制定理财规划的原则范文

一、企业财务制度回顾与评价

财务制度，是人们在财务活动过程中，进行组织财务活动，处理财务关系的原则和规范。财务制度按制定主体的不同可分为宏观财务制度和微观财务制度，宏观财务制度是由国家制定的用来规范各行业、各企业财务行为的法规。微观财务制度是由各企业依据宏观财务制度的要求和企业自身经营管理特点制定的，处理企业内部在财务方面的责、权、利关系，规划和选择财务管理工作的规则、方法和程序的财务规章。

1、计划经济时期。我国最初的财务体制是国家对企业实行“统收统支”的财务体制，强调企业财务依附于国家财政。“统收统支”体制使企业完全处于无权的被动地位，不能因地制宜、因时制宜地运用资金；同时由于资金统一由上级调拨，企业可以不负担财政责任，也不利于资金的有效使用；并且“统收统支”导致收支脱钩，严重挫伤了企业的积极性。受当时财务体制的限制，企业财务制度建设缺乏独立性，对外从属于财政，对内与会计核算相结合，大大削弱了财务管理在企业实践中的指导作用。

这一时期我国的财务制度虽说也时常有一些变动，但从根本上说是适应计划经济要求的财务制度。由于不存在《企业财务通则》（以下简称《通则》），企业财务制度按照企业的所有制性质和企业经营方式制定，国营企业、集体乡镇企业、外商投资企业、股份制企业等均实行不同的财务管理办法。企业的内部财务管理办法也是为适应当时的宏观财务制度而制定的，主要表现在根据上级部门的要求，编制执行各种计划，并监督计划的执行。

2、经济转轨时期。党的“十四”大以后，我国确立了社会主义市场经济体制，改革开放的步伐进一步加快。建立现代企业制度、转换企业经营机制、明晰企业产权关系已成为企业财务管理面临的新问题，迫切需要建立新的企业财务体制。1993年7月1日，财政部颁布实施“两则”、“两制”，我国的宏观财务管理体制从“统收统支，统负盈亏”转向“自主经营，自负盈亏”，我国的财务制度发生了根本性的、革命性的变化。新财务制度不再按照所有制性质和企业经营方式来划分制定，而是统一了不同所有制、不同组织形式、不同经营形式企业的财务制度，从而改变了过去企业财务制度散乱的状况，从财务制度建设上保证企业之间能进行公平竞争。新的财务制度建立了法定资本金制度，保护了投资者权益，规定企业不得随意冲减资本金；改革了固定资产折旧制度，促进企业技术进步；实行了制造成本制度，改完全成本法为制造成本法，在企业生产大于销售的情况下，使企业的应税收入减少，相当于给企业提供了一笔无息贷款；取消了专户专储办法，企业资金不再划分为固定资金、流动资金和专项资金，实行企业资金统一管理，统筹运用；实行了财务会计报告制度，建立了新的财务指标体系，初步实现了国民经济各行业之间财务信息的共享性和可比性。

3、市场经济时期。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善以及现代法律制度的逐步健全，《通则》的缺陷日渐明显。从宏观上看，国家是企业财务活动的社会管理者，需要对企业的财务行为进行宏观调控；从微观上看，企业是国民经济的细胞，企业财务行为离不开宏观财务政策的指导；同时，国家作为国有企业的出资人，行使出资人职责或授权的投资主体行使职责，也需要从出资人的角度来规范企业的财务行为。因此，要构建新的企业财务制度体系就要求国家对企业的管理由微观管理转向宏观管理、由行政管理转向产权管理、由统一管理转向自主管理。

目前，我国企业竞争力不强，管理者素质普遍不高，企业内部法人治理结构不尽完善，财务制度不健全、不规范，导致企业财务舞弊和经营风险时有发生，利益相关者的合法权益得不到保护。因此，企业财务制度必须根据市场经济发展的特定需要，从财务管理主体、范围、方式、内容等方面进行调整，并从国家、出资人、企业三个不同的角度构建政府宏观财务、出资人财务、经营者财务三个层次的财务制度，形成能够符合现代企业制度要求的财务制度体系。新《通则》正是在这种背景下产生的。

