海洋污染概述范文

关键词：船舶油污损害损害赔偿

一.船舶的概念

《1973年国际防止船舶造成污染公约》第2条第4款对"船舶"所做的描述为："系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台等。"《海商法》第3条规定："本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。"

二.相关国际立法及实践

（一）与船舶油污损害赔偿相关国际公约

1967年"TorreyCanyon"号油轮漏油，船上装载的10多万吨的原油，有过半入海。此次事故造成损失约为1500万美元，仅清污费用就高达300万美元。该案在美国审理，适用1851年《船舶所有人责任限制法》实行船价制，船舶所有人仅需赔偿剩余的价值50美元的救生艇即可。最后通过协商以300万美元解决，但受害人只得到了1/5的损害赔偿。由于当时没有对于船舶油污损害赔偿的统一国际立法。因此，赔偿多少及损失的计算便成为难题。从此，开始了国际船舶油污损害赔偿的国际立法。

1.《1969年民事责任公约》及其议定书

《1969年责任公约》内容有：（1）实行严格责任原则；（2）船舶所有人的责任限额；（3）船舶所有人负有强制保险的义务；（4）规定诉讼时效。；（5）规定赔偿范围。之后在1976、1984和1992年进行了修订。1987年责任限额的计算单位由金法郎改为特别提款权.1992年议定书扩大了船舶的使用范围，适用范围扩大到专属经济区并提高了赔偿限额。我国于1999年1月5日加入该公约，2000年1月5日对我国生效。

2.《1971年基金公约》及其议定书

《1971年基金公约》制定是由于《1969年责任公约》实行责任限制，在发生重大油污事故时，受害人经常无法得到充分的赔偿。因此，由石油进口公司摊款设立一个基金，专门组织进行管理。在责任人免责或是受害人无法得到充分赔偿的情况时，由基金代为赔偿。为弥补受害人的损失提供了双重保障。但适用必须以加入《1969年责任公约》为前提。与《责任公约》的修改同步，逐步提高了对受害人的赔偿数额。

3.《1996年国际海上运输有害有毒物质损害责任和赔偿公约》

在对油污损害统一规定后，国际社会更多关注有害有毒物质上，并在1996年通过《1996年国际海上运输有害有毒物质损害责任和赔偿公约》，将几乎所有的在国际公约中列出的有害有毒物质包括在内，将损害的范围扩大到除直接损失之外的因毒气、火灾等引起的损害。

4.《2001船舶燃油污染损害民事责任国际公约》

《2001船舶燃油污染损害民事责任国际公约》的特点在于对非油轮燃油进行了规定，以弥补《民事责任公约》在此方面规定的缺失。公约没有设立赔偿基金，便在责任主体方面进行了扩充，将责任主体扩大到船舶所有人、光船承租人、船舶的管理人和经营人。

（二）美国立法实践

2010年4月20日，美国墨西哥湾1500米深水钻井平台"深海地平线"发生爆炸引发大火，导致石油以1万多桶的速度流入墨西哥湾，总计漏油量达到490万桶。2010年12月，美国司法部长宣布，美国政府已对BP公司等9家企业提出民事诉讼，索赔要求上不封顶。美国政府的主体资格体现在《清洁水法》修正案的规定中，总统或州的授权代表可作为自然资源的托管者，就修复费用求偿。OPA1990对索赔主体规定为：指"依据油污法提出损害赔偿的任何人和政府"。

OPA1990赔偿范围包括：恢复原状的费用；自然资源恢复期的价值减损和评估费用等。相较于国际公约范围更宽泛。为评估索赔数额，美国政府授权内政部、国家海洋和大气管理局制定了自然资源损害的评估规则，依损害程度来量化赔偿金额。专门设立了溢油责任信托基金，油污损害均可适用。分为基本基金和应急基金。前者用于事故发生后索赔进行中，后者在油污损害发生时用于紧急清污等及时反应的行动中。

