如何评价新经济政策范文

Abstract:Sincethestartofanewsocialistcountryside,ruralgrassrootsdemocracyhasachievedgoodresults,whichenrichandperfectthepeoplearethemastersofsocialistdemocracywithChinesecharacteristics,thecontentandform.DemocracybuildinganewsocialistcountrysideEvaluationfocusedonbuildingavillageself-evaluationplatform,"fourdemocracies,"thebasepoint,accordingtoquantitativedata,assessmentofvillagedemocracybythestatusofthevillagerstoenhancethedemocraticconsciousnessofthevillagerstoprotectthethedemocraticrightsofthevillagers,andvigorouslypromotesocialistdemocracy.

关键词:社会主义新农村民主政治评价指标体系构建

Keywords:socialistnewcountrysidedemocraticevaluationindexsystem

基金项目:此文系浙江省大学生科技创新推广项目――《新农村民主政治评价指标体系构建及应用》研究成果之一。

民主是一个不间断的循环过程,如何对民主建设现状进行评估决定了民主建设是持续发展还是停步不前。按照社会主义新农村管理民主的目标要求,社会主义新农村要不断完善农村基层民主自治制度,也就是要以村民自治为平台不断推进基层民主政治建设,因此,对于社会主义新农村来说,建立一个科学、合理的民主评价体系就成为理所当然。

一、构建社会主义新农村民主政治评价指标体系的理论前提和基本依据

构建社会主义新农村民主政治评价指标体系在学术届是一次新的尝试,因为要将民主制度量化为指标数据,而后归类,分出相应等级,这需要大量的实地调研以及科学的计算。然而上个世纪末,我国已经有了对于农村民主政治建设评价的尝试。村民自治制度实行伊始,为了促进全国性的村民自治,民政部展开了“村民自治达标示范”活动,制定了一些评估村民自治现状的具体指标,各省也制订了相应的实施办法,如辽宁、福建、浙江等地。“村民自治达标示范”不但推进了村民自治的推行,而且为我们开展基层民主政治建设评价提供了一定的理论前提。进入本世纪,随着学术届对农村基层民主制度及其发展的研究的深入,民主制度与法制建设逐渐结合起来,全国大部分地区开展了“民主法制村”创建活动。“乡政村治”的格局已经演化村民自治的伟大实践,民主法制观念逐渐深入人心。各地纷纷制定落实村民自治的实施办法,将民主与法制转化为具体的指标,评估农村民主政治建设开展情况。这些办法、文件构成了我们构建农村民主政治评价指标体系的理论前提。

社会主义新农村民主政治评价指标体系致力于评估农村民主政治建设现状,探寻农村基层民主政治发展的基本规律,从这一目标出发,广大村民理应成为农村民主政治建设评价的主体,因为他们不但是村民自治主要参与者和受惠者,而且对于本村的民主政治建设情况他们感触最深,只有他们才能真实的了解民主政治建设的相关信息。社会主义新农村管理民主的目标中,力求实现村民自我管理、自我教育、自我服务,因此从这一目标出发村民自我评价也在情理之中。由村民来评价既可以减少政府成本,又可以节省人力。但是村民自我评价并不代表由全体村民评价,也不代表每个村民都可以来评价,因为如果由全体或者每个村民来评价,由于村民本身的民主素质限制,必然带来评价结果的不科学,不系统等等问题,从而致使评价出现纰漏。因此在评价主体的确定上,应该由村民选举或推荐,产生民主政治建设评估小组作为评价主体,完善评估小组工作的各项制度,使评估小组成为村民自我评价的主要力量。

“建设社会主义新农村对管理民主的内在要求是农村基层组织建设明显加强,民主政治建设水平全面提高。各项民主制度健全,党领导的村民自治机制充满活力,村民民力得到充分尊重,农民群众享有充分的知情权、参与权、管理权和监督权”①。简而言之就是要实现农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。构建社会主义新农村民主政治建设评价指标体系其主要指向是以村民自治为基础的农村基层民主政治,而村民自治的民主性评价必须以民主选举,民主管理,民主决策,民主监督这四个民主作为评价对象。不仅要从制度层面评价,而且要评估民主政治的整个管理、决策过程,评价民主监督的组织及落实情况,评价村民权利的保障及救济机制等等。