二、财务制度设计

1、财务决策制度。新《通则》指出“企业应当建立财务决策制度，明确决策的规则、程序、权限和责任等”。财务决策是企业财务管理的核心，是企业从事财务管理的基础，没有正确的财务决策，企业就不可能实现财务目标。财务决策制度是为了保证企业在开展各项活动时，决策者能够根据相关信息资料，采取科学、合理的决策方法进行分析与判断，以保证决策过程能充分地表达决策者的意志，从而做出制度安排。财务决策制度是企业财务运行机制的关键，只有设计科学合理的财务决策制度，才能够增强企业经营活动的前瞻性和规划性，才能够合理优化配置企业有限资源，均衡相关利益者的利益，提高企业市场竞争能力。在决策过程中，企业必须要遵守决策和相关规则，规范决策程序，选择科学的决策方法，合理分配和使用资源，权责利要保持高度统一，充分发挥员工在财务决策中的作用，不断完善企业法人治理结构，最终实现企业价值最大化。

2、财务风险管理制度。财务风险是在财务活动中，由于内外部环境和各种难以预料的因素的影响，导致企业实际财务结果与预期财务结果不一致，从而给相关利益者带来损失的可能性。在市场经济条件下，由于各项财务活动是不确定的和难以准确判断的，所以，财务风险贯穿于企业经济活动全过程。我们必须准确识别不同的财务风险如筹资风险、投资风险、利率风险等，分析其成因，然后提出控制财务风险的对策。企业在风险控制中要遵守两个基本原则：风险与收益均衡原则和不相容职务分离原则。风险与收益均衡是市场经济条件下从事经营活动的基本准则，企业开展财务活动和进行财务决策时，必须始终以这一原则为行动指南，在保证企业获取满意收益的前提下，慎重对待风险，这样才能保证决策的合理性。而财务风险除了来自于企业外部，更多的可能源于企业内部，因此，应重视企业内部控制制度建设，在制度设计与执行等环节要强调不相容职务分离，以避免因内部控制制度不健全或执行不到位而引发财务风险。一个科学合理的财务风险管理体制包括组织系统、信息系统、预警系统和监控系统四部分。对于这四个子系统的具体内容是什么、该如何建立，《通则》并没有作出详细规定。这就需要每个企业根据自身行业性质、经营内容、管理水平、财务状况等作出规划，识别财务风险，制定风险防范对策，合理控制风险。

3、财务预算管理制度。财务预算是指企业根据其战略发展规划和要求，在财务决策基础上，利用价值形式对未来一定时期财务活动所做的规划和安排。新《通则》指出“企业应当建立财务预算管理制度”。财务预算是企业实现其经营目标的重要管理手段，企业编制和实施财务预算的根本目的是明确企业内部各部门、各责任单位之间的权责利关系，对企业各种财务及非财务资源进行分配、考核和控制，以便有效地组织协调企业生产经营活动的全过程。早在2002年，财政部就已下发《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，对企业财务预算管理的组织机构、预算形式、编制流程、执行与控制、预算调整、预算分析与评价、预算奖惩等作出了详细规定，然而实际执行情况却不尽如人意。因此，企业在设计财务预算管理制度时，必须考虑自身特点，结合企业管理水平，有计划、分步骤地实施预算管理与控制。首先，要明确预算只是管理的手段而非目的，企业不能为完成预算目标而去追求形式上的预算。其次，要注重将财务预算制度建设与企业财务决策、财务风险控制、绩效考核、奖惩制度等有机结合起来，把预算管理置于企业管理系统中，以现金流量为核心，以财务风险控制为手段，以资源优化配置为目的，实施全面预算管理，增强企业预算的约束力，发挥预算管理的功效。

三、财务制度创新与发展

1、观念创新。新中国成立后的几十年，我们在财务管理的理念上一直认为企业财务是国家附属品，尽管改革开放后，这种观念有所转变，但是并没有从根本上彻底消除这种观念对财务活动的影响。新《通则》从适应市场经济发展要求出发，强化财务风险管理，树立企业的社会责任观念，将由国家直接管理企业的具体财务事项转变为指导、监督、服务相结合，为企业的财务管理提供指引。新《通则》要求企业根据《通则》规范和自身的实际情况自主决定其内部财务管理制度，使企业变成真正的理财主体。

2、功能创新。新《通则》修订出台，改变了与《企业会计准则》要素完全一致的确认思路，围绕企业设立、经营、分配、重组等过程伴生的财务活动，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配等财务行为和财务关系作出规范，引导企业实行科学管理，恢复了财务管理的本来面目。

