土地利用总体规划的内容范文

关键词：城市规划法总体规划详细规划土地使用限制

Abstract：Urbanplanninglawregulatestheplanningactivitiesofcitiesandtowns，restrictinglanduse.First，urbanplanninglawrestrictstheuseoflandinprinciple.Then，bythespecificsystemcontainingoverallplanningoflanduse，totalplanninganddetailedplanningofcitiesandtowns，fromthephysicalcontenttotheprogramandfromgeneralizationtotheconcretization，landuseislegallyrestricted.

Keywords：urbanplanninglaw，totalplanning，detailedplanning，landuse，restriction

中图分类号：D922.297文献标识码：A

对土地及其附着物（如房屋）的使用权利并非绝对的、不受约束的，它受到许多法律的限制。在对土地使用的法律限制中，城市规划法是一种重要的类型，并已有了制度的框架。

我国曾于1989年颁布了《中华人民共和国城市规划法》并于次年施行，后于2007年又颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）并于次年施行，废止了原来的《中华人民共和国城市规划法》。但这属于对立法体例的调整，将城镇体系及城市、镇、乡和村庄的规划统一纳入一部法律文件来进行规范，并不意味着城市规划法不存在了。规范城市建设活动的法律制度仍然存在于《城乡规划法》和其他法律法规及规章中（下文有述），具有效力并发挥着作用。

城市规划通过对城市建设用地进行合理的空间布局和对土地资源优化配置，以实现稀缺的土地资源（在我国尤其如此）能够被有效、公平地使用，从而协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的目的。城市规划法则是调整、规范上述的属于城市建设管理之活动的法律规范，因此城市规划法的内容除了规划编制和对规划的行政管理之外，还有对土地使用的限制。

一、城市规划法对土地使用的原则上的限制

首先说明一点，纵观《城乡规划法》的行文与表述，可以发现立法者将城市规划和镇规划归于一处，而将乡规划和村庄规划归于另一处。这可被理解为城市、镇的规划均属于城市规划的范畴；关于城市、镇的规划的法律规范均属于城市规划法。因此下文的“城市规划法”包含了关于镇的规划的法律规范。

《城乡规划法》第2条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第7条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”城市规划法首先在总则上提纲挈领地要求：城市、镇的建设活动须遵守城市规划法的规定，以及依此法制定和实施的城市规划。城市、镇的建设活动当然以使用土地为前提，故《城乡规划法》第2、7条在基本原则上做出了对土地使用的总体、概括和统率性限制。

《城乡规划法》第9条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。该规定从法律关系之主体的角度，申明了包括土地使用者在内的任何主体均应遵守依法制定且生效的城市规划，土地使用者受到依法制定且生效的城市规划的限制。

此外城市规划法还要求：在规划区内使用土地进行建设应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定（见《城乡规划法》第4条）。这其实也是城市规划法对土地使用的一种概括性限制。

二、土地使用受到土地利用总体规划的限制

从合理利用土地资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展这样的宏观目标角度看，城市规划与土地利用规划是一致的。当然两者各有侧重。城市规划侧重于对城市、镇的规划区内的土地的合理利用，其要义正是保证规划区内建设用地的科学合理使用。

城市规划和土地利用总体规划所调整、规范的对象存在交集，即上文中所述的“城市、镇的建设管理活动”，因此关于土地利用总体规划的法律规范也可以是城市规划法的法律规范。

土地利用总体规划依法由各级政府组织编制，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，所针对的土地当然包括城市、镇的土地，故而城市规划应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划也是城市、镇建设的依据（见《城乡规划法》第5条与《土地利用总体规划编制审查办法》第2、3条）。这是土地利用总体规划对土地使用的概括性的限制，具体的限制主要有（见《土地利用总体规划编制审查办法》第17-20条）：

1.土地利用规模、结构与布局。

2.省级土地利用总体规划确定的土地利用的方向，乃至市、县级土地利用总体规划确定的按用途对土地进行管制的分区及管制规则。

3.省、市级土地利用总体规划分别确定的土地利用重大专项安排、重点工程安排。

4.省、市级土地利用总体规划分别对市、县级土地利用的调控。

土地利用总体规划的内容范文

【关键词】土地利用总体规划误差源分析质量控制

土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是城乡建设规划、土地管理的重要依据，科学制定并严格实施土地利用总体规划，对于保护耕地、合理利用土地、促进社会经济可持续发展具有十分重要的意义。

