社保基金安全的重要性范文篇1

内容提要:社会保障是社会安定的重要保证，社会保障基金相当于社会保障的蓄水池。社会保障基金的筹集、运营和投资是完善社会保障体系的重要内容。因此，加强社会保障基金的监督管理至关重要。建立健全社会监督和财政监督制度，建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

一、社会保障基金运营

我国养老保险基金的筹集模式是以支定收、略有结余、留有部分积累，实行这种模式的目的是为即将到来的人口老龄化做基金储备。目前，世界各国社会保障基金运行的模式大体有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式，这实际上也是社会保障基金运行的三种模式。这三种模式的共同点是通过采取保险或储蓄的方式对未来可能出现的危机做准备。

现收现付制是指用正在工作的一代人的缴费支付已经退休的一代人社会保险费用的制度安排，是以不同代际之间短期（一个时期内）横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。在现收现付制下，社会保障基金的筹集、给付是按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的，因而其基金运行模式如下：社会保障基金的筹集社会保障基金的给付——财政转移支付资金，这种模式的特点是：社会保险缴费比率的确定和调整灵活，共济性强，管理成本低，易于操作，不受通货膨胀和利率变动的影响。

完全积累制又称完全基金制，是指正在工作的职工为自己退休储备社会保险费用的制度安排，这是一种以长期（个人整个生命期）纵向平衡为原则确定的资金运行模式。这种模式是以“自我储蓄、自我保障、自存自用”为原则确定的，其资金运行模式的优点是，在保障制度实施初期，社会保障收入就形成数额庞大的社会保险基金，如下：社会保障基金筹集——社会保险基金——社会保障资金的给付——财政转移支付资金。

部分积累制又称混合制，是指社会保障资金的一部分按现收现付制运行，另一部分按基金积累制运行的制度安排，这是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保障资金运行模式。也就是说，这种模式既考虑当前退休职工对社会保障资金的需求，进行社会保障资金的统筹给付；又考虑在职职工未来的养老金需求，储备资金形成社会保险基金。

从目前世界各国实行社会保障的国家来看，多数国家的社会保障基金由国家、用人单位和个人三方合理负担。三方合理负担，包括两层含义：一是三方共同出资；二是各方出资比例要合理适度。三方共同出资的依据是，企业或雇主期望健壮的劳动力的充足供给，因此企业负担社会保障费用并不是额外的财政负担或社会负担，而是其必要的经济负担，是维持劳动力扩大再生产和简单再生产的需要。工人关注为将来的不安全做出一些贡献，这也是自己应尽的义务；国家或政府在保护社会成员生存权利方面具有义不容辞的责任。三方出资一般由企业和个人双投保，不足部分由政府补贴。

预算包括筹集和给付。社会保障资金的给付是指社会保障管理部门按照国家有关政策规定的条件、项目、标准等运用一定的方式，为保障范围内的职工支付一定的资金，以保障其基本生活和基本医疗等方面需要的制度安排。社会保障资金的给付是社会保障制度运行的目的。社会保障的给付水平主要是指社会保障收益者领取的各项保险待遇、获得经济保障的能力。社会保障计划给付的资金、待遇水平体现着一个国家保障的水平和政策目标，社会保障是给予社会成员高福利、高标准的保障，还是只是保障社会成员的基本生活需要？世界各国社会保障资金的给付一般可以分为以下几种：绝对金额制、统一比例制、薪资比例制和收入关联制等。

绝对金额制是指国家根据参保人及其供养的直系亲属，按不同标准划分为若干种类，对每一种类的人按同一绝对额发放养老金。这种养老金给付方法与被保险人退休前工资收入的多少无关，多用与普通国民保险或家庭补贴的给付。

统一比例制是指按工资收入的一定比例或某一确定的标准来给付，也就是说，职工退休前的社会保险缴费与职工退休后获得的社会保障资金的给付之间没有多大联系，这种支付制度即为统一比例制。

薪资比例制是指以参保人退休前某一段时期内的平均工资或最高工资数额为基数，根据职工的工龄或投保年限确定养老金替代率，然后以这一比例为依据记发养老金。

收入关联制，这种支付制度下的职工，退休前工资收入越高，领取养老金的比例就越低；相反，职工退休前工资收入越低，其领取养老金的比例就越高。收入关联制还需要预先知道每一个参加社会保障成员除工资收入之外的收入是多少，这需要有附带财富审查机制，这是一种负向关联制度。例如，西欧国家对低收入者采取较高的养老金替代率，对中高收入者采取较低的养老金替代率。[1]

社会保险基金是为实施各项社会保险制度依法建立起来的、专款专用的货币资金。社会保险基金是完全积累制、部分积累制社会保障制度运行的经济基础，是实现社会各项目标的保证。按照国家有关规定，社会保险基金只能用于社会保险项目的经济补偿，社会保险基金的投资运营是利用社会保险基金收入和给付的时间差、数量差，对社会保险基金投资运用，以确保缴费职工的利益。

