流浪动物的原因范文篇1

关键词：立宪主义思想；社会救助制度；流浪乞讨

中图分类号：D902文献标识码：A文章编号：1008－1569(2012)02－0121－11

一、西方流浪乞讨社会救助的回顾

流浪乞讨救助制度的起源与发展与人类社会的济贫事业相关联。在国家兴起前，教会和城邦是济贫事业的承担者，随近代国家的形成，国家权力才逐步取代教会的作用，产生由国家主导的社会救助制度。在这一过程中，流浪乞讨者与国家权力之间关系随国家形式的转变而发生变化。

(一)早期至中世纪：从宽容到控制与隔离的济贫之路

有关帮助人的思想在西方早期的宗教著作中随处可见。“一些来源于犹太教传统的基本思想拓展了帮助全人类的内涵，这些基本思想包括：人性的弱点；通过服务人类来服务上帝的责任；人们对他人判断的不充分性；爱是至高无上的。”在宗教的教义中，社会最下层的存在以及他们的乞讨行为，有着宗教上的意义与价值，正是贫苦人的乞讨，提供了一般人布施的机会，使其得以通过善行来洗脱罪恶。

因此，在社会历史的早期乃至中世纪的初期，基于宗教思想对于人们施舍的责任与精神价值的提醒，教徒捐献食品、衣物、住所甚至钱币给教会，教会承担着照顾贫苦无依者的职责，宗教团体对穷人、乞讨者提供了大量的社会救助和服务。当宗教主宰私领域和公共领域的环境下，穷人被认为是值得帮助的人，社会对贫穷和乞讨均采取宽容态度。

从14世纪起，由于人口渐增，潜在的贫穷人口对社会秩序产生了威胁，解决贫穷和乞讨是国家稳定的基础，国家权力逐渐进入原先由教会主导的济贫领域。当处理贫困问题不再是宗教领域的事，而是属于世俗权力之范畴时，国家承担了流浪乞讨者的管理与救助之责。

而与社会发展相适应，社会的价值观以及对穷人的态度发生了根本性的变化。工作与自立成为一种社会主流思想，个人必须为自己的命运负责，贫穷和乞讨不但不再为社会所容忍，反而被视为阻碍社会发展的因素，甚至是一种犯罪。“对社会地位低下的阶级来说，劳动是一种义务，游手好闲的状态成为一种轻罪，因此流浪者必须受到追捕。”社会对贫穷与行乞的态度逐渐由宽容转向控制与隔离，社会的济贫政策也发生了改变，一系列法令的出台意味着对流浪乞讨的蔑视和控制有了国家的强制力。例如，1349年英国出台的劳工条例中，乞讨不再被认为是值得同情的行为，而是个人懒惰、好逸恶劳和意志薄弱的象征。条例除规定劳工必须接受政府限定的工资额外，还禁止人们给乞讨者施舍。1359年和1375年伦敦市政府规定禁止身体健康者乞食。1388年《安居法》规定禁止所有乞丐和劳动者流动，否则按流民罪处以枷刑。

(二)16－17世纪：血腥惩治下的济贫政策

近代欧洲社会进入了由农业社会向城市工商业经济过渡进程中的“原始工业化”阶段，由此引起了一系列重大的社会结构变迁，物价大幅上涨，农民流离失所。当社会不规则的动荡影响王权的统治时，社会秩序的维持成为济贫工作最主要的目的。而随着现代国家权力的愈加稳固，对贫民和流浪乞讨者的控制愈甚。

流浪乞讨者首先被分为本地与外地、具有劳动力与不具有劳动力、值得帮助与不值得帮助而进行不同的对待和管理，对那些不能劳动或维持家庭生活的残疾人或精神病患者允许获得公共食品和医疗，对这些无劳动能力的流浪乞讨者政府提供救济；而流浪者是指漂泊不定、没有资格获得帮助的人，对流浪或拒绝劳动的贫民一般被作为犯罪处理。处于维护社会秩序的考虑，流浪者的出现遭到了当权者特别严厉的目光。国家采取了一些政策加以控制，并试图用高压手段加以解决。通过严刑峻法严惩懒惰的无业流民和乞丐是当时的主导措施。如英国亨利七世时期规定当局对所有流浪者和可疑的人一律予以追捕，所有无法工作的乞丐都要回原籍。爱德华六世通过的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉，如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个“V”记号，如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个“S”记号，再次逃跑将被判处死刑。伊利莎白时代，随着流民人数的增加和社会日益不安定，动乱频起，血腥立法更是到了登峰造极的地步。1572年法律规定，凡无乞食证的年龄14岁以上乞丐，首次被捕时要受到鞭笞，并打上烙印，再次抓获时就要宣布为叛国犯，第三次被捕时就毫不留情地处以死刑。15世纪末和整个16世纪，如马克思在《资本论》中指出的：“整个西欧都颁布了惩治流浪者的血腥法律。”仔细研究那些针对乞丐和流浪者的法律，人们会发现，几乎一直无法为人们提供工作的政府别无办法，只能对“受贫穷所迫成为流浪者的乞丐”采取镇压的办法，或者用严厉的手段对所有侵扰社会秩序的人实行禁闭。

在镇压倾向逐渐压倒慈善态度的情况下，流浪乞讨者作为社会“无益之人”通常受到地方政府的竭力驱逐，或者被迫在一个封闭的地方参加劳动。1656年法国路易十四通过赦令，创立巴黎总收容所，“命令将所有健全和不健全的乞丐，不管性别，都关押到一所收容所里。”在收容所里乞丐们被迫接受强制性的劳动。事实上“历史上有许多关于贫民习艺所的记载，将其称为‘穷人的巴士底监狱’，一些体力较好的妇女、儿童、老人，被派做梳毛、纺纱等较轻的工作，而那些由于受惩罚而来的人则必须做极为繁重的工作。这里的秩序是靠用鞭子惩罚来维持的，至于鞭打多少则取决于监督官。”这些收容所以威迫的手段试图将“无用之人”改造为有用之人，并攫取廉价劳动的价值。

(三)18世纪－20世纪：新济贫制度到现代社会救助

18世纪后期，贫困、流浪乞讨依旧是社会的突出问题，但是一种新的趋势出现了，面对贫穷及其后果――流浪和乞讨，在受到启蒙思想影响的人们中出现了一种与以往不同的态度：贫困不再被认为是懒惰和堕落的后果，社会经济因素、社会就业不足等被看成是造成贫穷的重要因素。因此，社会必须为不幸的市民提供生存的机会：或向其提供工作，或保障那些没有工作能力的人拥有生存的手段。这种转变体现在英国1782年的《吉尔伯特法》中，该法规定习艺所只收容老弱病残和孤儿，身强力壮的贫民由各教区安排院外救济，在获得就业前提供衣食救济，由此，习艺所性质由工作济贫改为收容救济为主。该法对贫民的惩罚和规管放松了许多，国家似乎承认了劳动权和生存权。

19世纪中叶西方一些国家陆续制定新的济贫法。其宗旨是禁止对任何有能力工作的人提供救济，减少贫困资助的吸引力，通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，缩小救济对象的范围。可以看出，法律赋予行政机关提供流浪乞讨者最低的生存保障。但是，新济贫制度对穷人救助还是附加了很多限制。由于规定接受救济的贫民必须接受三个条件：丧失个人声誉，丧失个人自由，丧失政治自由，实施济贫法给穷

人带来的耻辱感已经深深地植根于大众文化中。这一时期，宪法虽然在法国、美国等相继制定，但显然宪法的制定并没有给包括流浪者在内的贫民以实实在在的权利保障。相反，由于制宪初期的普遍看法是，如果一个人不能自食其力，那么他就缺乏足够的道德和能力，因而也没有资格行使政治权利，“在某种意义上，宪法并不只是因为公民身份就自动赋予权利；相反，自食其力是合格公民的起码条件，也是获得宪法权利的必要前提”。对那些无业的、失业的流浪者，是不能让他们来决定关系到国家和未来的重大问题，在政治选举中，他们是没有普选资格的一群人。

19世纪末开始，由于工业的发展，生产线的增多必须以工人的流动性为前提，过去固守一方边境，驱逐外来的移民和流浪者的做法已不合时宜，对流浪乞讨者的驱逐和限制逐步消除，传统的依据出生地原则只对本地穷人和流浪乞讨者施予救济，而排除外来乞讨者的济贫政策也发生相应的改变，以居所地为原则的济贫政策逐渐施行。

20世纪初欧美国家出现了义务性救济体系的端倪。第一次世界大战之前，真正的救济法律得以通过。而社会保险也开始以各种形式出现，其中值得一提的是失业问题被承认是由于缺乏工作机会引起的，工作保险金的收取使构成权利之一的赔偿成为可能。每个人有工作的权利，每个人同时也有权利获得一份工作，之前被排除在权利之外的背井离乡的流浪乞讨者成为潜在的受法律保护的劳动者。随着现代社会保障制度的确立，享受社会救助的范围一直扩展到了流浪者。当一个以义务性救助为特征的福利国家开始构建时，流浪乞讨者流动的自由已变得完全合法。

二、立宪主义思想对流浪乞讨人员救助制度演进的意义和影响

现代流浪乞讨救助制度的确立奠基于立宪主义的思想，纵观西方流浪乞讨救助制度的发展历程，立宪主义的思想与制度深深地影响着流浪乞讨者的地位变迁和流浪乞讨救助制度的演进。

(一)流浪乞讨者从受助的客体转变为享有救助权利的主体

立宪主义强调每个人都是独立自主的个体，享受平等的权利，承担平等的义务，禁止将任何人当作公权力的客体来看待。在的平等理念下，流浪乞讨者成为社会平等主体的一分子，作为受救助者，其权利主体地位得以确立。

我们知道，平等权在形式上是一个法律问题，本质上却是一个政治问题。在前资本主义社会，人与人之间的权利义务关系，主要取决于人们特定的身份关系。在相当长的一段时期里，社会成员被区分为两种团体：一种是有身份尊严的市民；另一种则是流浪的贱民与卖艺人、犯罪团体等，通常这些人被视为无用之人，政府随时采取的是管制和干预。对贫穷与贫民的压制使处于社会最底层的乞丐成为社会边缘团体，而“当流浪者同互益世界彻底决裂时，他打破了社会秩序，成为了一种令人惊恐不安的相异性的携带者，……在这个由封建领主制关系交织而成的社会里，没有任何阶级地位，因而成为一个‘无依无靠的人’，不属于任何社会集团”。

社会地位的不同决定了法律上权利和义务的不同。由于立法者在订立规则的过程中，并不是把权利和义务直接分配给具体的人，相反，立法者首先要确认和设立若干的社会地位，进而把某些权利与义务与某种法定地位相结合。这种情形决定了长达几个世纪里，流浪乞讨者的社会边缘地位和政治上受到的不公正待遇。即使到了19世纪，经过启蒙思想的洗礼，法律上赋予行政机关提供行政给付的义务，但流浪乞讨者作为受救济者，仍然仅是客观法秩序规范的客体，并未成为权利保障的主体。政治上只要被认定为贫民并接受救济，即丧失选举权；法律上，能否获得社会救济给付完全操控在国家公权力手中，其自由权与平等权当然不受保障。与当时依身份保障权利相符的是，无论是政治上还是法律上，流浪乞讨者都不被承认是市民社会的成员。

20世纪国家的价值理念深入人心。宪法保障人性尊严、个人自由、平等权的价值，禁止将任何人当作公权力的客体加以对待，要求社会救助的受领者与其他国民在法律上应受同等对待。因此，西方国家民情发生了重大变化，一方面选举权逐渐扩展至不分种族、不分性别的全体公民；另一方面，政府对经济和社会领域的介入越来越深，流浪乞讨者的生存权利和工作权利被逐步地加以肯定。“所有在世上一无所有、被禁止乞讨的人们都有权利要求工作谋生存”，“社会必须为不幸的市民提供生存的机会；或者向其提供工作，或保障那些没有工作能力的人拥有生存的手段”。当生存权和工作权成为宪法上的基本权利，此举意味着流浪乞讨者作为社会的贫困阶层，在其无力解决自身生存需求时，有权请求社会救助，享有社会救助成为流浪乞讨者的一种权利。同时，这也意味着在宪法所建构的政治秩序下，各个人不再是受统治的客体，而是以主体的地位构成政治秩序的要素，并参与政治秩序的形成。流浪乞讨者因而拥有了与其他社会成员平等的权利主体地位，成为受救助主体的平等一员。

(二)肆意限制流浪乞讨者的人身自由被视为违宪

自从古希腊、古罗马时期以来，法律下的自由这一范畴和理念便一直成为西方制度正义和政治生活最为显著的特征。经过文艺复兴，宗教改革、启蒙运动和资产阶级的设计，对于自由的价值追求，变成了全人类的共同的理想和目标。而保障自由是立宪主义之要旨。卡尔・施密特曾经指出，自18世纪以来，西欧和北美宪法的基本特征首先在于包含着一个自由的保障机制，“对基本权利的承认，权力分离，通过公民大会实现立法过程的最低限度的参与”。基本权利的宣告意味着一个普遍的自由概念的确立，而分权原则的目的是为了确保这一自由原则具有组织上的保障，以防止国家权力的滥用。

按照近代以来重视个体价值的自由主义的观点，在国家和个人的关系上，国家权力行使应该为个人留出不受干涉的领地，“近代政府作为一种市民社会的联合体，应当建立三个理性原则：作为一个人，联合体的每一个成员都是自由的；作为一个国民，则都是平等的；作为一个公民，每位成员都有自己的个性”。基于这样的原则，“凡属社会以强制和控制方法对付个人之事，不论所用手段是法律处罚下的物质力量或者是公正意见下的道德压力，都要以它为准绳。人类之所以有理有据可以个别地或集体地对其中任何分子的行动自由加以干涉，唯一目的只是自我防卫”。

然而，国家权力以强制性为其显著特征，强制性无疑是必要的，但它又是危险的。在权力特别是行政权力未受到控制时，它犹如自由流动、高涨的能量，其结果往往具有破坏性。在权力不受制约可以通行无阻的社会制度中，政府权力的压制往往表现为社会上的权势者压迫或剥削无权势者，权力的这些特点使得处于弱势地位的流浪乞讨者的不合法管制尤为突出。

如前所述，传统的对流浪乞讨的社会救济的特点是在救济的同时，采取强制收容、强制劳动的措施。西欧多达几个世纪的济贫制度，行政机关在对流浪乞讨者提供一定行政给付的同时，附加的是对流浪乞讨人员的控制和严厉管制。强行驱逐、强制收容、强制劳动的措施，违反了个人的自由意志，构成对流浪乞讨者尊严的侵害，而受助者接受救济则丧失政治权利更是国家权力的滥用之至。

国家的法秩序下，一方面公权力受到严格的限制，若个人对社会、对他人不会构成危害，国家无权只为矫正教化国民而剥夺其自由，任何违反人性尊严，非法限制和剥夺公民自由的恣意妄为的行为都构成对公民权利的侵犯；另一方面行政权力的行使在国家的福利理念下被赋予了新的要求，即它不仅要消除各种不平等现象，在法治的原则下保障社会平等和公民自由；还要从事社会福利活动，确保任何人类尊严所需的东西都得到保障。这也就决定了国家对需要帮助的国民伸出援手的同时，不得以违反人性尊严的方法，来训诫改造受其救助的国民。由此，以维护人的尊严为主旨的社会救助制度的确立挥别了几个世纪以来对流浪乞讨者的威权与压迫的色彩。立宪主义下的个人自由的保障与国家权力的规范行使，使现代对流浪乞讨者的救助不再附加苛刻的条件及控制。

(三)人权内涵的丰富推动流浪乞讨救助理念与实践的发展

就立宪主义的核心价值而言，追求自由与保障人权始终是立宪主义形成和发展的动力，基本人权的保障，是整个立宪主义思想与制度的最高指导理念。随近代立宪主义向现代立宪主义发展，我们可以进一步理解人权保障背后的深层含义：每个国民均享有权利，国家扶助无能力自立者，使其不致因物质基础之欠缺，而无法实现其自由权利。可以说，立宪主义的宗旨在于保障在社会中生活的每个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活。而这充分体现在现代宪法对社会权的保障以及人权从“自由――生存――发展”这一不断向前推进的代际演进上。究其实质，人权内容的不断丰富对整个社会救助制度发展有着实质性的意义。而就流浪乞讨的社会救助而言，人权尤其是生存权内涵的丰富推动了救助理念的更新和救助实践的发展。

众所周知，早期的生存权规范是把生命权作为生存的基本形式，并将其作为社会成员的一种不可剥夺的天赋权利。“生命权被认为是存在于政治国家产生之前，是一种前社会、前国家和前宪法的权利。政府的成立和存在的目的只是为了保障这类权利的存在。”国家对生命权的保障的形式是抑制自己不予干涉。

但是，仅仅通过保障人的自然权利而使人得以生存是不够的，生命权不仅意味着生命不可被随意剥夺，还意味着享受适当的帮助从而能够有尊严地活着。特别是对生活贫困者和社会弱者而言，如何帮助他们生存是国家思考和致力解决的问题。1919年德国《魏玛宪法》通过立法将生存权确定下来，《魏玛宪法》第2编第5章“共同生活”规定：经济生活秩序必须与社会正义原则及维持人类生存目的相适应。所谓社会正义，在于保障所有社会成员能够过上体现人的价值、体现人的尊严的生活。《魏玛宪法》在法制史上的重要意义在于，它第一次确认了生存权，并且赋予了生存权内涵，即生存权不仅仅是人活着的权利，而且是能够体面地生活，能够充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利。德国《魏玛宪法》的制定与主义的落实，对于传统社会救济制度所植根的价值观以及在此基础上所建构的权力义务关系发生了革命性的变革。

当众多国家将生存权入宪，此举意味着国家必须积极干预来确保其国民能够实现“像人那样生存”，对贫困者提供物质生活上的帮助成为国家理所当然的义务。

显然，与生存权内涵发展相适应的，是对社会贫困者与流浪乞讨者的社会救助从传统的消极救助措施走向现代日益制度化的积极救助。传统的对流浪乞讨者社会救济措施均属消极性的慈善施舍，而且救济的前提是把流浪者视为“有问题者”，救助的动机多以此作为防堵灾民、贫民闹事或道德教化等的社会控制手段，与人性尊严为基础的生存权保障理念大相径庭。现代的社会救助理念转为积极性与多样性的维护最低生活水准，一方面，国家提供符合人性尊严的最基本的物质保障，使受助者能维持最基本的生活，而不至于生活困顿而流落街头；另一方面，国家还要注重贫困的预防与促进贫困者能力的发展，在提供给付的同时，协助有劳动能力的流浪乞讨者发展技能，使受助者在陷入困境时，既能尽速获得有效救助，早日脱离困境，又能尽快恢复自立自足的生活。

三、以视域检视我国流浪乞讨救助制度的历史流变

(一)古代至民国时期的济贫实践及其特点

与西方国家相似，我国对流浪乞讨人员的救助自古有之，我国流浪乞讨救助制度的历史经验与欧洲相比较，虽然文化、社会背景不同，但从国家救助流浪乞讨者、开展济贫事业的动机以及国家权力行使的方式上看，有着许多相似之处。

一方面，自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，我国济贫制度受到儒家思想的影响。对待流民乞丐，统治者一方面施以仁政，采取积极的抚恤、救济和安置政策，另一方面，政府采取禁与堵的措施，运用强制或武力镇压的手段禁止其迁徙流动。如汉代在函谷关设立关卡，禁止人们任意出入，只有灾荒年景，才允许流民进出。元朝时期普遍对流民乞丐采取“封瘭不发，驱之出境”的办法。为了确保流民乞丐服从管制，“统治者规定，各地不准收留外来流民，并对敢于收留、接济的人以严惩。”《唐律》规定，“诸部内容止它界逃亡浮浪一人，里正笞四十”；元朝甚至规定：“停留逃民，资给饮食者，皆死律论。”对不服从安置的流民乞丐，封建政府就予以残酷镇压，毫不留情。明代时期，大批流民在荆襄山区集结，朝廷视若“腹心之疾”，立即在山西、山东、河南、直隶等地设置“抚民官”捕捉流民，强制其返回故里。

总体而言，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。因而，封建政府在管理流民乞丐问题上更多地是从维护统治秩序方面着眼，而不是从民生角度出发。

古代的济贫政策较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。到了民国时期这种状况有了一定的变化，在西方福利国家思想的影响下，1943年民国政府颁布了《社会救济法》，从法律上规定了救济的对象与救济方法，但是受救济的对象仍被视为政治与社会安定潜在的危险分子，因而对其实施的仍是带有行为教化、道德教化与强制色彩的矫正救济。通常做法是对于那些懒惰成习或无正当职业的游民设置习艺所予以收容，强制劳作并授以必要的知识及技能，养成其劳动的习惯。露而对于乞丐，只要其被收容进院，首先就得接受感化教育，而后根据不同年龄参加不同程度的劳动，即便是老弱病残，只要能工作的，都得参加力所能及的劳动。民国时期虽然对流浪乞讨者以及贫民提供了一定的实物救济，但是机构留养收容、强制劳动以及劳动改造是仍然是救济方式的主要特色。

