财政政策规则范文

关键词：政策性银行；结构性失衡；金融监管；财政政策

银监会成立以来，始终坚持以风险监管为核心，对政策性银行实施审慎监管，积极支持政策性银行在风险可控的前提下开展业务创新，稳步拓宽职能范围，完善政策性金融服务功能，更好地适应经济社会发展对政策性金融的需求。与此同时，随着其服务职能不断拓宽并涉足创新领域，累积的政策性风险也不断增加，结构性失衡现象日益严重，迫切需要通过加快改革予以解决。

一、中国政策性银行存在的六大结构性失衡问题

政策性银行在运行管理中存在的一些问题和矛盾也越来越突出。简而言之，中国政策性银行发展和监管存在“六大结构性失衡”：

（一）立法滞后、金融立法结构性失衡。政策性银行是一类特殊的银行机构，商业银行的许多监管规则难以适用于政策性银行。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系存在空白和结构性失衡问题。

（二）多头监管、监督机制结构性失衡。目前，对我国政策性银行的业务活动呈现多头监管的特点：财政部履行社会管理和国有资产管理职能，审计署对政策性银行执行国家政策、资金运用等进行定期或不定期审计，人民银行进行改革规划、贷款规模管理，银监会行使业务合规和风险情况的监督管理等。多头监管不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺；不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地。

（三）预算软约束、资金运营结构性失衡。政策性银行的资金来源主要有：财政拨款、向中央银行借款、向金融市场及国外筹资等。相应地，政策性银行的资金运用主要有投资、贷款和担保三种方式。从资金来源看，成本低，具有准财政资金性质；另一方面，对资金运用仍局限“保本微利”，导致政策性银行资金运用存在在严重的预算软约束，容易引起道德风险。值得指出的是，由于缺乏资本金以及资产负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大，风险日益积累。

（四）监管错位、职能定位结构性失衡。目前对政策性银行的监管多套用商业银行监管模式，在指导思想、方式方法、监管重点和评价指标等诸多方面都与商业银行监管混为一谈，与政策性银行的运行规律不适应，针对性和有效性不强，没有体现政策性银行监管的特色，进而影响了监管的有效性，降低了彼此的认同度，甚至误导了政策性银行，并在一定程度上加剧了政策性银行业务取向市场化、经营管理商业银行化的倾向。

（五）公司治理结构不完善、内外监督机制失衡。目前，政策性银行的公司治理结构仍是传统意义上的国有企业模式，实行行长负责制，决策、执行合一，缺乏有效的制衡机制和科学合理的公司治理架构，银行内部还没有建立有效激励约束机制。

（六）忽视社会效益、绩效评价体系结构性失衡。对政策性金融机构的考核必须相应地对社会效益和经济效益分别考核，不可偏废。目前，我国政策性金融机构经营效果评价体系有待完善。一方面，监管部门没有针对政策性金融机构建立科学系统的绩效评价体系，对政策性金融机构的社会效益评价无标准依据，也忽视社会效益指标。另一方面，监管部门往往比照、参照和借用商业性金融的绩效评价指标和同等的标准考评政策性金融机构，造成了政策性金融绩效评价指标体系的严重结构性失衡，影响了政策性金融的可持续发展。

二、监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解

从认识根源上，中国政策性银行发展和监管存在的失衡问题源于对政策性自身属性的误解。

（一）就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是其重要组成部分。政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。由国家财政出资建立起来，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在。

（二）政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且也是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。

（三）政策性银行源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷。政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，可最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性银行虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。另外，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。

三、政策性银行监管改革的国际经验

他山之石，可以攻玉。从各国政策性金融发展和对其监管实践来看，有如下经验可资借鉴。

（一）世界各国政策性金融业务的运作和管理没有统一固定的模式。从比较角度看，各国政策性金融管理有以下主要共同特点：先立法后改革，依法经营和管理，是世界主要国家的普遍做法。美、英、日、德、加等国设立政策性银行，都有专门的法律，通过量身定制专门的政策性金融法律，来依法办理政策性金融业务。如美国1945年的《进出口银行法》，英国1949年的《出口信贷担保法案》，日本有《国际协力银行法》以及德国的《德国复兴信贷银行法》等。同时，各国都随着国际国内情况的变化，不断修改、完善有关法律，以确保政策性金融机构的职能定位和发展方向始终符合政府意图和国家经济发展战略需要。

（二）政策性定性定位不变，持续体现政府产业政策和战略意志。即使随着形势的变化发展，政策性金融机构的具体职能和服务范围发生调整，其政策性仍然保持不变。即使是业务调整幅度很大、结构比较复杂的德国复兴信贷银行（KFW）集团也不例外，在1948年成立后，业务范围不断拓宽，从战后支持重建和住房开发，到两德统一后的中小企业服务，直至目前的出口项目和跨境投资服务等。但业务发展并没有改变该行作为一家公法机构，即政策性银行的属性。

（三）建立完善的内部治理和外部风险约束机制。日本国际协力银行法规定，只有当一般金融机构用一般条件难以从事贷款业务时，日本国际协力银行才可以出面承担；韩国输出入银行法规定该行在业务经营活动中不能与其他金融机构竞争；美国《进出口银行法》则规定任何时间进出口银行债务余额不能超过60亿美元（国家拨付的股本金为10亿美元），且其贷款、担保和保险总余额不能超过750亿美元。另外，各国政府都要求政策性银行参照现代公司治理的标准建立健全内部治理架构，完善相应制衡和内控机制，董事会成员主要来自政府部门和行业组织，并代表政府的政策意图，从而确保政策性银行始终不偏离职能定位和服务方向，实现经营可持续发展。