二、社会保障基金的投资

（一）社会保障基金投资的三大原则

安全性原则，社会保障基金是一种专款专用的基金，是受保人的“保命钱”。为了确保社会保险机构有足够的偿还能力，社会保障基金的投资运营是必须遵守安全性原则，使基金能够安全返回。多数国家通过立法规定社会保障基金必须投资于安全性资产上，因此政府债券作为“金边债券”往往成为首先。但是，安全性资产的收益率较低，在通常情况下难以实现基金的保值增值。

流动性原则，基金投资的流动性是指为保值增值而将基金投资的某一项资产，在其不损失原价值的条件下，能随时可转换现金的能力。为了应付诸如医疗、工伤等保险随时可能支付的需要，投入营运的基金能够保持一定的流动性。在各类资产中，债券和银行存款的变现能力较强，但收益较低，尤其是定期存款如果提前支取，往往会丧失利息收益。不动产的投资收益较高，可流动性差。对于不同的社会保险项目来说，由于基金的用途不同，对流动性的要求也不同：失业、疾病、伤残保险基金，要求变现能力较高，往往投资于短期或中期的项目上；养老保险基金的周期长，可以投资长期性项目。

盈利性原则，社会保障基金的保值增值归根到底依赖投资的收益，没有收益，就不能保值，更谈不上增值。因而社会保障基金的投资必须有较高的盈利性，从而进一步提高社会保障基金水平，促进社会保障事业的发展及社会进步和经济繁荣。

（二）社会保障基金投资的特殊约束与要求

1．投资的组织管理体制

在投资的组织管理体制方面，社保基金的投资入市要求有一个特殊的管理机制。社保基金作为一种社会性的公共资金，与纯商业性的投资基金的投资决策要求与风险承受能力有差异，在组织管理上要有一个较严密的控制与监督体系，在投资的决策授权方面，要实施有效控制下的授权。同时，对其投资的运行过程实施有效的监控，以保证社保资金投资运作的安全性要求。

社保基金投资入市，是我国市场经济体制改革的重要部分，也是财政体制与金融体制改革的重要方面。社保基金的投资管理体制和基金的来源、功能以及基金的运行特性有着直接的联系。社会保障体系的建立与发展在各国存在着时间上的差异，组织与管理体制方面也有着明显的不同。大部分国家，如美国、英国、日本、新加坡等都开始建立社会保障的基金制度，有些国家还开始建立私有化的基金制融资体制，基金的形成，使基金的投资与管理成为必要。因为基金的积累投资可以避免支付高峰期的集中压力，而且也可以避免因通货膨胀、利率变动给基金带来的金融风险，实现基金的保值增值。一个普遍的现象是，公营的社保基金只能在预算体系中运作，在基金的投资组织管理体制上，往往是由政府的社会保障部门集中统一管理基金，直接控制基金的投资，决定资产的组合与结构，承担全部的风险。基金的投资主要集中在政府债券和银行存款上，如美国的公营养老基金节余，必须全部投资于政府的债券，成为政府财政赤字的调节工具。这对于基金的有效增殖有着不利的影响。

东南亚一些新兴的工业化国家，主要以新加坡为代表，也形成了自己特有的社会保障体制，其主要的特征是推行政府公营的基金式的养老保险体制，由政府成立专门的社会保障机构来统筹管理养老保险基金。像新加坡的中央公积金制度，它的基础是以个人帐户为基础的积累式储蓄保险基金。虽然基金的组织与运作管理是由政府管理机构来完成的，但养老基金的投资也形成了市场化与多元化的格局。政府控制的养老保险基金除了用于投资政府债券与银行储蓄外，也进入资本市场投资于国内企业股票、债券，以及外国的企业股票，除了投资于金融资产外，还向房地产业投资，持有实业资产。当然社保基金的投资管理的市场化是一种趋势，也是一个过程，基金入市投资的竞争性管理将有助于投资的安全性与效率的提高。

