经济法与经济政策的区别范文篇1

关键词：财税政策；区域经济；协调

基金项目：安徽省教育厅科研项目阶段成果（2008jqw056）

中图分类号：F812.2文献标识码：A

区域经济发展不平衡是各国在经济发展过程中，特别是经济转型或经济起飞时期都要面临的一个难题。同样，这个难题也困扰着以构建和谐社会为目标的中国。党的十六届六中全会提出，要“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展”。我国“十一五”规划纲要中也明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。因此，在目前以及今后一个较长时期，抑制地区经济发展差距扩大趋势，逐步缩小东中西部地区居民之间的社会福利水平差距，促进区域经济协调发展，是我

国经济社会发展面临的重大任务，也是制定区域协调发展战略的基本出发点。

一、区域经济协调发展需要财税政策扶持

在经济全球化条件下，区域经济协调发展要求做到促进国家总体发展目标的实现、逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距、消除地区壁垒、建立全国统一市场、形成合理的分工布局、加强区域经济发展之间的协作。国内外的研究表明，主要可以通过市场和政府这两个途径来协调区域发展。当然，市场这只“看不见的手”的协调是基础，而政府这只“看得见的手”的协调是补充，它以市场协调为对象，弥补市场失灵。区域经济发展不平衡不仅是由于自然、历史等原因所造成的，同时也是因为市场机制缺陷所引起的，而市场本身并不能有效解决经济发展过程中所带来的区域之间经济的巨大差距，这就必须要由政府采取相关措施，来纠正市场机制所造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到经济增长和区域经济协调发展的目标。

作为宏观经济政策调节杠杆之一的财税政策，历来是各国政府作用于经济的重要手段，它不仅起到自动调节和“熨平”经济的作用，而且对经济结构的转变、区域经济的协调发展具有重要的意义。财税政策是通过价格传导机制，投资、消费、国际贸易，公共品的供给三个方面来影响经济主体的决策行为，引导资源市场、要素市场、产品市场的重新调整，保持发达地区经济持续稳定地增长，促进落后地区经济的发展，从而实现各地区经济协调发展。

在促进区域经济协调发展的过程中，财税政策可以通过以下途径来干预经济：政府直接投资或运用财税政策引导私人资本流向落后地区公共产品领域，为落后地区经济发展提供更多的公共产品，逐步实现这些地区与其他地区之间公共服务水平均等化；利用财政工具对市场需求进行直接启动，如通过政府采购从产品市场上直接启动落后区域的需求，促进整体经济的区域结构性转换；通过调整产业政策，限制某些产业的区域进入或促进某些产业的区域退出；政府利用财政补贴、税收优惠等政策措施来影响私人经济主体的区域决策行为，引导私人经济作出符合财税政策导向的决策，促进要素流向目标区域。

二、现行财税政策与当前区域经济协调发展的不适应性

从建国初期到改革开放三十年的今天，财税政策在我国区域经济建设的不同时期，发挥着不同且不可替代的作用，但同时，随着时代的发展，经济的腾飞，现行财税政策与当前区域经济协调发展也存在着诸多不适应的地方。

1953～1978年，这是我国区域经济发展比较“平衡”的时期。那时的“平衡”是一种生产力相对落后，过分强调平均主义的平衡，当时主要靠国家指令性计划和国家财政投资的转移来缩小地区差距，财税政策对促进区域经济平衡发展所起的作用很小。

1979～1994年，我国区域经济差距开始拉大。进入改革开放之后，为贯彻国家“允许一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，我国采取了一系列的财税政策，为东部地区的崛起与发展创造了相当宽松的财税环境。比如，就税收优惠而言，东部沿海地区特别是经济特区、经济技术开发区、经济开放区在所得税、流转税、关税等方面都有许多优惠政策，而中西部地区就没有；又如，国家出台了许多给乡镇企业的财税优惠政策，可就乡镇企业而言，东部地区由于自身的地理、居民及经济优势，乡镇企业蓬勃发展，中央制定的优惠政策也得到充分利用，但中西部地区由于地理、经济基础等原因，乡镇企业发展缓慢，所以中央制定的优惠政策基本未得到有效利用。

区域经济发展的差距在一定限度内是可以的，但如果这种差距过大，就会对一国社会经济发展改革的重要成果产生极大的消极影响，严重的还会引起国家政局不稳和民族矛盾的激化。我们国家也认识到这一点，于是从1994年至今，实行了一系列的财税体制改革，来协调区域经济的发展，比如1994年实行的分税制改革、2008年统一内外资企业所得税、2009年在全国范围内实行消费型增值税并同时调整营业税和消费税。但是，随着我国区域经济政策的调整，现行财税政策在促进区域经济协调方面的不适应性也开始明显起来。