基于上述法律规定和美国政府的督促，2010年5月英国石油公司承诺对旅游业受到重创的佛罗里达等四个州共计4000万美元的补偿。并设立200亿美元的基金来支付各种索赔和恢复环境。

三.我国船舶油污损害赔偿的立法现状及缺陷

（一）我国船舶油污损害赔偿立法现状

1.《宪法》及《民法通则》

《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。《民法通则》第124条规定，违反法律规定，污染环境导致他人损害的，须承担民事责任。两部法律都原则性的规定了环境污染的问题。

2.《中华人民共和国海洋环境保护法》

《海环法》对海洋环境的保护进行了全面的规定，并在第八章针对船舶及海上钻井平台对海洋环境造成的污染损害进行了规定。根据《油污防备、反应和合作公约》，规定了海上溢油和船舶重大溢油事故应急计划，制定部门和备案。并在第90条规定了责任人在发生事故时的责任及免责条款。

3.《海商法》

《海商法》并未对船舶油污损害赔偿进行具体规定，只是对海事赔偿责任限制在第十一章予以规定。该法又将船舶划分为是涉外及国内两个标准，对适用《海商法》的船舶，该法本身对责任主体、赔偿范围等又无明确的规定。

4.《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》

2010年实行的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》第一次全面系统的对船舶污染损害问题进行规定。第35条明确了"船舶污染事故"的定义。在条例开始明确了我国各行政部门对船舶污染事故所应履行的职责，事故发生时的应采取的应急措施。第七章规定了船舶污染损害赔偿事项，包括赔偿原则、责任限额、保险制度和基金制度。

（二）我国船舶油污损害赔偿中存在的问题

2011年6月有微博爆料，由中海油和美国康菲石油公司全资子公司康菲中国合作开发的位于山东渤海湾的蓬莱19-3油田的B、C平台发生漏油事故，污染了周围海域840平方公里，使海水质量由一类降到了劣四类。截至到11月C平台仍有油花不停地漏出。污染面积已经扩大至5500平方公里。8月国家海洋局正式宣布提起公益诉讼。12月底天津法院首次受理养殖户提起的损害赔偿案件。在这次严重的事故中各方应对紧急污染事故的反应暴露了我国的不足。

1.主体的认定问题

《物权法》第46条及《海域使用管理法》第3条都规定了海域的所有者是国家。《海洋环境保护法》第5条赋予国务院国家海洋行政管理部门、国家海事行政主管部门海洋环境保护和监管的权力。第90条赋予具有海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求的权利。问题是油污的扩散波及到了省市所在的海域时，存在管辖冲突的问题该如何处理，我国现行法律中没有明确规定。在责任主体方面，我国《民法通则》规定为"侵害人"，《海环法》第90条只提到"责任方"，赔偿原则是"谁污染，谁赔偿"，但对"污染者"并未明确界定，实践操作中很难认定。

2.赔偿范围不明确

2007年4月9日，由国家海洋局公布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》（以下简称《技术导则》）明确规定了海洋溢油生态损害的定义，并将损害对象进行了详细的划分。2010年拟定《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》直接或间接规定了索赔范围。问题是前者国家海洋局作为行政部门只能作为法律判决时的参考。后者还处在拟定阶段，尚未。

法律适用方面，我国加入的国际公约《1969年民事责任公约》1992年议定书、《2001燃油公约》以及国内法《海环法》都对"海洋生态"和"海洋生态损害"没有明确定义。在没有明确概念的情况下，对上述康菲赔偿的生态修复费用是如计算而来？该如何赔偿？渔民损失该如何赔偿都是待解决的问题。

3.赔偿数额少，评估依据不足

事故中所涉及到的赔偿数额包括以下几项：养殖户诉康菲中国、中海油损害赔偿案，索赔数额是2.347亿元；经行政调解后，中海油以及康菲中国出资10亿元人民币用于解决赔偿、补偿辽宁、河北部分养殖生物及渤海天然渔业资源受损问题；康菲中国出资10.9亿元，赔偿溢油事故造成的海洋生态损失。中海油出资5.93亿，总计16.83亿元。以上赔偿乍眼看去每项都是很大的一笔赔款，但是真的落到实处的又是多少？渔民索赔正处于诉讼当中，行政调解后的出资也尚未落实。