3、体制创新。在产权投资主体多元化的条件下，按照所有权与经营权分离的原则进行企业管理，这是市场经济条件下的必然选择。因此，如何科学合理地界定国家、投资者与经营者之间的财务管理职权与责任，不断促使企业完善法人治理结构、提升企业核心竞争力，是每个企业必须考虑的热点问题之一，而解决这一问题的关键则是如何使产权制度适应企业发展的需要。新《通则》从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次，构建起资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制。

4、机制创新。按照“规范、有效”的原则，新《通则》要求建立健全企业财务运行机制，明确财务决策的要求、财务控制的方法，完善企业激励分配政策，建立企业财务监督机制，明确企业财务管理的责任。

5、体系创新。新《通则》建立起具有开放性的企业财务制度体系，在新《通则》之下不再出台企业财务制度，而是根据企业财务运行、国家法规建设情况和宏观管理的需要，不断调整、改革和充实企业财务制度，从而完善财务制度体系，满足企业财务管理的需要。

6、内容创新。新《通则》在继承老《通则》及相关法规的基础上，将企业重组、财务风险管理、财务预警及财务信息管理等作为财务管理的重要内容，以满足市场经济对企业财务管理的要求。同时，明确了资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督六大财务管理要素，并根据不同财务管理要素，对财务管理方法和政策要求作出了相应规范，使得企业财务制度内容更加充实，更能适应社会主义市场经济发展的需要。

【参考文献】

[1]中华人民共和国财政部制定：企业财务通则[Z].财政出版社，2006.

[2]财政部企业司编：《通则》解读[Z].中国财政经济出版社，2007.

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（一）分税制的立法界定

财政体制，又称财政管理体制，经济学中的通说认为，它是“在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度”.[1]除通说之外，还有以下三种主要观点：财政体制是划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度；[2]财政体制是划分各级政府财力和财权的法规；财政体制既是财政管理制度又是财政分配关系。据此，我们认为，学者们均是从不同角度来界定财政体制的。实际上财政体制和财政体制法的涵义是不同的。国家立法时须首先界定财政体制的概念，否则会引起歧义。换言之，立法界定财政体制时，可参照但不宜直接引用上述某一种关于财政体制的定义，应综合考虑一些特殊因素，具体包括：（1）财政体制的法定涵义应与社会主义市场经济体制保持一致。在计划经济体制下，政府的经济事权十分广泛并且直接延伸到经济组织内部，政府财政管理权的范围较广。在市场经济体制下，政府的经济事权一般不直接介入经济组织内部，财政体制不直接决定国家和企事业单位、个人间的分配关系。（2）财政体制的法定涵义应是具体的而不是抽象的，是明确的而不是模糊的。（3）财政体制的法定涵义还应与财税法的其他法律规范相衔接。因此，财政体制可界定为划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。相应地，财政体制法就是调整各类、各级国家机关之间财政权分配关系的法律规范的总称。简言之，财政体制法就是财政分权法，它在财政法体系中居基本法地位。各类、各级国家机关依财政体制法划定的财政权来理顺财政分配关系。

财政体制受经济体制的影响而形成集权式和分权式两种基本形式，分税制就是一种分权式的财政体制，故称之为分税制财政体制。关于分税制问题，在我国除少数学者主张它仅为一种税收体制外，[3]通常将其定义为“在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间以划分各级政府事权为基础相应划分财权和财力的一种分权式财政体制”。[4]应当指出的是，上述定义虽在一定意义上反映了分税制的实质问题，但并未涵盖分税制的全部内容。概言之，分税制是依法划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。从各国分税制立法的实践看，我们认为，分税制至少应包含以下几方面的涵义：

1.分税制是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的综合性财政体制。以法定形式划分税收收入是划分财力的关键，而财力的形式受制于财政权的划分，财政权的分配又是依据各类、各级国家机关的性质和职责的，通过分税制可以将财政权分配关系的各个方面联系起来，因此，分税制是一种含税收管理体制的财政体制。财政权由财政立法权、财政行政权、财政司法权构成，分税制立法必须划清三种不同属性的财政权并进行合理分配。