二、社会主义新农村民主政治评价指标体系的基本指标及评价方法

根据社会主义新农村建设“管理民主”的政治目标,我们将评价指标体系的一级评价指标定为:民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。一级指标下设置若干二级指标,二级指标与相关的一级指标相对应并且能够科学的测量出民主政治建设现状。根据一级指标的设置以及村民自治实践,我们选取了与村民自治相关的若干问题并将其做成调查问卷,采取入户调查的方式深入村民自治开展较好的浙江省金华、余杭等地农村由村民填写调查问卷,选择自己认为相关的指标,最后通过分析与归总得出评价指标体系的二级指标。其中,民主选举指标下有1.选举原则指标2.选举流程和技术规范指标3选举的权利保障和救济指标。民主决策指标下包括1.决策主体指标2.决策范围指标3决策程序指标。民主管理指标下包括1管理主体指标2管理方式指标3管理流程和技术规范指标。民主监督指标下有1.监督主体指标2监督形式指标3监督流程指标。

构建社会主义新农村民主政治评价指标体系的目的是对农村民主政治建设现状进行评估。设定评价指标只是完成了农村民主政治评估的第一步,如何将设定的评价指标转换为量化的数据才是至关重要的一步。根据设定的4个一级指标,我们将其分开测评,每个一级指标按照百分制来评分。例如民主选举指标我们将总评分定为100分,也就是说在民主选举指标之下的3个2级指标的评分之和最高为100分,无加分项。民主决策、民主管理、民主监督指标也同样。由于评价指标体系是村民自我评价,在计算本村民主政治建设综合得分时可以将四个一级指标的得分简单相加即可。

关于二级指标的权重我们采取较为科学的方法,将所有的二级指标做成调查问卷,由不同地方的村民针对本村实际情况进行选择,最后将调查结果综合,计算出每个指标出现的频率,并按照频率多少赋予相应的权重系数。本次调查共发放问卷100份,收回100份,其中有效问卷98份。各二级指标出现频率及权重系数详见下表:

由上表可以看出,在民主选举的三个二级指标中选举原则指标、选举流程和技术规范指标、选举的权利保障和救济指标分别占一级指标总分数的20%、50%、30%。也就说,3个二级指标的评分上限分别是20分、50分、30分。民主决策指标的三个二级指标分别占总分数的30%、40%、30%相应的评分上限是30分、40分和30分。民主管理的三个二级指标也是同理,得分上限是20分、40分和30分;民主监督的三个二级指标评分上限分别是40分、20分和40分。

各二级指标的具体评分也是评价指标体系不可缺少的一环,也就是不但要确定各二级指标的评分上限,而且要按照差额评分的原则确定各二级指标如何达标,下面就各二级指标如何达标即各二级指标如何计分做简要说明:

1.选举原则指标:选举要严格按照公开,公正,平等和无记名投票的原则进行。这一指标是民主选举的基础指标,能够达标即可得20分,有一项不达标则不得分。

2.选举流程和技术规范指标。这一指标要求①选举要有完整的程序步骤参考②候选人介绍要公开③投票人秘密写票④选举实行公开记票⑤限制流动票箱使用⑥规范委托投票⑦投票结果公开。在这7个指标中每个指标平均占7分,总分49分其中,根据评价的实际情况,可增加附加分附加分为1分。

3.选举的权利保障和救济指标。这一指标分为5个三级指标①选举时间不得拖延②候选人权利充保障③投票人行为保障④当选者权利保障⑤选举违规行为处罚。每个指标平均计分6分总分30分。