（四）突出财政部门是政策性金融机构管理的首要角色。由于政策性金融机构是政府财政职能的延伸，在政府各部门中，政策性金融机构与财政部门的关系通常最为密切，而财政部也对政策性金融机构的管理负有特殊责任。从各国实践来看，财政部门通常会直接或间接参与政策性金融机构的管理。如法国对外贸易银行由财政部进行管理，该行的董事长、总经理及其他董事会成员均由法国财政部长任命；韩国输出入银行则由财政经济部长和金融监管委员会实行双重监管，其中财政经济部主要负责对该行的运营进行监管。

四、政策性银行金融监管的几点思考

借鉴国际经验，结合我国政策性银行监管现状，我国应当按照“立法为先，差别监管，内外约束，完善考核，财政为主、加强合作”的思路，设计与创新一套合理的监管政策，以促进我国现代政策性银行的稳健发展。

（一）立法为先，建立健全政策性银行立法。尽快启动政策性银行立法程序，修订银行章程。国家应尽快赋予政策性银行经营管理的上位法，使之纳入依法经营、依法管理的法制轨道。明确政策性银行的性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任，防止政策性银行商业化、财政化。

（二）一行一策，差别化政策性银行监管。一方面是政策性银行与商业性银行金融监管要有所不同、区别对待；另一方面由于三家政策性银行各自的特殊性，监管的侧重点各有不同，要根据其作用领域、行业特点、贷款方式等的差异，监管的目的要求、指标设计和考核标准等应有所区别。特别是要根据两家政策性银行改革转型的新形势细化“一行一策”的监管政策。

（三）建立资本、资产负债约束机制，明确风险补偿机制。为有效控制政策性银行扩张冲动，促使政策性银行心无旁骛地谋政策性业务发展，降低金融风险，根据全国金融工作会议精神，国家应适当补充政策性银行资本，增强资本实力和抗风险能力，并建立相应的资本充足率、杠杆率等资本和资产负债约束机制，将业务总体风险控制在国家财力可承受范围之内。同时，国家应制定相应的财税扶持政策，明确风险补偿机制，建立政策性业务风险准备基金，提高税前拨备水平等。

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一、财政政策与货币政策在宏观调控中的不同作用

1.财政和货币政策作用机制不同。财政政策更多地偏重于公平。财政政策是影响和制约社会总产品和国民收入分配的重要环节，它的主要责任是直接参与国民收入的分配并对集中起来的国民收入在全社会范围内进行再分配，调节各经济主体间的利益差别，保持适当合理的分配差距，以防止过度的收入悬殊，并从收入和支出两部分影响社会总需求的形成。货币政策则更多地偏重于效率。货币政策的实施是国家再分配货币资金的主要渠道，是在国民收入分配和财政再分配基础上的一种再分配，主要是通过信贷规模的伸缩来影响消费需求和投资需求，进而引导资源流向效益好的领域。（1）

2.从两种政策调节的方式和途径看，财政政策可以由政府通过直接控制和调节来实现，如要控制总需求，可通过提高税率，增加财政收入，压缩财政支出，特别是基本建设支出等措施，可立见成效；而要刺激需求，则可通过减税，扩大国债发行规模，增加固定资产投资等手段较快实现政策目标。货币政策首先是中央银行运用各种调节手段，调节存款准备金和对商业银行贷款数量，以影响商业银行的行为。若抑制总需求则调高法定存款准备金比率及再贴现比率，若刺激总需求则降低比率，商业银行则立即做出反映，相应调整对企业和居民的贷款规模，影响社会需求，从而利于政策目标的实现。（2）

3.两大政策调节的领域不同。财政政策主要通过参与社会产品和国民收入的分配来实现对国民经济的调节。货币政策主要从流通领域出发对国民经济进行调节。货币政策的核心内容是通过货币供应量的调节来对国民经济施以影响，其功能是向流通领域提供既能满足经济发展需要，又能保证物价稳定的流通手段和支付手段。

4.两大政策调节的对象不同。财政政策调节的对象是财政收支；货币政策调节的对象是货币供应量。

5.两大政策调节的侧重点不同。财政政策直接作用于社会经济结构，间接作用于供需总量平衡；而货币政策则直接作用于经济总量，间接作用于经济结构。从财政政策看，它对总供给的调节，首先表现为对经济结构的调节，财政政策对总需求的调节主要通过扩大或缩小支出规模，达到增加或抑制社会总需求的目的，但这种调节从根本上说也是以调节社会经济结构为前提的。货币政策则通过货币投放和再贷款等措施控制基础货币量，通过存款准备金率和再贴现率等手段控制货币乘数，实现对社会总需求的直接调节，达到稳定货币和稳定物价的目的。当然货币政策也可以根据国家产业政策，通过选择贷款方向，间接对结构发生调节作用。

6.两大政策的效应时滞不同。从政策制定上看，财政政策的时滞较货币政策长，因为在决定财政政策时，政府提出的有关税收变动和支出调整财政措施，往往要经过一个较长的批准过程。而货币政策制定则不需要那么长的批准过程。从政策的执行上看，货币政策的时滞要比财政政策长，因为货币政策无论是通过扩张货币供给量降低利率来刺激有效需求的增长，还是通过紧缩货币供给量提高利率来抑制有效需求增长，都需要一个较长的过程。而财政政策只要能使政府扩大或紧缩支出，便可以较快地对社会总供求产生影响。

7.两大政策调节的透明度不同。财政预算一收一支，收入多少，支出多少，一清二楚，因而，具有较高的透明度；而货币政策具有一定的隐蔽性，主要表现为：银行信用一存一贷，银行贷款源于存款，但贷款本身又可以创造派生存款，这样信贷投放的合理规模、货币发行的合理界限很难掌握。（3）

8.两大政策的实施者不同。财政政策是由政府财政部门具体实施，而货币政策则由中央银行具体实施。尽管某些西方国家的中央银行在名义上归属财政部领导，但是其中绝大多数在实施货币政策方面由中央银行独立操作。

9.两大政策的作用过程不同。财政政策的直接对象是国民收入再分配过程，以改变国民收入再分配的数量和结构为初步目标，进而影响整个社会经济生活；货币政策的直接对象是货币运动过程，以调控货币供给的结构和数量为最初目标，进而影响整个社会经济生活。