4.基金制度尚未形成

2011年9月，康菲中国宣布设立赔偿基金，于2012年4月出资10.9亿元，主要用途是赔偿渤海湾漏油事件对海洋生态损害造成的损害，赔偿款将由国家海洋局统一支配。同时设立环境基金，康菲中国和中海油分别出资1亿元和2.5亿元，用于辽宁、河北渔业资源损害的调查、评估和修复，资金交给两省政府进行管理。这与康菲声称的基金管理人由中立和广受尊重的个人组成并负责受理和审核索赔申请，以及基金落实交给独立的第三方定期审计是截然相反的。

四.我国船舶油污损害赔偿法律制度的完善

1.明确主体

对于索赔主体的认定，我国法律对于不同行政部门的职责已有了相应的规定，但是对于存在油污进入的不同省份海域管辖权冲突时该如何解决，仍需要法律进行具体的完善。本人认为，海洋管辖权是按照省份的区域划分的，当存在管辖冲突时，可以由其海洋行政主管部门即国家海洋局来处理。这样就避免了不必要的各行政部门的推诿。在认定责任主体方面，可以借鉴美国OPA1990将责任主体的范围进一步的扩大。将光船租赁人和船舶经营人纳入到责任主体之中。这样可以可以保证受害人得到充分的赔偿，同样也可以减轻责任主体的经济负担。

2.扩大油污损害赔偿范围

我国法律应该明确海洋环境损害和海洋生态损害概念，概念的完善有利于赔偿范围的确定，在《1969年民事责任公约》1992年议定书中，赔偿范围已经包括了船舶污染的直接损失、预防措施的费用及预防措施造成的进一步灭失或损害和环境恢复费用。美国的OPA1990更将恢复环境问题的长期性和持续性考虑进去。公约及美国的做法是值得借鉴的。因为海洋生态环境的破坏与恢复是无法用金钱来量化的，只能长期的坚持保护为改善，都需要资金的支持。

3.确立评估程序的法律地位

海洋环境损害的评估难度较大，但随着评估技术、法律规定的不断完善，一定会找到更加科学合理的方法。《技术导则》是在借鉴的基础上制定的关于如何对溢油事故的调查、处理及生态损害费用进行赔偿评估的依据。在我国的立法进程上，可谓是一大进步。但最大的问题在法律地位，要法律中明确规定对《技术导则》的适用。并借鉴美国在油污损害事件中根据事件污染程度的不同，采用不同的评估程序，做到具体情况具体分析。

4.完善我国的油污基金制度

来基金的来源方面，根据《基金征收和使用管理办法》规定，我国管辖水域内接收从海上运输石油的货主，每接收一吨石油，需要向基金缴纳0.3元。再通过法律，将基金产生的孳息、污染者的罚款及追偿的赔款都纳入到基金之中，扩充基金数额。在用途上，借鉴美国的做法，分为主要基金和应急基金。主要基金用于海水水质，海洋生态环境等进行调查、勘探，以及帮助恢复海洋生态环境。应急基金则在事故发生时，进行紧急反应救援，垫付清污费用。基金由独立的管理委员会对基金进行管理，具有法人地位，是赔偿诉讼的一方当事人。

参考文献：

【1】潘斌，高捷："试论建立移动式钻井平台法律体系的必要性"，《中国海洋平台》，第2003年第4期，第3页。

【2】何丽新，王功伟："移动式钻井平台油污损害赔偿责任限制问题-由墨西哥湾溢油事故钻井平台使用责任限制引发的思考"，《太平洋学报》，2011年7月，第19卷第7期。

【3】ColinDeLaandCharlesB.Anderson，ShippingandtheEnvironment：LawandPractice，LLP，1998，P.11.