2.分税制是分设机构、划分事权、划分财政权三者相统一的财政体制。依我国宪法，财政权中的立法、行政、司法三种权力是分别由不同国家机关行使的。世界上不少国家还分设国家税务行政机关与地方税务行政机关，并设置了专门的税务司法机关。各类国家机关的职责不同，事权也不一样，划分财政权应与各自的事权相一致。机构分设的目的是为了划分事权和财政权，划分财政权和事权亦要求机构分设。

3.分税制是市场经济国家共同选择的一种分权式财政体制。市场经济是自主、分权的经济，它为分税制的实施创造了条件，即中央和地方在政治上和经济上进行适当分权。分税制作为一种分权式财政体制与经济体制是一致的。在中央高度集权的计划经济体制下，地方并无独立的财政权，缺少实施分税制的基础。

4.分税制是一种以配套齐全的法律体系进行保障的规范化财政体制。从一定意义上讲，市场经济是法治经济，这无疑要求构建完善的财政体制法。在市场经济国家，通常在宪法中明确规定实行分税制，并在宪法中确认各类国家机关的职责及相应的事权，为分税制提供国家基本法上的依据。在此基础上，通过法律将分税制各个方面的制度以法律形式固定下来。

（二）分税制立法模式的选择

应当进一步指出的是，各国分税制立法受诸多因素的影响，在分权措施及分权程度上是不相同的。概括起来，分税制立法可以分为相对分权与绝对分权两种立法模式。前者是将财政立法权和财政行政权主要集中于中央，同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权，中央与地方财政收支范围虽相对明确，但亦有交叉，上级政府对下级政府转移支付的规模较大。后者则在中央与地方之间的财政分权较彻底，中央与地方各自的财政立法权、财政行政权和财政收支范围非常明确，互不交叉，上级政府对下级政府一般性转移支付的规模不大。那么，从实际出发，我国应选择何种分税制立法模式呢？我们认为，我国现行的经济体制、政治体制和立法体制决定我国分税制立法的模式应为相对分权式。

1.分税制立法模式应与国家经济体制相适应。财政体制法是处理中央和地方财政权分配关系的准则，是具体的财政体制在法律上的反映。财政体制既受经济体制的制约，又构成经济体制的一部分。集权经济体制下的财政体制法所规定的中央与地方财政分权水平较低甚至不实行分权，这种立法模式现已被越来越多的国家所扬弃。在我国建立和发展社会主义市场经济体制的进程中，多种所有制并存和发展决定国家财政收入的主要来源是税收；多种利益格局并存要求实行分税制；市场机制和宏观调控都是社会主义市场经济体制的重要内容，同时发挥市场机制和宏观调控在国民经济运行中的作用，必然促使中央适当集中财政权以形成实施宏观调控的手段和财力，同时，分配给地方一定的财政权，以调动地方的积极性。

2.分税制立法

模式应与国家政治体制保持一致。我国是单一制的社会主义国家，中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则，在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，这决定我国财政权以中央统一为主、地方分权为辅。即与宏观调控相对应的财政权必须统一在中央，适应市场调节的财政权由地方行使。在税收体制中设置中央与地方共享税就是政治上相对分权原则的体现。

3.分税制立法模式应与国家立法体制保持协调。从严格意义上讲，我国实行两级立法体制。在中央，全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权；在地方，省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。十一届三中全会以来，为了推动改革、开放政策的实施，国务院曾制定了一批税收方面的暂行条例，这并不表明国务院是立法机关，更不表明国务院制定税收暂行条例构成一级独立的中央立法，因为国务院制定税收暂行条例是根据全国人民代表大会的委托进行的授权性立法。同理，省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民政府根据省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民代表大会进行的授权性立法亦不构成一级独立的地方性立法。由于财政体制法在财政法体系中居主导地位，显然，财政体制法的表现形式应为全国人民代表大会制定的法律。

（三）分税制立法内容的建构

各国分税制立法的模式虽不尽相同，但其立法内容的建构基本上是一致的，即规定在各类、各级国家机关之间主要划分财政权中的立法、行政、司法三项权力。分税制立法的核心是划分财政权，主要目的是使各级政府具有与其事权相称的财力。各级政府的财力是由各级政府财政收支范围和转移支付规模决定的，财力受制于财政立法权和财政行政权。具体而言，分税制立法至少应包括以下六大方面的基本内容：