(二)新中国时期的流浪乞讨救助制度走向及评析

收容救助制度是新中国自成立伊始就一直采取的针对流浪乞讨人员的对策，20世纪80年代至21世纪初，以强制为特征的收容遣送达到顶峰并走向变异。上世纪80年代开始，随着农村经济体制改革的开展，农村人口向城市流动的问题开始突出，流动人口剧增，为此，1982年国务院了《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》，规定收容遣送工作的主要目的是为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，维护城市社会秩序和安定团结。进入20世纪90年代，社会的

变革不断的加剧，社会问题凸显。大规模盲目无序的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击。于是，中央政府在强调社会稳定的总目标下，把流动人口，特别是农村流动人口当作管理的重点，收容遣送的对象从生活无着的流浪乞讨人员和其他流浪乞讨者，变为流动人口，而在性质上，收容遣送变成单纯的治安管理手段，与收容审查越走越近。收容制度最初的制度设计上是一种救济制度，但在特定的历史条件下，它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度。“《收容遣送办法》存在的最大问题，是它授予了行政机关可以在行为人没有触犯任何法律法规的情况下，不经过司法审判程序便可剥夺公民的人身自由权利”。而收容遣送作为一种限制人身自由的行政强制行为，却缺乏基本的程序性规定，最终使行政相对人的程序性权利被剥夺，致使这一行政强制行为游离于法律之外。

纵观我国传统的流浪乞讨救助历史，对流浪乞讨者的救助措施，更多的是承载着维持政权稳定的功能。在大多数情形下流浪乞讨者往往被视为社会的不稳定因素，其意愿与人身自由被任意地侵犯，其个人尊严与自主能力丝毫未受尊重。在欠缺主义的理念下，流浪乞讨者与具有违法犯罪倾向者二者之间的模糊界限更是被刻意地维持，在没有犯罪行为的情形下，却可以违反个人的自由意志，肆意剥夺和限制人身自由，对受救助者施予所谓的收容和行为矫正救济。这般做法实与秩序的迟滞有很大的关连。2003年随着我国人权保障的入宪，流浪乞讨人员的权利保障迎来了曙光。

当收容遣送制度最终被认定为违宪后，流浪乞讨救助制度的一个新的时代开启了。2003年8月1日实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)不仅体现的是制度的变革，而且反映了国家与公民之间权利义务关系的可喜变化。从宪法保障基本权利的主旨看，现行救助制度值得肯定的有以下几个方面：

第一，行政给付保障了流浪乞讨者的基本生存权。公民依据宪法生存权的保障直接向国家请求给付，在理论上早已存在，但是在传统救济中，突出维护社会秩序之功能，国家的给付职责往往履行不到位，甚至走向变异。《救助管理办法》第1条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制本办法。”在这条规定中，很显然立法的目的是在于救助和保障个人权益，而不是突出维护社会秩序的功能。在流浪乞讨社会救助的制度性规定中，人权保障被置于首要位置，依据《救助管理办法》第7条以及第11条之规定，城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件，就有获得国家和政府救助的权利。这种救助涵盖了食物、医疗、交通等方面的权利。在救助的责任的承担上，政府基本承担了从经费保障到提供服务的全部责任，体现了政府的责任意识，反映了社会救助新的理念。

第二，从主义对国家权力的限制以及人性尊严的保障来看，现行救助制度肯定了流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯，并对政府权力的行使施加了必要的限制。如受助人员不受救助站工作人员的拘禁或者变相拘禁；救助站工作人员不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；女性受助人员不受调戏。此外，受助人员按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理，这些规定显示国家公权力对流浪乞讨人员采取的一切措施，逐步受到依法治国原则的约束。在流浪乞讨人员的救助管理上，公安机关淡出救助管理领域，排除了管制的成分，而由民政部门负责的救助，彰显了救助的人性化。

第三，尊重了个人的自由与独立意愿。《救助管理办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定是否接受救助，且来去自由，救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不是施舍，也不是恩惠。流浪乞讨人员是否申请救助完全由自己决定，任何人和任何机关不能强迫其进入救助站；救助届满前，受助人员可以随时自行决定离开救助站，救助站不得限制。现行救助制度赋予了受救助者选择的权利，将流浪乞讨群体置于平等的主体地位。如果说我国以前的救助制度更加强调社会稳定和个人利益对整体利益的服从，而对个体权利的重视则相对不足，那么现行的制度则逐步地体现了对个人自由和权利的尊重和保障。

流浪动物的原因范文1篇2

Abstract：Inrecentyears，asChina'sindustrialproductioncontinuestoprogress，thelevelofautomationisincreasing，andthedistributedcontrolsystemandintelligentfieldinstrumentationhavebeenwidelyused，butatthesametime，howtoprotectthesemicroelectronicsdevicesinthethunderstormseasonhasbecometheproblemconcernedbythecorporate.ThispaperdiscussedthelightninghazardsofmicroelectronicdevicesencounteredbyTonglingNonferrousTongguanMetallurgicalBranchandthesolutions.

关键词：浪涌；雷击；隔离器

Keywords：surge；lightning；isolator

中图分类号：TH89文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）05-0057-03

1目前存在的问题及原因

铜陵有色铜冠冶化分公司地处长江南岸，工厂第一条硫酸生产线始建于2007年，本厂的90米高烟囱在工厂园区是最高建筑，遭雷击次数最多，在I期工程建设中由于认识不足，从设计开始就对雷击形成的危害估计不足，造成在90米烟囱周围的部分现场仪表及DCS卡件通道由于感应雷而遭受不同程度的损坏，有的重要通道损坏还引起系统连锁停车，对正常生产造成影响。

自生产系统试生产以来，正是夏季雷暴多发的时候，厂区遭受过多次雷击，有几次DCS系统温度卡件、模拟量输入卡件因雷击而损坏；现场变送器和阀门定位器因雷击而损坏。

原因分析：因为所损坏的现场仪表靠近烟囱附近区域的位置（50米内），而烟囱最顶端设有避雷针引下线，引下线与接地网连接，这样，若有直击雷直接击中烟囱上面的避雷针，那么强大的放电电流引起的电磁场会导致周围的传输导线上产生瞬时的超强的电压脉冲和电流冲击；其次，放电过程中地电位的升高也能导致现场仪表损坏。

2工厂集散控制系统及现场仪表的防雷意义

①减少DCS系统卡件及现场仪表设备被雷击的损失。②保护大型设备的正常安全运行，实现生产的稳定运行。

3雷电的影响及雷浪涌的产生

雷电造成的危害主要表现在如下两个方面：

①雷电直接击中建筑物或地面上，雷电流沿引下线、接地体流动过程中，在土壤中产生强大的感应电磁场，通过感应耦合到DCS等电子设备内，损坏DCS等电子设备；

②控制室建筑物的防直击雷装置在接闪时，强大的瞬间雷电流通过引下线流入接地装置，会在接闪器、引下线和接地体上产生很高的电位，如果防雷的接地装置是独立的，它和控制系统（包括电缆管线等）没有足够绝缘距离的话，则它们之间会产生放电，这种现象称之为雷电反击，它会对控制室内的DCS系统产生干扰乃至破坏。

此外，当空中携带大量电荷的雷云从控制室上空经过时，由于静电感应使地面某一范围带上异种电荷，当直击雷发生后，云层带电迅速消失，而地面受感应的范围由于散流电阻大，以至出现局部的高电位，从而形成雷电涌。同样，当雷电发生在避雷针上时，会引起大地电势升高，从而引起电缆与大地间的电势差，也会形成雷电涌。

雷电的影响：雷电在形成和放电过程中会产生强大的静电场和电磁波，这种电磁波有两种特性：电场和磁场。这两种效应直接导致了雷浪涌的产生。

雷浪涌的产生：由于雷电的巨大能量，它在泄放过程中会在输电线路、建筑物、电子设备等地方诱导出破坏性巨大的浪涌电压。这种雷浪涌电压产生原因主要有：静电诱导、电磁诱导、大地电位上升等。

雷浪涌对工厂控制系统及现场仪表设备的影响：

感应雷对电子设备（或系统）的破坏主要有如下两种情况：

①线间破坏（V1）。从电子设备被破坏的情况分析得知，线间电压的破坏占多数。这种破坏的特点是靠近雷电涌侧端子周围的半导体部件遭破坏。

②放电破坏（V2，V3）。由于雷电对大地间的电压非常高，所以易造成电子回路与被接地的机壳间产生电弧放电。这种线路对大地间的破坏形式称为放电破坏。放电破坏的特点是回路与机壳间绝缘弱的部分遭破坏。

防雷浪涌保护器能将雷电涌电压控制在对设备无危害的范围内，从而防止线间破坏和放电破坏。

计算机和电子设备有快速处理多种信息的优点，同时又存在隔离强度低、容易被雷电引起的诱导雷电涌毁坏的缺点。侵入到电缆的雷电涌电压变成前进波穿过电缆，在现场的传感器传输路上或在管理室的计算机及电子设备的端子上，瞬时产生强大的电压脉冲，毁坏电子设备。

线路对大地间的雷电涌电压有时达到数万伏，但是多数不超过五千伏。线间所遭受的雷电涌电压为数百伏。这种破坏一般称为线间破坏。线间破坏的特点是靠近雷电涌侧端子周围的半导体部件遭破坏。线路对大地间的破坏形式一般称为放电破坏。从电子设备被破坏的情况分析得知，线间电压的破坏占多数。微电子设备的工作电压通常都很低，从几毫伏到几伏不等。多为直流供电，也就导致其对过压、过流的防护能力极其脆弱。一旦信号线上因电磁感应而加载过压、过流，将会对这些电子设备的安全运行形成很大潜在的或现实的危害。美国研究报告《AD-722675》指出：当雷电活动时，磁感应强度达到0.07GS时，计算机发生误动作，当磁感应强度超过2.4GS时，计算机发生永久性损坏。根据统计，雷电对微电子设备的破坏而造成的损失，已远远超过了雷击火灾的损失，成为当今电子时代的一大公害。

我们知道，通信网络是通过一条线缆在全网络间传播信息。

我们经常会听到这样的说法：越是高速的电子设备，越容易被雷击坏。这究竟是什么原因呢？原因之一在于IC的小型化。为了实现高速化，必须尽量控制IC内部的寄生电容。这样一方面使半导体芯片更加小型化，另一方面耐压强度相应降低。通信网络设备内部一般装有IC芯片，它的抗浪涌电压能力非常弱。除了设备以外，我们再看一看配线方面。通过网络连接起来的设备全部通过一条线缆连接起来。因此，当网络有雷电涌的侵入时，所有连接在网络上的设备都会受到影响。也就是说，危害不仅仅限于一台设备，而会波及到链式连接的网络整体。就算幸运，危害只限于一台设备，但如果该设备是主机的话，也同样会导致网络整体的瘫痪和工厂停产。因此，当网络有雷电涌的侵入时，所有连接在网络上的设备都会受到影响。雷击危害就不仅仅是一台设备的修理费，而是停产损失，危害极大。为了减轻雷击带来的危害，通信网络的防雷措施非常重要。

4现代防雷方法的介绍

任何设备的防雷必须切断所有可能的雷击进入设备的途径。

必须同时实施电源防雷和信号线防雷。

电源防雷：用电源避雷器实施直击雷和感应雷分级防护。

信号线防雷：一般要求用专用避雷器实施感应雷防护。本文就着重讨论防浪涌避雷器的使用问题。

5采取的应对措施

防雷浪涌保护器有两种有效的保护系统免遭雷浪涌的手段：

①浪涌吸收装置（限压）。

1）当雷浪涌电压Vs通过浪涌吸收装置时将被限制在电压Vc之下。2）放电电流Is的大小由阻抗Zs和浪涌电压Vs决定。3）被保护设备的耐压必须大于限制电压Vc。

②泄流装置（放电）。

1）密闭的惰性混合气体避雷装置被封装在两个电极和陶瓷绝缘柱之间。2）从高可靠性的角度看，这种被绝缘封装的气体避雷装置在机械性能、抗热和抗冲击能力等方面要远远优于其它装置。3）电极材料具有很好的电流带载能力和超长的使用寿命，并且它的表面被涂上一层特殊的活性聚合物以提高性能。

防雷浪涌保护器的参数说明：

我们经过多方交流，招标采购了日本爱模公司的M-SYSTEM专业防浪涌产品，对部分室内易遭雷击的DCS系统卡件、现场仪表进行防护。

爱模系统公司有几十年的远程I/O，通信转换器和各种通信网络设备的开发经验，在开放性通信网络的防雷产品上是世界最大生产商之一。

其产品主要是采取分流法，就是在仪表系统的信号或通讯回路以及系统的供电电源部分采用浪涌保护器SPD（SurgeProtectiveDevice），用以限制瞬态过电压和分走浪涌电流。

我们选取了在烟囱附近区域一些重要的设备及信号采取措施进行防护，根据信号种类不同，我们选用了的产品有：电源防浪涌、标准信号防浪涌、热电阻防浪涌、热电偶防浪涌等隔离端子。

根据接线方法有：二线制、三线制、四线制等防浪涌隔离端子。

现场仪表选用室外型防浪涌保护器，要求保护器的接地电阻在4欧姆以下，室内仪表及DCS卡件选用室内型防浪涌保护器，采用端子式，直接安装在接线端子的卡槽上。

防浪涌保护器只吸收雷浪涌，而不影响计测信号，可以插拔避雷器的主机部分，不会中断信号，新型产品带有寿命显示功能，可通过指示灯的颜色判断避雷器是否失效。

通过对相关设备进行防雷措施改进后，在近几年的夏季雷雨季节生产中，仪控设备的损坏率达到了接近于零的较好状况，为安全生产提供了可靠的保障。

需注意的问题：①一个SPD只能为回路的某部分提供保护，例如，一个安装在DCS控制室的SPD只能对一个DCS的卡件通道提供保护；一个安装在现场变送器输出的SPD只能对一个变送器提供保护。如果所有的I/O通道都装SPD，成本将大幅度上升；因此只能在一些重要的以及雷击比较频繁的场合采用防浪涌保护器。②要对DCS系统及现场仪表进行综合保护。系统的接地要严格按防雷接地规范要求去施工，如保护地、工作地。③屏蔽：控制室屏蔽、现场仪表屏蔽、信号线和电源线屏蔽。

合理布线：①因为建筑物内的钢筋是直击雷电流的引下线，会辐射电磁波，所以，楼内电源线，信号线布线时不能平行接近钢筋。②强弱电分开布线。防止大用电器的起/停产生的电磁干扰耦合，干扰弱电信号。③现场安装信号避雷器时，接地线要求短而直，线径，曲率符合规范要求，不能为美观而拐直角硬弯。④要定期（特别是雷雨季节前）对各种设备接地电阻进行检测，其数值要达到相关规范要求，以防止接地虚设。

6结束语

通过对在靠近高大建筑物周边区域易遭雷击的现场仪表及对应DCS卡件通道加装浪涌保护器，近二年在雷雨季节由于雷击造成现场仪表及DCS卡件损坏的现象再也没有发生，保证了生产的正常运行。

防雷是个综合工程，除了在重要场合使用防浪涌保护区外，其它工作也要做好，如安全接地与保护接地工作，接地电阻一定要达到要求，现场到室内的屏蔽地一定要在室内接地，另一头悬空。定期进行接地电阻的检测，做好以上工作，工厂的DCS系统及现场仪表的防雷才能有保证。

参考文献：

[1]DL/T5190.5-2004，电力建设施工及验收技术规范第5部分：热工自动化[S].

流浪动物的原因范文篇3

城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序，而且由于该群体人员复杂隐藏在其中的违法犯罪活动繁多：偷窃、拐卖、卖淫等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是政府管制的对象，甚至是刑事惩治的对象。同时，我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究，实证研究不足。因而，对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。

关键词：城市流浪乞讨人员特殊人群救助保护

引言5

第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景5

第二节研究目的和意义6

第三节研究框架7

第一章救助保护制度的概念和特征7

第一节救助保护制度概念的提出7

第二节救助保护制度的概念8

第三节救助保护制度的特征9

第四节救助保护的类型10

第二章救助保护的理论基础、价值及其功能11

第一节救助保护的理论基础11

第二节救助保护的价值12

第三节救助保护的功能12

第三章我国救助保护法律制度现状13

第一节我国救助保护的立法变迁13

第二节我国救助保护的运行现状17

第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议19

第一节存在问题19

第二节完善建议22

结语25

参考文献25

致

谢26

引言

第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景

我国最早的收容遣送制度开始于1961年，当时中共中央批准了公安部上报的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。随后在1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991年，国务院又的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将由主观定义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。[2]

2003年3月17日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据1982年的出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容遣送本质属性是救助性的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其出台的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。[2]

“孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，新办法正式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取消了强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了政府的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变—从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。[1]

救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。[2]为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。

第二节研究目的和意义

目前，对救助保护制度的规定散见于相关的法规、规章和规范性文件中，但对于此种强制式的救助保护的基础理论的研究还比较薄弱，其概念、特征和程序等重要内容还处于模糊不清的状态，造成行政部门在救助保护实践工作中因无法得到足够的理论支持而处于一种茫然的状态，全国各地的实际操作存在较大的差异，各自为政，直接影响了救助制度的完善，为此，从行政法的角度系统地对救助保护的概念、救助保护的特征、救助保护制度的理论基础、重要功能等方面进行研究，在反思救助保护工作取得的成绩和存在问题的过程中，完善救助保护制度，都具有深层次的和现实的意义。

1．为他人研究提供资料。

2．利于完善城市流浪乞讨人员中特殊对象的社会救助保护制度。城市流浪乞讨人员是社会弱势群体，属于社会保障的对象，但目前我国只是通过救助站给予他们临时、有限的救助，无法保障城市乞丐的长期生活，且社会救助站刚建立尚存在诸多问题，我们迫切需要找到解决问题的途径，甚至于寻求一种新的救助方式。这次研究试图发现救助管理中存在的问题，为政府救助工作提供参考。

3．利于城市管理工作。城市流浪乞讨人员流动性较大，隐藏在这类人群中的犯罪活动多(如娼妓、拐卖妇女儿童、偷窃等)是社会一大隐患。这表明，对城市乞丐的救助问题不仅是保障弱势群体的基本生活问题，更是减少犯罪活动、维护社会秩序、保护妇女儿童精神病人权益的重要措施。

本文以流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度为研究对象，试图通过对此课题的分析探究，为我国社会救助保护制度的进一步发展和完善提供一定的理论指导和实践参考。同时这也对推动我国行政法治建设的健康有序的发展，推动我国的行政机关能够更好地依法行政，促进我国人权制度的完善，从长来讲，也希望本文能为全面建设和谐社会创造更好的政治、法治、社会环境进微薄之力。

第三节研究框架

在研究次课题中主要运用了文献查阅法，实地调查法，比较分析法，并综合运用了归纳总结法和演绎推理法等，分四个章节从不同角度对流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度这一课题进行了深入探析。

第一章救助保护制度的概念和特征

第一节救助保护制度概念的提出

救助管理是指特定行政机关对城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。救助管理的工作对象是所有流浪乞讨人员同，而对流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人的这两种特殊对象的救助在概念中予以实质的区分。救助保护作为救助管理工作模式的一种特定称谓，早在国务院救助管理办法实施以前就已经的出现，主要是针对流浪未成年人提出的。如广州市在1996年就成立了广州市救助保护流浪少年儿童中心，但当时救助保护仅作为机构的名称而存在，要各类规范性文件没有对救助保护作出过明确的规定，对救助流浪未成年人采取的工作方式是收容抚养。其主要的工作依据是1992年1月1日起施行的《未成年人保护法》，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”因此此时未有真正意义的救助保护制度，其实质对流浪未成年人采取的仍是一种收容遣送制度。

2003年8月1日，国务院《救助管理办法》正式施行后，收容遣送作为一个历史名词被逐步废弃。对流浪未成年人收容抚养的提法也被抛弃，为救助保护所取代。如2006年重新修订的《未成年人保护法》，对流浪未成年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养”。救助管理制度实施后，最早在国家层面文件提出救助保护的是，2004年中共中央国务院《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，该意见第十四项第二款：“民政部门及其所属的儿童福利机构和流浪儿童救助保护机构，要按照《中华人民共和国未成年人保护法》等有关法律法规的要求，做好孤残儿童合法权益的保护工作和流浪儿童的救助保护工作。”这表明我国在国家层面对救助保护这一概念的确认。

对流浪精神病人的救助，目前还未有法律、法规予以明确规定，2011年6月10日国务院法制办《精神卫生法》（征求意见稿）第二十四条：“疑似精神障碍患者属于流浪乞讨人员且查找不到其监护人、近亲属的，由当地民政等行政部门按照精神障碍患者救助制度的职责分工帮助将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”尚在征求意见阶段的《精神卫生法》只对送诊的行为进行了描述，并未明确此类行为的性质。国务院各部门的规范性文件中一般把对流浪精神病人的救助行为称谓为“救治”，如民政部、公安部等6部门《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发[2006]6号）第三条中规定：“民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”，无论是官方、学界和救助管理实务工作中，救助保护都是特指针对流浪未成年人而实施的，对于流浪精神病人的救助，并未将其纳入救助保护的范围。但显而易见，救治只是针对流浪精神病人的病情进行救护医治，并未涉及到流浪精神病人特别是精神病人经过救治后，对精神病人的送返家庭或予以安置等重要环节，救治只是对流浪精神病人其中的一个环节，不能完全反映对流浪精神病人救助的完整过程。因此对流浪精神病救助行为应弃救治的概念，作者认为，对流浪精神病人的救助，无论在适用的条件、内容、手段上都有同质性，应当纳入救助保护的范围一并研究讨论。