10.两大政策工具不同。财政政策所使用的工具一般与政府产生税收和收支活动相关，主要是税收和政府支出、政府转移性支出和补贴；而短期内强有力的调节手段是增加或者削弱政府支出，通过平衡的、有盈余的或有赤字的财政政策来调节总需求。财政政策运用是否得当，不仅与财政收支在总量上是否平衡有关，而且也受财政收支结构是否合理的影响。货币政策使用的工具通常与中央银行的货币管理、业务活动相关，主要有存款准备金率、再贴现率或中央银行贷款利率、公开市场业务。（4）

二、财政政策与货币政策协调配合的方式与内容

一种观点认为，货币政策与财政政策的协调从配合的形式上分析，主要包括以下四个方面的内容：

1、政策工具的协调配合。我国货币政策工具和财政政策工具的协调配合主要表现为财政投资项目中的银行配套贷款。货币政策与财政政策的协调配合还要求国债发行与中央银行公开市场的反向操作结合。

2、政策时效的协调配合。货币政策和财政政策的协调配合是两种长短不同的政策时效的搭配。货币政策则以微调为主，在启动经济增长方面明显滞后，但在抑制经济过热、控制通货膨胀方面具有长期成效。财政政策以政策操作力度为特征，有迅速启动投资、拉动经济增长的作用，但容易引起过度赤字、经济过热和通货膨胀，因而，在财政政策发挥的是经济增长引擎作用，只能作短期调整，不能长期大量使用。

3、政策功能的协调配合。货币政策与财政政策功能的协调配合还体现在：“适当的或积极的货币政策”，应以不违背商业银行的经营原则为前提，这样可以减少扩张性财政政策给商业银行带来的政策性贷款风险。财政政策的投资范围不应与货币政策的投资范围完全重合。基础性和公益性投资项目还是应该以财政政策投资为主，而竞争性投资项目只能是货币政策的投资范围，否则就会形成盲目投资，造成社会资源的极大浪费。

4、调控主体、层次、方式的协调配合。由于货币政策权力的高度集中，货币政策往往只包括两个层次，即宏观层面和中观层面。宏观层面是指货币政策通过对货币供应量、利率等因素的影响，直接调控社会总供求、就业、国民收入等宏观经济变量，中观层指信贷政策，根据国家产业政策发展需要，调整信贷资金存量和增量结构，促进产业结构的优化和国民经济的协调发展。而财政政策由于政府的多层次性及相对独立的经济利益，形成了多层次的调节体系，可以分为宏观、中观、微观三个层次。宏观层是国家通过预算、税率等影响宏观经济总量，影响社会总供求关系。中观层则主要是通过财政的投资性支出、转移性支出等，调整产业结构、区域经济结构，解决公平、协调发展等重大问题。微观层则是指通过财政补贴、转移性支付中形成个人收入部分对居民和企业的影响。（5）

第二种观点认为，财政政策与货币政策的差异表明，只有将两者有效地结合起来，才能更好地发挥其对宏观经济的调控作用，常见的配合方式主要有以下几种：

1.双“紧”的财政政策与货币政策。此种结合方式的积极效应是可以强烈地抑制总需求，控制通货膨胀；其消极效应是容易造成经济萎缩。

2.双“松”的财政政策与货币政策。其积极效应是可以强烈地刺激投资，促进经济增长；消极效应是往往产生财政赤字、信用膨胀并诱发通货膨胀。

3.“松”“紧”搭配的财政政策与货币政策。“松”“紧”搭配的财政货币政策是在经济调控中最常用的调节方式。如何搭配二者的“松”“紧”则取决于客观经济状况。例如，当经济中出现货币发行过多但还未演变为通货膨胀时，为了经济的稳定发展，不应急于收紧银根，回笼货币，而应采取增加财政收入、紧缩财政支出的对策，即选择“松”货币政策与“紧”财政政策的搭配；而当通货膨胀成为经济发展中的主要矛盾时，就应采取紧缩银根、回笼货币的“紧”货币政策与扩大支出、减少收入的“松”财政政策，，以压缩需求，增加供给，使经济增长能保持一定的稳定性。又如，当经济发展中出现财政赤字但经济增长速度尚可观时，不应急于紧缩财政，而应减少货币供应、控制贷款，选择“松”财政与“紧”货币的搭配；而当经济发展中主要矛盾为财政赤字并伴随经济增长停滞时，财政应努力增加收入压缩支出，而银行则应放松银根、发行货币，即选择“紧”财政与“松”货币的搭配，借以启动经济、促进经济增长，同时防止通货膨胀的出现。（6）

第三种观点认为，我国财政政策与货币政策采取了不同的配合方式，大体为三个阶段：

1.1979-1988年，总体上实行的是“双松”配合，期间表现为多次模式转换和由“双松”到“双紧”，又由“双紧”到“双松”的螺旋式循环。1979年、1980年为“双松”配合，财政政策上采取了一系列改革措施，使这两年财政支出连续大幅度增长，造成了高额财政赤字；货币政策上则是大幅度增加现金和贷款投放，使全国零售物价总指数大幅上涨。1981年为紧财政松货币的配合，财政方面，压缩了当年财政基建投资，财政赤字有所降低；银行方面，实行紧中有松的政策。1982年至1984年实行“双松”的配合，财政方面实行一系列的财税改革，使财政收入占国民收入的比重下降。银行方面实行了“拨改贷”和企业流动资金由银行信贷供应的体制，增发货币增发贷款。1985年又实行了“拨改贷”和企业流动资金由银行信贷供应的体制，增发货币增发贷款。1985年又实行“双紧”配合，财政方面采取措施增加收入控制支出，当年实现盈余；银行方面“紧缩银根”，严格控制贷款规模和货币投放。1986年至1988年又实行“双松”配合，财政方面扩大国债发行规模，财政收入占国民收入的比重再次下降；银行方面提出“稳中求松”、“紧中有活”，银行信贷和货币投放再度失控，到1988年通货膨胀率已达18.5%.