2．投资对象和方式

依据社会保障基金的性质、社会保障基金投资原则以及我国目前的实际情况，我国社会保障基金可以如下的方式投资：第一，银行存款。从广义上理解，银行存款也是一种投资，而且一般认为这种投资是无风险投资。也正因为如此，这种投资的收益率比较低。社会保障基金中随时可能有支付需要的周转金和意外准备金，以及其他暂时不用的资金，都可以选择实行活期存款和短期定期存款方式。第二，国债。国债由国家政府发行，国家财政作担保，因此被认为是一种风险小的投资工具。在我国，国债的收益始终高于同期银行存款利率，社会保障基金投资于国债的收益显然要比银行存款高。第三，金融债券、企业债券和股票，证券市场除国债外还有金融债券、企业债券和股票。债券投资的特点是，债券利率事先确定，收益可以很精确的预期，但易受市场利率的影响，因此，投资的安全性比国债差。银行发行金融债券的目的是为了效益好的贷款项目融资，因而它的利率较高；企业债券的种类、期限不同，其利率也不一样，但企业债券的利率一般都高于同期银行储蓄存款利率。与国债相比，这些债券的安全性稍差。目前我国的证券市场还不完善，债券交易还受到发行债券的企业和银行状况以及国债利率过高的影响，市场对企业债券和银行债券的需求和供给都不大，债券的流动性不是很强。因此，在我国社会保障基金的资产中，这两种债券的比例都不宜过高。股票，一般认为，是最能够减小通货膨胀对资产贬值影响的主要投资方式之一。这是因为，一方面股票代表的是对股票发行单位（股份制公司）资产的所有权，随着公司的经营壮大，股票所代表的资产的实际价值也在增长，这是它之所以能够使资产保值增殖的主要原因；另一方面投资股票的定期收入（红利）也不象债券利息那样是预先就确定了的，而是随公司经营状况不断变化，以货币表示的公司的名义收入能随通货膨胀率作相应的变化，而保持其实际收入不变，这样红利在一定程度上也能抵消通货膨胀的影响。目前我国限制社会保障基金投资于股市的理由是股票投资风险太大，违反了社会保障基金投资安全性原则。第四，投资基金、抵押贷款、和不动产投资。[2]投资基金是一种大大众化的信托投资工具，它由基金公司或其他发起人向投资者发行收益凭证，将公众手中零散资金集中起来，委托具有专业知识和投资经验的专家进行管理和运作，并由良好信誉的金融机构充当所募集资金的信托人或保管人。基金经理人将通过多样化的投资组合，努力降低风险，谋求基金长期、稳定的增殖。自1990年10月份以来，我国已经允许商业保险资金通过购买封闭式证券投资基金，间接进入证券市场。实践证明，商业保险公司通过购买封闭式证券投资基金，取得了较好的效益。社保积极进入资本市场，也可以考虑将一部分资金投资于证券投资基金，在风险较小的条件下，谋求与股票市场大致相近的收益。目前，投资基金在我国正处于发展期，基金方式及规模在不断扩大，可以成为社会保障基金投资的重要手段之一。同时，社会保障基金在适当时机，根据自身状况也可建立适宜自身特点的投资基金，为基金自身增殖寻找新的投资工具和手段；抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面风险比较小，因为借方有财产作借款抵押；另一方面收益相对较高，因而可作为社会保障基金投资的一种方式。当前资金短缺是中国金融市场存在的普遍现象，社会保障基金进入金融市场无疑能在一定程度上缓解这一状况；投资不动产的收益也来自两个方面：一是通过出租获取租金，二是获取买卖不动产时的增额价差。投资于不动产一般需要巨额资金，同时，它的流动性比较差，但出现通货膨胀时，不动产的价格也将上升，因此，不动产投资也可以使资产价值免受通货膨胀影响。

总之，社会保障基金的投资方式和运行模式要根据社会经济发展的状况不断地进行调整，在国家的法律、法规的保护和规制中以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。

要建立健全社会监督和财政监督制度。建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

注释:

社保基金安全的重要性范文

关键词：社保基金投资管理风险

一、引言

党中央、国务院于2000年8月成立了“全国社会保障基金理事会”，负责社会保障基金的管理和运营工作。全国社会保障基金是我国的重要战略资源，主要用于在我国各种保障机制还未成熟建立起来之前，作为退休人员的“保命钱”，如何做到社保基金的“保值增值”，以及防范在投资过程中可能出现的风险已成为社会各界关注的热点问题。

二、社会保障基金投资管理面临的主要风险

风险的存在是客观的，尽管无法消除，但是可以预测和控制。为此，我们有必要针对社保基金投资与管理风险进行分析，把风险控制在最小的范围内，提高社保基金的投资收益。我国社保基金投资管理风险主要表现在以下方面：

1.体制性风险。第一，监督、管理体系不完善。社保基金中不完善的信息披露制度以及监管过程中透明度较低等问题，使得社保基金被挪作他用或流向风险性较大的投资项目，破坏了社保基金的安全性，侵犯社保基金受益人的利益。第二，社保基金管理层次多，管理机构分散。社保基金各相关部门都参与社保基金的管理，导致部门之间、区域之间难以协调运营社保基金，增加了社保基金的投资风险。第三，专业资产管理运营机构不完善。为最大限度地实现保值增值目标，引入市场化竞争机制，将社保基金管理委托于专业基金管理公司和委托投资管理人。但目前我国相关投资公司和商业银行存在体质缺陷、部分业务环节失控、人员素质参差不齐等问题，难以适应现代化投资管理要求。

2.投资工具风险。首先，投资工具有限。社保基金是退休人员的“保命钱”，社保基金投资主要追求的是安全性。因此，社保基金主要投向债券、国债、银行存款等低风险、低收益的有价证券，只有小部分资金用于股票投资。这虽然在一定程度上保证了社保基金的安全性，但降低了社保基金的运用比率，限制了社保基金的增值。其次，市场风险。市场风险又称为“系统风险”，是指由于外部原因而给投资者或企业带来经济损失的可能性。随着社保基金投资品种和范围的扩大，使得社保基金面临着利率、汇率等变化带来的风险。如市场利率上升，增加企业的成本，使得企业的经营利润下滑，进而减少社保基金的收益分红。