第二节救助保护制度的概念

无论在实务界还是学术界，对救助保护未作为一个特别的概念提出，与此相关的概念是救助管理、行政救助、社会救助、社会保险、行政给付。这些概念与救助保护在实施主体、行为对象、事项范围以及行为性质等方面具有某些相似之处，容易造成混淆。为了正确界定救助保护，必须厘清这几组概念。

(1)社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助的实施主体除了政府之外，还包括社会组织和个人，即民间救助。[6]

(2)行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救助管理办法的规定。[6]

(3)救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。[6

(4)社会保险，是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作，亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给予一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。其目的在于使劳动者在年老、疾病、生育、伤残、失业、死亡等原因丧失(或暂时丧失)劳动能力而中断劳动，失去劳动报酬，本人及其供养的家属失去生活来源时，能够从社会获得帮助。[7]

(5)行政给付有广义和狭义之分。广义上的行政给付包括行政供给、行政保障和行政补贴。狭义上的行政给付即行政物质帮助。[7]

从这五个概念可以看出，社会救助、行政救助、救助管理与属于种与属的关系，救助管理是包含在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨人员。而于救助保护而言，似乎其也应包含在救助管理的概念之中，只不过救助保护的对象是流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人。但是我们必须注意到，对于救助保护不但有帮助的内容，也有强制的内容，是强制给予帮助的一种措施，这也救助管理和行政救助都有质上的区别，因此有必须将救助保护作为一个独立的概念予以提出。

我们可以把救助保护或分为两个环节，一方面为救助即对此类对象给予物质的帮助，另一方面是保护，即以强制的方式给予人身自由的约束。笔者认为，救助保护是指具有特定职权的行政机关对流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人员予以强制约束并给予物资帮助，并帮助其恢复被监护的生活状态的具体行政行为。在这个概念中同，必须注意几个重要的关键词，首先，救助保护的对象必须属于流浪乞讨人员，根据救助管理办法实施细则的规定，流浪乞讨人员是指，救助保护的对象也必须具备上述的条件。其次必须属于不具有完全民事行为能力的人员。根据我国民法的规定，由于生理或心理的因素不具有完全认识和控制自身行为的人，一般是指18周岁以下的未成年人和精神病人。救助保护的目的是为了帮助此类对象恢复正常的生活状态。对特殊对象予以救助保护的目的并不是对其实施行政处罚，其根本是通过实施物资帮助的方式，协助其回归家庭回归社会，脱离生活无着的生活状态，恢复到被监护的状态，回归到正常的生活轨道之中。

第三节救助保护制度的特征

救助保护是法定的国家机关，根据法定的职权，对特定的对象，依照法定的程序实施救助保护的行为，该行为属于行政法上意义上的行政行为。

（一）救助保护当事人的特定性

首先救助保护的主体是特定的，只有的法律法规明确授权的的特定行政机关才能履行救助保护的职责，未经授权的任何组织和个人不行实施救助保护行为。其次，救助保护的对象也是特定的。救助保护的对象并非全部流浪乞讨人员，仅只流浪乞讨人员中非常特殊的一部分，是流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人，对流浪乞讨人员具有完全行为能力的人员不能以救助保护为籍口，限制他们的人身自由。

（二）救助保护权力行使具有行政性

救助保护的实施机关是法律法规授权的规定的特定组织，行为的作出以特定组织行使救助保护职权为前提，救助保护行为的作出产生一定法律后果，而这个行为对救助保护对象的合法权益产生一定的影响。救助保护主体与救助保护对象之间是不平等的关系，救助保护主体拥有强制的权力。

（三）救助保护行为上的法律性

救助保护行为必须有法可依，救助保护的范围、职责、权限以及步骤和程序均应严格按照法律规定，在法律授权范围内行使权力，不可越权监管。同时根据行政职权与职责相统一的原理，救助保护也是特定行政机关的法定义务，即对于符合法定情形的对象，必须采取救助保护的措施，如果行政机关不履行此种法定职责，则构成了行政不作为，是渎职行为，应承担相应的法律责任。

（四）救助保护目标的确定性

救助保护的实质是对不具备完全行为能力人部分监护权的代履行，其目的帮助救助保护对象恢复被监护的法定状态。救助保护措施的实施中必须对救助对象特定权利进行了某种限制。当需要救助保护的情形消失，即当事人具备了完全民事行为能力，或者其受法定监护人出现，救助保护任务即告完成，对救助对象权利限制的措施必须立即解除。

（五）救助保护结果的授益性

救助保护不是对救助对象的一种行政处罚，因保护救助对象的权利而采取的限制其部分权利只是救助保护的一种手段，不是其最终目的，救助保护的目的恰恰是对救助对象特定合法权益的保护。救助保护实施的结果最终能为救助对象带来利益，是对公民生存权利的保障。这种利益体现在两个方面，一方面是物质上的，如为救助保护对象提供食宿、救治等可以体现为物质利益的帮助。另一方面是权益上的，如帮助救助保护对象寻找亲属，护送其返回家庭等。

（六）救助保护行为的可诉性

救助保护行为既涉及生存权益的保护，也涉及人自由权利的限制，事关最基本的两项人权，一方面必须保障权力的行使应该受到法律的制约，防止权利的滥用。另一方面也必须保障救助保护对象权益的实现，防止职责行使的缺失。因此，必须赋予救助保护对象及其利害关系人司法救济的权利，用司法权规制救助救助保护行为行为，因此确保救助保护在法律法规规定的范围内合法、合理地开展。

从救助保护的特征可以看出，救助保护属于一种特殊行政行为，其兼有行政给付和行政强制的双重属性。救助保护是特定行政机关为保障救助保护对象的生存权益而给予物质和权益上的帮助，承担生存照顾的义务，属于行政给付。同时，救助保护也是行政机关为保护社会、他人或者本人的安全而对救助保护对象人身自由进行短时间限制的行为，属于行政强制。由于救助保护的性质不是单一的，而具有双重属性，因此，救助保护行为的设定、程序等必须同时符合行政给付和行政强制的相关规定。

第四节救助保护的类型

1、救助保护的形式

目前，我国有关救助保护的法律、法规主要有:《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》、《救助管理机构设施建设标准》、浪未成年人救助保护设施建设标准》、《救助管理机构国家等级评定标准》、《流浪未成年人救助保护机构国家等级评定标准》等[15]。综合目前我国现有关法律、法规和政策的规定，可以将救助保护的形式概括为以下几种:

(1)优待。即行政机关给予救助对象与物质有关的权益的物质帮助形式，如对流浪儿童重新回归家庭后，在他们治病、住房、就业、入学、入托、交通等方面的费用减免等。

(2)抚恤。是由行政机关对流浪儿童的父母和流浪精神病人的家庭的物质帮助，具有抚慰性质。

(3)安置。是由不具备完全行为能力人行政机关对特定人员从工作、生活、居住上给予的安排。

(4)社会救助、福利。主要是社会福利，指社会福利院、敬老院等社会福利机构以及流浪乞讨人员收容救助等。

2、救助保护的分类

为了更好地把握救助保护的内涵，必须很好、准确地界定其外延和，这又必须借助分类法来进行。救助保护按照不同的标准可以作不同的分类[18]。

(1)根据救助保护的紧迫程度不同，可以将救助保护分为平时救助保护和紧急救助保护。平时救助保护是指实施机关对需要救助的对象，给予常规性的物质帮助，比如对无法找到其亲属的流浪儿童实行收容救助；紧急救助保护是指实施机关对在紧急危难情况下，对需要救助的对象，依法给予的物质帮助和行政救援，如对流浪精神病人突发性疾病，进行抢救、治疗。

(2)根据救助保护方式的不同，可以分为物质救助和非物质救助。物质救助是指实施机关通过物质赠与或与物质相关的利益上的帮助，使需要救助的对象获得一定的物质利益；非物质救助是指实施机关通过运用行政救援的方式，使需要救助对象的人身、财产权益得到保护或使其合法权益免遭更大的损失，如对流浪精神病人的收容遣送，使其避免受到人身伤害。

(3)根据救助保护对象或事项的不同，可将救助保护分为对妇女的救助、对儿童的救助、对老人的救助和对特定病人的救助等。

(5)根据受救助保护的居所是城市还是农村，可将救助保护分为对城市流浪人员的救助和对农村流浪人员的救助。其中对城市流浪人员的救助保护适用《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。对于在农村流浪乞讨的人员，我国目前尚未规定给予救助。笔者认为，我国宪法第四十五条的规定并未区分城市和农村，根据平等原则和非歧视原则，对这部分人员的救助也应当参照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》执行。

(6)根据救助保护区域不同，可将救助保护分为中央救助和地方救助。中央救助是指国务院及其各部委面向全国实施的救助；地方救助是指各地方政府在自己管辖的行政区域内所实施的救助。

第二章救助保护的理论基础、价值及其功能

第一节救助保护的理论基础

1．福利国家论

福利国家论是第二次世界大战后西方社会流行的一种影响甚广的政治思想。福利国家论认为国家是全社会增加福利的工具，国家应通过立法、财政等方面的措施，积极增进全体社会成员的福利。福利国家理论的初衷是为了解决资本主义国家的失业和贫困问题，但是在二战结束之后的三十年问，西欧各国的主要执政党大力推行福利国家论，使国家政权大量渗透到公民社会生活的每个角落，国家政权在社会分配中所产生的作用日益明，比如国家不仅发展了经济，还在很大程度上改变了下层人民的生产生活条件，缓和了资本主义社会的内部矛盾，稳固了政权。仅这一点就足以使福利国家论的影响力迅速的扩大，支持国家福利论的学者包括经济学家凯恩斯、社会主义思想家托尼，美国前总统罗斯福等，他们认为贫困和失业不能完全归因于一个人的能力或性格缺陷，而应在很大程度上归因于社会结构的不合理，穷困人口和失业人口其实是社会的受害者，那么国家采取积极的措施为那些需要帮助的人提供帮助就是一个国家应尽的义务，也是这个国家的每个公民都应该、并且能够享受到的权利。[20]

2．人权理论的发展

人权思想由来已久，这是一个具有普遍意义的权利，任何人无论其具有何种身份、背景都应该享有该权利，而其中又以生存权为最基础。《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《国际人权公约》中都充分肯定了生存权，生存权作为一项基本人权不仅被普遍的承认，而且得到了各个国家的有力保障。[23]人权对一个国家的公民具有重要的意义，尤其是对一个国家的弱势群体。在一个国家中，往往是弱势群体在很多权利的享有上存在着缺失，而且凭借他们自身的薄弱力量几乎没有办法去改变自己的处境，这显然违背了人权的内在精神，那么实现弱势群体的权利就只能依靠国家力量来进行公力救济，以实现公平和正义，实现人权的进步。其实人的生存和发展状况不仅是衡量一个国家人权进步与否的标准，也是评价社会是否进步的首要标准。

3.制度变迁理论

对流浪乞讨人员救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是:(a)保护公民的各项自由;(b)生产共享品;(C)再分配产权。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internalinstitutions)和“外在制度”(externalinstitutions)。[25]内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制订在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。内在制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并在正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然是出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”:更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源予以社会调剂，保护弱者利益。

第二节救助保护的价值

1．经济价值

我国实行市场经济已多年，当我们沉浸在市场经济所带给我们的巨大的社会进步和不断充裕的物质享受的同时，也应清醒且及时地预防市场经济的弊端。[28]在市场经济中，市场主体凭借已有的资源进行自由交换，而占有资源较少者或者没有占有资源者势必会处于自由交换中的劣势，长此以往，穷者愈穷，富者愈富。而在市场竞争中的的弱者虽然本身处境不佳，但对物质的需求并不比市场竞争的成功者少，于是便可能会产生对社会的不满情绪，这种情绪轻可造成这些失意者仇恨社会、小偷小摸，重则造成敲诈勒索、坑蒙拐骗甚至更恶劣的犯罪，或者由于其自身的的资源贫乏，拖累了这个社会的经济向前发展，这些势必会反过来影响我国市场经济的健康发展。如果能对这些人进行适当的救助，平衡市场经济对弱势群体造成的冲击，使整个社会共同进步、全面发展，不仅安抚了市场经济中的失意人群，也可以保证市场经济健康的发展。[12]

2．政治价值

人民主权原则是近代宪法的基本原则，我国宪法第二条第一款也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，以根本大法的形式肯定了人民是国家的主人而现代社会也要求政府向“服务型”政府转变，并强调公务员的公仆意识，这些都更加肯定了人民的地位，那么当人民需要帮助的时候，我们的政府考虑的就不应该是应否该给予人民帮助的问题，而是该考虑怎么给予人民帮助、帮助多少的问题。[29]一个国家的任何人都有年老、疾病、遇到困难的时候，而救助保护就是防范和解决这些问题的方法和手段，这是我国转变政府职能、强调“服务型”政府的重要内容，也是人民主权价值的重要体现。

3．社会价值

恩格斯说：财产分配日益不均，贫富矛盾日益扩大，财富日益集中于少数人手中，这是一切以商品生产和商品交换为基础的社会的确定不移的规律。现在，随着我国成功的向市场经济转型，收入分配的差距已经体现出来，并且在一定时间范围内这个差距还会继续扩大；世界经济一体化也加大了国内经济发展风险，这次的经济危机就是最好的证明。[15]在这种情况下我国就不能仅仅追求经济上的发展，还要解决好整个社会的平衡发展而救助保护就是一个很好的平衡贫富差距的途径，其大部分的资金来自国家税收，税收中的个人所得税不正是秉承“多挣多收，少挣少收”的原则，这样一来，就能很好的调节高收入群体和低收入群体之间的矛盾除此之外，我国的社会救助还包括优待、抚恤、安置、补助和救灾扶贫等，这些措施有效的帮助了那些需要帮助的社会成员，化解了社会风险，保障了社会公平和效率。

第三节救助保护的功能

1.保护特殊对象的人权

步云先生对人权的本原研究，人权是人作为人所应当享有的权利，是基于人的自然属性和社会属性。并认为，“人权是一种社会关系，是社会关系中人与人之间的利益关系与道德关系，是社会生活中受以正义为核心的一套伦理观念所支持与认可的一种人的利益分配、追求与享有。”《美洲人权公约附加议定书》(1988年)也指出：“人的基本权利并非源于某人是某国的国民，而是源于人类本性”序言)，《非洲人权和民族权宪章》(1981年)也持相同的态度：“基本人权源于人类本性，此乃国际保护的法律依据。”据此可以推定，人权是人人都有的一种本性要求，人权具有普遍性。[17]一些致力于推动中国人权进步的知识分子认为，当代中国应该是一个允许个人享有乞讨权的社会。徐友渔认为，为推动社会民主化进程，理应把乞讨权定义为个人权利；沈岿认为，乞讨当属个人自由；温辉认为，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是习惯法上的权利。并认为当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于这些人的观念还没有转变，还是从管理而非人权保障的角度来看待流浪乞讨问题。不管这些学者是提“乞讨权”，还是提“自由”，他们都是从人权的角度来讨论这个问题的。按照郭道晖先生的观点，自由也是被当作人权或自然权利看待的，并认为是基于人类的生物本性。因此，乞讨也是特殊意义下的是人权。[16]

2.维护社会公平与正义

流浪乞讨人员的乞讨虽然是个人生活方式的选择自由，但它是一种“自然自由”，而不是“法律保障下的自由”，它只是一种“可选择的权利”，权利人因此对其权利的行使负有责任。这种责任就是社会义务、他人权利、公共利益、国家安全、公共道德等。特别当流浪乞讨人员中的特殊人员，像流浪未成年人和精神病人他们无法通过其他途径获得其自己乃其家人生存所需要的食物、衣服时，也就是无法满足其生存的最低生活需要时，只能通过向别人乞求而获得满足其最低生活需求。我们政府主体有义务给予物质帮助和保护、流浪乞讨人员也权利得到物质帮助和保护，这是维护社会公平与正义的原则。

3.维护社会治安和管理秩序

流浪乞讨人员由于居无定所，多在城乡结合部的待征地、农地附近搭建窝棚住宿，夏秋时节，往往三三两两躺卧在人行道上、树阴下或草坪内，满脸污垢，衣着不整，随地大小便，无论是乞讨者的个人形象还是这些乞讨者的乞讨行，都严重影响市容市貌。另外，乞讨现象对当地的旅游业的发展也存在一定影响。

乞丐群体中有不少借乞讨之名、行违法犯罪之实、潜藏着的犯罪分子；有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历骗取钱财；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人违法犯罪情况突出，对够得上打击处理或劳动教养的人员已进行处理，但对于少数吸毒、患严重传染病(如肺结核、艾滋病)的未成年人，则难以打击处理。尤其是乞丐集团化倾向日益明显，一旦个体联合成团体，聚众闹事，将对社会和群众造成重大危害。虽然目前流浪乞讨人员对社会治安影响还比较小，但对其危害不可掉以轻心。

第三章我国救助保护法律制度现状

第一节我国救助保护的立法变迁

城市流浪乞讨人员作为一个特殊的社会阶层，是历史发展到一定阶段的必然现象。针对这一城市弱势群体的管理，自新中国成立以后，先后经历了收容遣送、收容管理两大发展阶段，前后有一个较大的变化过程，反映出我国城市管理水平的变化和社会保障的发展趋势。从1949年北平和平解放到1978年改革开放之前的29年间，我国的收容遣送制度属于行政救济的范畴，因社会发展程度不同，社会任务各异，收容遣送对象和方式有了很大变化。具体而言可以分为三个历史阶段。[17]

(一)第一阶段《1949-1956年)，收容工作以稳定社会秩序为主要目的，属于行政管理性质。

新中国成立前夕，大量农村灾民、难民涌人北平、上海、天津等大中城市。虽然乞丐人数不多，但严重妨害社会秩序和工商业的发展。当时，北平等大中城市的人民政府主要从四个方面积极采取措施，以稳定新生政权。

首先，各地及时成立统一的管理机构，颁发相应的措施。1949年5月12日，北平市政府政务会议决定成立专门管理乞丐的机构。27日，北平市处理乞丐委员会成立，以民政局为主，由公安局、卫生局、纠察总队、人民法院及华北人民政府民政部等单位的代表组成。各地的收容机构虽名称各异，如市收容管理组、市容管理站、收容遣送站(简称“收遣站”)，但均隶属于当地政府，收遣站最低设在县一级。在各大中城市设立了收容站(所)，主要对散兵游勇、灾民、难民进行收容遣送。在交通枢纽等地区还设立了京沪地区回籍人员过境转送站等临时机构。

其次，颁发相应的管理办法，明确收容方针及相关措施为了改造和教育乞丐，1949年5月27日北平市政府颁布了《城市处理乞丐暂行办法》，规定了收容乞丐的主要方针是一方面收容，一方面组织劳动。天津市收容乞丐的方针是一面收容，一面处理，逐步肃清。其他城市的方针大体类似。1950年4月，北京市调整了工作方针，增加了教育的成分，同时还强调要区分情况、分别处理。4月8日市政府在《关于遣送灾民还乡生产的指示》中强调，要“集中收容，分别处理”。对不能生产的老弱残废，直接送至安老所，其余一律送救济院。经审查，凡能回籍者尽量帮助回籍生产;其余的再根据不同对象，分配到不同的收容单位进行改造。当时，各收容所共收容1781人。同时，大部分救济院、安老所、育幼所、妇女教养所、平民习艺所也开始生产。经过教育和劳动改造后的乞丐，大多数转变了思想，认识到了劳动光荣的道理，走上了自食其力的道路。

再次，由于时间紧、任务重，收容工作分时、分批进行针对当时乞丐数量较多的局面，北平市的收容工作分四批进行，并确定了每批收容的重点对象。第一批是处理有劳动力、无疾病、无家庭的乞丐，编成劳动大队，强制短期集训，供给食宿，加以教育后除家在北平的送到平民习艺所学习手艺外，其余均编成劳动大队，赴指定地点参加劳动生产。当时先后编成四个劳动大队共694人，分赴黄河修堤、察哈尔省开荒、内蒙古伐木。第二批是处理异乡逃至北平，因无亲友依靠沦落为乞丐者、有家可归仍以乞讨为生者，经集体训练后，分批送回原籍从事生产。第三批是处理因病或特殊情形而被迫成为临时乞丐者，帮助其恢复生产。第四批是处理在本市内无依靠、不能生产的老弱残废幼童等，一律送人救济院，给予长期救济;稍有劳动能力者，尽量使其从事较轻的劳动生产。1949年5月27日至6月2日，开展了第二次收容工作，7天内收容854人。8月北平市第一届人民代表会议召开后，市民政局继续收容了1687人，至此，流浪人员基本收容完毕。

最后，依据情况的变化，适时调整工作重点。

1953年我国开始进人有计划的经济建设时期，收容工作的重点随之发生变化。这一时期，收容遣送的对象主要是因灾害或因羡慕城市生活流人城市的人员，原先的收容安置机构、方针已不适应新情况的需要。当年4月，北京市将民政局领导的生产教养院所属各单位与中国人民救济总会北京市分会所属各救济单位加以合并、调整。5月华北人民政府颁布的《华北区城市处理乞丐暂行办法》中规定收容所的各项经费由财政统一开支，从而将管理机构统一化，管理经费纳人了财政预算。这一时期采取了一些简便可行、易于操作的措施，改造教育工作取得了不少成绩。在改造游民的基础上，各地陆续开办了生产教养院和游民改造农场。据统计，1956年全国共收容改造了42万多人。这一时期的收容遣送工作，对于整顿社会治安、改变城市面貌、实现农业的社会主义改造、支援农业生产、巩固工农联盟、支援工农业生产的恢复和发展起到了重要的作用。