【4】司玉琢：《海商法》，北京：法律出版社，2003年版，第322页。

海洋污染概述范文篇2

公海是内海、领海、专属经济区以外的海域，公海对包括沿海国内陆国所有国家开放，公海是全人类共同的财产，世界上任何一个国家都不得主张对于公海享有专属的管辖权。1982年《联合国海洋公约》里确认了公海自由的制度，公海自由的理念已深入人心。公海自由包含航行自由、飞越自由、捕鱼自由等六项自由，对于充分利用公海提供了前提，但是也出现了很多问题，例如公海上出现的海盗问题，海洋环境污染问题等，由于各国没有单独管辖的权利，也缺乏约束的机制，导致了很多的问题。因此，研究公海出现的问题，制定完善的公海管理制度很有必要。

【关键词】

公海；公海自由；管辖权；公海管理制度

1公海概述

1.1对于公海的认识和划分

人类对于海洋的认识，经历了不同的阶段。分别是：15世纪以前，人类的航海技术比较低下，对于海洋的认识和利用基本是渔业和盐业；第二次世界大战以前，由于航海和远洋事业的大发展，海洋成为了重要的交通通道，海洋承担起了重要的运输职能；到了第二次世界大战之后，陆地上几乎没有可以自由”瓜分和掠夺”的场所，人类开始认识到海洋的经济价值，海洋逐渐成为了人类生存和发展的空间。

15世纪以前，人们认为公海包括的是整个海洋。那个时期，由于生产力水平低下，社会发展缓慢，商品的生产和交换不发达，特别是航海技术落后，人类对于海洋的认识是不全面和粗浅的，全球性的远洋航行不发达。在这一时期，对于海洋的开发和利用有限，并没有真正确立公海的范围。16世纪到第二次世界大战之前的阶段，欧洲在16世纪开始进入到资本主义时期，对于海外市场的需求不断增强，这就为远洋航行事业的发展提供了基础，随着各国航海业的不断发展，对于海洋的分割和抢占开始出现，这个时候出现了领海的概念，但是由于没有统一的做法，领海的范围没有一致的范围。在领海之外的范围即是公海。这个时期，由于海上争霸现象的出现，法学家格劳秀斯发表了《海上自由论》一书，认为海洋不能成为任何国家的财产。到了第二次世界大战之后，公海的范围相对明确了，范围也缩小了。在领海之外还划分了毗连区和专属经济区，在专属经济区以外的区域是公海。

1.2公海的概念

1982年生效的《联合国海洋公约》界定的公海的概念，是用否定的列举方式，排除了领海、专属经济区和群岛水域，除了这些领域之外的海洋部分即为公海。公海不同于以上的这些区域，它不具有专属性，它对世界上所有的国家开放，包括沿海国和内陆国，任何一个国家都可以在公海自由的活动而不受其他国家的干涉，包括航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由等等。

2公海管辖权

公海上的管辖权不同于国家的管辖权，国家管辖权基于国家的具有专属性，国家管辖权依据不同的标准具体包括属地管辖权、属人管辖权、保护性管辖权和普遍管辖权，其中属人和属地管辖是最主要的管辖管，另外两种管辖权起到辅助的作用。公海因为没有专属性，所有的国家都可以对公海进行利用，所有每个国家都不能对公海行使属地管辖权，其他三类的管辖权在公海的范围内行使是没有问题的。

2.1国家普遍管辖权在公海的行使

在公海上行使普遍管辖权主要是针对在海上发生的被国际上各国普遍承认的国际罪行和行为，主要包括海盗罪、非法广播、贩运奴隶罪和犯罪。因为这些罪，侵害的不是一个国家的国家利益，对整个国际社会都会产生负面影响，例如贩卖奴隶罪，这是对人的基本人权的侵犯。各个国家在公海上都可以对这些行为实施管辖权。