（一）分税制不完善。分税制是1994年我国财税体制改革的重要成果，它促进了税制的简化和规范化，理顺了国家与企业、个人，中央与地方的分配关系，实现了税收快速、稳定增长，然而现行分税制在协调地区间经济发展方面有了些许不足。如，分税制将75%的增值税和消费税划为中央所有，把以第三产业为主要税源的营业税划为地方所有，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，造成地方收入不足、财政困难；又如，分税制虽然使各省、自治区、直辖市政府增强了独立财政的意识，但是税权并没有根据事权与财权的需要而决定。除了极少数税种，税收立法权与管理权基本上还集中在中央，这就不利于调动地方的积极性，制约了地方的资源效率配置。

（二）税收优惠政策不合理。从1994年到2009年已经进行了两次税制改革，尤其是第二次税改，基本上是符合当前经济发展需要的，如改革了增值税的类型、消费税的税率、企业所得税法等，但就从这一系列改革的税种来看，其中的税收优惠仍有不尽如人意的地方。如从2009年开始，全国范围统一实行消费型增值税，这一政策的颁布实施并没有使中西部地区获得比东部地区更多的税收优惠，中西部地区的税负仍然高于东部地区；又如，有些优惠政策产业导向不够明确，对国家重点鼓励发展的农业、高新技术产业和环境保护类产业虽给予了一定的税收优惠，但力度仍然偏小。在改善投资环境对引导资金流向所起作用的认识上有所偏差，政策制定上对交通、基础设施等生产经营的外部条件先行发展的区域税收优惠在吸引投资方面的作用不明显，造成投资流动性大，短期投资增多，投机性加强，不利于投资在区域经济发展中的合理分布。再如，从总体上看，现行税收优惠政策以直接减免方式为主，而投资抵免、加速折旧等间接优惠方式运用较少，影响了税收政策的实施效果。此外，税收优惠政策的法律级次普遍不高，权威性、规范性不够，特别是贯彻国家产业政策的特点不突出。与此同时，东部和中西部地区自主性税收优惠政策差异较大；东部地区由于财力雄厚，它可以运用自身财力“放宽”中央制定的税收优惠政策，促进多种经济性质企业的发展。尽管这些税收优惠政策也鼓励企业向中西部投资，而且中西部一些省区也制定了一些税收优惠政策，但由于配套措施跟不上，再加上中西部地区自然和社会条件的限制，这种促进作用不如东部地区明显。

（三）财政转移支付制度不规范。财政转移支付制度的建立是为了使不同地区的公共服务水平均等化，从而打破落后地区基础设施和公共服务水平差――吸引不到投资――经济发展水平差的不良循环，促进落后地区发展。目前，我国的财政转移支付制度按“基数法”来进行税收返还和体制补助测算的，所以以1993年为基数，进行环比递增方案，这样不仅未能解决历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，而且以体制方式肯定了这种差距，不利于提高落后地区财力水平，在一定程度上影响着地区差距的缩小。此外，专项拨款和结算补助也没有规范的分配方法，随意性较大，这种分配结果使得东部沿海地区得到较多拨款，这就进一步拉大了地区间的差距。与此同时，用于财政转移支付的资金主要来源于政府的财政资金，投融资渠道单一，资金规模过小，而且资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益低下。

（四）公共服务水平存在差异。在现代市场经济条件下，公共服务水平的高低和公共设施的好坏直接影响和决定了人才和资金的流向，直接导致了一个地区经济发展的快慢。东部地区正是得益于政府为其提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，在经济上得到了迅速发展，因此中西部地区与东部地区的经济发展差距越拉越大，在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施。

三、合理选择和创新财税政策，促进区域经济协调发展

发展经济学家赫希曼指出，政府对落后地区的发展必须加以干预，增加对落后地区的公共投资，以抑制发达地区对落后地区的极化效应，平衡资金与人才的区域分布。我们可以在兼顾公平和效率的基础上，主要通过转移支付制度、税收优惠等政府收入、支出机制，调节区域之间的资源配置，以获得整体效率最大化。

（一）合理划分中央和地方的税收管理权限。中央税的税权归于中央政府是分税制下的一个经济命题，是始终不变的。但共享税和地方税不同，既要考虑中央的宏观调控地位和政策意图，又要考虑地方政府相对独立的利益主体地位和地区经济情况，因而其税权需在中央和地方之间进行划分。具体来说，可以参照国外的经验，适当下放税收立法权，有限度地给予地方政府制定税种和税率的权力。中央税和地方主要税种的立法权应集中在中央，以保持主体税种的税收政策在全国的统一；地方中等税种由中央立法，地方制定细则；对某些地方性意义极强的零星税种，可以由省、直辖市、自治区立法，征管、减免权给地方政府。为了促进区域经济一体化进程，可以让一体化区域的地方政府联合起来，建立有利于一体化发展的地方税收体系，下放地方税收的立法权限，由地方进行协调，然后通过转移支付协调地方之间的利益，推动地方与地方之间的经济合作。