4.决策主体指标。①村民会议和村民代表会议是决策机关②村民会议向村民代表会议授权机制。每个三级指标平均计分15分总分30分

5.决策范围指标。①村民代表会议的决策范围明确规定②不得越权。每个指标最高20分共40分。

6.决策程序指标。①党员大会讨论②村民会议决定③村党支部、村委会、村合作经济组织负责人报告工作,回答质询④形成决议、建议、要求⑤决议、建议、要求落实、回复、解决。每个指标6分共计30分

7.管理主体指标。村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务公开监督小组、村民民主理财小组等组织作为管理主体,达标得20分,不达标或缺少不得分。

8.管理方式指标。①村民群众参与、民主协商②民主管理与农村改革相结合、与国家大政方针相结合③民主评议干部④村务公开监督小组等村民自治组织落实村民会议决定情况。每个指标10分共40分

9.管理流程和技术规范指标。①村级财务预决算制度,财务清理整顿制度②村级集体经济管理情况③村委会印章的制发、使用和管理④村规民约和村民自治章程的制定情况。每个指标10分共40分。

10.监督主体指标。村民、村民会议、村民代表会议作为监督主体,达标得40分,不达标不得分。

11.监督形式指标①村民委员会向村民做定期做报告②民主理财小组和财务公开监督小组审核本村财务情况③村干部民主评议④离任审计⑤村干部罢免制度。每个指标5分共计20分

12.监督技术规范指标。①规范的村务公开程序②规定并公开村干部职责、权限、工作程序和行为规范③规定各村级组织的职责、权限、工作程序④规定各村级组织间关系。每项指标10分共计40分。

三、小结

构建社会主义新农村民主政治评价指标体系的目的是方便村民对本村民主政治建设现状的了解,同时让村民在评价的同时能够更加深刻的理解民主政治建设的重要意义,提高村民自身的民主意识和参与民主政治的意愿。评价指标体系与以往评价体系最大的不同在于它是村民的自我评估,而不是由政府制定的考核性质的评估,因此它有更大的实用性,而且由于脱离了政府绩效考核的范式,可以避免诸多评估中的形式主义倾向,更加真实可靠,同时评价结果也可以为政府决策提供依据,增强政府机关对农村民主政治建设现状的把握,从而找到一条更加科学、有效的基层民主政治发展道路。

参考文献:

[1]漆向东、崔俊敏、赵翠红.新农村建设的理论与实践.经济科学出版社.2008年8月

[2]卢福营等.当代浙江乡村治理研究.科学出版社.2009年1月

[3]何增科.中国治理评价体系框架初探.北京行政学院学报.2008年第5期

[4]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社.2000年9月

如何评价新经济政策范文

2011年诺贝尔经济学奖获得者、纽约大学经济学教授托马斯・萨金特（ThomasSargent）是理性预期学派的领袖人物，为新古典宏观经济学体系的建立和发展作出了杰出贡献，在宏观经济模型中预期的作用、动态经济理论与时间序列分析的关系等方面做了开创性的工作。

20世纪70年代初，萨金特和同事在罗伯特・卢卡斯（RobertLucas）的研究基础上，重构了宏观经济理论，包括基本假设、微观基础、模型预测和政策含义。这在后来被称作“理性预期革命”。

与过去假设人们被动适应政策的模型不同，理性预期模型认为经济当事人会根据政策环境的变化调整他们的预期以及相应的行为。基于理性预期的条件，政策制定者的任何措施，都会被人们的理性预期抵消，从而成为无效的政策。比如，中央银行不可能通过增加货币供应量降低失业率，因为人们已经（理性）预期到未来的高通胀率，从而采取了相应措施（要求提高货币工资增长率和资本回报率）。

这种动态随机的宏观经济分析范式要求更加复杂的数学模型。萨金特的重要贡献之一，就在于发明了结构计量的方法并正确测度理性预期的变化，从而使得正确评价货币政策的效果成为可能。