(二)第二阶段《1957一1966年)，自然灾害造成外流人员增加，城市遣返任务加重，收容工作开始向社会救济性质转变

第一时期(1957-1963年)，由于自然灾害较多，外流人口增多，收容工作以遣返为重点。从1959年至1961年，国民经济发生严重困难，导致农民大量外流。1957一1963年间，全国大约有800万一1000万农民在大流动，其中1960年全国共收容流浪乞讨人员600万人次，

达到解放以来的最高峰。为了贯彻执行中共中央关于全党全民动手，大办农业、大办粮食、压缩城市流动人口、加强农业第一线的指示，1960年11月，内务部发出了《关于进一步做好收容遣送工作的通知》，要求民政部门把收容遣送工作作为一项政治任务来完成。一年后，中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流人城市的人员收容起来，遣送回原籍;公安机关负责对收容对象进行审查、鉴别。这一时期，收容遣送机构已由政府移交给民政部门，各地的机构名称有救济站、市遣返委员会等，其工作性质为单纯的社会救济。1961年，内务部制定了《城市收容遣送站工作方案》，明确规定了收容对象为流人城市食宿无着的外流农民和城市中流浪街头、生活无着的人员(即“两个无着”)。针对安置中存在的屡遣屡返现象，国务院于1962年规定对无家可归的或屡遣不归的外流人员(简称“长流人员”)，由国家补助安家费和生活费，交生产队和农场掌握，专款专用，这就保证了工作的有效开展。

第二时期(1963一1966年)，收容工作重点转变为“两个就地”(即就地收容、就地安置)。1963年后，随着全国经济形势的日益好转，外流乞讨人员大大减少，但是社会上还有一些“长流人员”。为此，1963年3月，民政部采取“两个就地”方针，改变了以往集中收容、分散安置的方法。这段时间的主要工作是抓安置农场。当年12月，内务部召开了全国安置农场工作会议，制定了《安置农场工作暂行办法(草案)》，将安置农场的功能定位为“安置就业、教育改造”。1964年1月，内务部颁发了《安置农场工作暂行办法(草案)》，明确了安置农场的性质是“安置就业和教育改造性质的农场，是全民所有制的农业企业，农场的生产和建设纳入国家计划”。当时，由全国新办和由游民改造农场转变而来的安置农场共101个，占用土地97万亩，到1963年底共安置3.6万多人。

(三)第三阶段(1966一1977年)，收容遣送行政管理的色彩更为突出

“文化大革命”开始后，1969年1月内务部撤销，各地民政厅(局)和其他部门合并。这一时期，收容遣送对象越来越复杂，工作越来越难于开展。在这种情况下，有的收容遣送站采取半强制的办法开展上作，随便拘留、审讯、捆绑、吊打被收容人员等违法乱纪的现象较为严重。这一时期，对社会盲流人员中的各类刑事犯罪分子的管理成为工作的主要矛盾，收容遣送站全部移交给了公安部门，这是与前两个阶段的不同点之一。后来，一些省份的地、市、县部分恢复了外流人口收容遣送站，从而使外流人口减少。总体上看，1949一1977年的收容遣送制度在历次大的自然灾害中还是为救助灾民返乡、重建家园做了大量的工作，发挥了民政工作的整体效益。

从1978年到2003年，收容遣送制度的发展出现了一些新的问题。从具体发展阶段而言，可分为两个阶段。

(一)第一阶段(从1978年改革开放初期至1990年)

1978年民政部成立后，收容遣送工作重新走上正轨。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为优先的价值选择，并兼有保障基本人权的目的。

(二)第二阶段(1991年至2003年7月31日)

20世纪90年代以来，“三农”问题逐渐突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口进人城市，给城市的公共秩序带来冲击。为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收人的“三无”人员纳入了收容遣送范围，后又将收容范围扩大到了身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员，使收容遣送制度转变为单纯的治安管理，社会救济的成分越来越少。之后《刑事诉讼法》废止了收容审查制度后，产生了社会治安管理上的真空地带。为此，很多地方的公安机关以牺牲收容遣送制度的基本人

权保障的价值来确保社会治安的稳定。这一阶段，收容遣送制度转变为以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容遣送站的经济效益，基本上放弃了社会救济的成分。由于经费极为有限，而收容遣送范围不断扩大，致使这项工作面临严重的经济困难，由此引发出更多的社会问题。长期以来，民政部门的下属机构一直存在着资金短缺的问题，民政管理工作和所有福利事业的开支一般只占政府开支的1.5%左右。由于收容遣送的经费小部分来自民政事业费，大部分只能靠收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动或让收容遣送人员自己负担伙食和遣送费用。

此阶段的收容遣送制度在规定上存在的问题主要表现在三个方面:一是对收容遣送制度的定位，收容遣送被赋予了“积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动”的任务，成为“社会治安综合管理”的一部分;二是对进城打工的农民的定位，他们被政府和社会视作“盲流”，成为危及城市安全的“罪魁祸首”;三是对收容遣送站的定位，他们必须“自收自支”维持工作，从一个福利机构变成了一个自筹开支的管理部门。在这样的情况下，由于管理部门的观念，发生变化，使收容遣送制度发生了质的变异。由于诸多复杂因素的合力，收容遣送制度异化为治安管理制度，制度缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化和管理上的混乱最终引发了一系列的恶性事件。

出现这样或那样的问题呢，关键就在于一些地方性法规并没有国家法律的依据，如有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩展，属明显的越权行为。因此在充分肯定收容遣送制度存在的合理性及发挥功能的同时，又要客观看待这一制度存在的问题。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已经不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，收容遣送制度本身存在的问题日益突出。

以2003年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》的颁布实施为标志，我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了质的转变，更加突出了社会救助的性质。

2003年6月18日，温家宝主持召开了国务院常务会议。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形势发展的需要。为了从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。6月20日，温家宝签署中华人民共和国第381号国务院令—《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，于当年8月1日起施行，同时废止1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。救助管理制度与收容遣送制度有很大的不同，主要表现在宪法依据、制度对象、救助方式及内容等多个方面

在新的历史条件下，中共中央、国务院适应社会文明进步的步伐和社会主义法制建设的要求，废止了收容遣送办法，建立了对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理这一新型的社会救助制度。从“收容遣送”到“救助管理”，虽然只有四字之差，但却是我国城市管理政策的一个大的飞跃[9]。

从立法的角度来看，废除收容遣送制度、建立救助管理制度，是我国社会主义法制建设史上的一个标志性的事件。《救助管理办法》是一部契合法治精神、体现人文关怀的行政法规，直接关系到广大人民群众切身利益的制度建设。从我国社会救助制度的发展历程来看，《救助管理办法》的颁布实施，实现了城市流浪人员救助从强制性收容遣送向自愿受助、无偿救助、关爱性救助管理的顺利过渡，成为我国完善社会救助制度的一项重大改革，从而使实行了50余年的强制性收容遣送制度正式退出历史舞台。从“收容遣送”到“救助”，标志着从强制性管理到社会福利救助的转变，充分体现了以人为本和对因在城市里生活无着而提出救助需求的流浪乞讨人员的一种人文关怀。从实际成效来看，《救助管理办法》实施以来，各地救助管理工作开局较为顺利:救助机构基本到位，管理制度初步建立，运转机制正在形成，工作起步平稳、顺利[8]。

第二节我国救助保护的运行现状

以广州市的情况为例。

从2003年8月1日起至2007年2月25日，广州市共救助保护流浪未成年人3450人，救助保护流浪精神病人862人。

（一）采取积极主动的救助方式。对于街头流浪未成年人、流浪精神病人的救助保护职责由公安、城管、民政部门共同负责，上述部门在执行公务中发现有流浪未成年人或疑似流浪精神病人的，采取控制措施，将此类人员送到救助管理机构或指定精神院。从2005年起，由民政部门牵头，联合公安、城管理部门成立了流动救助服务队，采取流动巡查方式，主动上街搜寻流浪乞讨人员，对流浪未成年人或流浪精神病人及时进行救助保护。实行属地管理，把救助保护的职责落实到区、街、镇，区、街、镇的公安、城管和民政部门对在本辖区的流浪未成年人或流浪精神病人，必须予以暂时稳控，送往相应的机构进行救助保护。社区对社区内的流浪未成年人或流浪精神病人要及时告知区、街、镇业务部门进行处置。实行救助联动机制，救助站设立24小时的救助电话，接受社会对流浪乞讨现象举报，对于反映流浪未成年人或流浪精神病人的，救助站必须派员到现场处置或转交其他行政执法部门到场处理。

（二）实行约束式的管理。对于流浪未成年人和流浪精神病人，广州市均设立了专门的机构，对此类人员进行接收。广州市救助保护流浪少年儿童中心专门负责流浪未成年人供养、管理、教育、返乡和安置等工作。对于流浪精神病人的救助保护，由广州市民政局精神病院和广州市救助管理站市区分站分段负责，精神病院负责流浪精神病人的救治、供养和管理，市区分站负责流浪精神病人的身份核实、返乡和安置等工作。在救助保护期间，流浪未成年人和流浪精神病人的人身自由受到限制，未经救助保护机构的同意，不得擅自离开。而不能像具有完全民事行为能力的其他救助对象那样可以根据个人的意愿放弃救助，自行离开救助保护机构。流浪未成年人或流浪精神病人只有在合法监护人前来的接领下才能离开，或由救助管理机构直接护送返回户籍所在地。

（三）物质救助和精神救助相结合。救助保护机构根据《救助管理办法》第七条的规定，为流浪未成年人和流浪精神病人提供食物、住处、基本医疗和通讯联系等救助服务。生活供养的标准，适当高于其他救助对象，保障他们的身体需要。对流浪未成年人，广州市救助保护流浪少年儿童中心还辅之行为矫治和文化教育。通过法制课程教育、思想品德教育、心理健康调培等方式培养法制纪律意识和良好的行为习惯。还设置了专门的教师岗位对未成年人进行基础文化教育。2009年起，还与市教育机构签订协议，教育机构定期派出专职教师为流浪未成年人上课。对于流浪精神病人，除市民政局精神病院提供精神科诊疗和生活供养外，对于同时患其他疾病的人员还请相关专科医院医生进行会诊治疗。康复治疗广州市救助管理站还每天派员与他们面谈，在对其进行询问的同时进行心理辅导，给予关心和慰藉，稳定其情绪。

（四）积极帮助返回家庭。对于救助保护的对象，救助保护机构通过各种方式查询核实他们的身份地址，查找其监护人并通知其领回，监护人不能领回的，安排人员把他们送返其监护人身边。受救助保护的流浪未成年人和流浪精神病人，救助保护机构都会对其进行询问，并根据其提供的姓名地址联系当地政府和公安部门进行核实，对于不能提供身份地址的未成年人，通过在报刊刊登寻亲启事的方式向社会征集线索。市区分站专门成立了协助接回办公室负责流浪精神病人的协助返乡工作。儿童中心还与新闻媒体合作，开展中秋圆梦活动，通过新闻报道的形式公布未成年人的救助过程，为其寻找亲人。对于长期不能查清身份流浪儿童的进行DNA采样，上传公安DNA数据库进行比对查找。为加快救助保护对象的返乡效率，与外省救助站建立了跨省接回协助机制，对于亲属不愿接回的对象，由外省救助站协助接回再由其送返家庭。

（五）对长期滞留人员实行异地安置。救助保护对象中有少部分人员由于生理缺陷、离家时间长，虽经过救助机构的长期努力，但始终没法查明其身份地址，一直滞留在站。随着时间的发展，此类人员逐步积压下来，数量越积越大。根据救助管理办法的规定，对此类人员应进行安置。但广州可安置的福利机构床位有限，难以满足需求，为了妥善解决安置难道。广州市救助保护机构积极开拓创新，采取政府购买服务的形式，将部分滞留三年以上的救助保护对象转移到广东省内的福利医疗机构进行异地安置，大大减轻了广州市救助保护床位的压力。在转移安置后，救助管理机构仍定期派人到安置单位对安置对象进行询问核实，获知安置对象的身分地址后，按协助返乡程序将其送返家庭。

第三节外国救助保护制度的经验和借鉴

他山之石、可以攻玉。让我们把探求治理乞讨的视觉投向国际社会的舞台，为我国治理城市流浪乞讨问题提供借鉴和参考。

1．英国：分类管理流浪乞讨人员

英国提倡“自由”、“民主”和“人权”的价值观，同时又大力取缔流浪乞讨人员。因此，英国政府在治理乞讨问题上，该帮的要帮（如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助）；该禁的要禁（如禁止在政府机关、高级宾馆和公共场所行乞）；该管的就管（如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子）。英国政府发言人告诫市民，若想帮助流浪乞讨者，可以把钱捐到慈善机构，或者是给他们食物或衣物[35]。

2．法国：政府和民间组织共同努力

法国政府虽然无力从根本上解决流浪乞讨人员问题，却也投入了较大的人力和财力。如，巴黎警察成立了“无家可归者救助队”。在管理乞讨人员方面，法国政府并没有设置严格的讨区。但有关法律规定，非法占用他人所属场地的乞讨者将被判6个月监禁和3750欧元罚款。除了政府的努力外，法国的民间组织为帮助无家可归者也作出了重要的贡献。如，巴黎一个名叫“为了面包”的人道组织每年为上百名无家可归者提供住宿和食品[35]。

3．欧盟：推行“积极的劳动力市场政策”

欧盟各国把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的能力。这种边救助、边教育的方法有助于改造流浪乞讨人员人员的懒惰习气和不劳而获的寄生思想[35]。

4．美国：鼓励流浪乞讨者自食其力

美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力，它通过制定与实施《反乞丐法》，对乞讨者的行为作出种种法律规定。在实际操作中，美国政府的作用没有民间慈善机构大。很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。这些机构除了为无家可归者提供食宿紧急救助，还提供住房、就业、戒毒、心理治疗、法律咨询等多方面的服务[35]。

5．巴西：主张“不要给小钱，给他们做人的权利”

巴西政府不主张给钱乞讨人员，在巴西有句口号是:“不要给小钱，给他们做人的权利和机会”。就是说不要随便给乞丐钱，这样只会助长他们长期流浪街头，给社会造成更大的混乱。但巴西人一般对乞讨者持同情心，都会给行乞的人一些小钱。巴西人对乞讨现象已经司空见惯，认为巴西贫富差距大，出现乞讨现象是必然。政府号召公民向专门机构或慈善机构捐款，由政府或慈善机构来安置他们。巴西社会发展和消除饥饿部是主管社会福利和救济等事务的主管部门，其市一级下属部门都设有专门的收容机构，给流浪乞讨人员提供暂时的住所，并对他们进行知识和技能的培训[35]。

6．埃及：由宗教机构收容乞丐

埃及是一个伊斯兰国家，每到斋月期间，行乞者还会说一堆好听的话，诸如“斋月斋月，行善之月，施舍之月，安拉降福给行善的人”之类。伊斯兰教中有一条很重要的教义就是“施舍”。因此，伊斯兰国家总的来说对行乞现象是比较宽容的，行乞者“手伸得很自然”。在埃及等国，社会上会有一些慈善性的宗教机构承担起乞丐的收容工作，具体的步骤是：负责造册登记、提供食宿、安排临时性的工作、做遣返的解释工作并最后配合政府将他们送回原地等。

7．泰国：出台新乞丐法打击人口犯罪

泰国的未成年乞丐有90%是来自邻国柬埔寨，他们被人蛇集团带入泰国行乞，有的被人鞭打，遍体鳞伤，让人毛骨悚然又觉得可怜。由于跨国儿童行乞现象越来越严重，泰国社会发展和人类安全部一再呼吁：不要给街头行乞的儿童施舍，因为他们都被有组织的犯罪集团控制着，给他们钱，会助长这些孩子成为“职业乞丐”，使他们不能重返校园。为了打击利用儿童行乞的现象，泰国实施新的《乞丐条例草案》，取代1941年制定的旧版《乞丐管制条例》。新的乞丐条例，主要增加了管制和处罚唆使利用他人行乞的违法行为。其中规定，人口贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段，利用他人行乞作为牟利工具的行为，将被处以监禁或罚款。如果被人口贩子逼迫行乞的人是老年人、残疾人、孕妇、病患者或18岁以下未成年人，则处罚会加重到罚款最高10万铢或5年以下有期徒刑。如果为了迫使他人行乞，而故意使他人致残的严重犯罪行为，则可监禁18年以上，罚款不超过16万铢[35]。

总而言之，国外治理流浪乞讨人员的方法、法律不同，但是其的原则国是大体相同的：

第一，无偿救助原则。依照法规政策，无偿地将款物发放给流浪未成年人、流浪精神病人，为他们提供基本的生活保障，具体救助标准则可以根据不同情况而有所区别。

第二，普遍救助原则。对流浪未成年人、流浪精神病人都要实施救助，称之为“救助优先”，这是国家对每一个公民福利保障的承诺。

第三，平等救助原则。设置流浪乞讨人员救助条款，不能有任何歧视成分，要防止救助条款门槛过高而致使一部分人无法得到救助。

第四，规范行乞原则。许多西方国家并未严格禁止乞讨，而是做了两个方面的有条件限制：时间、地点、范围的乞讨限制规定，受打击乞讨行为的限制规定，例如：不能扰乱公共秩序、不能欺骗社会大众、不能侵犯他人权利等法定义务。规范行乞的制度安排，体现了社会对流浪乞讨者的宽容，也体现了流浪乞讨者只有遵循规范，文明行乞，才能与社会公共秩序之间维持平衡关系，从而得到社会的同情。

第五，执法辅助原则。此原则主要针对违法犯罪倾向与恶性乞讨行为，但也要防止执法裁量权的无度使用。

第六，助人自助原则。在流浪未成年人、流浪精神病人中有相当一部分人可以找到其亲属的，要帮助他们回归家庭，让他们过上正常而稳定的生活。

第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议

第一节存在问题

国务院于2003年8月正式出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《救助办法》无论是政策设计理念还是政策执行方式，都体现了政府对流浪乞讨人员的人文关怀精神和以人为本的服务理念。现阶段我国流浪乞讨人员的社会救助和社会控制处于政策执行的良性磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理与系统论证的角度出发，进行探讨和规范。

一、流浪乞讨人员社会救助面临的问题分析《救助办法》施行已经超过8年，其管理方式与运行模式随着社会的发展，有的已不适应社会转型期的发展要求。在政策推进和执行过程中，出现了诸如救助主体权责不清、救助对象身份难辨以及救助过程难于管理等问题。具体分析如下：

（一）参与救助人员的工作理念处于艰难转变期，行政意识部门化、利益化倾向严重《救助办法》出台以后，由原来强制性为主的收容遣送转变到人性化的救助管理，这对于参与救助的民政、公安、城管以及医疗等部门的工作理念是一个全方位的考验。新政策强调服务意识与扶助弱者的理念，强调尊重人格、保障人权，以关爱之心提供热情服务和无偿援助。而救助站是在过去收容遣送站的基础上建立的，工作人员从原有编制中选派，原有收容遣送的思想直接影响参与救助人员的工作方式和管理方法。[31]现实中，不同程度地存在着以被救助人员为“赚钱机器”，殴打、虐待以及强制被救助人员劳动的现象。以救助代替强制，以服务理念替代固有观念尚需时日。

（二）参与救助部门权责不清，社会救助主体与客体不明确流浪乞讨人员社会救助的首要问题，是明确救助的主体与客体。对于救助主体而言，根据《救助办法》和民政部《管理细则》规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内协助民政部门做好相关工作，但是并未对参与部门的具体内容做出明确指示和规定。这直接导致参与救助的相关部门遇到问题相互推诿、扯皮，行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，最终把责任推卸给“势单力薄”的民政部门。对于救助客体而言，民政部《管理细则》第一条的解释为“：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市流浪乞讨度日的人员。”[32]在实际救助过程中，对这四个条件判断的难度很大，掌握救助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力甚至财力，且审查过程过于繁琐。往往出现“理应救助的流浪街头，不符合标准的得到救助”的现象。

（三）相关配套体制不健全、制度不完善现行的救助方案是一个临时性的补救政策，因被救助者有严格的准入条件，需要有相关配套的法律法规与之协调。现实中，针对被救助者中的精神病人、传染病人、老年人、未成年人以及以谋利为目

的的职业乞讨人员没有具体性的法律规定，而使救助处于法律真空状态，并引发了一系列社会问题。从救助站的资金来源看，资金由地方政府负责、中央补充的这种依靠政府财政投入为来源的规定，由于对中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。