三、社会保障基金投资管理风险防范和控制

养老保险基金是保命钱，基金期限较长，投资理念遵循谨慎原则，即必须将安全放在首位，在保证安全的前提下争取更大的利益。因此，为进一步提高社会保障基金保值增值功能和社会保障基金管理效率，可采取以下措施。

1.加强社保基金的制度建设。关于社保基金的制度建设包含两个层次的含义：一是法律法规建设，通过法律法规的完善，提高市场进入和退出的信息披露，提高社保基金管理的透明度。二是科学的决策机制，提高社保基金内外部监控机制和必要的听证制度等。

2.加强我国社保基金的机构建设。机构建设具体包括社保基金参与主体，各级监管机构和各类运营机构建设。由于我国社保基金机构管理分散、管理层级较多，因此，在机构建设过程中要明确各类机构的权利和义务，并对机构进行重建和改组，提高社保基金管理效率。

3.增加社保基金投资渠道多元化。社保基金作为退休人员的“保命钱”，追求的是安全性，主要投向银行存款、国债等有价证券，虽然在一定程度上体现了安全性，但不利于社保基金的保值增值。因此，在保证安全性的基础上，社保基金可以扩大投资渠道，如投向开放式基金、发行定期保险基金的国债等。需要强调的是社保基金的投资组合不是一成不变的，还需要根据我国的经济形势变动及时做出调整。

4.培育专业的投资理财人才。由于历史原因，社保基金投资管理人才存在着明显弊端，知识结构老化、缺乏创造力，阻碍社保基金投资管理。因此，首先改变队伍老龄化问题，保证队伍的活力；其次人才的引进和使用，为社保基金投资管理储备人才。

5.建立投资风险预警系统。投资风险预警就是对投资过程中可能出现的风险进行预先排查，严格控制投资过程中基金数据变化及原因，对可能出现的风险加以警惕和防范。

参考文献

[1]谢雪燕.我国社保基金投资风险解析[J].现代经济，2007（7）：47-49

[2]梁静溪，崔康健.中国社会保障基金投资风险及策略研究[J].2015（18）：71-72

[3]胡曼.浅谈社保基金投资管理现状及对策[J].2009（11）：120-122

社保基金安全的重要性范文

作为老百姓的“安身立命”钱，社保基金对安全性有着强烈的要求。但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，【1】尤其是上海出现的私人企业挪用36．5亿元养老保险基金的惊天大案，使得社保基金严重的安全保障问题暴露无疑。据统计，除上海社保基金外，1998年以来我国清理回收挤占挪用的社保基金已达到160亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。不经意间，老百姓的“养命钱”在灰色的通道中蒸发，或者神秘消失，但这并非真相的全部，黑色的线条还在延伸，下一场社保基金案也许正在发生。谁来保证社保基金的安全？如何划清政府和市场间的边界，在社保基金和政府权力之间设置一道牢固的防火墙？这是摆在我们面前的一个严峻课题。

一、我国社保基金监管体制之检讨

（一）我国现行的社保基金监管体制

我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债或存入银行，大部分基金作为政府预算的一部分，投资风险由财政部门承担。社保基金的行政监管与投资运营没有分离开来，政府部门集各项权力于一身，从而造成信息不对称、透明度不高、基金收益率低等突出问题。这种体制的特点可以用“松监督，严管制”来概括。所谓“松监督”，是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏规范的执法依据，从而使得对社保基金的监管力度明显弱化。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。所谓“严管制”，则是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的限制政策。这种严管制的价值取向，固然有利于保证社保基金的安全，但人为割裂了社保基金与市场尤其是资本市场的关联，无疑加大了社保基金保值增值的难度。

（二）我国社保基金监管体制问题之管窥

具体而言，我国社保基金监管体制存在的主要问题在于：

其一，社保基金监管缺乏完善的法律体系和市场体系。在社保基金监管方面，我国出台了不少规范性文件，但这些规范性文件多是以“条例”、“办法”、“通知”等形式出现的，立法层次低，权威性不够，显得零散与混乱。例如，规范社保基金运作的三个主要文件，即分别于1999年7月1日实施的《社会保险基金财务制度》，2001年12月实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》，都存在着上述问题。另外，社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系，尤其是专业性机构的参与，如基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等。这些机构在我国的培育与塑造还需要付出更多的努力。

其二，社保基金监管过分依赖行政手段，社会监督呈现缺位状态。与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。”【2】（P175）更为严重的是，在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会发生异化，出现“权力寻租”现象。再加上我国社会监督机构的不健全和功能的弱化，使社保基金的监管失去了一个良好的渠道。

其三，社保基金管理透明度低，信息披露不充分。在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息披露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。以上海为例，上海是全国最大的地方官办年金中心，掌握着110亿元的巨额资金。但在2004年5月中央四部委联合发文明确中国未来年金管理的市场化方向后，上海市社保局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在上海社保基金案中，社保基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，社保当局几乎没有向工薪阶层等利益相关者披露任何信息，参保人员的利益被完全漠视了，这是值得人们深思的。

其四，现行的监管体制难以保障社保基金的保值增值。以全国社会保障基金为例。2000年中国政府建立了全国社会保障基金，作为国家的长期战略储备，用于支持社会保障事业的发展。与此同时设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。但从这几年的运作来看，社保基金保值增值的目的并没有真正实现。