2.1989-1997年，总体上是“双紧”的配合，期间同样表现为“双紧”与“双松”的螺旋式循环。1989年实行的是“双紧”配合，针对1988年出现的经济过热和严重的通货膨胀状况，1989年中央提出了“治理整顿”的方针，减少固定资产投资和现金投放。1990年至1993年实行的是“双紧”基调下的“双松”配合，增加了货币供给，并三次下调存贷款利率。财政方面通过增加基础设施和支农支出，调整经济结构，但由于财政支出的增长速度超过财政收入的增长速度，致使财政赤字大幅度增加，通货膨胀率达21.7%.1994-1997年，实行的是“双紧”配合，财政方面结合分税制改革，强化了增值税、消费税的调控作用，并通过发行国债，引导社会资金流向。货币政策方面，严格控制信贷规模，大幅提高存贷款利率，要求银行定期收回乱拆借的资金，使宏观经济在快车道上稳刹车，并最终顺利实现了软着陆。

3.1998-1999年实行的是“双松”的配合。针对有效需求不足、通货紧缩等问题，政府实施了以扩大内需确保经济增长目标实现为目的的“双松”政策。在货币政策方面采取了取消贷款限额控制，降低法定存款准备率，连续五次下调存贷款利率，扩大对中小企业贷款利率的浮动幅度等一系列措施；在财政政策方面，加快“费改税”进度，对某些产品提高出口退税率并加快出口退税进度，加大政府投资力度。1998年向国有商业银行发行长期国债，增加配套贷款，定向用于公共设施和基础产业建设。1999年进一步加大财政政策的调控力度，大幅度提高职工的工资，开征储蓄存款利息所得税。（7）

三、我国财政货币政策协调配合中存在的问题

第一种观点认为，近年来，我国金融政策和财政政策的配合上存在以下问题：

1、财政改革和金融改革的进度不够协调。改革开放以来，我国财政体制和财政制度发生了许多重大变化，而金融改革相对滞后，在国家宏观调控中出现了一些财政政策和金融政策不协调的现象。如银行商业性质的确定，意味着银行经营要以盈利为目的，但由于国有企业效益长期下滑，亏损不断加重，不少企业长期无力归还贷款，形成了坏账、呆账，更使银行对企业放贷越来越持严格谨慎的态度，自90年代就逐渐开始不再向经营不善、效益不好、无力还贷的企业贷款。

2、财政部门和金融部门配合的步调不够一致。1996年以来，中国人民银行连续8次降低存、贷款利率。而在这期间，国家财政部发行国债与银行下调利率的步调不一致。1998年2月财政部发行国债，当这笔国债还没有认购完毕时，中国人民银行于3月25日宣布下调金融机构存、贷款利率，银行存贷款利率明显低于国债发行利率，给财政部造成很大压力。财政部不得不作出临时决定，暂停这次国债的发行工作，把国债的利率降低到与银行存款利率大致相同的程度继续发行。财政与金融配合的步调不一致，使国家财政背上了沉重的包袱，国债的成本大幅度增加，国债变成了代价高昂的收入。如1997年国债发行规模为2500亿元，发债成本就在450亿元左右。

3、在促进经济持续发展中的政策不配合。1998年以来，我国经济出现了严重的需求不足、通货紧缩、经济增长乏力的现象。为了刺激国内需求，拉动经济增长，党中央和国务院审时度势，决定实行扩大内需的政策，实施一系列积极的财政政策。如向国有商业银行增发1000亿元国债，向国有独资银行发行2700亿元特别国债等政策，但金融部门却很少有重大的政策出台，基本上实行的是通货紧缩政策，造成了国家财政的压力不断加重，不仅影响了扩大内需的效果和潜力，更重要的是加重了国家财政的风险。（8）

第二种观点认为，财政与货币政策的配合在抑制通货膨胀和反经济周期方面发挥了积极作用，但二者在更高水平和更深层次上的配合还存在一些问题，主要表现在：一是财政与货币政策的调控分工不明，责任不清。通常情况，货币政策更适合于总量调节，财政政策更适合于结构调节，但在两种政策的实际配合中，无论是财政政策还是货币政策都没有发挥调节结构的作用，正是由于财政货币政策的这一“空档”，导致我国的产业结构调整缓慢，产业结构、产品结构至今仍是困扰我国经济发展的突出问题。二是财政政策和货币政策的制定缺乏充分协调。在政策制定过程中，财政、银行之间缺乏充分的协商研究和紧密联系，使得两大政策在宏观调控中难以形成合力。三是在经济运行和体制改革的某些重大问题上，两大政策配合不够。如在公债发行、利率调整、国企改革、住房商品化等方面，均存在配合不当的问题。（9）

第三种观点认为，我国的两大政策存在着不协调，最直接、最关键的是两大政策错位：1、两大政策的功能定位不准。过去我国对两大政策的功能并未严格区分和界定，致使不明确各自功能，调控的对象、重点与方式，调控中应发挥什么样的作用和怎样发挥作用，导致了宏观经济运行秩序紊乱，宏观调控失效。2、两大政策相互“越位”。主要表现是：一是银行贷款充任财政拨款和财政补贴；二用银行贷款维系亏损与日俱增的国有企业；三用银行贷款支撑着巨额“自筹投资”；四用银行贷款支付改革成本和缴纳税收；五是财政信贷严重扭曲。3、两大政策的调控功能“不到位”。近年来社会资金总量、结构与大量扭曲和畸形发展严重，其主要表现是资金总量持续快速增长；资金规模急剧扩大与资金结构严重失调、资金供需失调与资金“盲流”严重并存。（10）