日前，中国经济报告记者就理性预期理论、现代宏观经济学的挑战、全球经济政策等问题专访了萨金特教授。

理性预期理论

中国经济报告：“理性预期假说”是如何影响你对宏观经济学领域的思考的？

萨金特：“理性预期假说”对我的影响非常大。有两个中国谚语非常好地阐释了理性预期的精髓，第一个是“上有政策，下有对策”，第二个是“人无远虑，必有近忧”。在接触理性预期之前，我和一些学者的研究都是基于政府能够比人们更好地预测未来的假设条件。这类理论模型应用在经济政策中，就给政府提供了通过系统而持续地“欺骗人民”来改变政策的依据。“理性预期假说”可以说相较起来更为民主，该假说认为政府和个人是基于同样的基础对未来的利益进行预测，这样就消除了政府影响政策的途径。与此同时，“理性预期假说”还关注了一些很重要的问题，比如，政府法规和制度如何影响人们是否接受教育、选择储蓄还是投资、工作还是休闲的激励。

中国经济报告：传统经济学模型假设人是理性经济人。而基于“理性预期假说”，经济学家在构建模型时认为人是可以预测未来的。这是一个理论性还是经验性的假设？

萨金特：这是一个理论性的假设，只有当有实证支撑时假设才是有用的。所以有大量工作是关于“理论预期假说”的实证研究。任何经济学理论都不可能是“完美”的，因此，在实证研究中，关键的问题是理论是否能更好地拟合现实。从很多方面来看，当然并不是所有方面，“理性预期假说”很好地拟合了现实。

有人认为理性预期假说高估了人的知识水平和预测能力。当然，经济学家一直在努力完善理性预期理论。宏观经济学家做了大量开创性工作来修正和扩展理性预期理论，比如，泡沫破裂和暴跌时理性预期如何逐渐演变成乐观主义或悲观主义。

中国经济报告：在转轨经济或者计划经济中，由于市场是不完善的，我们会看到“理性预期假说”失效吗？这会支持政府干预的合理性吗？

萨金特：我认为“理性预期假说”对于发展中国家和计划经济国家都非常适用。计划经济的现论是“机制设计”或者是“契约设计”，它们基本上是完全基于“理性预期假说”的。这个假说几乎是所有有关监管和经济增长的现论模型的基本假设。

中国经济报告：你能否举例说明“理性预期假说”是如何影响政府决策的？

萨金特：像美联储前任主席伯南克（BenBernanke）和现任主席耶伦（JanetYellen），都非常熟悉并使用理性预期模型。美联储的工作人员会构建并估计这类模型，并运用到政策建议和经济预测中。

一些呼吁税收改革的政府也是基于“理性预期假说”，比如，美国希望降低企业所得税率的那些部门。

中国经济报告：理性预期学派如何评价当前美国、欧盟、中国、日本等主要经济体的宏观经济政策？

萨金特：理性预期只是我们构建模型时的一个假设。所以我对这个问题的回答是“我不知道”，除非这个模型在其他维度都是完善的。通常在美国或英国，处在政策辩论不同两方的经济学家都使用“理性预期假说”。他们的政策建议之所以不同，是因为模型的其他因素不同。

中国经济报告：你对人工智能也有研究，即用人工智能代替了理性人的假设。二者在经济模型和分析结论上有哪些不同？

萨金特：“人工智能”模型在很多行为特征上都和理性预期模型很相像。可以说，“人工智能”模型越接近理性预期模型，人工智能就越智能化。当然，二者在具体动力学方面会有一些差异。在我看来，人工智能细化和促进了理性预期模型。在这个领域已经有了一些研究，但目前为止对政策的影响仍然很小。一个例外是旧金山联储，其主席威廉姆斯（JohnWilliams）将一些复杂的人工智能模型引入到政策制定中。

现代宏观经济学面临的挑战

中国经济报告：在20世纪70年代早期，你和华莱士（NeilWallace））基于不同的经济学假设建立了最优政策模型。你认为在宏观经济政策研究中最重要的问题是什么？