总之，我国的社保基金监管体制一方面存在制度设计上的先天不足，另一方面在运营过程中也忽视了配套规定的考量。上海社保基金案的发生，给我们敲响了警钟，更为重要的是给社保基金监管体制的重构提供了契机。

二、国外社保基金监管体制：经验及其借鉴

西方国家和一些发展中国家建立了发达与完善的社会保障制度。这些国家在实践过程中，对社保基金监管积累了不少经验。学习和借鉴国外经验有利于我们少走弯路，对健全和完善我国的社保基金监管体制不乏积极意义。

（一）国外社保基金监管体制概说

国外的社保基金监管体制按照不同标准可以分为不同类型。例如，依据监管主体，可分为集中监管和分散监管；依据监管的严厉程度，可分为审慎性监管和严格限量监管【3】等等。下面以集中监管与分散监管为分析重点，对国外社保基金监管体制作一考察。

1．集中监管。所谓集中监管是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。”【4】（P70）实行这种体制的国家有智利、阿根廷、法国等。

集中监管的主要特点体现在监管主体是单一、专门的政府机构，如智利的社保基金监管主体是养老基金管理公司监管委员会，阿根廷是劳动与保障部，法国是养老基金控制委员会。该政府机构以保障社保基金安全并追求保值增值为目标，对社保基金进行整体上的统筹安排，并通过健全内部运作机制，来为社会提供有效的监管服务。

2．分散监管。与集中监管相对应，分散监管则是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。”【5】（P71）实行这种体制的国家有美国、英国等。分散监管多见于金融市场发达国家，它偏重于发挥各监管主体的专业优势，并借助先进技术来降低监管成本，确保社保基金的稳健运营。

（二）社保基金监管的国际经验

当前，社会保障体制改革的浪潮正席卷全球。作为改革的重要内容之一，健全社保基金监管体制已经引起了国际社会的普遍关注。在经过反复的比较与鉴别之后，集中监管与分散监管两种体制在许多做法上呈现出趋同化的倾向，共同积累起社保基金监管的国际经验。

1．强化社保基金监管的法律约束。多数国家通过立法的形式来加强对社保基金的监管，将监管行为制度化和规范化。如新西兰在2001年建立养老基金的同时通过了《养老基金法案》，法国在建立国家储备基金后，相应修改了社会保障法案。这些法律对基金的资金来源、管理架构、投资运作模式等均有明确而具体的规定。【6】（P4）再如美国1974年颁布了《雇员退休收入保障法》，这是一部关于私人养老计划与个人储蓄计划的法案。在此后的几十年中，美国根据实践需要对此法案进行不断修订，并形成了以其为基础的养老基金监管法律体系。

2．推进社保基金从严格限量监管转向审慎性监管。在严格限量监管下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎性监管模式下，政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。当前社保基金监管正在从严格限量监管走向审慎性监管。以养老基金为例，现在养老基金进入股票市场和海外投资的规模日益扩大。

3．引入竞争机制，提高监管的专业化水平。由于社保基金的运作是一项专业性很强的工作，国外往往将社保基金交由专门的基金投资管理机构来管理。世界银行的调查表明，由民营机构经营管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部门经营管理的社保基金。这主要是因为民营机构在负责社保基金运营时，在投资方面受到较少限制，可以充分利用自身的专业性经验来确保社保基金赢得较高的投资回报率。另外，民营机构可以不受政府经济政策的变迁所引发的短期行为的影响。

4．引导和扶持社保基金进入资本市场。社保基金具有保证安全与保值增值的双重需要，但两者往往难以兼顾。将社保基金存在银行或购买国债，虽然能够保证其安全，但难以发挥基金的收入分配效应、资源配置效应与宏观调控效应。社保基金进入资本市场是有一定风险，但若以此为理由禁止社保基金入市，则有因噎废食之嫌。寻求安全与保值增值之间的平衡成为监管者孜孜以求的目标。事实上，当今市场经济国家几乎都选择了资本市场，作为社保基金保值增值的主渠道，并通过一系列的制度设计，来确保社保基金的安全。

（三）对我国的启示：路径依赖【7】与政策选择

在我国社保基金监管体制存在诸多问题的背景下，学习和借鉴国际经验的必要性是不言而喻的。但问题在于：这些经验在我国实施的可行性如何？是否会产生“水土不服”的问题？例如，“智利模式”有许多值得我们学习的地方，但对于其养老金制度的私有化改革就要抱一种警惕的态度。养老金已经成为美国最重要的机构投资者，但这一状况在我国的实现还不现实，因为我国现有的制度环境还不足以确保养老金的完全市场化运作。总之，社保基金监管体制无论是整体框架的构建还是具体政策的选择都要考虑到我国的具体国情，更要考虑制度实施的效果。至于我国应该选择一个什么样的社保基金监管体制，下文将有详细论述。