四、财政政策与货币政策不协调的原因分析

第一种观点认为，财政、货币政策不协调的原因表现在：（1）联结两大宏观经济政策的重要工具——国债在运行中还存在一些突出矛盾和问题：国债市场分割成银行间债券市场、交易所债券市场和商业银行柜台市场；国债发行体制在国债利率市场化、国债品种多样化和国债期限分布平绥化等方面存在一些问题。这些矛盾和问题，一方面，使央行利用公开市场业务进行货币政策微调难以达到预期的效果，很难兼顾各方利益；另一方面，也使国债管理部门难以根据市场状况，灵活、有效地实施国债发行和债务管理操作。（2）财政投融资体制尚不完善，财政、金融部门职能界定不清。（3）财政、货币政策协调的机构安排有待改进。宏观经济政策政出多门，而各部门习惯于从自身利益出发制订和实施政策，容易形成政策效应的相互抵消。（11）

第二种观点认为，财政货币政策搭配中存在问题的原因分析

1、财政货币政策缺乏协调的历史基础。计划经济体制下，我国的财政金融体制是“大财政、小银行”。财政在国民经济综合平衡中起着关键作用，银行信贷则只是对于财政起补充和配合作用。80年代中期以后，财政体制改革和中央银行的独立，使财政和货币的地位发生了根本性变化。由于财政财力不足，金融在国民经济中的作用和地位则不断膨胀、迅速上升，成了国家宏观经济调控中作用突出的擎天大树，反通货膨胀的主角，“吃饭财政”则过于依赖银行信用行使其职能。

2、财政和货币当局并不能左右财政和货币政策。概括起来讲，应该是政治决定经济发展方向，我国的表现也比较明显。2003年央行用450亿美元向建行和中国银行注资就是一例。其实，根据《中国人民银行法》是不允许政府（财政）向央行直接透资和借款的，财政和央行背后的系统行动都包含有一些并不为市场所完全明白的用意。维护金融稳定，判断经济是否过热以及是否需要收缩，只能由最高层进行决策，而绝非央行和财政能够决定得了的。央行和财政只能在技术层面上左右出拳，以此向公众发出一个明确的信号。

3、双方缺乏必要的沟通。财政与货币当局对当前经济运行情况的认识不一，导致了各自政策取向和政策选择的不同。而且，由于“本位主义”考虑，依据自己调控机制制定出来的政策，很少考虑政策之间的相互影响。缺乏常设的沟通机构，两大部门不到万不得已，很少坐到一起协商研究，相互交流。这种不自觉配合的方式，很难把握政策的松紧程度和调控力度，有时过大，甚至相反，达不到预期效果。

4、政策决策滞后。与货币政策相比，财政政策存在明显的认识时滞和决策时滞，而且财政时滞在两年以上。财政政策缺乏货币政策对形势嗅觉的灵敏性和政策决策的灵活性，财政政策出台需要立法机构批准是一方面原因，财政部门对时事的分辨力和决策的果断性也有待于提高。（12）

第三种观点认为，金融政策和财政政策不能有机配合的主要原因：

首先，两大政策制定过程中考虑总体效益不够。金融政策与财政政策的制定基本上都是由各部门分别根据自己对当前经济运行情况的认识程度，依据自己的调控机制制定出来的，而很少考虑政策之间的相互影响。由于各部门制定政策只考虑微观，忽视了宏观；只重视部门调控效果，忽视了国家整体调控的效果，从而造成政策制定之间的不协调。

其次，国家在宏观调控过程中还没有完全丢掉原来的行政手段。在计划经济体制下，宏观调控无论是财政政策还是金融政策都主要是调控经济总量，而很少考虑优化经济结构问题。对经济总量的调控主要依靠的是“两把刀”，一把刀砍财政支出规模，压缩贷款投资。在市场经济条件下，仍然依靠这“两把刀”的行政力量，简单地压缩贷款规模或压缩支出规模已不行了，必须坚持财政政策与金融政策在宏观调控中的密切配合，既要有对经济总量的调控，又要有对经济结构的调控；调控方式也必须从以行政调控方式为主转变为以间接的经济调控手段为主。

再次，宏观调控具有明显的依赖金融调控而忽视财政调控、或依靠财政调控而忽视金融调控的特点。从近几年来的实践看，我国宏观调控一度主要依赖于金融政策宏观调控而忽视财政政策宏观调控，在社会财力的支配上银行远大于财政；从扩大内需以来，主要依靠财政政策调控而忽视了金融政策的调控，扩大内需的财力主要由财政发行国债提供。这种单靠一种政策或偏重某种政策调控的做法，也容易影响财政政策和金融政策的有机配合。（13）

五、加强财政政策与货币政策协调配合的对策

思路一：为了防范成本推动型通货膨胀，消除经济发展的不确定性，当前应加强宏观调控政策的预案研究，发挥货币政策的主导调控作用，财政政策予以适当配合。

一是建议选择合适的时机适度浮动汇率，如将汇率的浮动控制在2%上下范围内，以免引起大的波动，同时也在一定的程度上释放人民币升值压力。

二是建议适时提高利率，改变负利率的局面。随着美元利率的进一步上调，应考虑提高利率水平，抑制总需求的扩张。对于提高利率水平可能引起的国际游资的进一步流入，可通过加强结售汇管理，加大对资本流入的监管力度来进行监控和调节。

三是慎用财政化的货币政策，控制基础货币投入。财政化的货币政策实际上就是通过投放货币来解决财政应出资的问题，包括用再贷款的方法对濒临倒闭的机构（如信托投资公司、证券公司、农信社等）提供救助资金和对金融资产管理公司的长期贷款。去年以来，国家动用外汇储备600亿美元补充3家国有银行的资本金，实际上应属于国家财政的职能。按现代企业资本保全的原则，这部分注资不能随意抽回，而且一旦银行股份制改造完成，注资外汇是否结汇将成为董事会或管理层决策的问题，一旦结汇就意味着流通中再次增加货币投放，导致通胀压力进一步加大。因此，央行的货币政策运用应避免形成财政性救助支出和争取监管权力的砝码，避免因功能错位而形成财政分配的另一种渠道。