1影响土地利用总体规划质量误差源

土地利用总体规划[1]是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。影响其质量误差源[2]包括：空间参考系（大地基准、高程基准、地图投影和行政区范围）；数据完整性（目录及文件规范性、数据格式正确性、数据有效性、元数据、图层完整性）；空间图形数据（点、线、面层内拓扑关系、线面拓扑关系、数据拼接、碎片多边形、碎线检查）；表格数据（表格完整性、表格数据结构一致性、表格数据代码一致性、表格数值范围符合性、表格字段必填性、表内逻辑一致性、表间逻辑一致性）；规划内容（空间数据与非空间数据一致性、规划成果间一致性）。

2项目实例

2.1项目概况

宁德市位于福建省东北沿海，北纬26°17′-27°14′，东经118°32′-120°52′，土地总面积1.35万平方公里，直接相邻的海域面积4.46万平方公里。现辖蕉城区、霞浦县、古田县、寿宁县、屏南县、周宁县、柘荣县、福安市和福鼎市9县（市、区），124个乡、镇、街道办事处，2269个村（居）委员会。辖区人口320多万人，其中畲族人口17万人，占全省畲族人口的1/2，全国的1/4，是全国最大的畲族聚居区。海外侨胞和港、澳、台同胞近30万人。

全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的总方针，全面落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，落实最严格的土地管理制度和“五个统筹”，坚持保护、保障、挖潜和集约利用的原则，改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地、基本农田和土地生态环境为前提，严格控制建设用地为重点，节约和集约利用土地为核心，合理配置土地资源，优化土地利用结构，统筹安排各业用地，处理好建设和保护的关系，为全面建设小康社会、落实新农村建设的战略决策和充分发挥城镇各项职能提供用地保障，更好地为海峡西岸经济区建设服务，实现宁德市经济社会全面、协调、可持续发展。

2.2项目验收质量情况

基础资料收集全面、客观、准确；调查核实实事求是，重点项目实地勘查、核实率达100%；报告编写严格按照《土地利用总体规划编制规程》的要求；数据库建设严格按照《土地利用规划数据库标准》要求；项目质检合格率达98%。结果是：宁德市土地利用总体规划修编成果通过验收，并达到优秀。

3误差分析与控制措施

3.1空间参考系质量控制措施

参与土地规划的依据图件，均应进行数据空间参考系统一，平面坐标系统采用“1980西安坐标系”，高程系统采用“1985国家高程基准”，投影采用高斯-克吕格投影，分带符合《标准》[3]要求，县级及县级以上行政区范围是否与第二次全国土地调查使用的行政区范围一致。

3.2基本数据完整性质量控制措施

基本数据质量检查包括基础资料的收集和实地勘查核实两部分：把握基础资料收集的权威性、准确性、完整性、实用性和现势性，是开展规划修编工作的基础。

（1）在基础资料的收集中，应从实际出发，做到资料收集与当地实际情况相结合；采集、补测的数据和图斑精度要求高，其误差应不影响建库要求；外业调查收集的资料要包括专题研究和专项规划所需的资料，其资料一定要内容全面、数据准确。

（2）核实数据与实地勘查过程中，应对土地利用活动要素和规划重点项目要素，在土地利用更新调查图上，结合基本农田保护区分布图、地质灾害防治规划图、生态公益林分布图、自然保护区分布图和遥感影像数据等基础图件，做到100%的调查分析，并形成分析报告；对规划新增建设用地区、基本农田补划区、重点建设项目应100%重点实地勘查、核实；对土地利用专项规划区（土地整理、复垦、开发）、生态环境建设区（生态退耕、废弃矿山生态修复，自然保护区）划定做到90%以上勘查、核实；对准备划为基本农田保护区的优质果园进行勘查、核实；对于土地利用活动要素和规划新增建设项目进行实地勘查、核实，并将其作业量定量化，作为规划修编质量控制和质检工作的重点。

3.3数据库建设质量控制

在数据库建设过程中，在现有资料基础上，保证图形和属性数据的正确性、完整性、一致性。为保证数据质量，在建库过程中采取100%检查，并逐个数据、逐项内容进行检查。并对每项内容，不同的操作人进行三次检查，发现问题及时更正，直到数据质量附合《标准》要求。数据库建设质量控制内容包括：