萨金特：我认为最重要的是要理解和描述企业和个人运行的经济环境。不管是在国家层面还是地方层面，政府都对经济环境的塑造发挥着重要作用。这将从根本上影响政策的性质，包括促进或阻碍自由准入、个人选择、竞争以及资源在不同生产者和地区之间的流动。2013年中国出台的各项经济改革议程就把上述领域放在了核心位置。

中国经济报告：一些人认为，现代宏观经济学使用了过多复杂的数学模型来模拟人和市场的行为。你怎么看待这种批评？

萨金特：现代宏观经济学理论确实使用了很多数学和统计学工具来理解在未来不确定性条件下的市场行为。从经验上来看，你所想要模拟的经济环境越呈动态、不确定性越大，你更有可能倾向于学习和使用数学工具。你无法否认这一点。

中国经济报告：有学者对有效市场假说提出了质疑，认为价格无法反映市场中的所有信息。你是如何理解有效市场的？

萨金特：有效市场假说提出后，汉森（LarsHansen）和辛格尔顿（KennethSingleton）在1983年称，标准的理性预期资产定价理论不符合美国的数据特征，当然也有大量的研究回应了他们的质疑。现代宏观理论的一个重要组成部分就是解释各种有趣的资产定价谜题，而不是理所当然地接受有效市场的结论。汉森、辛格尔顿及其追随者提出了很多显示有效市场理论失败的谜题，比如，股权溢价之谜、无风险利率之谜、“巴克斯-史密斯之谜”等。这些研究提供了新的视角，包括：市场缺失、执行和信息问题、问题等。

中国经济报告：2008年金融危机后，出现很多批评经济周期理论的声音。因为主要发达经济体中央银行基于经济周期模型的宏观经济政策分析，对金融危机的预测并不成功。你是怎么看的？

萨金特：目前对真实经济周期理论以及新凯恩斯主义经济周期理论的批评，本质上是误解了这些理论模型的设计初衷。经济周期理论是用于描述正常时期经济总体波动情况，而不是金融危机或市场崩溃时。

我看到很多研究真实经济周期或新凯恩斯主义经济周期的学者，同时也是这一领域坚定的、富有建设性的批评者。他们明确了模型设计的目的，并使模型更好地匹配总体波动的特征。所以，要再次强调的是，这些模型并不是为金融危机而设计的。

全球经济政策

中国经济报告：许多人对世界经济的未来走势持悲观态度。为什么世界经济至今走不出经济危机的阴影？美国前副国务卿库珀日前在本刊撰文称，世界经济正陷入长期停滞。对此你怎么看？

萨金特：我觉得没有人能够真正给出答案。我们看到，2008年金融危机以来，美国实现了有史以来最好的复苏，欧洲的复苏相对较弱，亚洲也是差不多如此，除了中国表现较好外。我们通过对跨国数据的比较可以得出一个结论，同时经历了金融危机和银行破产后的复苏通常需要持续很长一段时间。不仅仅是在美国，其他国家也是如此。但也有很多人认为并不能通过这些数据得出这个结论。他们坚定地认为，当前长期的低增长并不是长期停滞，因为长期停滞期中经济数据将呈现出另外一种令人担忧的形式。他们的见解很深刻，但现在还无法判断谁对谁错。

中国经济报告：现在世界上许多国家把货币政策作为推动经济增长的主要政策工具，这种做法导致全球出现流动性泛滥。有学者认为各国应该更多依靠财政政策和结构性政策。你对此如何评价？

萨金特：我认为问题的关键在于要认识到现在货币政策的效果和作用非常有限。现在的货币政策，实际上是将货币通过各种交易从一种形式转变为另一种形式。

在财政政策方面，当然这要看你所指的财政政策是什么，美国的税收政策仍有很大的操作空间，因为税收政策的主要目的是更高效地促进资本和储蓄的形成和积累，而与走出经济衰退实现经济复苏并没有直接联系。我觉得需要强调的一点是，当我们提及使用财政政策刺激经济增长，IMF通常的建议是政府应该多支出，多利用财政赤字。在IMF的建议下，一些国家长期保持了巨大赤字，比如很多欧洲国家，但最终导致了很多问题。所以我认为关键还要推进结构性政策，比如，欧洲、日本、美国的劳动力市场的结构改革。