四是实行中性偏紧的财政政策，发挥财政的宏观调控职能。在当前财政收入形势较好的情况下，按照有保有压的原则，建议在全国人大批准的预算草案内，着重调整财政支出结构，着力清理财政的历史欠账。同时，建议加大压缩财政赤字的力度，通过控制建设性国债的发行和项目资金支出的节奏，可考虑减少建设性国债的发行额度，以降低固定资产投资规模，缓解投资品价格上涨压力。

五是积极推进税制改革，优化政策环境。一要结合出口退税机制的改革，全面清理促进出口的优惠税收政策，不合适的应抓紧取消，并尽快制定出台能源资源税、对部分产品征收出口关税等政策。二要研究税收政策，抑制房地产投机行为，抑制房价的进一步攀升。

六是改革国债管理制度，由国债发行额管理转变为实行国债余额管理制度，增加短期国债的发行，丰富央行公开市场操作的工具，并推动债券市场的规范发展；加强国库现金管理，提高财政存款的使用效率，促进财政预算、赤字管理的科学性，配合央行通过公开市场操作进行流动性管理。（14）

思路二：财政政策与货币政策协调配合的思路与对策

1.建立和完善规划、财政、银行的配合机制，优化国家宏观调控体系。要健全和完善国家规划和财政政策、货币政策相互配合的宏观调控体系，要通过国民经济和社会发展中长期规划对财政政策和货币政策进行统筹安排和政策协调。包括两大政策目标的协调、财政赤字和金融不良资产的定期跟踪测算、财政金融稳定性的预安排、财政金融政策和操作工具进行互动效率评估和化解金融不良债务安排等。财政政策要在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要功能。货币政策要在保持币值稳定和经济总量平衡方面发挥作用，健全货币政策传导机制。要完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。

2.完善产业政策、收入分配政策与财政政策和货币政策的协调配合机制，发挥综合效应。我国产业政策要通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术发展，合理配置利用资源，优化经济结构。目前部分信贷资金流向低水平重复建设领域，与产业政策导向出现了偏离，要求产业政策和信贷政策要适时、适度进行调整，形成动态协调配合机制，更好地发挥综合调控作用。为解决投资需求和消费需求增长不平衡现象，要重视通过调整收入分配政策刺激消费需求增长。要加快进行政府行政管理体制改革，从根本上抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现的投资热。

3.适度调整财政政策和货币政策工具的运用。财政政策要以国债手段为主转向以税收和财政贴息手段为主刺激总需求；货币政策要更多地运用利率、公开市场操作、再贴现率、存款准备金率等间接手段调节总需求。财政政策依然要在公开投资领域发挥作用，创造社会公平、实现经济社会可持续发展。要建立健全与市场经济新体制相配套的分税分级财政框架。建立规范的公共收入制度，调整优化支出结构，推进部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购制度等改革。货币政策工具的使用方面，要通过改革完善国债发行交易制度，统一国内债券市场，活跃短期债券市场，使央行公开市场操作能有的放矢，成为货币供应量调控的有效工具。

4.推进财政投融资体制的改革和国债运作管理是未来财政政策与货币政策协调的两大基点。在投融资体制改革中，要明确财政投融资与商业银行投融资的界限，既提高财政投融资的投资效益，又保障货币政策免受政策性金融业务的冲击。要规范、强化、整合债券市场，切断隐性的地方财政赤字融资渠道，切断企业和银行用信贷资金盲目投资的渠道，把有效的投资纳入到“开前门、堵后门”的正常轨道上来。国债运作上可考虑实行“国债余额管理”制度，全国人大每年给财政部批准一个国债余额指标，这个指标是上一年国债余额加上本年度财政预算赤字之和。只要国债发行不突破余额，由财政部视市场情况灵活掌握发行规模和期限品种。（15）

思路三：为了实现财政与金融制度的协调，首先需要关注的就是利率市场化的问题。从利率基准的确定来看，利率市场化改革目标即建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。就财政的角度来看，在银行间债券市场和交易所债券市场尚处割裂状态之时，中国国债市场还无法形成基准利率体系，其他小规模债券品种也无成为基准的可能。然而，就基准利率形成中的工具发行进行合作，自然有利于降低财政与金融在利率市场化进程中的协调成本。

其次，金融市场的完善是财政与金融进行制度协调的另一重点，货币市场、债券市场等在内的整体金融市场的完善，可以为财政和金融政策的配合提供一个更加有利的外部环境。为此，除了市场的统一和完善、有效机制的建设等问题，需要注意的还有两点。一是金融市场的主体建设，即通过促进金融主体内部治理结构的优化，来使得财政和金融政策能够在现实经济和货币经济两个层面进行协调，因为财政与金融政策的配合效果，往往就是从这些金融主体的行为所体现出来的。二是对金融创新的财政支持。在一国的金融深化过程中，财政与金融政策的配合是全方位的。就金融创新来看，无论是金融产品的开发还是交易过程的创新，通常都需要有相应的财政支持才能实现。例如，住房抵押贷款证券化可以说是金融政策的一个重要创新点，这当然需要财政的税收中性理念的支持。（16）