（四）救助与管理功能失衡，救助措施存在缺陷目前，对流浪乞讨人员的社会救助进入自愿救助阶段，许多符合救助条件的施救对象继续流浪的主要原因，在于救助站救助方式和救助内容的固有缺陷，影响被救助者的求助意愿。这是因为，救助人员以遣送流浪人员安全返乡、暂时性解决他们的吃住为尽责的依据，无法提供延伸性救助措施和长期性帮扶政策。由于救助措施不足，诸如流浪未成年人、残疾人以及精神病人等特殊人群得不到与之适应的救助内容。在这种情况下，很多被救助人员宁愿继续乞讨，而部分乞讨者一面接受救助，一面变相乞讨，视救助站为免费旅馆。这显然加大了救助管理难度。新法规定：“不可以拒绝流浪乞讨人员的救助，但也不可以限制流浪乞讨人员离站。”这种规定也使得以乞讨为生财手段的职业乞讨人员，以及利用乞讨人群从事违法犯罪的人员难以控制与管理[35]。

（五）救助管理体制落后，救助效果甚微首先，区域之间参与救助力度不足。救助站以及流入地政府要对受助人员查明地址，由所在单位以及流出地政府接回，但由于受助人员多来自边远贫困地区，信息不畅、交通不便，区域间地方政府协作难度较大。这严重影响了流浪乞讨人员社会救助与社会控制的效果，也使救助工作始终处于疏于管理、敷衍散漫的低效能状态中。其次，部门之间配合程度不高。目前，救助参与部门分割严重，各个职能部门缺乏宏观管理，各个地区救助站与救助站之间、管理机构与救助站之间没有形成完善的组织网络体系和信息资源连接系统。社会救助管理的不到位以及行政救助不作为与乱作为集结在一起，加剧了一些有关问题的产生和矛盾的激化。

二、战略管理框架下社会救助的特点现阶段，需要建立集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理体系，并应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以进一步弥补日常救助管理的不足。战略型管理是实施政府机构流程再造、提高行政机关行政效能以及改进管理方式的重要举措。战略管理框架下社会救助的特点如下：

（一）强调政策的规范性与权威性战略管理注重政策的强制性与专业性，要求在日常管理中，保障政策规定的权威性与无条件执行性，确保管理有法可依、有章可循，法治化运作。引入战略性管理可以有效保证政策执行的权威性和有效性，全方位变革社会救助和行政管理运作模式，同时对于流浪乞讨人员的有效安置、合理控制以及维护社会稳定都起到重要作用。《救助办法》与《管理细则》规定了有关救助者和被救助者的相关权益，参与救助的各个部门要全面按照政策行事，依循条款的规定办事。

（二）强调管理的有效性和结果评价的综合性流浪乞讨人员社会救助与社会工作监督机制和评价体系的缺失，参与救助机关服务水平和救助管理绩效监督机制的缺失，反映出在整个救助过程中评判机制的缺失。战略管理自始至终重视管理的绩效性，强调把管理的科学性、合理性、效益性纳入评价指标体系之中，对管理的投入过程与效率效果等进行全面审查和系统评估。战略管理注重管理的有效性和结果评价的综合性，可以在很大程度上改变救助管理过程中效果差、效率低以及第三部门参与难的现状[31]。

（三）强调管理规划的长效性和宏观性流浪乞讨人员社会救助的混乱，很大原因在于有关救助部门权责不清、主次不分，缺乏管理的长效性与宏观性。战略管理要求在主体明确的前提下，系统整合部门和机构的职责，使之权责明确、主体清晰，从而达到专业化与科学化的目的。引入战略性管理来推动社会救助事业的发展，是完善社会保障工作的当务之急，也是有效缓解相关救助部门权责不清、盲目执法的最优途径。

三、战略管理框架下流浪乞讨人员社会救助的应用管理方法与行政方式的转变是化解社会救助障碍和矛盾的关键。在现阶段，亟需将集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以弥补日常救助管理的不足和缺陷[30]。

（一）建立责任明确的政府、社会组织、公众共同救助的救助体系政府是流浪乞讨人员社会救助的主体，但是政府不是救助的唯一主体。在以往的救助模式中，政府主导的救助仅仅是一种直接面对被救助人员的单一模式，鉴于救助内容的多元化与救助需求的多样性，应形成政府、社会组织、社区、公众共同救助、协调一致的配置模式。实施多元化救助模式，可以弥补政府经费的不足，并有效避免救助过程中的单一性和片面性。共同救助模式的前提是责任明确。应通过出台有关法律，规定各职能部门的救助职责，并依法保障社会各界的广泛参与和监督。这样不仅可以有效避免救助过程中政府救助机构互相推诿、权责不清的现状，同时也可以有效避免社会组织推卸公共救助责任，加重政府财政负担的现状，确保救助工作有序开展、高效运行[30]。

（二）强化现有政策效力，补充与完善相关法律法规流浪乞讨人员社会救助工作的良性运转，需要切实加强现有政策的权威性与稳定性，确保有法可依、有章可循。新政策的指导性纲领与救助总则，在宏观上规定了救助机构和救助人员的责任以及被救助者的权利，在执行时期发挥了重要的指导作用与救助调控作用。任何政策都是有缺陷的，但不能因为政策执行中的问题而全部抹杀新政策的功效与特点。应尽快出台与新办法相适应、相匹配的政策，以弥补《救助办法》与《管理细则》在政策执行中的模糊性，使救助管理机构与被救助人员的事实行为在政策条款上有法可寻，不断规范参与救助机构的行为，加速流浪乞讨社会救助的法制化运营，切实保护被救助人员的合法权益。

（三）进一步拓宽资金来源渠道救助站的有效运营需要充足的资金保障，仅仅依靠政府的资金投入难以保证救助工作的顺利开展。对此，一是要加大宣传力度，创新宣传手段。以往对流浪乞讨人员的报道，多侧重于其行为严重影响城市秩序以及社会发展方面，或者把流浪人员脏乱的表象以及恶意乞讨行为扩大化，使公众形成严重排斥流浪乞讨人员的心理状态。亟需创新宣传手段与方法，在社区以及固定区域内形成关爱关注流浪乞讨人员的氛围。二是要充分调动社会各界救助乞讨人员的公益热情，呼吁更多的公众参与到社会救助工作中。在各方充分了解社会救助工作的同时，进一步争取更多的款项和物品。应通过慈善组织和社会团体广泛筹集资金，缓解资金缺口与压力。同时，招募志愿者、义工以及服务人员参与社会救助，节省救助资金。

（四）根据不同人群进行分类救助管理由于造成流浪乞讨的原因多种多样，因此，不同的乞讨者需要有不同的救助办法。比如，对于遭遇天灾人祸、突发事故以及基本丧失谋生手段、符合救助的人群可以直接进行救助；对于主动乞讨的群体，要了解其乞讨的原因，并做好备份和登记，彻底清理以谋利为目的的乞讨者；对于特殊人群，则应根据具体情况实施针对性救助，分类进行管理。比如，对女性流浪乞讨人员，除了在救助中进行特别对待以外，要劝解其自谋出路；对未成年人乞讨，由于其思想尚未成熟，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，确保受到监护人以及政府的有效安置；而对于残疾人乞讨，要及时与当地民政部门联系，或结合实际安排工作，或优先给予最低生活保障；对于精神病人，要认真进行调查，确定其是被遗弃的还是有亲属照管，对于前者应进行人道主义救助和医务治疗，对于后者可以联系其亲属，并与当地民政、医疗部门联系，实施救助。

四、管理方式较粗糙，缺乏专业工作人员

根据观察，在部分救助站，受助人员被限制在宿舍和走廊区域，也就是说，受助人员的行动

自由被限制了；此外，工作人员只是履行日常的“采集信息——送其回家”，跟受助人员极

少进行其他方面的交流沟通，言语也是不冷不热。这些现象都说明，救助管理站尚未完全脱离的收容遣送模式，转变不彻底，这些都不利于新时期救助管理工作的深入开展。[28]另一方面是专业工作人员稀缺，这里所指的专业的工作人员是指有爱心的、有奉献精神的、具有专业的社会工作和社会救助知识的工作人员。在救助管理站，所有的工作人员均为过去收容遣送时期的工作人员，有的工作人员干了一辈子的收容遣送工作，在长期工作当中养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员的冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上离我们所期盼的，受助人员所需要的要求还有很大距离。因此，我们迫切需要一批有专业知识和良好职业道德的有爱心、有奉献精神的工作人员。

第二节完善建议

中国是《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国，理应按照公约规定，以尊重和保护人权为基本立法理念。同时，总结我国的历史经验和西方国家的现实经验，加紧完善对流浪乞讨人员救助管理的制度。笔者认为对流浪乞讨人员救助管理的制度应从以下几个方面加以完善：

1.加强社会救助立法和社会监督。

首先，法律是公民行为的规范，也是国家治理的准则，社会救助只有通过立法才能确保权威性，才能使社会救助做到公开、公平、公正，救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务，而享受社会救助是每一个公民的权利。同时，在立法的同时还应该加强监督，明确监督的主体和对象，对社会救助的资金和实物的使用进行监督，确保社会救助的公正性。

其次，制定《流浪乞讨法》，通过法律的自动运转，而不是靠新闻舆论与领导个案批示推动法律的实施。制定《社会救助法》，规范救助行为。我国尚未出台《社会救助法》，现行的社会救助有关“条例”、“决定”、“通知”、“办法”等均以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体。这导致社会救助的管理缺乏统筹和协调的特征。因此，加快社会救

助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。

2.加强立法，完善《办法》配套措施

通过上文对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的分析，笔者认为应对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》加以完善。

62

其一，适当放宽救助对象的条件，如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列

为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显政府的温暖。

其二，对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。在对流浪未成年和精神病患者的救助中，如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担;亲属和监护人没有能力接的，由流出地的乡、县、省民政部门按先后责任次序前来接人，费用按本省规定执行;如果流出地乡、县、省的民政部门都不能前来接人，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送民政部门人员发生的往返差旅费用全部由流出地省级民政部门承担。

其三，要加强检查落实，督促各地抓紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。

其四，对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规，便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。

其五，对流浪乞讨的精神病人，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为起诉，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。

其六，建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行，使这项工作能持久、稳步、有序进行。

同时，应加快立法步骤，制定一部社会救助法。我国实行社会救助制度几十年来，所依据的都是国务院有关社会保障方面的规章、规定或办法以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。至今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助保护的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。社会救助保护的立法还是处于研究阶段，没有提到相应的立法高度，并引起立法机关的足够重视。实践中所依据的有关社会救助保护的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。同时，作为一门科学，对社社会救助保护的研究还处于起步阶段，没有引起学术界的应有重视。因此，笔者建议，我国的法学界、社会学界应结合我国目前推行社会救助制度的实际情况，对社会救助作深入、系统地研究，为立法机关制定有关社会救助的法律提供理论上的支持。同时，立法机关也应组织专门力量对我国社会救助工作进行立法调研，待条件成熟时，尽可能地颁布一部名为《社会救助保护法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。

3.对流浪未成年人救助保护的继续尽快单独立法

由于我国一直没有针对流浪未成年人救助保护方面的专门法律，流浪未成年人救助保护工作是在各地民政部门的逐步摸索中缓慢发展起来的。2003年新型救助管理制度实施以后，虽然经过民政部门的努力和有关部门的积极支持，流浪未成年人救助保护工作取得了长足的

发展和进步，但仍然面临法律依据不明确、救助保护机构定位不清晰、救助保护难等问题，严重制约流浪未成年人救助保护工作规范化、科学化、专业化发展，亟需通过制定专门的流浪未成年人救助保护法规予以规范和解决。救助保护法律依据不充足流浪未成年人救助保护工作一直没有明确而细致的立法保障。1995年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》提出创办流浪儿童保护教育中心，加强流浪儿童的救助保护工作。民政部门依据这份文件精神，开始设立专门的流浪未成年人救助保护机构开展流浪未成年人救助保护工作。现行的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪未成年人救助保护工作职责、范围没有明确规定，对流浪未成年人的救助保护机构的性质也没有明确而细致的规定。[25]虽然《未成年人救助保护法》规定流浪未成人救助保护机构承担着临时监护责任，但没有规定救助保护机构对流浪未成年人进行救助保护、教育管理的明确规定，更没有流浪未成年人监护权转移条件和程序的具体

明确规定。

虽然在2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中仅有三个条款（第五、第十一、第十二条）涉及流浪未成年人保护问题，而在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中也只有六个条款（第五、第十三、第十四、第十五、第十六、第十八条）涉及流浪未成年人保护问题，由于流浪未成年人具有与流浪成年人不同的特点和需求，而《救助管理办法》和《实施细则》中有限的、非专门性的条款规定不能充分满足流浪未成年人救助保护工作实际需要，而且将流浪未成年人救助保护与流浪乞讨成年人救助问题混合在一个法规中予以规定的做法不利于突出流浪未成年人救助保护工作的重要性、特殊性和紧迫性，降低了流浪未成年人救助保护工作在政府决策和具体实务工作中的优先性，更加严重制约了流浪未成年人救助保护工作的开展，不利于流浪未成年人回归家庭、回归社会的工作目标的实现。[3]由于流浪儿童是儿童群体中的一个特殊部分，更是弱势和困境儿童中境遇最糟糕的部分，虽然在《宪法》、《民法》、《未成年人保护法》、《收养法》、《义务教育法》等法律中有关于儿童权益保护的相关法条，但鉴于流浪未成年人问题的特殊性，需要具体而细致的救助保护规定。

4.对流浪精神病的救助保护还需制度上的创新

由于监督机制不健全，缺乏长效的救治监督管理机制，对监护人缺少法律约束机制所以流浪乞讨人员中精神疾病患者的救助由公安、民政、卫生、财政等共同参与。具体操作程序:市民发现流浪乞讨精神疾病患者时拨打110，110指挥中心派公安巡警现场核实，联系市救助站，由市救助站甄别后负责护送至我院治疗，医药费用经市卫生局审核后，在特殊人群救治专项资金中支付，生活费由民政支付。缺少对监护人的法律约束机制。

同时，由于医院精神疾病防治专科医院，由于受专业技术和检查设备的制约，对精神疾病伴有躯体疾病患者的诊断和治疗有一定困难，有时需要会诊和转诊，这对疾病治疗不利。对患有传染性疾病的患者我院诊治能力有限，在未进行处置或转院前同其他患者住在一起，易造成院内交叉感染[33]。

所以，应当建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行，使这项工作能持久、稳步、有序进行。

其次，也应完善社会保障体系，将流浪乞讨精神疾病患者中符合低保条件的纳入低保，并由政府买单，为其购买新型农村合作医疗或城镇居民医保等医疗保险，以解决其基本生活和基本医疗。对家庭困难或无监护人的精神疾病患者实施免费救治，送精神病医院长期住院治疗，以减少或避免这类患者流浪街头。政府应加大对精神疾病防治专业机构的资金投入，以改善医疗设备和条件;医院应注重内涵建设，提升服务能力，以便更好地为患者服务。

最后，流浪乞讨精神疾病患者的救助、诊治和遣返护送，需要公安、民政、卫生、财政等多部门的通力协作配合才能完成。让我们共同努力，建立一套适合中国国情的流浪乞讨精神疾病患者管理和防治体系，以利疾病的康复，防止复发，减少对自身和社会的危害。为保障家庭和社会的稳定，构建和谐社会作出贡献。

结语

我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但对流浪乞讨人员中特殊人群的救助保护，还需要加强立法保护。

因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员中特殊人群的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。总之，城市流浪乞讨入员中特殊人群的救助制度实施时间不长，尚处于探索完备阶段，需要在积累现实工作经验的基础上，建立以人为本、制度健全、管理科学、运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。参考文献

[1]陈微当代中国流浪乞讨人员社会救助路径分析[J]浙江社会科学，2006，(6)

[2]程胜利社会工作在城市反贫困中的作用及政策建议[J]社会，2004，(9)

[3]洪大用转型时期中国社会救助[M]沈阳:辽宁教育出版社，2004

[4]姜平平关于社会弱势群体的政治学分析[J]蚌埠党校学报，2006，(4)

[5]刘莘法治政府与行政决策、行政立法[M]北京:北京大学出版社，2006

[6]刘艳霞，张朝雄建立与和谐社会相适应的流浪乞讨人员救助管理[J]兰州学刊，2007，(4)

[7][美]罗尔斯正义论[M]北京:中国社会科学出版社，1988

[8]罗柳周，等广州流浪乞讨人员现象的考察与思考[J].社会，2004，(10)

[9]汤秀娟城市流浪乞讨人员救助的理论依据和现实意义[J].理论前沿，2007，(14)

[10]王健流浪乞讨人员的社会救助与社会控制———以成都为例[J]社会科学研究，2005，(4)

[11]杨雅华从中西文化的差异与融合看流浪乞讨的规制[J]福建师范大学学报，2007，(6).

[12]任振兴.社会救助的概念及原则[J].社会福利，2003(3).

[13]陈良瑾.中国社会工作百科全书[M].北京:中国社会出版社，1994.

[14]时正新，廖鸿.中国社会救助体系研究[M].北京:中国社会科

学出版社，2002.

[15]汤秀娟.城市流浪乞讨人员救助的理论依据和现实意义[J].理论前沿.2007(14).

[16]邵芬，谢晓如.我国社会救助制度的发展和完善[J].云南社会科学，2004(1).

[17]王思斌.从管制到救助!流浪乞讨人员救助制度分析[J].中国党政干部论坛，2003(7).

[18]李迎生，吕朝华.矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J].社会学.

[19]谢勇行.试论我国现行救助制度存在的问题及对策[J].广西大学梧州分校学报，2004(4).

[20]王思斌.从管制到救助!流浪乞讨人员救助制度分析[J].中国党政干部论坛，2003(7).

[21]陈彦方，杨德森，姚芳传，等.中国精神障碍分类与诊断标准[M].第3版.济南:山东科学技术出版社，2001:31-165.

[22]王玉，朱世辉.受助人员心理健康状况、社会支持及应付方式的对照研究[J].神经疾病与精神卫生，2006，6(5):370-371.

[23]左永仁，等.东北三省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理调查报告[J].社会福利，2003(9).

[24]高月玲，杨安志.关于流浪乞讨人员救助管理工作的调研报告[J].社会福利，2008(2).

[25]方福康.城市流浪乞讨问题应实行综合治理[J].中国民政，2004(8).

[26]李永新.郑州市救助保护流浪少年儿童中心保护项目情况的调研报告[J].社会福利，2004(5).

[27]陈晨.流浪儿童救助的重中之重———心理矫治[J].社会福利，2004(5).

[28]张千帆.实现自由与秩序的良性平衡[J].中国法学，2004(4).

[29]徐前权，叶蓓.救助管理办法及其实施中的人性化思考[J].社会福利，2004(11).

[30]徐前权，叶蓓.无名流浪人员交通事故赔偿的法理思考[J].长江大学学报(社科版)，2009(2).

[31]陈光焱.构建和谐社会与财政改革基本思路[J].中南财经政法大学学报，2005(5).

[32]杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J].浙江大学学报，2004(3).

[33]邹占卿.新形势下推进救助管理工作的思路及对策[J].社会福利，2007(10).