三、我国社保基金监管缺失的补救

（一）一个前提性的命题：我国社保基金监管的目标、原则和体制的明晰

明确我国社保基金监管的目标和原则是本文论证社保基金监管缺失之补救的逻辑前提。另外，从应然和实然两个层面来分析我国的社保基金监管体制也是对下文的一个理论预设。

我国社保基金监管的目标应该定位于安全与保值增值两个方面。当这两个目标发生冲突的时候，保值增值目标应该让位于安全目标，这是社保基金的特殊性使然。同时应该防止一种倾向，即过度强调安全目标而抹煞了保值增值目标，寻求二者之间的平衡才是正确选择。

关于我国社保基金监管的原则，笔者主张采取透明性原则和公平性原则。【8】（P35）前者是指社保基金监管必须建立充分透明的信息披露制度，使基金参与人、受益人和社会公众能够及时获悉基金的相关情况。后者是指社保基金监管要以维护基金投资人的利益为要旨，保障利益攸关各方机会参与的公平性和权益享有的公平性。

我国目前的社保基金监管体制是一种分散监管，因为从监管主体看，劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门、税务部门以及中国人民银行等都有相应的监管职责。应该说，分散监管这种制度设计本身并没有不当之处，问题在于行政部门对社保基金的监管权力是一种不受或者很少受制约的权力。长期以来，我国行政部门（尤其是劳动和社会保障部门）集社保基金行政管理与投资运营于一身，监管实际上变成了左手监管右手，这种状况从未得到过实质性的改变，这才是我国社保基金案层出不穷的根源所在。因此完善我国监管体制的根本出路在于通过立法的方式为行政部门的监管权力设定一个边界，将社保基金的行政管理和投资运营分开，这种观点也是本文论证的重心。

（二）我国社保基金监管缺失之补救的具体对策

1．完善社保基金监管立法，加大执法力度

前文提及，我国目前规范社保基金运营与监管的三个规范性文件，分别是《社会保险基金财务制度》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》与《企业年金基金管理试行办法》。这三个规范性文件的共同特点是效力层级低，权威性不够，而且滞后性明显。以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为例，该办法对全国社保基金的定性忽视了战略储备性质，筹资目标不明确，资金来源不稳定。目前，全国社保基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、收益收入和投资收益，其中中央财政拨款占了绝大多数。资金来源渠道的狭窄，不利于全国社保基金的做大做强，不利于其社会功能的发挥。另外，该办法严格限定了全国社保基金的投资范围，不利于分散风险和提高收益。

为了克服前述问题，立法者需要考虑尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律，对社保基金的性质、资金来源、投资运营、监管者权力边界、纠纷解决机制尤其是法律责任等问题作出明确界定。社保基金监管法的出台，是对法律缺位的弥补，必将对完善我国的社保基金监管体系产生深远影响。当然，法律制定后能否很好地实施是另一个值得关注的问题。毕竟，在我国目前这种有法不依、执法不严普遍存在的情况下，强化执法有着更深刻的意义。至于如何实施社保基金监管法，是一个非常宏大的命题，本文无意展开，在此仅以法律责任这个视角稍作论述。

社保基金作为老百姓“安身立命钱”之属性，决定了必须强化监管者与违法者的法律责任。上海社保基金案发生之前，我国一些地方出现的违规挪用社保基金的现象并不鲜见，但据笔者掌握的资料看，对行为人的处罚普遍较轻，多以行政处罚终结，追究刑事责任者寥寥无几。【9】社保基金的违规操作与挪作他用，隐含着巨大风险，潜伏着严重后果，因而强化法律责任就显得异常重要。对于监管者而言，必须重塑其监管者角色，独立行使监管职责，尽一个善良管理人的谨慎与勤勉义务。对于违法者来说，必须构建一套严格的法律责任体系，使其为自己的行为付出沉重代价，充分发挥法律的威慑、惩罚与教育功能。

2．确立市场化的社保基金运作模式

我国社保基金监管体制属于典型的政府主导型，政府社保部门既充当监管者，同时又是委托人、投资人和资产管理者，角色严重错位，不能实现监督制衡。这种做法与当今世界多数国家引入竞争机制，由商业机构进行运作的市场化模式显得格格不入。调整的大致思路是：在社保基金监管体系中引入竞争机制，由市场化的民营机构负责运营和投资，政府制定政策，明确规则，对基金运作实施有效监管。

为了确保社保基金的安全性，必须强化社保基金运营机构的内部监控机制和中介机构监督机制。在该机构内部，要建立互相监督与相互制约的法人治理结构和权责明确的决策系统。针对社保基金的重大投资项目，要组织有关专家进行科学的可行性论证。在该机构外部，要通过审计师、精算师、资产评估机构、风险评级机构等市场中介组织实施监管，最大限度地保障社保基金的正常运行。

我国的社保基金在市场化运作方面已经迈出了至关重要的一步。2004年，劳动与社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，确立了企业年金运营采用信托模式的基本框架。2005年，劳动和社会保障部又颁布了《企业年金基金管理运营机构资格认定办法》，对企业年金运营主体做出了严格限定。这一规定的实质，是让基金、券商、信托公司、保险公司、银行等市场化机构，在经过特定的认定程序后，成为企业年金运营的主角。