3.3.1空间数据质量控制

空间数据质量控制主要是对规划图上的内容进行质量检查，要分别对所有图层进行逐项检查，检查的重点是：数据库属性表是否完备，是否有遗漏或冗余的表，具有逻辑关系的表是否有关键字段联接等；数据库属性结构是否规范，是否有遗漏或冗余的字段，关键字段的标识是否正确等；数据库内容是否完备，关键字段的内容是否唯一、是否有空值，一般字段内容为空值是否合理，字段内容与其逻辑值域是否一致等；图层是否有遗漏或冗余，图层的名称、代码是否规范，图层要素和要素类型的划分是否正确；检查每个图层属性数据的正确性，图层之间逻辑关系的一致性与完备性，各图层之间相互重叠的点、线、面是否能保持基本一致，作到不扭结、不交叉、无缝隙等；检查每个图层的拓扑关系的正确性，是否有冗余的多边形碎片，孤立的点、线要素是否合理，悬挂的线要素是否合理，图层中需要表达的内容是否有遗漏或冗余，图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等；检查行政区划和土地用途分区图层是否做到完全剖分，即做到全域覆盖，不重不漏；检查注记的正确性，抽查30%的注记，检查其正确性；检查图廓修饰是否规范，图面设计是否合理；检查空间坐标系表示是否规范。

3.3.2规划指标数据质量控制

是指检查数据结构的是否与本数据库规范一致，并对照规划文本检查与规划实施相关内容的完整性和正确性。

3.3.3规划资料文档控制

规划资料文档控制主要是对照审批后的总体规划文本及规划指标等检查规划数据库所要求的总体规划文本、编制说明、规划指标等资料文档是否齐全，内容是否正确；并检查元数据采集表及入库数据内容是否合乎要求。

3.3.4数据质量监控指标控制

上述内容的检查总错误率小于1.0%，其中，图元（包括点、线、面、注释）错误率小于0.5%，属性（包括文字、代码、ID号对应，记录个数等）错误率小于0.5%，凡错误率大于这两个值的，或发生图层缺失、指标缺失、文档缺失以及未提交正确的元数据采集表和入库数据的，一律不予通过。

4规划图件编制质量控制

需进行100%的图面检查，质检内容包括：图面内容、规划要素表示是否齐全合理；用途分区是否准确，界线、符号及各要素表示是否恰当，地类图斑是否完整，有无遗漏；新增建设区位置和范围表示是否明确、是否完整；邻幅间接边、规划图间接边是否准确、无遗漏；土地整理、复垦、开发项目（区）界线是否明确；新增建设项目注记有无遗漏，检查所有注记的字体、字高、及颜色表示是否符合有关要求；图廓整饰是否标准、规范；通过目视进行图面各要素检查，结合上机查看，把错误的位置圈划之后，把错误缘由记录在图纸上，并根据ISO质量保障体系要求，详细填写各级质量检查记录表，作为供作业员修改更正的依据。

5结论与建议

通过本项目的实践，论述了土地利用总体规划质量的控制。为控制土地利用总体规划提供了一套较系统的作业参考与借鉴。

（1）规划修编的指导思想应符合土地管理法等法律、法规的要求，全面落实科学发展观，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心；

（2）首先要有可靠的空间基础数据，并且要保证有高质量的数学基础；

（3）保证用于土地总体规划的空间基础数据的现势性；

（4）建库所采用的硬件、软件应符合《标准》要求。

参考文献：

[1]王万茂，王群.土地利用规划[M].北京：北京师范大学出版社，2010：3-25.

[2]标准制定者.测绘案例分析[M].北京：测绘出版社，2009：153-158.