中国经济报告：你怎么评价当前欧元区和日本所采取的负利率的货币政策？

萨金特：当政府推出或实行一些从未使用过的新政策时，我认为大家应该保持高度关注。负利率政策实际上是对持有货币的人进行惩罚，其对银行和其他金融机构的影响，政府其实可能还没有想清楚。

中国经济报告：一些国家的中央银行在经济发展中的作用越来越重要。你认为，应如何界定央行的作用？

萨金特：中央银行可以做什么？不可以做什么？有什么样的权限？这些都是很严肃的问题。美国、欧洲和其他很多国家对此都有着争论和讨论。中央银行本质上就是一个产品管理者，发行一些债务（也就是现金），并通过这些现金购买一些证券。

金融危机发生以来，中央银行获得了很多他们之前所没有的权力。比如，美联储和欧洲央行可以购买的资产范围比过去要大得多。美联储还有一些做法会对未来产生重要影响，比如为准备金付息。过去银行必须上缴的存款准备金，现在可以获得一部分利息，这种做法相当于向市场投放额外的流动性。经济学家米什金（FredericMishkin）提出，央行向商业银行付息，等于把利息还给商业银行，也就等于降低了存款的有效税率。如果你仔细分析这项政策，这实际上意味着美联储获得了实行财政政策的权力。因为过去没有支付的利息相当于向政府纳税，而现在美联储支付利息就相当于动用了财政部的税收收入。而一部分人仍认为，央行应该为商业银行存款准备金支付利息。这是需要担心的。

很多央行对于自身权力的扩大很紧张。人们对央行所能发挥的作用的期望太大，央行并不是无所不能的救世主。

中国经济报告：有人说央行不是最后贷款人，财政部才是最后贷款人，你怎么看？如何理解货币政策与财政政策的关系？

萨金特：过去的理论认为，央行是最后贷款人，但现在财政部成为最后贷款人的情况已经出现。当然不同的国家情况有所不同。

货币市场与信贷市场、货币政策与财政政策、公共部门与私有部门的“界限”在哪里，是一个长期存在的问题。时至今日，如何平衡“自由化”与“风险管制”之间的关系，是各国政府面临的挑战。

在我看来，中央银行和财政部的目标都是支持经济发展，因此，从某种程度上说，二者其实是使用不同工具去实现一个目标的关系。所以中央银行货币政策和财政部财政政策的协调很关键。在美国，美联储和财政部有时是协调的，也有时候并不协调，甚至采取相反的做法或不作为。比如，财政部希望发行长期债券，以获得稳定的财政资金来源，但美联储也购买了很多长期证券，这一点是不协调的表现。而在阿根廷和巴西，我们看到财政部和央行的政策基本上是保持一致的，所以他们保持了较长时间的增长。让中央银行和财政部的政策协调一致，这是我想要强调的。

中国经济报告：一些人把2008年金融危机归罪于金融衍生品，这种观点对吗？你怎么看金融创新和金融监管的关系？

萨金特：我想推荐一本书，书名叫《设计的脆弱》（FragilebyDesign）。书中提到了美国的很多案例，警示其他国家应避免这样做。比如，在银行监管方面，通过银行破产重新分配公共财富，这是个很糟糕的做法。我认为这是2008年美国金融危机后应该吸取的教训。

关于金融衍生品是否导致2008年金融危机，我想这取决于你所指的金融衍生品包括什么，比如，你可以认为有抵押的证券都是金融衍生品。我觉得金融衍生品是导致金融危机爆发的一部分原因，因为很多金融体系都包含衍生品交易市场。

我认为问题的关键在于，金融衍生品的设计要有好的风险分担机制。我们常说，保持一定的风险，然后分担这些风险。这样一来，整个社会就可以尝试一些新的事物。

如何评价新经济政策范文篇3

转轨进程中的作用?