1.分事权。划分事权是分税制实施的基础，划分事权的关键是将财政立法权与财政行政权分开，将各级政府的事权分清。分清各级政府的事权首先应明确各级政府的职能，着重解决两个问题：一是明确政府应承担的社会事务、经济事务的范围，防止政企不分；二是将政府事务在各级政府间合理分配，防止权责不明。故将有关事权在各级政府间划分并不等于均分事权，要充分考虑各级政府的实际情况，遵循适度分权、受益、职能优势原则。下级政府有能力承担的事务，应由下级政府办理，上级政府所负责的事务须是不宜由下级政府承担或下级政府无力承担的事务；一项事权应分配给哪一级政府可以依据其行使事权受益范围所涵盖的行政区域决定；各级政府都有处理不同事务的优势，[5]在划分事权时应充分考虑到这一点。

2.划分国家财政级次并确定各级财政的收支范围。国家财政的级次通常是一级政府一级财政，财政支出范围是由各政府的事权决定的。划分财政支出范围一般遵循以下标准：凡是规模庞大、需要巨额资金和高新技术才能完成的经济事务或社会事务方面的支出，应由中央财政承担，否则由地方财政承担；财政支出受益对象遍及全国的，应属于中央财政支出范围，仅及于某一地方的，由该地方财政承担，财政支出的计划或标准须全国统一的，属中央财政支出，须地方因地制宜的，为地方财政支出。据此，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控所需的支出以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。[6]划分财政收入的范围应遵循事权与财力相结合的原则。划分财政收入范围应以财政支出的范围为依据，确保中央集中全国大部分财政收入，因为中央政府除直接安排消耗性财政支出外，为实现宏观调控还必须安排大量的转移性财政支出。划分财政收入的关键是划分税收收入，并符合效率、适合、相当、经济等多项原则。

3.划分中央与地方财政收入范围。划分财政收入的范围应遵循事权与财权相结的原则，并以财政支出的范围为依据。划分财政收入的范围应确保中央财政集中全国大部分财政收入。具体包括：（1）税收收入的划分。划分税收收入应以征收芾硇矢叩途龆乘肮槟囊患恫普保远跃梅⒄勾俳笮「龆乘肮槟囊患恫普N夜壳敖す胰ㄒ妫凳┖旯鄣骺厮匦璧乃爸只醒胨埃梅⒄怪苯酉喙氐乃爸秩范ㄎ醒牒偷胤焦蚕硭埃氲胤嚼婀叵得芮小⑺霸捶稚ⅰ⑿枰⒒拥胤阶橹杖牖裕阌诘胤秸鞴艿乃爸肿魑胤剿啊＃？）国有企业利润的划分。目前，中央企业税后利润全部上交中央财政，地方企业税后利润全部上交地方财政。（3）其他专项财政收入的划分。

4.建立转移支付制度。转移支付是指上级政府将其财政收入按照法定标准、程序划转给下级政府作为其收入来源的一种拨款形式。根据财政收支法划定的初次财政收入范围，中央政府集中了全国60％以上的财政收入，但按法定财政支出范围，全国大部分消耗性财政支出由地方直接安排。中央与地方这种纵向的财政收支差额是由转移支付来实现平衡的。此外，由于同级不同地方财政收入水平上的差距，许多贫困地区维持机关正常运转的财政支出都不能保障，同级不同地区间财政收支差额也需要转移支付来平衡。因此，转移支付对于弥补地方财政收支差额，维持整个国家各个地方财政负担的公共服务最低标准，以创造全国统一市场、实现经济稳定有重大意义。[7]转移支付有一般转移支付和特殊转移支付之分。前者又称整体性支付。上级政府对一般转移支付资金的具体用途不予限定，由下级政府自主支配使用。后者亦称专项性转移支付，它是上级政府依照特定目的和条件对下级政府的特殊补助，其主要目的是支持某一地区难以承担的全国性或跨地区性项目，以及上级政府所鼓励发展的行业或项目，实现国家特定调控目的。

5.划分财政行政权。财政行政权主要是各级政府运用国家所赋予的依法组织财政收入和安排财政支出的强制性的权力，如公债发行权、税款征收权等。这种权力不同于财政立法权和财政司法权。财政立法权、财政司法权虽然也具有国家强制力，但财政立法权是针对各类财政事务制定和法律的权力，财政司法权是针对财政案件进行审判的权力。但财政行政权应受制于财政立法权和财政司法权。划分财政行政权的总原则是，各级政府及其财政主管机关依照财税法，对属于该级财政收支事项独立行使财政行政权，上级政府对下级政府行使监督权。