（二）完善地方税体系，增强地方政府对区域经济的调控能力。在保证中央财政收入的前提下，地方应有稳定的税基，形成地方主体税种。地方主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整。具体来讲，可以考虑建立以营业税和所得税为主体，以财产税和行为税为辅助构成的地方税制。把城建税的计税依据改为按纳税人的销售或营业收入，按比例税率独立征收，并扩大征收范围，为城乡市政基础设施建设筹集资金。加快社会保障费改税步伐，尽快开征环境税、证券交易税等，充实地方税源。取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。完善地方税总的目的是增强地方特别是经济落后地区的可用财力，为当地经济发展提供有力的财力支持。

（三）调整税收优惠政策，营造公平的税收环境。改变目前实践中产生众多负面因素的地区与企业导向的税收扶持政策，实行统一、规范、易于实践操作的产业导向型税收优惠。优化产业结构的税收优惠政策，将会推动中西部地区的经济增长。应把所得税税收优惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基础产业，采取投资和资源开发税收优惠政策。对投资于西部地区的企业，适当提高折旧率或折旧额，在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对外来投资者以来源于中西部的税后利润再投资的，实行全额退税的鼓励政策。税收改革效应应有利于中西部地区的经济增长，以便在一定程度上抵消东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势，促进资源丰富的中西部地区和民族地区加快发展，消除当前形式上不公平、效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。

在制定中西部财税政策的同时，我们也要正确处理当前对东部地区有利的区域税收政策。首先，可以逐步取消对东部地区的税收优惠政策，原则上也不对中西部地区实行区域性税收倾斜，保证全国税收的统一，这是走向公平税收制度的一种政策取向。然而，同时也要考虑到其负面影响。如，2009年1月1日开始实行的消费型增值税。其次，对经济特区等可以从多方面继续给予较多的税收优惠，以更快提高经济效率，率先实现产业结构升级和经济现代化，带动周边地区及内地经济发展，当然这种税收优惠应以推动科技进步为目标。再次，可以考虑改变东部地区优惠政策的形式，将东部地区的企业因优惠政策而少交的税收转变为政府债权借给企业继续使用，或入股转作资本金，这样可以既取消税收优惠又不影响当地企业的经营。

（四）加快建立规范化的政府间财政转移支付制度，促进区域经济协调发展。借鉴发达国家的做法，以“因素法”代替“基数法”实现标准化的转移支付，合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。而且就资金用途而言，应确定一般转移支付和特定用途转移支付两个方面，要把侧重点放在公共品的投资上，以提高中西部地区的自身吸引力。同时，要实现动态化的转移支付，即将补助额度与零售物价指数挂钩，保证实际补助水平。

（五）利用财税政策实现区域基本公共服务大致均等化。落后地区由于基本公共服务水平较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择“用脚投票”时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。这就会形成一个恶性循环，造成区域之间的不平衡加剧。因此，我们可以通过政府这只“看得见的手”来弥补“市场失灵”。首先要通过财政拨款使各地至少享有基本的公共服务，如普及义务教育、卫生保健、村村通路通电、安全饮水、基本社会保障等。当中央财力增强、中央地方财政关系基本理顺时，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。

（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）

参考文献：

[1]孔祥荣.我国区域发展不平衡的财税分析[J].当代经理人，2006.

经济法与经济政策的区别范文

关键词：地区差距；财税政策；比较借鉴

中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1000―176X(2007)06―0072―05

一、我国地区差距与财税政策变迁

我国区域经济发展的不平衡性，主要体现在东、中、西部三大地区间经济发展的不平衡。从总体上看，东部沿海地区经济比较发达，中西部地区的经济发展较为落后，从而形成一种地区经济发展的“二元结构”状况，这也是中国经济发展过程中的一个突出特点。造成这种状况既有历史、地理、环境的原因，也与旧中国遗留下来的生产力布局不合理有关。新中国成立后的50多年中，中央政府通过实施生产力布局调整、投资倾斜、财政转移支付等多种措施，加快了中、西部地区的经济发展，地区间发展差距有所缩小，但并未从根本上改变东强西弱的经济发展格局，仍然表现出极其明显的不平衡性。1990―2004年，东、中、西部国内生产总值规模的比较可以粗略地反映区域经济差距的基本情况。

由此可以看出，由于东部沿海经济发展的速度大大高于中、西部地区，东部与中、西部地区的经济发展差距不是缩小了，而是进一步拉大了，甚至在局部地区的发展对比方面出现了所谓的“马太效应”。从总体上看，我国东部、中部和西部经济发展不均衡状况主要表现在三个方面：一是地区之间的经济发展水平极不平衡；二是总体经济实力差异巨大；三是地区之间收入水平差异逐渐增大。