3．调整和健全行政部门的监管职能

首先，在现行的财政预算体系中设立专门的社会保障预算，将社保基金全部纳入社会保障预算，统一核算，统一管理。为了保证社保基金不被挪用，应当严禁社会保障预算资金弥补其他财政资金的赤字，这样做可以有效防止政府官员滥用行政权力对社保基金进行非公共化的恣意调用，以保证社保基金的有效控制。同时也有利于促使政府制定可持续发展的社会保障战略，提高社保基金使用效率，以实现公共利益的最大化。【10】（P304）值得关注的是，2006年10月30日，上海市出台了《上海市社会保险基金财务管理办法》。该《办法》对基金预决算、基金筹集和支付、基金结余、银行开户管理、基金监督与检查等均做出了严格的规定，并明确将基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。上海市的这一做法为社保基金的监管提供了新的思路，具有很强的现实意义。

其次，整合行政部门的监管职能，建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会。其成员由劳动和社会保障部、财政部、全国社会保障基金理事会、证监会、银监会、保监会等部门的人员组成，并可以吸收企业和个人代表共同参与，负责对社保基金进行全面监管。其主要职责是制定社保基金投资策略和监管办法，全面监督社保基金运营管理，审批社保基金管理公司的运营资格等。社保基金监管委员会部分剥离了其他行政部门的监管职能，并在整合行政部门监管职能的基础上形成了一个监管协调机制，从而可以提高行政监管的有效性。

4．完善社保基金监管的信息披露制度

管理透明度低，信息披露不充分是我国社保基金监管存在的重要问题之一。在一个信息披露不充分的制度下，内幕交易与暗箱操作必然产生，因此完善社保基金监管制度，必须构建高度透明的管理体制和健全的信息披露制度。

首先，要建立强制性的信息披露制度，确保信息披露内容的真实性、准确性和完整性。现行《企业年金基金管理试行办法》只规定了信息披露内容的“真实性和完整性”要求，但未规定“准确性”要求，在今后立法中有必要进一步完善。

其次，在社保基金财务会计报告和管理报告中，必须提供注册精算师的精算报告和意见书。【11】这是保证信息披露内容真实性、准确性和完整性的重要途径，当然，精算报告和意见书真正发挥作用，还离不开精算师忠实义务和谨慎义务的履行。法律必须明确规定注册精算师的职责，使其在出具精算报告和意见书时，能够依据自身的技能和经验作出独立的判断。

再次，赋予社保基金所有人知情权与监督权。我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中，作为所有人的老百姓无从知晓基金的来源、运作、增值等状况，这本身就是一个不合理的状态。所有人理应有权获悉自己财产运营的状态，管理者有义务向社会公众披露信息。而且，这种信息披露，也是对社保基金使用事前监督的一个经常而有效的方式。另外，对于社保基金的发放、收支结余等情况，应当以一定的方式接受老百姓经常性的监督。“阳光是最好的防腐剂”，社保基金的运营只有走向公众，走向阳光，保持高度透明的状态，才能不被扭曲和异化。

5．引导社保基金进入资本市场，实现基金监管与保值增值的良性互动

众所周知，我国目前的社保基金主要是存入银行或购买国债，只有一小部分投资于股市，这严重影响了社保基金的保值增值。为摆脱这一困境，需要为社保基金寻找新的投资渠道。依笔者之见，加快社保基金入市步伐，从资本市场中获取较高的收益是解决这一问题的根本}JI路。在此，有几个问题需要探讨。

其一，我国社保基金进入资本市场的可行性分析。首先，我国资本市场的投资环境得到了很大改善。经过多年来的发展，我国资本市场发展的规模、速度和质量有了较大的提升，投资渠道和投资工具向多元化发展，配套的制度建设也稳步推进。尤其是近年来，资本市场良性发展的势头更加明显。伴随着新《公司法》和《证券法》的实施，一个更加健全的资本市场必将形成，这为社保基金的进入提供了难得的机遇。其次，社保基金进入资本市场得到了政策支持。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“扩大直接融资，完善资本市场结构”，为社保基金进人资本市场提供了方向性指引。2006年6月的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》鼓励保险资金“根据国民经济发展的要求，不断拓宽保险资金运用的渠道和范围，充分发挥保险资金长期化和稳定化的优势，为国民经济建设提供资金支持。”

其二，社保基金进入资本市场的效应。关于社保基金入市的意义，学界多有论述。如有人认为社保基金对资本市场起着“稳定器”和“指示器”的作用，【12】（P80）也有人认为社保基金入市有利于实现社保基金的保值增值，有利于促进金融立法和监管的建立和完善，有利于推动金融创新。【13】（P49）本文仅从机构投资者这一角度出发，来分析社保基金进入资本市场的效应。