6.划分财政立法权。根据法治原则，各项财政权的划分最终表现为立法权的划分。政治体制及立法体制上的差异造成各国行使财政立法权的机关不完全相同，以及中央与地方财政立法权的分配办法各异。在西方国家，税法必须由议会制定，地方税收立法权的大小因各国国家结构实行联邦制或单一制有所不同。在我国，宪法对立法权在权力机关与行政机关之间、中央与地方之间作了划分，这种划分适用于财政立法权的划分。这就是：全国人民代表大会及其常务委员会统一行使最高财政立法权，财政法律是制定财政行政法规、财政地方性法规的依据；国务院根据国家权力机关授权，可进行财政委托立法，也可以制定财政法律的实施条例；法定的地方权力机关根据本地实际情况和需要，在不与法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性财政法规。

（四）分税制立法的完善

1994年财税体制改革虽确立了分税制的基本框架，但几年来的实践表明我国分税制立法尚不完善。我国分税制立法亟待解决的问题有：政府职能并未完全适应市场经济体制，各级政府事权不清；在统一税法、集中税权时，忽视授予地方税收立法权；原有地区间财政分配格局尚未打破，缺少转移支付的法律规范；税收司法保障体系不健全。故在走向21世纪之际，应构建在分税制财政体制法统帅下的税收基本法、财政收支划分法、国债法和转移支付法等构成的财政法体系。

制定税收基本法可以解决地方税

收立法权限、国家税务局和地方税务局各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题。对此，省级权力机关制定税收地方性法规已有法律依据。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定，省级人民代表大会可以制定和颁布地方性法规。这里所称地方性法规理应包括税收地方性法规。赋予并允许地方实际行使税收立法权，有助于将地方诸多“费用”一并纳入税收管理的法制轨道。目前地方政府征收许多名目的“费用”，实际上相当于地方税。众所周知，分税制实施后我国地方税制更加薄弱，地方行使税收立法权有助于建立完备的地方税体系。税收基本法应将地方税收立法权具体化。同时，为加强中央对地方税收立法权的监督，还应建立税收地方性法规备案备查制度。国家税务局和地方税务局税收征管权限的划分应坚持“各管各税”的原则，中央税和共享税由国家税务局征管，地方税由地方税务局征管。税收司法保障体系可参照我国现行的铁路、航运司法保障体系建立。

制定财政收支划分法可以在明确各级政府事权的基础上划定各级政府的财政收支范围。目前，我国各级政府的事权仍不明确，也不科学。政府经济方面的事权过大，社会事务管理投入不足。各级政府事权不明确，造成有利的则争，无利的则推。进一步划清各级政府的事权，首先，应按“政企分开”、“职能转换”的原则界定政府的经济事权。政府应逐步放弃直接从事个人、社会组织有能力承担且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，放弃对国有企业经营管理活动的直接参与，集中力量从事个人、社会组织无力承担或与公共服务、宏观调控密切相关的经济活动；其次，应借鉴国外立法的成功经验，将政府经济事务与社会事务方面的事权在各级政府间合理划分，并以法律形式固定下来，以使各司其职。再次，可设定中央政府和地方政府共管事项，并可以由中央政府有偿委托地方政府单独办理。此外，对国有企业利润、公债收入、事业性收费、罚没收入也应在财政收支划分法中进一步明确其财政收入级次。

制定国债法。国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的规模、国债的交易等问题作出明确规定。通过立法实现调整国债结构、控制国债规模、强化国债管理、提高国债使用效益等目标，使国债市场化、国债管理法律化。

制定转移支付法的目的在于实现上下级政府间财力分配的均衡以及各地区间公共财力分配的大致平衡，但目前转移支付除规模不大之外，更主要的问题是不规范，不能完全实现转移支付的目的。要解决上述问题，有待于制定规范、完备的转移支付法。转移支付立法应该以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额规定采用因素法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、使用监督办法进行划拨，减少任意性。

此外，还应制定与预算法配套的法律、法规，通过立法进一步划清各级政府的事权。

综上所述，分税制立法是我国市场经济法律体系的重要组成部分。正确处理经济上的分权关系，充分发挥各类、各级国家机关的职能优势，既确保中央权威，又充分调动地方的积极性，呼唤着尽快构建科学、规范的分税制立法体系。