土地利用总体规划的内容范文篇3

关键词：土地规划；村镇规划；现状图

新农村建设的稳步推进和规范健康发展，必须以科学的规划为先导和基础。以“全面建设小康社会”为总体目标，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，坚持科学发展观，依据国民经济和社会发展规划以及各地有关新农村建设的政策方针，结合当地的自然环境、资源条件、发展水平、现状特点，突出发展生产，统筹兼顾，分类指导，综合部署，逐步完善新农村规划的有关内容，建立健全覆盖农村的规划体系，科学制订新农村建设规划，已成为当前各级规划与管理部门面临的核心工作之一。

新农村建设规划是在现状图的基础上进行的。底图的内容对于规划图的完备性、对比性具有重要影响。以现状图作为规划底图，既可以为各种规划内容在图上转绘提供控制基础，又可以清楚地反映出规划内容与现状之间的相互联系，能直观地看出何时、何地将进行何种建设，使规划的实施更具可操作性。要测制新农村建设规划所用现状底图，为科学规划提供保障和依据，首先要分析和理清规划的内涵、底图规范等问题。本文以新农村建设规划体系中的土地规划和村镇规划（简称“两规”）为例，尝试对这些问题进行综合论述。

1两规的内涵及联系

土地利用规划和村镇规划作为新农村建设规划体系的重要组成部分，更应引起广泛的关注和重视。究其原因，主要有两方面：一方面，新农村建设离不开土地，使用土地不能没有土地利用规划，因此在新农村建设中，要先行进行土地规划；另一方面，通过村镇规划，可以合理制定村镇布局体系，有效控制农村人均建设用地规模以更好地节约、集约用地，完善村镇基础设施，积极促进村镇经济和其他的建设合理发展。

1.1乡镇土地规划

土地规划，又称土地利用规划，是对土地资源进行合理组织利用和经营管理的一项综合性技术经济措施。按照我国现行行政区划体制又可将土地利用规划相应地分为全国、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等五级[1]。针对新农村建设的要求和需要，要在做好县级以上土地利用规划的基础上，进一步加强和做好乡（镇）土地利用规划。乡镇土地利用规划是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，合理安排农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，制定实施规划的措施。

依据规划对象的层次和工作深度，通常可将乡镇土地利用规划进一步划分为乡镇土地利用总体规划、乡镇土地利用详细规划和乡镇土地利用专项规划。土地总体规划是对乡镇区域内的土地利用在总体上的宏观控制和战略安排，具有综合性、长期性、区域性和指导性。土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一地段、某一土地单位使用的土地作出具体安排和规划设计。土地利用专项规划也是在土地总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划设计。

1.2村镇规划

村镇规划，是为确定村镇性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合布署和具体安排。由于我国村镇一般包括村庄（基层村、中心村）和集镇（一般镇、中心镇），因此，在规划体系上，村镇规划通常可相应地区分为村镇总体规划和村镇建设规划[2]。

村镇总体规划是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目的整体布署，其中村镇体系规划具有“准区域规划”性质。村镇建设规划以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向、预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设施和主要公共建筑，安排主要建设的时间顺序，并具体落实近期建设项目。村镇建设规划是在村镇总体规划的指导下对镇区或村庄建设进行的具体安排，分为镇区建设规划和村庄规划。

两规之间既有区别，又有联系。一方面，二规分属于两种规划体系，在规划的指导思想、主体目标、规划期限、统计方式、管理机构和模式等方面均存在不一致；另一方面，两大规划的编制都是以国民经济和社会发展计划为依据，都以土地合理利用布局为核心，规划成果都落实在“地”上，用“图”加以表示，但在用地方式、分类标准、评价系统上又不尽一致。当前新农村建设中两规之间脱节甚至矛盾冲突的现象比较普遍，迫切需要统一认识、使二者互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充[3，4]。

2两规底图规范及要求

为规范规划的编制工作、保证规划的科学性和可行性、提高规划的质量、相关部门制定了一系列的规范性文件，其中对两规现状图的要素构成、成图比例尺等内容提出了基本要求，现概括如下：

2.1乡镇土地规划底图规范及要求

乡镇土地利用现状底图，要求既能反映项目区土地利用现状，又能显示出项目区地形地貌，以满足土地利用项目规划设计之需要，符合空间直观性、可量测性、概略一览性等基本要求。

根据国土资源部颁发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》[5]，乡镇土地利用现状图主要由以下三类要素构成：

（1）基础地理要素：包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线与等深线、其他重要地物等。其作用有两个方面：一是作为专业要素转绘的骨架；二是指示专业要素与地理要素之间的关系。