对于在公海上实施的这种管辖权，是通过登临权来实现的，登临权又称临检权，它是指一个国家的军舰、飞机或者其他的政府船舶和飞机，在公海上实施的行为，前提是认为被检查的船舶从事了以上行为或者船舶悬挂的国旗不符合规定，如果经证明没有违法事实，对于被临检的船舶的损失负担赔偿责任。所以，各国都谨慎行使登临权，首先是尊重各国的船旗国国内的管辖权，其次是避免为自己招致不必要的麻烦。由此可以看出，普遍管辖权作为补充手段，来保护海上安全。

2.2属人管辖权在公海的行使

在公海上行使属人管辖权主要是针对在公海上行使的船舶及飞行器，船舶和飞行器的国籍国享有属人管辖权，国籍国如何确定很关键，以船舶为例，船舶以其在领域内登记并且取得该国的国籍作为船旗国，该国对于船舶和船上的人、物，以及在船上所发生的行为和事件享有管辖权。在公海上，以船上悬挂的国旗为判断依据，原则上船上只允许悬挂一面国旗，并且航行的过程中不得更换国旗。另外对于悬挂两面或者多面国旗的船舶，视为无国籍船舶，任何国家的军舰或者以政府的执法船舶都可以登临检查。船旗国对于本国的船舶享有专属的管辖权，说明在船舶内部，尊重船旗国国内法，这也明确了公海上发生行为的具体权利和义务的划分，也保障了海上的安全和海难救助的实施。

2.3保护性管辖在公海的行使

保护性管辖权的行使，主要是针对公海上的污染事故，从而由沿海国主张行使的一种管辖权。由于世界人口的不断增加，航海事业的不断发展，通过直接或者间接的方式，流入到海洋的污染物越来越多，虽然海洋是天然的净化器，但是自身的承受能力也是有限的近些年来，海洋污染非常严重，不断引起人们的关注。造成海洋污染的污染物主要有石油及其产品、热污染和固体废弃物、放射性物质、生活垃圾等等。这些污染事故频频发生，对于沿海国造成非常大的影响。对于这些污染，由利益受到损失的沿海国管辖是比较公平的，原来一直由船旗国管辖，船旗国管辖不免会站在自己国家的立场从而推卸责任，不但不利于维护受害国的利益，而且也不利于防止和治理海洋污染海洋生物的延续和发展。

3公海管辖权面临的问题及解决

3.1公海管辖权面临的主要问题

如前所述，公海对任何一个国家都是开放的，是人类共同的财产，所以任何一个国家都不得主张对于公海的专属管辖权，这体现了公海的法律性质。可是，由于制度的不完善，目前对于公海的管辖权的行使还存在很多的问题。

第一，公海管辖权制度对于海洋大国有利，而对与广大的发展中国家没什么实际的影响。对于公海上实施的普遍管辖权，对于船舶的技术要求的非常高，否则不可能实现这一权利。显然，很多的发展中国家的海洋技术并没有那么发达，根本无法实现这一权利，对于海洋大国则有更多的优势。

第二，保护性管辖的实施对于受害国不利。原来一直是主张有船旗国来行使对于海洋污染事故的保护性管辖，经过沿海国等受害国的强烈的要求，1982《海洋法公约》规定了实施保护性管辖的主体是船旗国和受害国相结合的原则，但是权利很不平衡，公约里的很多条款都对船旗国有利。

3.2公海上管辖权面临问题的解决建议

目前存在的公海管辖权制度，只对部分的海洋大国有利，对于大多数的发展中国家没有益处。这样的制度不利于保护大多数国家的利益，也不利于保护人类的共同利益，无法很好的治理海洋环境污染和海洋生物的保护。我觉得应该完善目前的海洋法律制度，制定更加合理的规则，本着从整个人类的共同利益出发。另外，建立专门专业的负责公海事物的管理机构，更有系统的管理公海上发生的事宜。