「注释

[1]陈岱孙主编：《中国经济百科全书》，中国经济出版社1991年版，第1034页。

[2]陈共等：《财政学教程》，中国财政经济出版社1985年版，第393页。

[3]郝昭成等：《财税体制突破与利益重组》，中国财政经济出版社1993年版，第177页。

[4]储敏伟：《分税制若干理论与实践问题探讨》，《财经研究》1993年第12期。

[5]于宗先主编：《经济学百科全书·财政学》，（台）联经出版事业公司1987年版，第89页。

[6]参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年12月15日）。

制定理财规划的原则范文篇3

一、现行分税制的财政收入功能及其缺陷

从1978年到1993年，我国财税改革基本上是遵循放权让利的思路进行的，导致了财税体制的收入功能逐渐减弱。以实行财政大包大干的1988～1993年为例，中央财政每年从收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能与国民经济增长同步，也不能与财政总规模的增长同步，致使中央财政收入不断萎缩，赤字逐渐增加，中央财政缺乏应有的回旋余地。

从1994年起，把承包制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。

分税制与承包制相比，其财政收入功能明显增强，一是根据财政权与事权相统一的原则，在中央与地方之间实行分税，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种。二是对税制进行了重大改革，大大增强了税收收入功能。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，具有随经济增长而不断扩大的税源，并且收入入库及时，统一内资企业所得税，规范税前扣除范围和标准，保护了税基；扩大了资源征收范围，开征了土地增值税等新税种；清理取消了许多不规范、不合理的减免税政策。三是为加强税收征管，确保分税制体制的顺利实施，分设了中央与地方两套税务机构。特别需要指出的是，通过分税，中央财政建立了稳定增长的运行机制，一改过去依靠行政手段层层下达税收计划的办法，减轻了工作难度。

现行财税体制经过4年的运行，已基本进入稳定运行期，其收入效应正在积极释放。中央财政相对地方财政增长少一些，但是进行纵向比较可以明显看出，中央财政增长的规模和幅度是很大的，对于缓解中央财政困难起到了重要作用。现行体制也大大调动了发展地方的财源和加强收入管理的积极性，地方财政的大幅度增收减轻了地方对中央的依赖。

在充分肯定现行财税体制收入功能增强的同时，我们还必须清醒地认识到，财政收入占gdp下降的势头未能得到有效遏制，1994年为11.2％，1995年为10.5％，到1996年为10.7％。财政收入增长与经济增长不能同步增长的主要原因何在？我们扼要分析如下：

1.在整个国民经济活动中存在一些税收“真空”，如农民自产自用的农产品、军工产品、出口产品、福利企业和校办企业生产的产品等，这些产品都计入gdp中，并占有不小份额，而这些产品都享受不征税，免税或退税待遇，没有税收贡献。

2.我们的经济增长方式是属于粗放型的，投入多，产出少，效益低，只注重产值而不顾产品是否适销对路。这种粗放型增长方式对商品税和所得税的贡献低是必然的。

3.由于在对地区、行业和企业的考核中过分侧重经济增长规模和水平，虚报gdp的现象比较普遍，人为夸大的分母带来了占比的下降。

4.分税制存在不规范，不正确之处，如企业所得税按隶属关系划分，属于传统体制做法，又如把具有增收潜力和攸关经济稳定的个人所得税划为地方税。

5.现行税收体系还不健全，税制设计还存在不合理之处。

6.财经秩序比较混乱，税收征管不严，偷税、骗税现象时有发生，税收流失严重。

7.预算外对预算内的冲击较大，各种收费、基金侵占税基。

8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始终不能消除，大量侵蚀了税基。

从上面的简单分析可以看出，导致财政收入与经济增长不同步的原因是复杂的，需要探求多种政策措施。但必须特别强调的是现行分税制财政体制对税收收入的不利影响。主要体现在：

1.中央与地方事权和财权划分不清楚。正确合理地划分中央与地方的事权和财权是推进分税制财政体制改革的基础。从目前的情况来看，这方面的问题仍然很多，远远不能适应市场经济发展的要求。一些本应由地方承担的事务却由中央来承担，一些本应由中央来承担的事务却由地方来承担，还有中央出政策地方出钱等现象的发生。中央与地方事权划分不清楚，必然导致财权划分不清楚，事权和财权划分不清楚，就留下了中央与地方以及地方与地方之间讨价还价的余地，导致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加强税收征管上，无形中加剧了税收的流失。

