同实施,但现实农业环境保护状况常常是多头管理,结果是管理失灵,这样就极大地损害了农业生态环境保护事业的健康发展｡

三､我国农业生态环境保护立法完善的几点建议

(一)制定统一的农业生态环境保护法

我国必须制定一部统一的完整的生态环境保护法律｡这既是依法行政的需要,也是更好地保护生态环境的要求｡必须尽快列入国家立法计划,尽早制定实施｡其中农业生态环境应该是指农业生物赖以生存和繁衍的各种天然和人工改造的自然因素的总和,包括土壤､水体､大气､生物等｡其立法思想应从传统的污染防治为主转化为生态环境保护为主,突出其生态保护功能｡并且为使我国农业环境做到良性循环,实现农业可持续发展,在农业生态环境保护的规定中,须着重于对耕地的保护､水土流失的防治､乡镇工业对生态环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等作出规定｡特别是在资源利用和开发方面,坚持使用和养护相结合,禁止掠夺性经营,规范农业生产活动,大力发展生态农业｡此外,对基本农田区､农业环境综合整治区的设立､规划和管理要作出明确的规定｡

(二)加快农业生态环境相关法律法规､标准的制定步伐,填补法律空白,实现农业生态环境保护有法可依,有法必依

法规是规范､制约人们行为的准绳｡农业生态环境保护也必须做到有法可依,有法必依｡我国应充分考虑当前农业生态环境保护的具体要求,加速制定农业生态环境保护的相关法律法规,如《耕地污染防治法》､《农业生态环境风险评价技术导则》等法律规范和标准｡

(三)修改完善现行农业生态环境保护的相关法律规范

我国应对目前已颁布的环境保护法规进行适当修改完善｡首先应赋予生态环境保护执法部门以相应的强制性手段和措施,使其能够预防和制止生态环境污染和破坏事件的发生;其次,应修改完善现行生态环境保护制度,使其具有可操作性｡例如为全面落实生态恢复补偿制度,应开征生态环境税､完善生态补偿制度､加大政府投资力度､实施绿色gdp制度､完善相应的程序制度等｡

(四)完善农业环境标准

我国已经制定和颁布了一些环境标准,包括农业环境质量和污染排放标准,主要有:《渔业水质标准》､《农田灌溉水质标准》､《农药安全使用标准》､《农用污泥中污染物控制标准》等｡对于现有的已经不能适应当前技术经济发展水平和保护农业环境需要的标准,应当及时进行修订｡同时,还要根据实际需要,制定一些新的标准,如《农田大气质量标准》､《土壤环境质量标准》等｡此外,还应根据各地农业环境特点制定地方环境标准｡

(五)明确农业生态环境违法行为的法律责任

现行的法律法规对农业生态环境违法行为缺少有力的法律责任的规定,从而造就了农业环境执法中“无法可依”的局面｡因此,农业环境保护法必须对污染和破坏农业生态环境的行为作出相应的处罚规定,并要求从重从严处理,这是进行农业生态环境保护管理工作的重要保证｡

(六)建立有序的农业生态环境保护监督管理体制

农业生态环境保护监督管理体制应采用统一监督管理与分工负责相结合的原则｡各级环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理,各级农业行政管理部门对本辖区的农业环境实行监督管理,即具有对污染和破坏农业环境的单位或个人的现场检查权,农业领域内建设的项目､技术推广项目对农业环境评价报告的预审权,以及组织开展农业环境建设､农业环境监测和农业环境规划等的义务｡

[参考文献]