【参考文献】

[1]1982年《海洋法公约》

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关键词：渤海湾溢油；海洋环境执法；海洋环境保护

中图分类号：D925文献标志码：A文章编号：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山东半岛北部渤海上发生的蓬莱19-3油田溢油事故，对渤海海洋生态环境造成严重污染，也给周边海产养殖等渔业经济和渔民利益带来重大损失。2012年4月27日，国家海洋局宣布蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害索赔案和解结案。美国康菲石油中国有限公司（下称“康菲公司”）和中国海洋石油总公司共计支付16.83亿元，用于海洋生态损害赔偿和渤海环境保护。至此，经过农业部和国家海洋局的官方索赔，包括之前农业部与康菲公司及中海油行政调解后达成的13.5亿元渔业赔偿与资源修复在内，两家公司总计为溢油事故支付了30.33亿元人民币的赔偿和补偿款[1]。然而，与墨西哥湾英国石油公司溢油事故的处理过程和结果相比，渤海湾溢油事件的进展却显得异常缓慢，获赔数额也相当有限，暴露出我国海洋环境执法中存在的诸多问题。下面，笔者拟就我国海洋环境执法问题略陈一孔之见，以期抛砖引玉。

一、事件回顾

2011年6月4日，国家海洋局北海分局接到康菲公司报告，称蓬莱19-3油田B平台附近海面出现油膜。直到7月5日，国家海洋局才首次就渤海溢油事件召开新闻会，正式披露溢油事故事实。海洋局海洋环境司相关负责人认定康菲公司为事故责任方，对康菲公司罚款20万元，此时，离事故发现已经过了一个多月。7月13日，国家海洋局才责令康菲公司立即停止两个出事平台的油气生产作业，而溢油面积却一直不断地在扩大。7月28日，国家海洋局要求康菲公司“彻底排查溢油风险点，彻底封堵溢油源”，责令其在8月31日前彻底封堵溢油点。但是，康菲公司没有兑现“确保海上溢油不登陆、确保不影响环境敏感区”的承诺。8月31日，就在国家海洋局要求完成“两个彻底”的截止日期这一天，康菲公司向国家海洋局提交报告，表示已经按照国家海洋局的要求，完成了“两个彻底”。然而，国家海洋局第二天即认定，康菲公司“两个彻底”没有完成，从而下达了蓬莱19-3油田全面停产的通知，责任全油田停止回注、停止钻井、停止油气生产。

自事故发生开始，渤海湾溢油事故已告一段落。其间，我国海洋行政主管部门虽然对康菲公司下达过限期治理的决定，要求采取一切有效措施彻底排查并切断溢油源，彻底消除再次发生溢油的风险，甚至责令“三停”（停注、停钻和停产），但终究不能使溢油问题得到彻底的解决。可以看出，行政执法部门的执法措施明显“偏软”，不能有效阻止溢油产生的二次污染。同时，依照我国《海洋环境保护法》的规定，违反法律规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，只能并处2万元以上20万元以下的罚款。事故处理依此进行处罚，不仅不能对渔民渔业资源和国家海洋生态损害进行应有的赔偿和补偿，反而是对康菲公司的一种纵容。因此，我国海洋环境执法在这样一起污染事故面前显得十分的无力和无奈，这不得不引起我们对我国海洋环境执法问题进行深刻反思。

二、我国海洋环境执法的概况及其缺陷

（一）我国海洋环境执法的概况

海洋环境执法是指相关的海洋环境机关按照法定的程序和职权执行该国海洋环境保护法律法规的一种行政活动。根据我国《海洋环境保护法》第5条的规定：国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理；国家海事行政主管部门负责非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；国家渔业行政主管部门负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理渔业污染事故；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理[2]。可以看出，我国海洋环境保护执法权，是按照区域和行业管理的原则划分到环保、海洋、海事、渔政、军队5个部门共同行使的，按照“统一监督管理，分工分级负责”的原则构建成了我国的海洋环境执法体系。