资料来源：

《1》《5》《8》《13》胡德期《论我国财政政策与货币政策的协调搭配》《中国财经信息资料》2004年第31期

《2》《7》《9》盛强《试论财政政策与货币政策的配合运用》《中共济南市委党校学报》2004年第3期

《3》《6》曹健《试述财政政策和货币政策的配合与协调》《北方经贸》2004年第4期

《4》王秋培《财政政策与货币政策协调问题研究》《广西金融研究》2004年第1期

《10》兰长鼎《我国财政政策和货币政策合理配合初探》《淮北职业技术学院学报》2005年第1期

《11》黄燕芬《货币政策与财政政策协调性研究》《人民日报》2004年04月23日

《12》范炜等《我国财政货币政策协同效应绩效研究》《财政研究》2005年第2期

《14》徐放鸣《拓展宏观调控政策空间》《中国财经报》2005年05月17日

财政政策规则范文篇3

【关键词】财务通则应用价值实践策略

一、《企业财务通则》的结构变化与管理创新

(一)《企业财务通则》结构体系基本要素的变化

1.改革了财政对企业财务的管理模式。新《企业财务通则》就新形势下财政部门对企业财务管理的任务、内容、方法做了新的调整，适应了新形势下建设公共财政、对企业财务活动实行宽松式宏观调控的需要；财政管理企业财务的主要工作内容体现为：制定财务规章制度和财政、财务政策，建立健全支持企业发展的财政资金管理制度，检查企业会计报表质量，实施财务评价，监测财务运行状况。其主要的管理方法是：指导、管理、监督、服务。

2.明确了政府投资等财政性资金的财务处理政策和措施。我国现阶段，国家财政支持企业的资金大量存在，这是由我国以公有制为主体的经济体制及国家经济管理职能所决定的。新通则根据现阶段国家财政资金的使用方式，对财政资金的财务处理做了特殊规定，并与新企业会计准则相衔接。

3.采取了变革传统的企业职工福利费用核算内容的财务制度与办法。我国以前一直采用按照工资总额的一定比率计提职工福利费。新通则将原来从职工福利费列支的职工医疗、养老等社会保险项目统一改为按照规定比例直接从成本中列支，不再按照基本医疗与补充医疗、基本养老与补充养老、试点地区与非试点地区实行不同的财务政策，相应取消了按工资总额14％提取职工福利费的做法，说明了国家为了适应企业现代经济管理新需要，改革了传统的员工薪酬分配办法。

4.实行期权激励方式，规范了企业员工的激励制度。企业可以采用即期奖励和远期股权激励等政策激励职工。即期奖励属于工资管理范畴，新通则规定可以通过调整内部分配制度来解决。远期股权激励是一种再分配制度的安排，企业现有投资者将既得权益让出一部分给职工，既可通过可供投资者分配的利润解决，也可以通过回购股份实施激励，这些规定与现行的《公司法》的规定也相吻合。

5.强化了企业财务风险管理观念与手段。企业经营失败，不仅投资者、债权人受到损失，还会引起一系列连锁反应，并可能转化为财政风险。为此，新通则明确规定企业应当建立财务风险管理制度和财务预警机制。在涉及有关资金管理、资产营运、收益分配、重组清算等条款中，充分体现出控制财务风险的规范要求。

（二）《企业财务通则》体系管理视角的创新分析

新通则对现行企业财务制度的改革是多方面的，归纳起来，新通则的结构体系主要在以下6个方面有改革创新举措：

1.致力于构建均衡、稳健的管理机制。新通则按照“规范、有效”的原则，建立健全企业财务运行机制，明确落实财务决策的要求、运行财务控制的路径和方法。通过实践新财务通则，企业可以构建“宏观与微观、外部与内部、决策与控制、激励与约束”等方面管理观念与措施的相协调、相统一的企业内部财务管理体系，并实现我国企业管理机制的创新。

2.拓宽了现代企业管理功能。新通则大大拓宽了财务管理的范围，在继承现行有效规定的基础上，将企业重组、财务风险、财务信息管理作为财务管理的重要内容，以满足市场经济发展对企业财务管理的要求，增强了企业财务管理的前瞻性和指导性。如，在新通则里，企业财务制度不再对会计要素的确认、计量做出规定，也不再为企业纳税项目扣除标准做出规定，而是围绕企业财务的实质，对企业财务行为和财务关系做出规范，引导企业实行科学动态的管理。

3.丰富了企业管理的基本内容和方法。新通则围绕企业财务管理环节，明确了资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督等6大财务管理要素，并结合不同财务管理要素，对财务管理方法和政策要求做出了更加明确的、具体的规范。新通则规定企业可利用财务预算、财务预警等管理工具，监测企业经济运行，控制企业财务风险，确保企业财务活动取得最佳经济效益，并符合国家有关社会经济发展政策，从而推动企业发展战略目标的顺利实现和社会的和谐进步。

4.确立了全新的企业管理理念。为了更好地适应市场经济发展的要求，新通则强化了企业财务风险管理方面的内容，明确要求树立企业的社会责任观念，并对企业重组中的资本权益事项和财务管理进行了规范、明确了企业应建立财务决策、预算管理、风险管理制度和财务预警制度。这一规定改变了企业过去单纯强调政府管理的做法，将政府直接管理企业的具体财务事项转变为指导与监督相结合，将企业财务微观管理职责回归企业，而政府只是为企业的财务管理提供宏观指引，强调企业财务效益的取得应更多地侧重于企业内部的管理和风险控制。

5.致力于建立适合新环境的企业管理体制。新通则立足于政府实行公共财政管理的目标，根据市场经济条件下的政企关系和国有产权的实现模式，明确划分了政府、投资者和经营者在财务管理方面的职能和权限，从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务等3个层次；构建了资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制。

6.构建了完善的企业管理制度体系。新通则建立了开放性的企业财务制度体系，便于日后根据企业财务运行、国家法制建设情况和宏观经济管理的需要，不断地调整、改革与发展。新通则进一步明确和规范了现代企业财务管理与控制行为，尤其是改革了企业的员工薪酬分配制度，强化了企业财务信息管理，建立企业财务监督机制，改进财政监管方式，建立和完善我国企业财务管理的内控机制，实现从传统向现代转变的企业财务制度安排的创新。

二、《企业财务通则》的积极价值与现实效应

（一）新通则通过与现行主要财经法律、法规的协调，创立了比较完整的用以约束企业财务管理活动的财经法律体系与环境

1.新通则注意了与《会计法》衔接和配套

《会计法》是指导财务会计工作的根本大法。现行《会计法》第7条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”新《通则》第4条规定：“财政部负责制定企业财务规章制度。各级财政部门(以下通称主管财政机关)应当加强对企业财务的指导、管理、监督。”两者之间是相辅相成的。