流浪动物的原因范文篇4

关键词：岸滩侵蚀岸滩演变地貌形成过程导流丁坝

中图分类号：U664.33文献标识码：A文章编号：1672-3791（2014）01（c）-0201-04

海南陵水土福湾受侵蚀岸段位于海棠湾北部，东临英州河口（鹅仔河），属于典型的波浪作用为主的河口砂坝海岸，河口西侧海岸发育沿岸沙嘴，东部为英州渔港，目前建设有防护突堤（丁坝）。最近几年来，河口西部海岸出现较为严重的岸滩侵蚀现象，部分海岸侵蚀后退最大距离达130m左右，另外强降水及风暴潮过后近岸水质浑浊，严重威胁和影响拟开发岸线优美的旅游度假环境和自然景观。

海棠湾属于典型的砂质弧形海岸，土福湾位于海棠湾的湾顶岬角区内，受河口径流、波浪及其伴生波流作用形成了这一地貌特征，研究其岸滩地貌的形成与演变，对于该岸滩的防护具有重要意义。本文将从土福湾附近的水文气象条件、岸滩地貌形成过程、河口地貌及水下地形演变等多方面对土福湾岸滩侵蚀原因和演变趋势进行分析，并提出合理的岸滩防护措施。

1土福湾水文气象条件

1.1表层沉积物

根据2009年5月国家海洋局海口海洋环境监测中心做的《海南万通土福湾项目沉积物监测报告》，土福湾表层沉积物取样分析结果表明，土福湾湾顶岸段表层沉积物主要是中砂和粗砂，含有少量贝壳和珊瑚等碎屑物，这不仅显示了岸滩受到了侵蚀，又显示处于波浪较强的沉积环境。万通庄园地块岸滩表层沉积物主要是以粗砂、中砂、细砂为主，本岸段毗邻英州河，处于河流和波浪共同作用的沉积环境。

1.2水文特征

1.2.1潮汐

根据实测潮潮位资料进行调和分析计算，并按判别标准得知，该海区潮汐属不正规全日混合潮。

1.2.2潮流

该区域潮流有如下特征：该区域潮流流向基本都呈现往复流的特征；各流速的分布，在平面上，位于外侧深海区站点的流速明显大于其余站点的流速。在垂线上体现出表层流速大于中层大于底层的特点。就实测最大潮流及流向而言，大潮最大值达到47.6cm/s，最小值19.6cm/s。

1.2.3波浪

根据实测波浪数据，土福湾附近海域全年常浪向为SE，频率占47.3%，次常浪向为SSE，频率占20.7%；春季常浪向为SE，频率占41.6%，次常浪向为SSE，频率占20.5%；夏季常浪向为SSE，频率占38.5%，次常浪向为SE，频率占21.1%；秋季常浪向为SE，频率占50.7%，次常浪向为ENE，频率占13.9%；冬季常浪向为SE，频率占76.3%，次常浪向为SSE，频率占11.3%。

该海区全年最大浪向为ESE，H1/100为5.2m，由台风引起；次强浪向为SSE，H1/100为5.0m，同样由台风引起。

2土福湾岸滩地貌形成过程

土福湾海岸的地质构造上属于琼南隆起的南缘，受九所―陵水东西向断裂构造带控制。在这条构造带南部形成一系列与其平行的次一级东西向压性断裂、褶皱构造，以及与其有生成联系的南北向、北东向、北西向的张性断裂和扭性断裂，并形成一条近东西向的岩浆岩分带。在中生代燕山期发生了强烈的构造活动，同时还伴有多期中酸性岩浆沿着该东西向断裂构造带喷发或侵入，形成了琼南沿岸地区一座座花岗岩低山和丘陵。进入全新世海侵时期，沿岸就形成了基岩岬角和海湾相间的蜿蜒曲折的岸线。

土福湾位于海棠湾湾顶岬角区域内。根据现场的勘察及海图的分析，海棠湾海岸属于典型弧形海岸，它具有弧形海岸的一般特征，又有自己的特色。弧形海岸是上、下岬角控制下的砂质海岸在泥沙供给不足的情况下优势波浪斜向冲击海岸形成的一种与波浪动力及其一定得沿岸输沙率相适应的海岸形态。

海棠湾海岸由赤岭岬角和后海角岬角控制，其上岬角为赤岭，下岬角为后海角。海棠湾海岸的弧形（或螺线形）湾顶偏于赤岭岬角一侧，其海滩剖面平缓，呈凹形，属于弧形遮蔽带；偏于下波侧方向的岸段（称切线段）十分平直，其海滩剖面较陡，呈凸状，趋于“反射型”海滩性质。从整个海棠湾弧形海岸地貌体系来看，土福湾属于海棠湾海岸的弧形遮蔽带。在沿岸地质构造活动下，形成了赤岭和后海角基岩岬角，由于赤岭和后海角岬角向南伸突入海，分隔了沿岸水域，全新世海侵，使沿岸形成了基岩岬角与海棠湾相间的蜿蜒曲折的岸线。

土福湾湾口向东南敞开。英州河从湾顶北侧注入，其集水面积较小，输入海湾的泥沙量很少，河口西侧海岸发育有沿岸沙嘴，东部为英州渔港，目前建有海岸防护突堤（图1）。英州河是山区小河流，河流长度和集水面积都较小，但是河流源头短、坡降大，因此洪水期或者降雨时洪峰急、流量大、流速大，对河床的下切侵蚀能力强，引起河口地貌的突变，洪水期过后，洪水携带的泥沙在波浪和沿岸流的作用下再搬运，形成以波浪作用为主的河口地貌。

英州河口发育了小型的沙坝――湖河口地貌，但由于下游河长短，河谷面积小，再加上本海区的潮差较小，因此河口段的纳潮量很小，使得沙坝――湖地貌不完全发育，英州河口西侧的沙坝较短，湖也处于萎缩消亡阶段。最近几年来，河口西侧海岸出现较大的侵蚀，部分海岸侵蚀后退最大距离达130m。当冬季NE向风浪盛行时，在沿岸地形的屏蔽下，土福湾风浪较弱；当夏季SE向和SW向风浪盛行时，沿岸海域为向浪区，风浪较强。当SE向和SW向波浪向岸传播时，因受赤岭岬角的影响，波峰线产生变形，在赤岭岬角岸段波向线密集，波能辐聚，产生侵蚀作用；在海湾岸段波向线扩散，波能辐散，沿岸漂沙由岬角向湾内运移，产生堆积作用。因此，在岬角的分隔下，形成了土福湾沿岸波流和泥沙运移体系。

由于英州河口东侧（英州渔港内）修筑了海岸的防护突堤，使英州河口段干流向西偏移，且分隔了英州河口外海滨南侧的水域。因此，当风暴浪时，常常导致湾内增水，侵蚀挟带的泥沙和沿岸漂沙就集中在这片水域，使得海水浑浊不堪。

对于海湾岸段，波浪能量分散，沿岸漂沙由岬角向湾内运移，产生堆积作用形成沙滩。海湾的沙滩，在强劲风力吹扬下，则往后海滨迁移并形成波状起伏的风成沙丘。海湾内沙滩在浪蚀和风蚀作用下，又缺少泥沙补给的状况下，土福湾的湾顶沙滩日渐消衰，侵蚀现象比较严重，见图2。

3英州河河口地貌以及土福湾水下地形演变

我们收集了1990年1∶10000的水深测图和2009年实测1∶1500水深图以及1997年的航拍图，绘制出水深的平面等值线图以及1990年和2009年水深等值线的对比图，用来研究英州河口附近水下地形地貌的变化特征。

由图3和图4可以看出，1990年的英州河河口水深等深线基本呈平行状态分布，河口口门较宽，河口区径流动力快速分散下降，河口段发育席状水下浅滩，河口拦门沙坝缺失，同时湖萎缩，纳潮面积小，潮差也小，使得河口段纳潮量很小，因此英州河河口段径流动力和潮流作用都较弱，未发育滩―槽―砂坝地貌结构，河口水下地貌主要由波浪和沿岸流塑造。因此，英州河河口是一个波浪控制的山区型小河口。赤岭位于英州河河口东侧，是一个基岩岬角，控制着土福湾海滩的基本走向，在赤岭的西北前方、英州河河口的东南前方还存在一块面积较大的水下暗礁，赤岭和水下暗礁一起构成英州河河口的屏障，东南向浪受其阻挡，对英州河河口影响较小，影响英州河河口的主要是西南向浪。

英州河河口仍然为席状浅滩，河口口门西北侧发育有沿岸沙嘴，东南侧为基岩岸线，未发育有沿岸沙坝。河口口门窄小，向外伸出狭小的泄流口。靠近河口沙嘴西北侧的海滩较窄小，反映了这一岸段的海滩以侵蚀为主。河口西北侧存在一条水下陡坎，成为河流来砂与海域来砂的分界线。水下陡坎与沙滩的交接处为沙滩侵蚀面的分界点，交接处西北侧沙滩较宽，水下地形平缓，沙滩基本维持冲淤平衡状态或缓慢侵蚀；交接处东南侧沙滩也维持动态平衡。河口席状沙维持在水下陡坎的东南侧，由于英州河上游来砂量的减少，河口沿岸砂嘴和水下席状砂基本维持原状。

英洲河河口目前还未达到平衡状态，河口地貌仍然在调整演变当中。由于英州河口靠近赤岭一侧丁坝的修筑，改变了河口的局部横剖面，河口口门处断面面积缩小。丁坝修筑之后，水流的主流向改道，河口口门处的主流向由靠近赤岭一侧向西迁移改道至丁坝的前端。河流主流向改道引起河口西侧岸滩的侵蚀，河口西北侧向东南侧突出的沙嘴已经退缩，并且将会继续侵蚀后退，特别是在洪水期，强大的径流将剧烈冲刷丁坝对岸的沙嘴，直至达到动态平衡状态，沙嘴已经侵蚀后退约100m左右。丁坝的西南侧发育了一块面积较大的水下浅滩，低潮时部分浅滩已经出露。

图5为1997年、2009年英州河河口等深线对比变化分析，图上所示侵蚀分界点东南侧的岸滩侵蚀后退，受侵蚀的岸线大约长700m，自侵蚀分界点以东，越靠近河口，侵蚀量越大。英州河河口0m等深线大约后退了130m。自英州河河口至侵蚀分界点的中段岸滩大约侵蚀后退了70m。由于1997年的水下地形0～-5m之间的等深线为插值而成，所以0～-5m等深线较为平行，未能详尽地反映细微的水下地貌。-5m等深线基本维持不变，仅局部略微向岸后退。这表明-5m等深线以深的水下地貌基本维持动态平衡状态，没有出现较大范围的侵蚀后退现象。

4土福湾岸滩侵蚀原因和演变趋势分析

土福湾英州河河口附近岸滩侵蚀的主要原因是河口东南侧丁坝的修筑。东南侧丁坝完成以后，河流主流向改道。丁坝修筑之前英州河主流向偏向赤岭一侧，丁坝修筑之后河流主流向偏向河口西北侧。丁坝下游的河口东南侧形成一个缓流区，泥沙在丁坝东南侧下游淤积形成浅滩，水流冲刷西北侧沙嘴，特别是在径流量较大的洪水期河口西北侧沙嘴侵蚀更加剧烈，自河口东南侧丁坝建成后，西北侧沙嘴已侵蚀后退约100m。沙嘴侵蚀后退引起附近的海滩同样受侵蚀后退，0m等深线最大后退距离达到130m，受侵蚀的岸滩长度约700m。

在丁坝修筑之前，英州河河口东南侧为赤岭基岩岬角，英州河河口西北侧沙嘴和0m等深线基本维持在基岩岬角对应的东南侧位置上；而在丁坝修筑之后，丁坝成为英州河河口东南侧岬角，它控制着河口西北侧的演变趋势和岸线位置。受河口东南岸丁坝的影响，河口西北岸沙嘴侵蚀后退，在沿岸流和波浪的作用下，同时引起西北岸附近岸滩的侵蚀后退，其河口地貌发育演变的结果是河口西北岸侵蚀后退至与东南岸丁坝相对应的位置附近。

土福湾是一个受基岩岬角控制的海湾，这种海湾在华南地区普遍发育存在，其地貌的发育受岬角位置和波浪的控制。在此采用普遍的沙坝―湖示意图来描述土福湾的基本地貌。由图6的分析可知，侵蚀分界点以西的海滩，基本保持动态平衡，1997年和2009年的0m等高线基本维持不变。受侵蚀的岸段主要为侵蚀分界点以东至英州河河口约700m长的海岸。侵蚀分界点以东的岸滩侵蚀主要原因在于水流的改道冲刷沙嘴，侵蚀分界点以东的沿岸输沙方向为自西向东，在水流改道之前维持着动态平衡状态。水流主流向改道后，沙嘴受侵蚀后退，河口沙嘴以及侵蚀分界点以东海岸的输沙动态平衡被打破，侵蚀分界点以东的沙滩沙自西向东输移，以补充沙嘴受侵蚀流失的沉积物。

总体来说，英州河河口以及河口右岸约700m长的海滩受到侵蚀是河口左岸人类工程活动引起的河口微地貌的自然调整，目前河口地貌还没有达到最终的平衡状态。

在目前的状态下，如果不采取其他的工程措施，英州河河口和附近岸滩达到动态平衡状态的演变趋势为：河口西北侧沙嘴继续被侵蚀后退直至完全消失；河口西北侧0m等深线继续侵蚀后退直至河口东南岸丁坝往西北方向的延长线。即在目前的自然状态下，英州河河口演变到达动态平衡时河口右侧的沙嘴将后退约50m，河口右岸的0m等深线将继续后退20m～30m。到达平衡状态以后英州河河口将在丁坝前端形成较狭窄的泄流口门，口门外左右两侧将会发育席状砂。将形成一个与丁坝修筑前地貌形态相似的河口地貌，其发育演变的主导作用力仍然为波浪。

5土福湾岸滩侵蚀防护手段及整治效果

为了保护侵蚀分界点以东的海岸不受侵蚀，需要保持英州河河口的沙嘴不侵蚀后退或者侵蚀分界点以东的沙滩沙停止向英州河河口输移，因此，在英州河河口右岸修筑一条导流丁坝，使水流改道不直接冲刷沙嘴即可。导流丁坝与现已存在的英州河河口左岸防护突堤（丁坝）距离应当保持在150m（约等于英州河下游河道的宽度）以上，以保证洪水期河流泄洪的需要以及导流丁坝的安全，图7为拟建土福湾导流丁坝平面布置图。

6结论

土福湾是受基岩岬角控制的海湾，这种海湾在华南地区普遍发育存在，其地貌的发育受岬角位置和波浪的控制。受侵蚀的岸段主要为侵蚀分界点以东至英州河河口约700m长的海滩。侵蚀分界点以东的岸滩侵蚀主要原因在于英州河河口东南岸防护突堤（丁坝）的修筑引起水流的改道冲刷河口西北岸的沙嘴，侵蚀分界点以东的沿岸输沙方向为自西向东，在水流改道之前维持着动态平衡状态；水流主流向改道后，沙嘴受侵蚀后退，河口沙嘴以及侵蚀分界点以东海岸的输沙动态平衡被打破，侵蚀分界点以东的沙滩沙自西向东输移，以补充沙嘴受侵蚀流失的沉积物。为保护侵蚀分界点以东的海滩不受侵蚀，需要保持英州河河口的沙嘴不侵蚀后退或者侵蚀分界点以东的沙滩沙停止向英州河河口输移，因此，在英州河河口西北岸修筑一条导流丁坝，根据项目区掩护区域、破波带宽度、常强浪向SE向在赤岭岬角处绕射、折射后的波向线方向和英州河径流悬浮物扩散范围等因素综合确定导流丁坝长为400m。

参考文献

[1]王宝灿，陈沈良，龚文平.海南岛港湾海岸的形成和演变[M].海洋出版社，2006.

流浪动物的原因范文1篇5

且不管动物福利的观念有无道理，因各种原因被遗弃的流浪狗早已成为问题。如果你有意愿去养一条狗，请先确保你能对它负责―它不是人，但也有感情；它没有受法律保护的权利，但你也没有权力去虐待这生灵。

养条狗来看门

你还是给家里装上坚固的防盗门窗吧。大多宠物犬担当不起守卫家门的责任。能担当起这任务的凶猛犬种，如藏獒、罗威纳等，在广州被禁养。

我有空时就陪狗玩，没空的时候让它自己跟自己玩

狗需要主人用大量的时间来陪伴，起码每天遛1~2次是必须的，否则极易产生心理和生理上的疾病。想养点什么东西又实在没空的话，养猫吧。

送条狗给女朋友做礼物

她可能每次看到可爱的小狗就大呼小叫，但其实并没有做好心理准备自己去养一条。很难保证蜜月期过后她会怎样对待它。而且，万一你们分手了，这条礼物狗的命运会怎样呢？比如，她因为不想睹狗思人，而将其遗弃？

养什么狗都一样，买一条便宜的串串吧（即杂种狗）

纯种犬是长期选择、培育的结果，具有标准的体形和美丽的外表，也有经济价值，因此被弃养的几率远低于串串。选择纯种犬可以让你更用心地对待它。

养狗一定要养一手的狗

如果你不确定是否能陪伴小狗的一生，倒可以先试下去领养一只老狗，它时日无多，也有足够多的与人相处的经验，适合与入门者相处。广州的土华救助站（13068894533）和私宠之家（13710366604）长期收养大量流浪狗，为其绝育和保健，那里有大量的健康流浪狗等待领养。

我要养活泼的/大型的/温顺的

一定要根据自己的客观条件来决定养什么狗。比如金毛这样的中型犬性格温顺外形可人，可是如果不够活动空间的话它会很郁闷，你家一定要足够大才行。不同犬种的特性一定要请教专业人士，养了一条并不适合你的狗，也会增加它被遗弃的风险。

狗狗也有过性生活的权利

普通雌犬每年可生育十几只小狗，万一不是纯种，又是一批潜在的流浪狗源；雄犬经常会改变性格和生活习惯，变得情绪狂躁、难以管教。绝育手术并不影响其聪明活泼的性格，而且还会对主人更服从，身体素质也更好。

因客观原因养不下去了，又没有人接手，只好将它“放生”

其实让狗狗变成流浪狗是对它最大的不义，它会从此惶惶不可终日、受尽欺负、染上各种疾病。如果没有朋友接手，你可以把它送到上述的两个流浪动物救养中心寄养，或者送到宠物医院实行安乐死――是的，即使是安乐死，也比变成流浪狗要好。

大麦町犬（俗称斑点狗）：性格外向，精力充沛，对人友善，但喜欢攻击窗帘、沙发、衣服，需要费较多时间精力来陪伴。

金毛寻回犬：性情温顺，智商高，是导盲犬的犬种之一，但需要较多活动空间。

腊肠犬：性格开朗、忠于主人，但对陌生人充满戒心。因为是短毛犬，不易掉毛，适合对家居卫生要求较高的狗主。

罗威纳犬：凶猛而聪明，生来具有警卫才能，但在广州是禁养犬。

雪纳瑞犬：聪明而喜欢取悦主人，既无侵略性又不过于胆怯，体型较小，非常适合作为宠物犬。

流浪动物的原因范文篇6

浙江省的钱塘江观潮闻名中外。钱塘江出海口与大海相连，海水涨潮涌入江中，形成钱江潮，每天涨潮两次，退潮两次。每年农历八月十八，钱塘江潮最为壮观，如千军万马排着横队铺天盖地地奔涌而来，潮头高达7～8米，成为世界奇观。

海水的这种涨落的现象，白天涨叫“潮”，晚上涨称“汐”。潮汐现象是怎样产生的呢?引起潮汐的主要原因是海水受到了月球的“引潮力”。当海面处在地球最靠近月亮的部位，月亮强大的引力会使海洋的水位升高，就引起了涨潮。由于地球的转动，地球另一面也必然引起相同的变化，见到月亮这一面是夜晚，地球另一面则是白天。所以随着地球每自转一圈，海水水面每天提升两次，大海也就每天涨两次潮，并且在两次涨潮之间退潮两次。

海浪是怎么形成的

俗话说：无风不起浪。那么海浪是怎样形成的呢?

海浪主要是风力推动海水引起的。风大海浪就大，风小海浪就小。某个海域虽然没有风，但海浪却可以由远方传来，所以“风平浪静”只是相对而言，海上永远不可能像池水那样平静。

海底火山喷发和地震能产生巨大的浪潮，这叫做海啸。海啸能够产生从海底直升到海面上的海浪，因此，这种海浪远比海面上的一般海浪的威力要强大得多。海啸产生的海浪并不高，但它的运动速度极快，时速达800公里，当到达海岸时，便堆积成巨大的浪头。巨浪冲上海岸，会给沿途的城填造成巨大的破坏。

此外，潮汐的涨落也会形成海浪。

河流的喜怒哀乐

河流的兄弟姐妹遍布世界各地。大的称江、河，如长江和黄河；小的叫溪、沟，人工开挖的叫运河。直接或间接地流入海洋的称外流河；干燥地区不流入海洋的，流入内陆湖或中途消失的称内流河；随季节变化有时有水、有时干涸的称间歇河；经溶洞或裂隙注入地下的称地下河，也称暗河。

河道畅通，运船载物，水清江碧，灌溉农田，为人类服务，这是河流的“喜”；河堤失修，暴雨骤至，植被破坏，河道淤塞，污泥浊水涌入，引起洪水泛滥，这是江河的“怒”；工厂里的废水、生活污水、农药残留物质都排入江河，造成污染，这是江河的“哀”；植树造林，修堤筑坝，综合治理，合理开发，百舸争流，鱼翔浅底，这是江河的“乐”。

河流湖泊能永远存在吗

没有水，人们就无法生活。黄河、长江哺育了中华民族，成了我们的母亲河。人们把江河湖泊作为生存聚居的自然条件。那么，江河湖泊能永远存在吗?河流和湖泊可能有长达几千年的漫长寿命，但是最终也会消失。当河流从陆地上穿流而过时，会冲刷和磨损水下的泥土和岩石，河流夹带泥沙逐渐沉积，使河床升高，直至与陆地持平，随后河流也消失了。

流浪动物的原因范文

社团声音：

减少流浪生命而不是制造流浪生命

当你从动物救助组织或个人手里领养宠物的时候，你可能没有意识到，你的行为使社会上减少了一个流浪的生命；而当你从一个非法的市场里买一个宠物的时候，你则纵容甚至帮助制造了更多的流浪生命。这是一个必然的因果关系，人人都知道有买的才有卖的道理，如果大家都不去光顾非法猫狗市场，这类市场就会自生自灭。而现在猫狗黑市屡禁不止的原因，就是因为善良无知的人还在不断地光顾，还在不断地为非法经营贡献金钱!

——北京领养日新浪官方博客博文《领养，比买一只宠物的意义要大很多》内容节选

不要让无序繁殖蔓延人间

请不要购买纯种犬，即便你好命买到一只比较健康的纯种犬，请你了解下它们的父母都过着什么样的生活。它们都是激素狗，无良狗贩为了让它们多排卵多下狗大量注射雌性激素，促使它们多多繁殖，繁殖犬只命运悲惨，培育纯种狗是将它们引向死亡!不要让无序繁殖蔓延人间!随意繁殖，只会造成抵抗力下降，疾病横行!你买到的是它们的孩子同时也是他们的血泪辛酸和屈辱!!Thepuppymill－狗贩的利润制造机器，纯种犬的地狱!!请告知一切可能的人：你的购买导致悲惨，请以领养替代购买!