（二）缺陷不足

1.执法力量分散

如前所述，目前至少有五个部门有相应的海洋环境执法权，再加上中央和地方的区分，执法体系显得十分复杂。而且海洋、海事、渔政部门还建立了专门的执法队伍，行使法律所赋予的海洋环境管理职权。由此，形成了多部门共同执法的格局，造成我国的海洋环境执法力量分散。而环保部门却常常难以出海执法，更不能对全国海洋环境保护工作实施监督指导。因此，缺少统一的海洋环境执法，各个部门互不统属、各自为政，容易造成重复建设，执法资源的浪费等情况，信息难以集中，诱发执法冲突，故而不能对违法行为进行有效的打击。如关于海洋环境监测站点的建设，《海洋环境保护法》明确规定：“海洋环境监测由海洋行政主管部门进行，并向国家环保部门提供数据，”但海洋行政主管部门却一直未向环保部门提供相关数据，国家环保部又开始建设自己的海洋监测站点，导致目前我国拥有两套海洋环境监测网络，而双方监测数据常常不统一，重复建设造成了巨大浪费[3]。在渤海湾溢油事件中，我们也可以清楚地看到，从一开始的海洋行政主管部门，到环保部、渔政部等先后加入到污染事故处置当中，事故处理进展异常缓慢。由于各执法队伍互不统属，部门之间缺少协调和沟通，不仅造成重复执法，导致人力和物力的浪费，也使得海洋执法机关的执法效率低下、能力不强。

2.执法依据过时

我国海洋环境执法的主要依据是1982年颁布的《海洋环境保护法》，该法第85条规定：“违法本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款”。这是目前我国海洋环境保护相关法律条例中所规定的最重的处罚。该法于1999年第一次修订，2013年进行了部分修改。但当时制定的处罚标准显然已经十分落后于经济发展了，且后续的修改也未能改变这一过低的处罚限额。20万元的罚款，对于像康菲公司这样的跨国石油公司来说太低，根本无任何威慑力可言。对比墨西哥湾溢油事件，由于奥巴马政府的支持，英国石油公司对溢油事件损失付出了沉重的代价，除了赔偿墨西哥湾灾民1亿美元，并接受美国政府200亿美元的处罚，同时，还专门成立了一笔200亿美元的基金，对墨西哥湾溢油事件受害者进行赔偿。所以，与英国石油公司赔付的400亿美元相比，规定的20万元罚款实在不值一提。故过低的处罚标准，造成污染损害责任者的违法成本太低，无法对污染损害责任者形成威慑，也是间接造成此次污染问题的一个重要原因。

3.执法权限过低

根据依法行政原则，我国的海洋环境执法权限，应当由相关的法律严格授权。纵观我国与海洋环境保护相关的法律，目前我国法律没有授予海洋环境管理机关行政强制权。故我国海洋环境执法机关的执法活动只能局限于行政许可、行政命令和行政处罚等常规手段，而不具备工商、税务等行政部门所具有的冻结、查封、扣押、强制划拨、没收等强制执行手段，更无法像公安机关那样可以对人身自由采取强制措施[4]。这是造成我国海洋环境执法权限过低的一个重要原因，从而限制了我国海洋环境执法机关的执法能力，不利于我国海洋环境执法活动的顺利进行。此次渤海湾溢油事故处理中，7月13日，国家海洋局即责令康菲公司停止出事平台生产作业，并要求康菲公司完成“两个彻底”，然而直到8月31日，康菲公司仍没有完成，反而以各种谎言搪塞。国家海洋局因此才责令康菲公司“三停”。纵观整个执法过程，海洋环境执法部门只是类比适用我国的《环境保护法》第29条的限期治理和第39条规定的限期治理责任（包括罚款，停业和关闭三种处罚方式）。海洋环境执法机关的此种执法被戏称为“口头执法”，公众普遍认为执法的措施“偏软”，不能有效地防止污染的进一步扩大。因此，执法权限过低也是我国海洋环境执法过程中存在的一个较大问题。