2.新通则实现了与《公司法》衔接和配套

市场经济既是风险经济和竞争经济，也是信用经济和法治经济。《公司法》是公司制企业的根本大法和公司运作的行为指南。

从某种意义来看，企业财务通则的修订是为了贯彻落实《公司法》等法律法规，促进现代企业制度建设，适应政府职能转变，促进企业科学管理和决策，保护和平衡企业各方利益的需要。为此，新通则对企业财务管理工作进行了许多改革创新，如改财政对企业财务的主要管理方式为指导、管理、监督、服务；在借鉴国际通行做法的前提下，根据现阶段国家财政资金的使用方式，对财政资金的财务处理做了特殊规定，明确了政府投资等财政性资金的财务处理方式；在涉及有关资金管理、资产营运、利润分配的条款中，体现了控制财务风险的要求，强化了企业财务风险管理等等。

3.新通则注意与现行的税务法规相衔接和协调

新通则第6条规定：“企业应当依法纳税。企业财务处理与税收法律、行政法规规定不一致的，纳税时应当依法进行调整。”随着我国会计逐步与国际会计惯例趋同，以及税制改革的不断深化，财务会计与现行税法的差距会逐步加大。如，新会计准则体系引入了公允价值计量，规范了资产减值计提、非货币性资产交换、债务重组、借款费用、所得税会计、股权激励、投资性房地产、存货和资产处置、合并报表等方面的会计处理，在许多重大会计处理的理论上有一定创新，而且在核算方法也更加完善和合理。但有关会计确认、计量与报告的规范要求只是对企业的会计行为而言，并不是针对企业纳税行为的规范要求。企业纳税行为还是应当满足现行税法对经济行为进行确认、计量与报告的规定要求。现行税法并没有完全认同会计确认、计量与报告行为在纳税行为中的应用。因此，新通则第6条的这种提法，符合财务会计与现行税法互相分离的实际状况，并满足了现行税法对企业纳税调整的需求。

(二)《企业财务通则》通过与新企业会计准则的有效对接，进一步理顺了企业财务管理关系和方向，规范了企业的会计核算和信息披露行为

《企业财务通则》贴近会计准则体系，与会计准则之间既有分工又相配套，而不是简单的雷同或相似。从形式上来看，新通则没有按照会计6大要素(资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润)来编排章节内容，而是按照财务管理的6大要素(资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督)来编排章节内容。从具体内容来看，新通则在很多地方保持了与新会计准则之间良好的衔接与沟通。

新会计准则体系提出的挑战涉及会计业务的各个方面，如全方位采用公允价值计量确实对会计实务工作者具有相当的难度，而且也会加大会计职业风险，对此，应当加强财务监管。与历史成本计量属性相比，用公允价值对资产和负债(包括期初和期末价值)进行计量一般都会产生差额，而这种差额的处理在新会计准则中被允许计入当期损益。这不但会引起股东、监管部门和社会各界的广泛关注，而且更重要的是往往会使人们对公允价值计量的合理性和必要性产生质疑，对企业为什么要在特定时期对特定资产采用公允价值计量提出一定的疑问。这就要求会计人员和管理人员不但要在理论上对公允价值的性质有充分的理解和把握，而且要对采用公允价值计量的对象及经济业务的实质有深刻认识，要具有充分可靠的依据和基础，以保证具有很强的解释能力，否则将会承担较大的职业风险。

同样，会计中的谨慎原则要求企业计提各项资产减值准备，并正确核算各项资产损失，但客观存在着有人利用减值准备政策任意调节利润的情况。对此，新通则规定：企业应当建立各项资产损失或者减值准备管理制度。各项资产损失或者减值准备的计提标准，一经选用，不得随意变更。企业在制定计提标准时可以征询中介机构、有关专家的意见。对计提损失或者减值准备后的资产，企业应当落实监管责任。能够收回或者继续使用以及没有证据证明实际损失的资产，不得核销。新通则诸如此类的规定是与新会计准则体系相互衔接、互相配套的，从而形成一个完整体系，用以规范企业日常的财务与会计行为。

三、企业执行《企业财务通则》应当注意的问题或对策

(一)做好新旧财务制度的平稳过渡与衔接

新旧财务通则客观存在差异，新通则实施后，由于配套办法需要逐步出台，原有的企业财务制度以及其他财务规定暂时还不能完全被替代，但凡是与新通则不一致的，企业应当以新通则为准进行修订，凡是原有规章制度和新通则都没有规定的，企业应当随时向财政部门反映情况，加强沟通。

(二)注意落实投资者、经营者不同的财务管理权限与责任

按照原有的财务制度，投资者、经营者容易造成角色互相错位、越位或者缺位等情况。新通则要求，对于企业重大财务事项，明确应当由投资者审议决定，或者按照企业内部授权审批制度执行，并规定了相关的法律责任。企业应当对照检查各项内部财务管理办法，该补充的补充，该制定的制定，然后在实践中严格执行，并加强内部财务监督，把规章制度落到实处。当然，投资者履行财务管理职责与权限时，应当按照规定，通过企业股东会、董事会或者类似权力机构进行，而不是游离于企业法人治理结构之外。

(三)贯彻企业集团发展方针，由集团公司组织实施新通则

集团公司是一个以产权为纽带，由母子公司组成的利益群体。对集团内部，需要避免众多成员企业各自为政、政令不一、互相扯皮的情况。集团公司应当从集团的整体利益和大局出发来调整企业集团内部财务体制，统一企业集团的财务政策，实施企业集团的发展战略，增强企业集团的竞争力。对集团外部，需要统一归口主管财政机关的管理，加强与有关部门、机构的沟通、协调，争取有利的理财环境。