评价1978年以来财政在改革开放中的作用,首先需要确定适当的角度和标准,如在转轨进程中财政与经济的基本关系是怎样的,不同阶段财政实际发挥的作用与政策预期目标的关系如何,财政改革与运行的制度合理性如何?

传统计划经济体制下的财政是国民经济活动的枢纽,在某种程度上主导着经济运行;社会主义市场经济体制下的财政是重要的宏观调控手段,对经济运行起着保障作用。因此,就经济转轨过程而言,财政的职责可以简单描述为如何实现财政自身从主导经济运行到调控经济运行的转变,如何推动经济体制由计划向市场的转轨,如何确保这一过程中经济的稳定持续增长。这就意味着在财政体制演进与财政政策取向经济体制转轨与经济运行绩效之间,必然存在着深刻的互动关系,其核心内容体现为财政始终肩负着双重任务:一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段,不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新;二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分,适时进行改革,保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。由于整个制度处于非平衡演进中,这两项任务兼顾和完成的情况也就成为评价财政改革与运行绩效的基本角度与标准。

此外,由于渐进转轨中的阶段性和财政体制在不同阶段所承担的任务的差异,一个时期财政运行的评价始终只能相对于特定的体制演进阶段来做出。因此在探讨财政绩效之前,还需要按照一定的标准对转轨进程作必要的时段划分,并将不同阶段的预期政策目标与该阶段的财政实际运行效果对应起来,建立评价的时空概念。

以政治生活事件为标志,我们可以从总体上选取三个变革点而将中国经济体制转轨进程划分为两个明显的阶段。一个是以1978年党的十一届三中全会确立“按经济规律办事,重视价值规律的作用”为市场经济取向改革的起点;一个是以1992年党的“十四大”确立社会主义市场经济体制的改革目标和此后不久实际经济运行告别短缺作为中国经济转轨总进程中发生部分质变的转折点;一个是以党的“十六大”确立的2022年为计划市场的经济体制转轨的终点。由三个标志点所决定,1978——1992年属于转轨的前期,其转轨进程是从改革发动到建立社会主义市场经济体制基本框架;1992——2022年属于转轨中后期,其转轨进程是从社会主义市场经济体制框架基本建立到建成完善的社会主义市场经济体制、人民生活实现全面小康。根据这样的划分,1978年以来的中国财政体制变动线索可以3个标志性事件来贯穿:一是由党的十一届三中全会提出搞活经济政策目标引出的延续较长一个时期的财政“放权让利、分灶吃饭”的体制与政策;二是1994年中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政——税收体制框架;三是1998年为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足的尖锐矛盾而迅速出台、连续实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。这三个事件中,前一个事件与转轨前期相对应,后两个事件则与转轨中后期的特定阶段相对应,并由此构成了评价财政改革与运行绩效的基本框架。

1.第一阶段的财政体制改革与政策总体上表现为通过财政体制的调整与退让,突破传统计划经济体制的束缚,释放旧体制活力、酝酿新机制的形成。这一阶段延续15年,是时间最长、体制变动最频繁的时期。

在这一过程中,财政渐进的制度激励效果来自三个方面。一是体制内活力的释放。通过体制退让打破了“大一统”的高度集权的分配格局,放权让利扩大了地方配置资源的权力,形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性,实质是通过条块关系的变化释放出了旧体制内部尚存的活力,地方利益激励的强化形成了“诸侯”争先的发展冲动。二是体制外活力的培育。通过国民收入分配格局的根本性调整促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成,逐渐形成了传统体制边界上的另一套微观经济运行系统和以金融为主的社会资金积累模式,体制退让实质孕育了新机制的活力。三是为转轨路径的优化提供了基本保障。在这一除旧布新的过程中,财政以供给、需求双向补贴的方式吸纳、抵消了大部分通货膨胀的压力,保证了价格机制改革、商品交换关系建立,实现了平稳过渡。正是财政的放权让利取向使转轨过程中的成本最小化和收益最大化选择有了可能。