2.地方政府之间税收收入划分不规范。分税制改革，在中央与省一级分配关系规范化方面前进了一大步，但省以下各级财政的分配仍很不规范。这方面的问题主要表现在：地方财政只是和中央“分了税”，大多省以下各级财政并没有“划分税种”，有的实行包干体制，有的实行总额分成体制，具体形式多种多样。也就是说，省以下财政体制并没有按照分税制改革的要求去规范，地方政府之间税收收入划分很不规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。由于地方收的税有可能不归本地所有，在一定程度上将影响地方征税的积极性。

3.转移支付制度不规范。在事权和财权没有划分清楚的情况下，转移支付制度也不可能规范。现行的一般性转移支付制度仍然是按收支总额来确定，税收返还带有明显的过渡性特征。省以下各级政府间的转移支付更是五花八门，专项补助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向内。

4.财政系统与税务系统之间，国税系统与地税系统之间的运作不协调。1994年在国税系统实行中央垂直领导之后，有一些地方又实行县级地税局的省、“垂直领导”。这样县级政府对县地税局的管理能力基本丧失，不时发生县税务机关向地方政府和财政部门讨价还价的现象。按理说，地税局作为地方的征税机构应依法征税，有税必征，但“垂直领导”以后，出现了地方税务机构以征税努力程度为要挟，多要补贴，多要经费等不正常现象，变成了县政府、县财政求县地税局征税，导致税收收入流失，财政收入没有保障。

此外，还有国税部门与地税部门之间的扯皮与摩擦问题。这主要表现在两个方面：一是在税收征管上，比如国税已核定的流转税税基，在地税征收城建税与附加税时认为核定有误时，双方各执一辞，互不相让；二是在人员待遇上，同为税务人员，经费情况、工作条件、生活待遇却有很大不同，造成互相攀比。

二、分税制财政体制的完善

为了保证税收收入与国民经济同步增长，有必要从以下几个方面完善分税制财政体制：

1.合理划分中央与地方的事权。中央与地方事权的划分应有助于减少中央与地方讨价还价现象的发生。要确定中央与地方的事权，首先必须明确在市场经济条件下政府的职能范围。从国外的经验来看，在市场经济条件下政府主要承担以下职责：（1）负责提供公共产品，如国防、外交等；（2）帮助提供混合产品，混合产品既具有公共产品属性，又具有私人产品属性，如教育、医疗、卫生等；（3）直接控制或者管制具有“自然垄断”性质的行业，如电话、电力等；（4）对具有外部效应的产品进行调节或控制；（5）调节个人收入分配，地区发展差距；（6）促进宏观经济稳定发展。具体到中央与地方事权的划分，大体上可依据以下三个原则来确定：（1）受益原则。也就是说，凡政府提供的服务，其受益对象为全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡受益对象为地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。（2）行动原则。也就是说，凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。（3）技术原则。也就是说，凡政府公共活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的公共项目。则其支出应属于中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。

2.合理划分各级政府税收来源。在中央与地方以及地方与地方之间事权划分比较清楚的情况下，分税制要求中央与地方都应有比较稳定、规范的收入来源，其中很重要的一点就是各自要有稳定的税收来源，也就是说各自财政都应有自己的主体税种。如果税收收入划分清楚，税务机构的征税积极性必将得到很大的提高。在主体税种的选择上，应主要考虑以几个原则：（1）效率原则，该原则是以征税效率高低为划分标准。一般来说，所得税由于所得地点流动性强，中央政府就比地方政府征收有效率，而财产税由于财产地点相对固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）经济原则，该原则是以该税种是否有利于宏观经济调控为划分标准。如果该税种有利于经济稳定，调整产业结构，统一大市场的形成，象所得税，消费税就应划归中央政府，否则归地方政府。（3）公平原则，该原则是以该税种是否有利于税收公平负担为划分标准。如个人所得税是为了调节个人收入，公平税收负担而设立的，这种税如由地方政府来征收，在劳动力可以自由流动的情况下，地方政府为了提高本级财政收入，就有可能擅自降低征收标准，搞税收竞争，不利税收的公平负担，所以个人所得税应归中央政府。