——瑞家志愿者团队新浪官方微博微博表明无序繁殖会导致被繁殖犬只的悲惨命运

众生平等，关爱生灵

众生平等，让我们从每个人做起，关爱我们身边的众多生灵。抵制只接受纯种猫狗的理念，以领养代替购买。

——中国－小动物保护协会新浪官方微博简介

名人声音：

少一次对生命的买卖，多一份对生命的保护

捡来的它们乖得不能想象，珍惜新家的小心情让人心酸。领养代替购买吧!少一次对生命的买卖，多一份对生命的保护。

领养代替购买，让我们给世界更多的爱。流浪过的狗狗更懂得爱人，它们出奇地懂事，出奇地会照顾人的感受!因为怕再失去温暖的家，它们更乖得让人心疼!如果你打算付出十五、六年的精力来照顾一只小狗，希望你领养代替购买，谢谢!

——演员孙茜新浪微博，说出了自己对领养狗狗的感受

领养狗只，拒绝购买

那些流浪狗如果没有被领养的话怎么办，它们就会被安乐死，所以我希望我的歌迷朋友们，如果你真的想养动物的话，不用去买，你可以去领养，因为领养你可以找到很多你喜欢的动物啊，重点是它可以跟你直接眼对眼地对看，“带我回家，带我回家”，它希望你可以带它回家，好好照顾它。

——罗志祥和被救助的混种狗Bobby共同替亚洲善待动物组织代言，向歌迷呼吁：“领养狗只，拒绝购买”

狗民网网友声音：

问题总有两面性，只能择其利益最大化者

人生而平等，狗狗也是，单纯用品种来区分也是歧视的一种。

支持领养代替买卖，并不是说购买狗狗不对，狗市的存在固然好，能让有需要的人买到自己心仪品种品相的狗狗，但不可否认也正是因为狗市的过热导致部分狗狗被当做生育机器，也因为不少不负责任的主人买狗却不爱狗，最后丢弃狗狗，造成了流浪狗狗的产生。相对而言，弊略大于利。

而领养狗狗不但减轻经济支出，使得钱款能更好地改善狗狗的生活。更能使狗狗不分三六九等高低上下欢愉地生活。我们出生，不能选择自己丑陋或者美貌，富贵或是贫穷，健康或是残障。对于狗狗而言也是一样的，它们同样不能选择自己的品种品相身体状况。那么将心比心，流浪狗狗就因为自己长得不好，身有残缺而活该被抛弃，活该被伤害吗?

问题总有两面性，只能择其利益最大化者。在狗狗的领养与买卖中我宁愿选择领养。

——狗民网网友FLORAHAR对“领养代替买卖”表示赞同

爱狗之心人皆有之，但责任心才是重点

我觉得，领养的始终感觉是别人送的，欠别人的，还是没买来的感觉实在。我相信，每个人都有自己的喜好，就像水果，有的人喜欢苹果，有的人喜欢西瓜，不喜欢吃西瓜不代表这个人就不喜欢吃水果。所以同理可证，喜欢狗的人不代表每个品种都喜欢。就像我，我爱狗，但是也有不喜欢的品种。花钱在正规的地方，买一只健康的、自己喜欢的狗狗，并能一辈子对它负责、不离不弃，不亚于去领养流浪狗。如果每个人能保证不抛弃自己所养的猫狗，世上也就不存在流浪猫狗了。这同样也是在做贡献。

——狗民网网友samoyeqq对“领养代替买卖”的问题持反对观点

因人而异，因需而异

如果你只是单纯想要一个小生命的陪伴，不追求它长得多漂亮，不要求它血统多纯正，那么领养就是一个很好的选择。如果你非常注重狗狗的外表，喜欢某一个特定犬种，本身有轻度心理洁癖无法领养流浪狗，那么购买就是最佳途径。

不过不可否认的是，花钱买狗狗的人抛弃狗狗的几率也非常高。因为它们花了钱，对狗狗就有很多期许，比如期待它长大后变漂亮、血统纯正、听话等。但往往在饲养过程中发现自己“买的不是纯的，被坑了”，于是就产生了抛弃心理，这样的人非常多见。很多流浪狗，被卖掉的二手狗，都是主人自私地以为狗狗长大会变漂亮，却无知地接受不了狗狗的“尴尬期”，觉得带不出手，就送掉或者低价卖掉，更狠的就是干脆抛弃。

——狗民网网友xiaofeirou对“领养代替买卖”的问题持中立态度

流浪动物的原因范文篇8

本文以某公司精密铸造分厂引入精益生产管理为题，分析了精密铸造分厂在生产现场、物流管理等方面存在的问题和浪费，提出了解决方法及方案。从而提升精密铸造分厂管理水平和竞争能力。

关键词精益生产6S全员生产维护

在经济全球化，客户要求多种多样，产品生命周期越来越短的市场环境之下，企业在竞争日益激烈的市场中，面临着越来越多的问题。那么如何提高用户满意度，进一步控制成本，最小化库存，减少各种浪费是每个生产分厂需要面对并且解决的主要问题。某公司精密铸造分厂作为一个压铸、机加制造的分厂，既要承担母公司的军品加工任务，还要面对激烈多变的竞争环境以及不断压缩的产品利润，在这种内外压力下，精密铸造分厂引进了精益生产管理，以期最大化消除浪费，提升产品内在质量和价值。本文结合精密铸造分厂在开展精益生产过程的实践与经验进行研究，为精密铸造分厂的进一步改善活动提供了基础数据和指导，从而使精益生产能够在精密铸造分厂更深入，有效地开展。

一、精益生产的概念

精益生产就是精简一切不必要的活动，彻底杜绝浪费。这也是丰田生产方式的基本思想。精益生产的浪费原理是：并非所有工作都有价值，超过客户要求的任何生产所需的设备、材料、场地以及人工都是浪费。

精益生产实施第一步：识别出生产中存在的各种浪费。归为七种：等待的浪费、搬运的浪费、不合格品的浪费、动作的浪费、加工的浪费、库存的浪费和过量生产的浪费。精益生产实施第二步：做好实施工作的总体策划。精益生产实施第三步：不断从生产流程、生产活动，劳动效率等环节来改善。

二、精密铸造分厂情况简介

精密铸造分厂是某公司下属的事业部制分厂，由压铸车间和机加车间整合而成，分厂所生产的多种系列压铸、机加零件，应用于消防、电子、纺织、光伏市场等多种行业。目前压铸行业竞争已处于非常激烈的状态，精密铸造分厂因为生产折旧成本较高，设备利用率较低，浪费较大，销售渠道拓展不足，已无法与占据稳定销售市场的同行业企业同等竞争，更不能与低生产成本的本地企业相比，因而必须从生产内部进行改进，减少不必要的浪费，从而实现产品价值最大化。

三、精密铸造分厂生产现场管理的问题研究

精密铸造分厂属于小型分厂，建厂10年来，员工仍然不过二百余人，相应的规章制度，也是根据实际情况逐步而定。分厂在引进精益生产之前，现场6S的管理仅限于地面之类的清洁，6s的管理流于形式。

全员生产维护（TPM）是全体人员参加的生产维修、维护体制。TPM要求从领导到工人，包括所有部门都参加，并以小组活动为基础开展生产维修活动，涉及到设备终生、各部位的维护保养及整个工作环境的改善。但精密铸造分厂的整体设备可用率非常低，维护更是不能坚持，设备故障率占到10.2%，效率还有很大的改进余地。

虽然压铸生产流程不同于汽车制造行业，但精密铸造分厂小批量单子越来越多，产品换型频繁，但是产品生产准备时间达到22.3%，内部动作时间为172分钟，仅占总时间的26%，外部动作时间比例最高，达到62%，。如果改善了这个瓶颈，对整个流程的改进会很大。

现场物流布局分成两个区域，由配料区向三个分散的生产线区域分配，原材料在几个区域间搬来搬去，生产路线长，布局不合理。原材料2区位于生产线1区的后面，离进口处有较长的距离。并且原材料移动的下一区是配料区，其间存在多余的运输路线。这个格局始于公司建立初始，没有那么多的库存，原材料2区尚未使用，为方便仓库人员运输原材料与配料作业而成。但现在却造成了额外的路线，按每天配料10次计算，至少有5次是有多余的往返。

半成品（WIP）也是控制的一个重点。精密铸造分厂许多半成品早早配出来却不需要，需要的半成品往往没有及时配出来。半成品占用了原材料，造成下一个采购的提前，占用了流动资金，降低了存库周转率。

由于精密T造分厂考虑到部分原材料的采购周期，相应地储存了一定量的库存来满足客户的交货周期。仓库的库存品种有300种以上，每个品种的数量相差也很大，从几克到几吨都有。因为产品是量身定做，所用的原材料相应地也比较特别，大部分并不适合产品间的替换。往往成为呆库存，占据了一定的库存比例。

四、精密铸造分厂精益生产实施方案

精密铸造分厂根据价值流现状图的分析，以及生产现场及物流管理存在的问题研究，成立了分厂精益推进小组，做好实施工作的总体策划。并按“点―线―面―体”四个阶段、从易到难逐步实施。

针对每项改善做好计算方法，使结果可测量可验证。同时做好宣传、教育，鼓励动员全体员工参与。

首先制定了改进计划表，并分步实施，按照PDCA循环要求，做到有计划、有落实、有检查、有结果。从3个S做起，对现场所有物品区分出必要的和不必要的，把不必要的物品和设备及时进行清除，对整理之后留在现场的必要的物品分门别类放置，排列整齐，作好标记，并将检查结果引入考核机制。

其次全面引进TPM，明确了自主维护的重要性，让作业人员学习了解设备的基础知识，深入掌握设备的习性，自主维护一预防保养一维护预防的三级维护制度，进而保障设备安全稳定的运行。

改进生产准备操作，由原来的一个人进行所有步骤，改成两个人配合进行，分出内部和外部动作，最大化地简化了生产准备流程。

再者为了减少运输路线，提高生产效率，将生产设备按流水线或U型布置来布局，物流从进口到出口按照一个方向流动。同时调整了配料区域，因配料区域是三条生产线共用的，去除了物料倒流及来回运输的现象。改善后，去除了配料过程中人员和物流来回倒流的现象，缩短了三个生产线区域的空间差距，减少了工人走动时间，使得工人在操作时能够兼顾到其它的生产线，提高了生产效率。

还有针对半成品造成的原因，进行了每周发放给仓库改为每日发放的改进。仓库管理人员根据班次安排与际的生产情况，只对24小时内生产的产品作出配料安排，不再提前配好计划上所有产品所需的原材料。仓库对所有配出的原料，作看板管理，标识出相应的方位，批号，以便于生产人员一目了然地知道配料的状况，做到了最小化的半成品控制，并使现场管理简单化。

最后进行库存改进，工艺部门考虑原材料之间的可替换性，对使用量较大的原材料，尽可能找到一个以上的替换品，对采购周期非常长的原材料，寻找货源稳定，采购期短的替换品；研发新配方时，优先使用现有原材料清单。与客户确认合同时加入溢短装条款。因为精密铸造分厂的产品是散装材料，可通过配料控制生产量略微低于订货额，避免多余产品成为呆库存。

五、取得成效

通过一年多的改善，经过培训指导，组织策划，方案制定，实施验证，不断改善，总结再完善的循环过程，推进计划己基本落实，效果显著：

生产现场得到了明显的改善。以前那种到处粉尘飞扬，污水满地的情况不见了，车间内明朗整洁，员工养成了良好的工作习惯，工具定位放置，积极参与问题的发现与解决。

设备可用率提高至72.9%，OEE从46.6提高到55.1%。

生产准备时间也大幅减少，从改善前的663分钟改进到211分钟，缩短了将近68%，加上其它流程的改进，产品交货周期由原来的17天改进到了14天。做到了较快捷地对客户的需求作出响应，快速供货，提高了客户的满意度。

通过实施安全库存及供应商筛选，库存降低了10%左右。成品产出率提高到了97.5%，提高了1.2%。以年产率4000吨，每吨15000人民币计算，即减少了72万的材料损失。

优化了作业流程。通过对现场物布局的改进，半成品的管制，改善了运输距离，节约了资源，给场地的合理利用提供了空间。

提高了员工的整体技能和素质。通过多能工的培训落实，设备自主维护等活动的展开，员工掌握更多的技能，积极参与到改进中来，更好地爱护公司资源。

流浪动物的原因范文篇9

近年来，各医院接受治疗的流浪精神疾病病人逐步增加，且感染现象越来越严重，因此医院加强对精神科疾病病人的院内感染管理及控制十分关键，能够帮助该科室病房管理人员有效的预防、控制感染发生[1]。为了探究流浪精神病病人医院感染的原因及护理措施，文章选择100例住院乞讨病人进行研究，并作如下报道。

1.资料及方法

1.1资料

本次入选的100例病人均属于我院2010～2015年间接收治疗的住院乞讨病人，男性为73例，女性为28例，年龄在13岁-59岁之间，平均年龄为45.6岁；患者住院的时间为2010年-2015年，平均住院的时间为365d。

1.2方法

按照我国卫生部门颁布的医院感染诊断标及回顾调查法，对精神疾病病人的医院感染情况进行分析统计，借助我院自制的流浪精神病病人院内感染调查量表来登记病人感染时间、部位以及诊断等情况。

1.3统计学数据处理

本组研究的数据均借助统计软件来分析，其中，标准差（±s）表示计量数据，（n）表示资料例数计数、百分比为（%），当P

2.结果

100例患者，发生医院感染的有20例，医院总感染率为20.0%；其中呼吸道感染为13例，感染率为65.0%；胃肠道感染为3例，感染率为15.0%；皮肤软组织2例，感染率为10.0%；眼耳喉咽口腔及泌尿道分别感染1例，感染率分别为5.0%，无血液感染现象；可见流浪精神病病人发生医院感染中，呼吸道、胃肠道、皮肤软组织、眼耳喉咽口腔、泌尿道等均属于常见的感染部位，其中感染率最高的部位是呼吸道。

3.讨论

3.1原因分析

医院流浪精神科室病人在住院期间出现医院感染的原因较多，主要与医院管理、病人流动量较大、自理能力较差以及躯体疾病、身体抵抗能力差等均有关系。本院收治的100例流浪精神疾病病人，发生院内感染的几率高达20.0%，这可能与病人入院之前，长期流浪无固定食物、乞讨、营养供给不足、易贫血等原因有关，使得病人自身的抵抗能力受到影响，进而入院后发生感染。在相关研究报道中，近年来流浪精神病人的医院感染发生率显著降低，可能与近年来医院加强院内感染管理措施；加强对医护人员防控感染培训；加强病房消毒、隔离、开展感染监测、强化病房通风、清洁等有关。

在20例医院感染病人中，呼吸道感染率最高，为65.0%，其次是胃肠道感染，为15.0%。这是由于病人生活及居住的环境比较集中且封闭，细菌、病毒等均通过病人喷嚏、咳嗽等方式进行传播，使得病人间出现了交叉感染的现象。流浪精神病人入院之前在外长期流浪，在入院之后个人卫生处理不当，加之暴饮暴食，使用抗胆碱能等，使得病人肠蠕动功能减弱，进而对消化功能造成影响，所以引发胃肠道感染。此外，女性病人的感染率比男性病人要高，尤其是泌尿感染，这可能与女性生理特征相关，加之女性深度抵抗能力比男性差，所以抗感染的能力就低于男性[2]。

流浪动物的原因范文篇10

关键词：弱电设备；雷害分析；保护措施

1概况

雷击是一种严重的气象自然现象，它能释放出巨大的能量、具有强大的破坏能力。几个世纪来，人类通过对雷击破坏性的研究、探索，对雷电的危害采取了一定的预防措施，有效地降低了雷害。

近年来，随着微电子技术的不断发展，自动控制系统在生产生活各个方面的使用越来越广，人们在受益于微电子时代极大方便的同时，也受到其一旦损坏就损失巨大的困扰，其中的雷电危害就是最为重要的一方面。实际上，人们在设计自动控制系统的时候，往往对系统的防雷未加考虑或考虑不够的情况较多，一旦有雷电波侵入，设备损坏一般是巨大的，有的甚至使整个系统瘫痪，造成无可挽回的损失。

据统计，在近几年时间里，全国范围内由于雷击造成弱电设备损坏的就有数万次之多，就南充市而言，损失严重、影响较大的如：阆中柏垭配气站落雷，造成计量系统主控地与设备之间的电位差而损坏大量的保护设备；阆中七里变电站的落雷，由于感应过电压而损坏大量的通讯、远动设备；仪陇柳垭变电站的微波塔落雷，由于地电位差造成大量的通讯远动设备损坏；西充县义兴镇9村9社变压器及高低压线路落雷，造成1人死亡，220多户农户的家用电气、电表箱、电气线路遭受严重损坏，同时使临近变压器的天然气管道被击穿约1cm大的孔洞，造成该镇及周边1300户用户长时间停气。

分析这几次故障的主要原因，是由于一次设备发生雷击后在弱电设备造成的浪涌超过了设备承受的能力而损坏设备的，浪涌的主要形式是电源浪涌、信号浪涌。而这种浪涌在新建或扩建设备时又往往不被重视，所以本文在介绍常用的弱电防雷的同时，重点探讨了浪涌对弱电设备的危害及预防措施。

2弱电设备雷电危害的主要原因分析

雷电会导致多种不同形式的危害，没有任何一种办法可以全面防止雷电的危害，通过各种有效的办法可将雷害的程度降到最低，在多年的实际中人们对直击雷、感应雷、球形雷的认识比较高，防护也相对完善，但对雷电浪涌的防护意识和防护措施相对比较薄弱，以上所列的四次典型的雷击弱电设备的情况就是对弱电防雷考虑不够造成的。其主要的雷电形式及雷害情况有以下几种情况[1]：

（1）直击雷是指雷电直接击在建筑物构架、动植物上，因电效应、热效应和机械效应等造成建筑物等损坏以及人员的伤亡。

（2）感应雷是雷电在雷云之间或雷云对地放电时，在附近的户外传输信号线路、埋地电力线、设备间连接线产生电磁感应并侵入设备，使串联在线路中间或终端的电子设备遭到损害。感应雷虽然没有直接雷猛烈，但其发生的几率比直击雷高得多。

（3）雷电浪涌是近年来由于微电子的不断使用引起人们极大重视的一种雷电危害形式，同时其防护方式也不断完善。最常见的电子设备危害不是由于直接雷击引起的，而是由于雷击发生时在电源和通讯线路中感应的电流浪涌引起的。一方面由于电子设备内部结构高度集成化（VLSI芯片），从而造成设备耐压、耐过电流的水平下降，对雷电（包括感应雷及操作过电压浪涌）的承受能力下降，另一方面由于信号来源路径增多，系统较以前更容易遭受雷电波侵入。浪涌电压可以从电源线或信号线等途径窜人电脑设备。美国GE公司测定一般家庭、饭店、公寓等低压配电线（110V）在10000h（约一年零两个月）内在线间发生的超出原工作电压一倍以上的浪涌电压次数达到800余次，其中超过1000V的就有300余次[2]。这样的浪涌电压完全有可能一次性将电子设备损坏。信号系统浪涌电压的主要来源是感应雷击、电磁干扰、无线电干扰和静电干扰。金属物体（如电话线）受到这些干扰信号的影响，会使传输中的数据产生误码，影响传输的准确性和传输速率。排除这些干扰将会改善网络的传输状况。

3弱电设备防雷措施

按照防护范围可将弱电设备的防雷措施分为两类，外部防护和内部防护。外部防护是指对安装弱电设备的建筑物本体的安全防护，可采用避雷针、分流、屏蔽网、均衡电位、接地等措施，这种防护措施人们比较重视、比较常见，相对来说比较完善。内部防护是指在建筑物内部弱电设备对过电压（雷电或电源系统内部过电压）的防护，其措施有：等电位联结、屏蔽、保护隔离、合理布线和设置过电压保护器等措施，这种措施相对来说是比较新的办法，也不够完善，下边对弱电设备防雷进行探讨，主要对雷电浪涌及地电位差的防护提出一些自己的看法。

3.1弱电设备的外部防护

弱电设备的外部防护首先是使用建筑物的避雷针将主要的雷电流引人大地；其次是在将雷电流引人大地的时候尽量将雷电流分流，避免造成过电压危害设备；第三是利用建筑物中的金属部件以及钢筋可以作为不规则的法拉第笼，起到一定的屏蔽作用，如果建筑物中的设备是低压电子逻辑系统、遥控、小功率信号电路的电器，则需要加装专门的屏蔽网，在整个屋面组成不大于5m×5m，6m×4m的网格，所有均压环与避雷带等电位连接；第四是建筑物各点的电位均衡，避免由于电位差危害设备；第五是保障建筑物有良好的接地，降低雷击建筑物时接点电位损坏设备。

3.2弱电设备的内部保护

从EMC（电磁兼容）的观点来看，防雷保护由外到内应划分为多级保护区。最外层为0级，是直接雷击区域，危险性最高，主要是由外部（建筑）防雷系统保护，越往里则危险程度越低。保护区的界面划分主要通过防雷系统、钢筋混凝土及金属管道等构成的屏蔽层而形成，从0级保护区到最内层保护区，必须实行分层多级保护，从而将过电压降到设备能承受的水平。一般而言，雷电流经传统避雷装置后约有50%是直接泄入大地，还有50%将平均流入各电气通道（如电源线，信号线和金属管道等）。

随着电脑通信设备的大规模使用，雷电以及操作瞬间过电压造成的危害越来越严重。以往的防护体系已不能满足电脑通信网络安全的要求。应从单纯一维防护转为三维防护，包括：防直击雷，防感应雷电波侵入，防雷电电磁感应，防地电位反击以及操作瞬间过电压影响等多方面作系统综合考虑。