在已有的改革回顾中,关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视,财政的日益积弱和数度面临收支危机还常常成为备受指责的理由。事实上,从经济转轨全局而言,财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位,财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有着服从于改革进程的制度创新的内在合理性,和服从于改革路径的被动适应性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效,笔者曾将其评价为转轨前期机制创新的核心内容,并用其创造性地突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义(吕炜,2001)。即中国经济的启动采取了“财政收入超分配——提高家庭、企业部门收入水平”的结构性调整策略,以此来垫高低收入形成的发展“瓶颈”,突破贫困的恶性循环。这一策略启动和支撑该阶段改革的逻辑顺序为:财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整个人、企业的利益得到认可和增长,脱离计划控制的货币剩余增多,由此孕育了利益主体多元化格局的出现,并自动创造了资金的供给与需求储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显,金融的成长又反过来推动储蓄——投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革,还伴随着计划控制的必然削弱,流通环节的必然修补,市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程,带来生产方式的变革,经济运行的商品化、货币化程度不断提高,货币资本化所带来的资本运动不断扩张,以市场配置资源、以资本再生产方式推动的社会再生产过程得以逐步确立。因此,我们可以认为,第一阶段财政的“开闸放水”不仅是一个逐步削弱自身财力、增强激励的过程,更深刻的意义是削弱传统体制配置资源的能力、刺激新的资源配置方式形成的过程。正是财政体制在退让中使传统体制失去了封闭运行的完整性,改革因此突破并获得持续的支撑。

2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整,在财政改革史上具有转折点的意义。

现在回过头来看,虽然当时直接的动因是财政收支矛盾激化、中央财政宏观调控能力不足,是应急的、被动的调整,但实际上是具有制度创新的内在合理性的。这一变革是在已经确立社会主义市场经济体制的改革目标和初步建立社会主义市场经济体制基本框架的前提下进行的,整个经济制度的质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段,过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求,政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言,市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分,即重新界定政府的事权,并提供相应的财力保证,这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。

这样的判断可以从1994年财政体制改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境就财政推动经济改革与发展来看,过渡性的财政体制设计已经不能适应市场机制演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场分割,一些地方为了扩大自身财源,着力在当地发展税高利大的企业,强化了地方政府与企业的关系,造成了经济生活中的重复建设、盲目建设,不利于经济结构调整;而各地为了当地财源按行政隶属范围设置的保护性措施,形成了“块块”之间的封锁,不利于全国统一市场的建设。与此同时,以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。就财政自身运行来看,由于财政体制改革的相对滞后,不能适应已经建立起来的市场经济体制框架的要求,财政运行得不到宏观体制的保障,状况不断恶化。在渐进转轨的过程中,多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面,形成传统职能、过渡性职能、新职能的并行与冲突,并最终导致财政收入的分割与下降。这种体制性分割在总体按隶属关系确定的“分灶吃饭”体制下,又与地区利益导致的地区性收入分割交织在一起,使全国财政收入和中央财政收入两个比重连续下滑。到1988年被迫实行多种形式的包干办法时,中央财政基本放弃了调控的权力和财力,只求保证日常运转的开支需要(吕炜,1994)。

改革后的效果表现在两个方面:一是财政收入的迅速增长,财政运行局面的迅速改善。1994体制改革的核心是财力结构的调整,是财政在财权上的振兴。“两个比重”的提高主要是通过税制改革扩大税基、分税制改革划定中央与地方的财政分配关系所带动的积极性的提高来实现的。1994——2001年全国财政收入增加2.14倍,年均增长17.8%,全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2%提高到17.1%,中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55%左右,实际运行中一直在52%——56%之间。这种情况表明财政运行得到了适宜的体制保障。二是新体制总体上适应和支撑了1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求,保证了积极财政政策的有效实施。表明新的财政体制基本可以满足目前阶段市场体制下的政策调控需要。关于这个问题将放在后面详细讨论。

3.1998年以后的政策效果以1994年体制为基础,体现了体制实践的意义,体现着体制的效率。