三、完善我国海洋环境执法体制的建议

渤海湾溢油事件暴露出我国海洋环境执法存在的巨大漏洞，因而完善我国的海洋环境执法刻不容缓。为了有效解决所存在的问题，更好地保护海洋环境，维护国家和人民的权益，笔者认为可以从如下几个方面来进行。

（一）统一海洋环境执法力量

如前所述，我国现有的海洋环境执法力量较分散，总体上还比较弱，难以适应海洋环境执法的需要。如何解决此问题，笔者认为可以将我国的海洋环境保护工作统一交由某个部门统筹管理，并组建相应的海洋环境执法队伍。但环保、海洋、海事、渔政、军队5个部门中，除环保部外，其他部门都是一职多能，且在行业管理的模式下都有自己的归属行业，存在自己的部门利益。故将海洋环境保护工作交由其四个中的任一部门负责都难免受到行业利益的影响，以致不利于我国的海洋环境保护。然而环保部又缺少一个专门的海洋环境执法队伍，不能有效地进行海洋环境执法。鉴于此，笔者建议可以在环保部下设专门的海洋环保局，将另外4个部门的海洋环境保护执法权限全部移交海洋环保局行使，由该局全权负责我国的海洋环境保护工作。同时，加强海洋环境执法队伍的建设，整合海监、海事以及渔政的海洋环境执法力量，建立一支专门的海洋环境执法队伍，全面负责我国的海洋环境执法工作，并交由海洋环保局直接领导。这样就可以彻底根除我国海洋环境执法力量分散的问题，从而提高执法的效率和水平。

（二）加大违法惩罚力度

我国现行的《海洋环境保护法》中规定的罚款幅度为“3万元以上20万元以下”，相对于污染损害责任者所造成的环境损害及其所获得的巨大利益而言，这点惩罚几乎可以忽略不计，根本起不到惩戒的作用。笔者认为应当借鉴《水污染防治法》修订的经验，在责令《海洋环境保护法》的违法者限期治理期间，同时限制生产、限制排放或者停产整顿；逾期不采取治理措施或者治理措施无效的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；《水污染防治法》规定的最高罚款额是一百万，鉴于海洋污染的特殊性，可以将最高罚款数额提高到一百万、两百万甚至几千万[5]。对于造成重大损失的，可以将罚款额的最高额提高到损失数额的30%，并且不规定限额，甚至可以借鉴国外按照违法次数、违法时间来累计计算罚款的制度。此外，对于重大海洋环境污染事故，甚至可以依据《刑法》第338条追究污染事故责任人的刑事责任。

（三）改革海洋环境执法权限

如前所述，我国海洋环境执法权限过低的主要原因是我国海洋环境执法机关没有被授予行政强制执法权。要解决此问题可以从两个角度进行设计：一是通过修改我国现行的《海洋环境保护法》的形式授予我国海洋环境执法机关行政强制权，使其在处理违法行为以及收集违法证据时可以采取查封、扣押、冻结、没收等强制执行手段。这是因为我国海域辽阔，且海上情况易受海上天气、交通等因素的影响而复杂多变，加上船舶的流动性，有时候案件还涉外等等，导致难以收集和固定违法证据。因此，扩大海洋环境执法机关的执法权限，能保障执法活动的顺利进行，有利于提升其执法的效果；二是在我国海洋环保机关长期派驻公安海警人员，与我国的海洋环境执法队伍开展联合海洋环境执法，以便我国海洋环境执法机关在需要采取强制措施时由海警提供协助[6]。比较而言，前种设计更为合理，便于节约更多的人力、物力成本，有利于高效、集约的海洋环境执法队伍的建立。

参考文献：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合计为渤海溢油事故赔偿30.33亿[EB/OL].[2014-09-08]http：//.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王灿发，黄婧.康菲溢油事故：反思海洋环境保护法律机制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]马英杰，董莹莹.论中国海洋环境保护法律体系中的不足与完善对策[J].海洋科学，2007（12）：17.

[4]王超锋.我国海洋环境执法的问题及解决途径[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2009（3）：81.