多级分级（类）保护原则：即根据电气、微电子设备的不同功能及不同受保护程度和所属保护层确定保护要点作分类保护；根据雷电和操作瞬间过电压危害的可能通道从电源线到数据通信线路都应做多层级保护。

3.2.1电源部分防护

弱电设备的电源雷电侵害主要是通过线路侵入。高压部分有专用高压避雷装置，电力传输线把对地的电压限制到小于6000V，而线对线则无法控制[2]。所以，对380V低压线路应进行过电压保护，按国家规范应有三部分：建议在高压变压器后端到二次低压设备的总配电盘间的电缆内芯线两端应对地加避雷器或电源浪涌保护器，作一级保护；在二次低压设备的总配电盘至二次低压设备的配电箱间电缆内芯线两端应对地加装避雷器或电源浪涌保护器，作二级保护；在所有重要的、精密的设备以及UPS的前端应对地加装避雷器或电源浪涌保护器，作为三级保护[3]。

采取上述措施的目的，是用分流（限幅）技术即采用高吸收能量的分流设备（避雷器）将雷电过电压（脉冲）能量分流泄入大地，达到保护目的，所以，分流（限幅）技术中采用防护器的品质、性能的好坏是直接关系网络保护的关键，因此，选择合格优良的避雷器或电源浪涌保护器至关重要。

3.2.2信号部分保护

在室外，大多数数据电缆都具有金属屏蔽层，一般都能够防护由于雷电流通过导线所引起的感应电压；在室外，数据电缆很容易受到瞬态过电压的影响。对于地下电缆，不同的接地参考点之间，将会受到电阻耦合瞬态过电压的影响；对于地上或架空电缆，则将会受到电阻耦合、电容耦合和电感耦合的瞬态过电压的影响。因此，在通常情况下，对于所有数据通信、信号和电话线路的输入和输出端都应安装适配的浪涌保护器，浪涌保护器的接地端及线缆内芯的空线在其末端均应电气接地。

信号线路设备浪涌保护器的选择，应根据线路的工作频率、传输介质、传输速率、传输带宽、工作电压、接口形式、特性阻抗等参数，选用电压驻波比和插入损耗小的适配的浪涌保护器。信号线路浪涌保护器参数应符合表1、表2的规定[4]。

3.2.3接地处理

任何雷电形式的防护一定要有一个良好的接地系统，因所有防雷系统都需要通过接地系统把雷电流泄人大地，从而保护设备和人身安全。如果机房接地系统做得不好，不但会引起设备故障，烧坏元器件，严重的还将危害工作人员的生命安全。另外还有防干扰的屏蔽问题，防静电的问题都需要通过建立良好的接地系统来解决。在解决防雷接地系统时除了考虑接地电阻外，更重要的是要考虑接地系统泄流面的大小，因此，外部防雷和内部防雷的接地系统一般均应进行共网联结，一方面可以增加接地泄流面，另一方面可以实现等电位联结，减少因地电位反击所差生的电位差对弱电设备造成危害。

4结论

弱电设备的防雷问题是一个综合性的工程，尤其是弱电设备的雷电浪涌防护很多单位或个人的认识和重视不够，也常常由其而引起设备的损坏，所以在完善弱电设备外部防护的同时，要加强弱电设备的内部防护，形成一个综合防雷系统（图1）。

根据多年来防雷工作的实践和经验，建议在弱电设备的防雷方面加强以下几项工作：

（1）首先要完善弱电外部雷电防护，将绝大部分雷电流直接接闪引入地下泄散。

（2）其次要阻塞沿电源线或数据、信号线引入的过电压波。

（3）第三限制钳位被保护设备上浪涌过压过流幅值在设备可承受的范围。

这三道防线，相互配合，各行其责，缺一不可。

参考文献

[1]国家技术监督局、中华人民共和国建设部.《建筑物防雷设计规范》GB50057-94（2000版）[M].北京：中国计划出版社，2001.2：4-44.

[2]薛瑞民邱传睿.《电子系统防护手册》.北京：中国铁道出版社，2002.8：3-11.

流浪动物的原因范文篇11

就连有些海洋学家也视之为迷信不予理会。翻翻经典的海浪原理书籍，你会发现按照传统的物理海洋学和气象学，实在无法圆满解释这些巨浪的成因。于是，到底有没有“杀人浪”?如果有，又是如何生成的?等等，就成了未解之谜。

不过，所谓“杀人浪”给了影视人员无尽的创作空间。美国海难大片《海神号》、《完美风暴》等都以此为主题，描述了船只遭遇到巨浪袭击以及由此展开的故事。

“杀人浪”频繁造访

然而，在现实生活中，不管你相信与否，“杀人浪”依旧我行我素，以“史无前例”的一个又一个“业绩”，雄辩地告诉你它曾经来过：

远在1502年，哥伦布带领船队第四次前往美洲时，曾途经险恶的百慕大三角。有一天，晴空万里，风平浪静。可转眼间海面就浪涛翻滚，冲天巨浪黑压压地向船队压过来。哥伦布惊异万分，把这一切详细记录在航海日志上。

1970年11月13日，孟加拉湾遭遇风暴，浪高约7.2米，顷刻间夺走了沿岸30万人的生命。杀人如儿戏，世上还有谁比它更凶残?

1993年7月12日，日本北海道西南海域的7.8级地震引发了海啸，估计浪高30.5米，至少146人死亡、117人失踪。

2004年9月，飓风“伊万”横扫墨西哥湾及沿岸国家，最高风速达266千米/小时。“伊万”所到之处，建筑物毁坏殆尽，人员伤亡惨重，7台石油钻井平台沉没。美国有130万家庭断电、45人死亡、损失过百亿美元，仅新奥尔良州就有120万人撤离家园。

更多的例子不胜枚举。

幸运的是，“伊万”肆虐之时，美国斯特尼斯航天中心海洋研究室利用水压传感器，准确测得海浪高30米。遗憾的是，该传感器只能间歇工作。实测瞬间，“风眼”已过。实际浪高估计已经超过40米。

有了确凿的测量数据，大多数人不再怀疑所谓“杀人浪”的存在。但是，“杀人浪”像个幽灵，往往来去匆匆。除了沉没中的船只、飘荡着的尸体、一片废墟以及电影中虚构的镜头，人类从未直接把握其踪迹。

直到2000年12月，欧洲宇航局启动了“大海浪计划”，人类的“捕捉”才算成功――“杀人浪”竟屡屡出现在屏幕上。科学家用两颗卫星扫描海洋，没想到在头三周之内，就监测到大洋上单独出现的10个25～30米高的巨浪。

如今，怀疑论销声匿迹。那么，究竟何为“杀人浪”?它又有哪些特点?

什么是“杀人浪”

严格地说，“杀人浪”是个绰号，其大名应该是“巨浪”。一般说来，所谓巨浪，浪高至少在七八米以上，并且能够造成重大的海难或灾害。它具有如下特点：

突发，而且常常独来独往――像个独行侠突兀地出现在海上，倏忽之间又无影无踪，只留下一片狼籍让你望洋兴叹抑或哀号。

巨大。美国国家海洋和大气管理局的保罗・刘解释说，你不知道它们的极限高度是多少。

能量集中。有排山倒海之势和雷霆万钧之力，狂暴冷酷桀骜不驯，毁灭性能量有时超过上万颗原子弹，甚至不亚于小行星撞击地球。

呈锯齿状。前面是一堵立陡的水墙，如悬崖峭壁，后部则像缓缓的山坡。1995年9月11日，“伊利莎白女王二世”号客轮在北大西洋被28.5米高的巨浪袭击。船长罗纳德・沃里克事后说：“就像撞上了白色的多佛悬崖”。

“杀人浪”的形成

“杀人浪”是怎样形成的呢?

最有说服力的，应该是当今的非线性说――由于非线性孤立波的传播而激发。非线性理论认为，海洋中随机会有多个孤立波各自独立传播，它们的速度和方向各不相同，而且每个孤立波的波高可以不很高。因而即使海面平静，在极其偶然的情况下，这些孤立波一旦碰撞叠加在一起，瞬间就会生成几十米高的巨浪。但由于各孤立波碰撞前的速度和方向各不相同，而且碰撞后各孤立波依然保持原来的波速、波形和方向，因而巨浪无法传播。于是很快解体，恢复为各孤立波，海面即刻又归于平静。因此，“杀人浪”往往不期而至，突发、孤立，而且来无影去无踪。

2006年5月21日，价值1亿英镑、号称“海上巨无霸”的法国豪华邮轮“彭特・艾温号”满载着1150名乘客行驶在法国和西班牙之间的比斯开湾，起初一切正常。当晚10点半许，突然风起浪涌，轰然一声巨响，一个高达15米的骇人巨浪从天而降。下面的6层船舱顿时一片，玻璃悉数被击碎。这一事件充分说明了“杀人浪”突发、孤立、来去匆匆的特性。

其次，偶发的风暴会激发巨浪。依据海浪原理，风吹过水面便形成风浪。风浪传递到无风的远处或风息了就成为涌浪。风浪还能使海面起伏摩擦加大，更加速了风能转化为波浪动能和势能的过程。所以，广阔洋面上持续劲吹的大风暴必然形成巨浪，多个“杀人浪”会由此随机形成。袭击墨西哥湾的巨浪就是飓风“伊万”横扫的结果。

再次，海底突发的地震也会激发巨浪。大地震往往是由地壳板块的彼此撞击造成的。撞击使海底突然断裂、沉降或隆起，海面相应地凹陷又升高，从而激起巨浪。2004年12月26日，苏门答腊北部海底的8.7级地震就形成了海啸巨浪，造成8万多人伤亡。

海流也是激发巨浪的一个因素。恶名昭著的好望角位于大西洋、印度洋和南大洋的交汇处。有一条来自印度洋的海底暖流自东往西汹涌流过，另一条来自南大洋的寒流则自西往东澎湃而来。这一寒一暖两条海流难舍难分地搅在一起，洋面上就激起了滔天的巨浪。再加上强劲西风的鼓噪、极地风的涡旋，洋流和风暴的巨大能量聚集在一起，杀人巨浪自然就频频光临。

此外，天文大潮也往往会起到“推波助澜”的作用。潮汐主要是由月亮和太阳的引力在地球上产生的引潮力形成的。满月和新月时，太阳、月亮和地球三者处在一条直线上，潮汐就特别大，人们称之为朔望大潮。当月亮到达近地点时，朔望大潮达到极值，这就是近地点朔望大潮。如果“杀人浪”恰逢近地点朔望大潮之时产生，自然就更加雄伟。

综合上述多种因素，现在可以设想一个极端的情况：如果某年某月某日的某时刻，由于巧合而又巧合，某大洋底发生了最大的浅层地震，海面上则正席卷着最大的风暴，该时刻又适逢近地点朔望大潮，该洋底又恰恰地形奇特而洋流汹涌，此时刚好又有许多非线性孤立波叠加在一起，那么，那个“杀人浪”会有多高?有多少人会葬身海底?又有多少个国家会因此惨遭毁灭之灾?有谁能够知道?

由此看来，“杀人浪”的浪高和能量的确都没有上限。因此，如果将来哪个国家或哪个人“有幸”碰上了这样的“杀人浪”，什么也别说，自认倒霉吧!

流浪动物的原因范文

关键词:流浪乞讨人员;救助管理机构职能;现代救助

中图分类号:C91文献标志码:A文章编号:1002-2589(2013)02-0063-02

改革开放三十多年来,随着我国社会结构的变动、利益格局的调整以及思想观念的变化,社会流动发生着深刻的变化。伴随着这种变动过程,涌入城市的大量流浪乞讨人员问题引起了社会各界的广泛关注,对我国的救助管理机构带来了诸多困境与挑战。于是,做好新时期的救助管理机构职能的定位,以救助管理站为依托,通过各种行之有效的政策措施,实现流浪人员的正常回归社会就尤为重要。这不仅直接关系到流浪人员自身权益的实现、生活状态的改善,而且也关系到我国现代化的进程、社会的和谐稳定。

一、苏州市救助管理站及救助现状

苏州市救助管理站的前身为1954年组建成立的“苏州市收容遣送站”,2001年6月经市政府批准在站内设立“苏州市流浪儿童保护教育中心”,实行两块牌子、一套班子的管理模式。2003年8月响应国务院废除《收容遣送办法》的号令,收容遣送站更名为“苏州市救助管理站”,原来的儿保中心也在2006年的8月更名为“苏州市流浪未成年人救助保护中心”。

中心按照“自愿求助、无偿救助”的原则,以“爱心、真心、热心、耐心、安心”为救助服务理念,按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《流浪未成年人救助保护机构基本规范》等要求,救助管理站主要提供以下7项服务,分别是:为流浪乞讨人员提供基本的衣、食、住、行服务,保障其基本生存;根据导致流浪乞讨发生原因给予受助者相应的帮助,这主要体现在协助那些因遭遇临时困难的主动求助者返回居住地,或对能查明其亲属和户籍所在地的特殊受助人员进行跨省接送工作;对流浪危重病人、精神病人的甄别工作;对未成年流浪儿童的保护、教育工作;针对流浪乞讨人员的上街劝导、主动救助工作;对突发事件中人员的安置与分流工作;对受家庭暴力危害的妇女儿童的维权、庇护工作。中心不仅为流浪人员提供最基本的生活保障,还为他们提供心理矫治、文化辅导和一些相关的技能培训,以期通过这些措施来帮助他们更好地回归家庭和社会。

二、苏州市流浪人员救助模式优势与不足分析

(一)苏州市救助站救助模式的优势

1.积极主动为受助流浪人员提供全面的生活照顾、医疗服务和心理咨询

为入站人员首先提供“五个一”的服务,“喝一杯热水,洗一次澡,理一次发,换一身衣服,做一次体检”。针对入站身体不健康的人员,小毛病在站内医务室处理,大毛病送至合作医院治疗。站内设有心理咨询室,与专业心理咨询机构保持长期合作,配有相关的专业心理咨询师,定期与不定期为有行为偏差的流浪人员进行心理矫治。

2.对部分回归家庭的流浪儿童进行电话回访或实地回访

对那些因为家庭重组、家庭暴力等原因被忽视的儿童回归家庭后进行电话回访或实地回访,了解他们回归家庭后的生活学习情况和心理动态,鼓励孩子要自强自立自信,告诉孩子遇到事情可以打电话向当地公安、民政求助,站里会协同当地机构共同处理好相关事宜。同时对来站接孩子回家的监护人宣传未成年人保护法律法规,给孩子提供基本的生活保障、享有受教育权是监护人的义务,避免孩子再次流浪,巩固救助效果。

3.积极引入社会工作方法,推进救助工作专业化发展

流浪乞讨人员社会救助作为社会保障制度的内容之一,亦是建立在公平正义、促进社会进步与福利水平提升的基础上,两者具有共同的价值基础和价值取向,因此在流浪乞讨人员社会救助工作中积极引入社会工作理念和方法,有助于更好地开展救助工作,提供更为优质的公共服务。

(二)苏州市救助站救助模式的不足

救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。这项救助不是对救助对象进行长期终身救助并使其生活达到一定水平,而是帮助其临时解决基本生存困难。但现代救助的要求不仅仅是穿暖吃饱,更应该从生活救助到注重能力救助、从消极救助到积极救助、从单一性救助到多元化救助、从补救性救助到注重预防性救助、从救助管理到救助服务的转变,相对来说,苏州救助站救助模式面对新形势下的要求做得还是有些不够。

1.救助管理机制不完善、实施细则不明晰

救助力量比较单一,缺乏联动机制,没有发动社会民间力量,有效整合社会资源。搞好救助管理工作,光靠民政一家肯定不够,政府部门起主导作用,官方硬性的力量可以强制一些问题的解决,剩余的政府不太擅长的,就要有民间机构力量来完成。针对轻度智障、无法核实原家庭地址等一些原因长期滞留站内人员没有其他相应的转介或安置的详细措施。

2.救助对象单一、救助方式“机械化”

救助站的救助对象主要以未成年人为主,其他流浪人员救助工作开展得不够深入。救助方式主要还是以提供住所、食物、医疗、车票等物质帮助为主,按照《救助管理办法》相关规定和条款机械实施,管理者和工作人员将救助工作视为一件具有固定流程的工作,按照公安送达或者自投——入站登记——提供食宿等服务——查询家庭地址——接回或护送的这一套救助流程,由于大部分流浪人员留站时间短,还没等工作人员去了解受助者流浪乞讨的深层原因就要离站了,导致对受助人员的生理、心理等情况进行分析少,满足不同受助人员的特殊需求少,缺少对求助者的心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助、就业指导等等连贯,救助产生的社会效果较弱。

3.物质资源利用率不高、专业工作人员配备不足

为了满足留站人员多方面的需求,救助站建立了多媒体教室、技能室、电脑室、阅览室、心理辅导室、健身房、音乐室、投篮机等,但这些设施资源利用率并不高,长期处于空置状态,未能发挥其有效作用。出现这种现象和缺少相应的专业工作人员是有关系的。目前救助站负责这些设施开展活动的工作人员,远远低于存在的设施资源数量,经常是一个工作人员身兼数职,忙东忙西,导致不能按时按质开展活动,面临“心有余而力不足”的尴尬局面。

4.社会工作专业人员少,社工理念普及不到位

站内现有中级社工师一名,助理社工师四名,数量远远没有达到机构设置的岗位要求。机构专业社会工作者的多寡会直接影响到救助管理的质量。新时期的救助管理应是以“以人为本”为宗旨,以维护保障流浪人员的生命健康权、生存权和发展权为基本出发点和落脚点。而大部分工作人员的意识形态还停留在收容遣送的层面,未能体现现代社会工作的要求,在助人的过程中,只严格遵守规范流程,而未能注重方法手段和沟通技巧。在方法的选择上,没能依据受助者的问题特征、个性特点区别对待,社会工作视角下的各种专业方法的使用更少之又少,这阻碍快速实施救助和提升救助的效果。

三、现代救助管理机构职能定位的可行性路径探讨

我国以临时解决求助对象基本生存困难为主体的社会临时救助制度成为保障流浪乞讨群体基本生存需要、维护社会稳定的重要制度安排。然而,随着经济发展和社会转型面临的新问题,这种仅仅以维持基本生存为理念,以经济补偿为主要方式的救助管理制度已经面临严峻挑战。现行救助管理模式难以适应救助群体需求多样化的要求,难以应对被救助者流浪乞讨的诸多复杂因素,难以实现助人自助的根本目标。所以迫切需要对现代救助管理机构的职能进行重新的定位。

(一)制定详细实施细则,引导社会力量参与社会救助

流浪乞讨成因具有复杂性特点,影响流浪乞讨人员发挥自身职能获得独立生活机会的心理因素、生理因素和环境因素相互交错、相互影响,针对不同个体的需求,对症下药,制定实施细则。流浪乞讨是社会问题,单靠救助站本身的力量不足以完成这个宏大的主题,救助站应扮演好资源筹措者的角色,积极引导慈善机构、民间社团组织等非政府组织以及公民个人救助参与到救助主体力量中来。

(二)扩大救助对象范围,丰富救助方式

按照《实施细则》中确定的4个救助条件必须同时满足的规定,执行救助必定会将一些确实需要救助的人员排除在外。救助管理站应根据求助者实际情况,适当扩大救助的范围,在实践中要本着人道主义原则,对那些遇到应急性困难或特殊性原因而生活无着的其他人员实施救助,防止他们沦落为流浪、乞讨人员。

(三)充分发挥志愿服务力量,提高物质资源利用率

志愿服务是志愿者自愿且不图物质报酬参与社会生活、促进社会进步、推动人类发展的社会事业。在流浪乞讨人员社会救助过程中,志愿服务能发挥重要作用,它不仅能向大众宣传救助管理办法,在日常生活中劝导流浪乞讨人员,还能组织、发动广泛的社会资源来为流浪乞讨人员提供物质帮助、工作机会、法律援助。同时,拥有各种职业、知识、经历、观念和技能的志愿者还能为受助者提供知识和劳动技能的教导,补充救助站人员不足无法开展各项设施的缺陷,促进受助者认识与观念的改变,帮助救助管理站实现社会救助的最高目标——“自助”。

(四)推广社会工作理念,实施社会工作技巧

社会救助服务需求的深化大大扩展了社会救助管理的内涵,使社会救助工作愈来愈趋向专业化,要求由专业人员运用专业技巧向流浪乞讨者提供各种物质和精神帮助。有鉴于此,救助管理站应加强对现有工作人员的社会工作理念与专业技巧方法培训,并逐步吸收专业社会工作者进入救助站。“平等、尊重”是社会工作的重要理念之一,它要求社会工作者必须以平等的姿态、尊重的心态与受助者接触,这样,社会工作者才容易被受助者所接纳。现代社会工作有一套完整严密的工作流程,从接案到评估到干预到结案,要求必须做到环环到位,节节不少,这样专业方法的规范性确保了救助环节的完整性,提高了救助效果。

参考文献:

[1]徐祖荣。非政府社会救助:社会救助主体多元化的必然选择[J].重庆社会科学,2007,(10)。

[2]谢敏。社会救助“联动服务”模式研究———基于对广西G市救助管理站的调查与思考[J].北华大学学报:社会科学版,2012,(1)。