（2）专题要素：包括土地现状用途、大型工矿企业等的范围和名称、乡域及周边铁路、高速公路、国省干道、民用机场、重要港口码头、重要水利设施等。

（3）整饰要素：主要包括注记、图名、图例、比例尺、方位坐标、编图说明、拼接合图表等。其作用是使整幅图要素完备、说明清楚、图示清晰，让人一目了然。

目前，各地乡镇土地利用规划中一般采用1：10000的土地利用现状调查图作为规划底图。事实上，这种比例尺的现状图很难准确、清晰、客观地反映出地块的实际变化和规划情况，达不到按图审批用地、画出用地红线的要求，仅为示意图，在规划的实施中较难操作[6]。因此，有必要重新规定乡镇土地规划图底图的比例尺大小。

为了能在图上把实际变更的最小面积清晰地表示出来，在个别地方已经出现了1：1000和1：2000两种比例尺的工作底图。与1：2000比例尺的工作底图相比，1：1000比例尺的图件虽然图面更详细，但同时图面荷载量也大大提高，而且变更修改也更频繁。这不仅使测量工作量大大加重，而且也使财力、物力的负担加重，并影响成图时间。从目前的实际情况来看，不适宜在我国各乡镇推广。况且就乡镇土地利用规划图件编制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底图荷载的详细程度已完全足够。因此，我们建议以1：2000作为乡镇土地利用底图的首选比例尺。

2.2村镇规划底图规范及要求

为规范村镇规划编制工作，建设部于2000年了《村镇规划编制办法（试行）》[2]，该办法在种类、要素构成、比例尺等方面定义和规定了村镇规划现状图的内涵以及有关的绘制技术要求。村镇现状图是用图的形式表示规划范围内村镇建设的现状，分为乡（镇）域现状图、镇区现状图、村庄现状图等三种基本类型：

（1）乡（镇）域现状图：主要包括乡（镇）域行政辖区内农业、水利设施、工矿生产基地、仓储、河湖水系、绿化等土地利用和分布情况；行政区划，各居民点的位置及其用地范围和人口规模；道路交通组织、给排水、电力电讯等基础设施的管线、走向，以及客货车站、码头、水源、水厂、变电所、邮政所等的位置；主要公共建筑的位置、规模及其服务范围；防洪设施、环保设施的现状情况；以及其他需要在现状图表示的内容。

（2）镇区现状图：主要包括行政区和建成区界线，各类建设用地的规模和布局；各类建筑的分布和质量分析；道路走向、宽度，对外交通以及客货站、码头等的位置；水厂、给排水系统、水源地位置及保护范围；电力、电讯及其他基础设施；主要公共建筑的位置和规模；固体废弃物、污水处理设施的位置、占地范围；其他对建筑规划有影响的，需要在图纸上表示的内容。

（3）村庄现状图：可参考镇区现状图所应包含的内容，适当简化。乡镇域现状图的比例尺一般为1：10000，根据规模大小可在1：5000～1：25000之间选择；镇区现状图的比例尺一般为1：2000，根据规模大小可在1：1000～1：5000之间选择；村庄现状图的比例尺一般为1：1000，根据规模大小可在1：500～1：2000之间选择。

目前，国家还没有制定形成统一的规划现状图精度标准。因此，在测制各种规划现状图的实践中，各地要以能满足当地新农村建设的基本要求为原则，结合实际情况和经济能力，参考已有相关国家测量技术规范（如《工程测量规范》、《城市测量规范》等），灵活设置和规定各种比例尺现状图的精度指标[7，8]。

3结束语

土地规划和村镇规划是统筹新农村建设发展的主要蓝图，而现状图是编制这张蓝图的底图。没有现状图作为底图，规划就是无源之水、无本之木。为快速测制形成高质量的规划现状图，积极发挥测绘在新农村建设中的保障服务作用，本文尝试论述了规划现状图测制的若干问题。当然，这些内容只是初步的和描述性的，旨在抛砖引玉，希望吸引更多的人对相关问题进行更深入的研究和探讨。

参考文献

[1]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）：41-44.

[2]建设部.村镇规划编制办法（试行）[S]，2000.

[3]张明锋，鲁成树，费罗成，吕军.土地利用规划与新农村建设用地规划协调研究[J].资源开发与市场，2008，24（6）：517-519.

[4]梁湖清，沈正平，沈山.村镇规划与土地规划的比较及协调研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.

[5]国土资源部.乡（镇）土地利用总体规划制图规范[S].2009.

[6]欧海若，吴次芳，高宏伟.乡镇土地利用总体规划图编制的底图规范和成图方法研究[J].浙江大学学报（农业与生命科学版），2002，28（2）：453-456.