我国的资本市场多因投机性强、市场不稳定而遭到人们的抨击和批判，“投机市”、“政策市”等称谓反映了人们的忧虑与困惑。造成这种现象的原因很多，如法律制度不完善，信息披露不规范，上市公司质量差等，但笔者认为主要原因是我国资本市场缺乏大量的机构投资者。机构投资者秉持长期投资理念，不追逐短期利益，其投资具有稳定的预期。如果机构投资者大量进入资本市场，必然会担当起改善市场结构，稳定股市的重任。然而，在我国现在的资本市场结构中，机构投资者在账户个数上只占0．37％，持股市值只占10．6％，正因如此，才会出现大户人为操纵，散户盲目跟风的现象，从而加剧了资本市场的投机性和不稳定性。正是在这个背景下，社保基金作为机构投资者进入资本市场的价值才更加突出。据世界银行估计，到2030年，我国的社保基金将达到1．8万亿美元，【14】（P53）这一巨额资金的入市将会对我国的资本市场产生重要影响并会成为稳定市场的核心力量。

其三，社保基金监管与保值增值实现良性互动的条件。风险与收益是一对永恒的矛盾，在资本市场语境下寻求社保基金监管与保值增值的平衡点应该成为制度设计者的考量基点。实现社保基金监管与保值增值的良性互动，至少需要在以下两个方面有所作为：一是要大力培育高效率的社保基金经营管理机构，形成一个成熟的托管人市场。由专业性的基金管理公司来负责社保基金在资本市场的运作，可以充分发挥其专业优势，规避风险，提高收益。二是要加强社保基金投资的风险防范。社保基金对安全性的强烈诉求，决定了对风险要严格防范，因此应该选择风险相对较低而收益相对较高的投资品种，比如开放式基金。另外，为规避投资风险，还要适时推出股票期权、期货等衍生性金融工具，在条件成熟的时候，还应通过QDII等制度安排，在可控前提下允许和鼓励社保基金进行国际投资。【15】国际投资有利于优化社保基金的投资组合，也是提高我国社保基金自身投资管理能力及其国际竞争力的必然要求。

四、结语：社保基金——谁也不能动的“奶酪

社保基金作为老百姓“养命钱”的属性，决定了保持其安全和完整是一个民生问题。社保基金被侵吞或挪用，轻者会动摇社会公众对政府的信心，重者会引起民愤，引发社会动荡，所以对此千万不能掉以轻心。当前，针对社保基金的反腐败问题固然重要，但健全监管体制才是解决问题的根本之道。上海社保基金案的发生，给了人们太多的启示，但从该案中反思我国的社保基金监管体制之弊端并寻求解决方案才是最值得人们思考的，因为今天的教训就是明天的财富。

【注释】

【1】仅在2006年上半年，就暴出下列一批社保基金案：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府套取社会保险基金69万元案。参见http：／／newsdetail．shallfang．com／2006～10／17080—1．html，2006年11月28日最后一次访问。

【2】张新民，曹明睿．我国社会保险基金监管法律制度研究（J）．江西社会科学，2004，（2）．

【3】审慎性监管的特点是：监管机构较少干预基金的日常活动，只有在当事人提出要求或基金出现问题时才介入，在很大程度上监管机构依靠审计、精算等中介组织对基金进行监督。严格限量监管的特点是：监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的资产结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性规定。参见林毓铭《社会保障管理体制》，社会科学文献出版社2006年版，第134页。

【4】李连友，赵孟华．集中监管还是分散监管（J）．湖北社会科学，2004，（4）．

【5】同上。

【6】项怀诚．关于全国社会保障基金的几个问题（J）．中央财经大学学报，2006，（1）．

【7】经济学中的“路径依赖”是指这样一种状态：即使在以自由选择和个人利益最大化的行为模式世界里，一种微小和短暂的利益，或表面上不合逻辑的导向，也会使某项技术、产品或准则对市场资源的分配产生重要和不可逆转的影响，因此路径依赖意味着个体的边际调整可能无法提供最优化结果或次优结果的修正结果。参见S．J．Leibowitz＆EMargolis，“pathDependence”，Lock—inandHistory，J．LEcon＆Org．205（1995）．本文引入“路径依赖”这个概念为了说明，在对我国的社保基金监管体制进行改革或者借鉴国际成功经验时，一定要关注改革与借鉴的实际效果。

【8】郑木清．养老基金投资监管立法研究（M）．北京：中国法制出版社，2005．

【9】这主要是因为我国刑法并未涉及到这个问题，使得挪用、侵占社保基金的行为没有得到应有的惩罚和纠正。《美国联邦刑法典》第664节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定，对违法者的处罚非常严厉。我国可以借鉴美国的做法，增设刑法条款，加大惩罚力度，对违规违法动用社保基金的，除了给予行政处分和处罚外，追究责任人的刑事责任。

【10】林毓铭．社会保障管理体制（M）．北京：社会科学文献出版社，2006．

【11】由注册会计师提供精算报告和意见书是美国社保基金监管中信息披露制度的重要组成部分。而我国在这方面还处于立法空白状态。关于美国的具体做法，可参见郑木清著：《养老基金投资监管立法研究》，中国法制出版社2005年版，第231～232页。

【12】唐德祥．转型时期应进一步加强社会保障基金与资本市场的良性互动（J）．经济师，2003，（4）．

【13】何菊芳．浅谈我国社会保障基金入市的若干问题（J）．改革与战略，2003，（5）．