对于促进我国区域经济发展的财税政策，建国后到改革开放之前，国家实行的是计划管理体制。与此相适应，财政体制基本上是实行统收统支的管理办法。总的看来，这个时期地区差距的缩小，主要是靠国家的指令性计划和国家财政投资的西移。由于这并非经济规律自身的要求，因而削弱了东部地区的发展，也影响了包括西部在内的全国经济的健康发展。1993年，国家实行了财政包干的预算管理体制，其中税收政策在促进东部地区经济和社会发展方面，特别是在“三资”企业和乡镇企业的快速发展方面发挥了极其重要的作用。从1994年开始，我国根据社会主义市场经济发展的要求，改革了原财政包干体制，实行了分税制的预算管理体制。但是，由于我国目前的分税制还不够完善，分税制推行后，西部地区的经济发展同东部较发达地区的经济之间的差距并未缩小，相反在不断扩大。

二、缩小地区差距的财税政策经验

古典理论认为，生产要素的边际生产率随生产增长而降低，发达地区的资本等要素将流向边际生产率高的发展中地区而逐步消除区域分化。因此，20世纪30年代以前，西方都把区域发展不平衡视为一种暂时现象。但战后西方各国实践证明，在经济高速增长时期，区际差异不但不会缓和反而迅速扩大，市场机制的自发作用趋于强化地区间差距的不平衡性，或者市场缩小地区差距的时间区间超出人们的承受限度。各国纷纷实行国家干预，通过实施一定的财政税收政策协调地区经济。其财税政策有以下特点：

1．中央财政与地方财政相结合，中央财政为主导

各国在促进落后地区发展时，都实行中央财政与地区财政支持相结合。德国的《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州各出资50％对落后地区的开发给予补贴。美国联邦财政补助中的项目拨款具有对称性，要求受补贴政府也要拿一定比例的配套资金用于补助项目，1992年项目拨款占联邦预算支出的11％。除联邦政府外，州政府也积极参与了促进欠发达地区的发展。日本从50年代开发经济相对落后的北海道时，实行中央与地方双重负责的开发体制，中央所属的北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分，辅助部分由北海道地方政府负责，资金主要由中央财政供给。法国在支持落后地区时签署国家一地区经济发展计划合同，合同投资总额的60％由中央财政承担，其余由地区承担。这些均说明地方财政在缩小地区差距方面也起着一定作用，但中央财政是调节区域经济运行的主体。

2．财税政策倾斜方式多样化

世界上发达国家和发展中国家，一般都对落后地区采取倾斜的财政税收政策，综合利用多种手段缩小国内地区发展差距。

(1)转移支付

国外都把建立规范的转移支付制度作为实施区域经济政策的重要手段，增加对落后地区的政府间转移支付补助。转移支付基本上分为专项转移支付和一般转移支付两种，分别用于对具体建设项目和使各地区提供大体均衡的公共服务提供补助，因而大部分分配给经济上相对落后的地区。为调解区域经济和财政发展的不平衡性，各国中央财政的转移支付均占相当比重，且规模呈不断扩大趋势。据统计，中央转移支付占中央财政收入的比重，澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、日本、印度等超过20％，奥地利、德国、西班牙、美国、挪威、瑞典、英国、印度尼西亚等在10％―20％之间，只有巴西、法国、阿根廷、马来西亚、墨西哥、菲律宾、泰国等不足10％但也有较大规模。由于地区经济差距与地区公共服务水平差距具有内循环性，即经济落后一基础设施和其它公共服务差―投资效益低一投资流向公共服务水平高的发达地区一落后地区更落后，转移支付可以改善落后地区的投资环境，打破落后的恶性循环，从而在协调地区经济发展方面占有重要地位。

(2)公共投资

财政投资和公共部门投资向欠发达地区倾斜。例如意大利在开发南部地区、缩小南北差距时曾规定，中央政府必须把其投资总额的40％投向南方，采购总额的30％从南方购买；国家参与制企业必须把工业投资的40％和新建工业企业投资的60％投向南方，以后又将企业向南方投资的这两个比率提高到60％和80％。法国转移对地方的公共投资按人均收入相对于全国平均水平来分配，主要援助相对落后的地区，巴黎等发达地区得不到中央投资援助。德国统一后联邦政府对东部地区的投资已决定从1995年10年间拨款66亿马克，再加上私人投资和一般性转移支付，尽快使东部在各方面赶上西部。

(3)投资补贴或开发奖励

将鼓励发展的欠发达地区为受援区或发展区，对到这些地区进行投资开发的公司给予一定比例的赠款或奖励，赠款比例、奖励数额根据投资性质、受援区投资和新创造就业人数确定。荷兰、丹麦等规定在发展区投资的公司可得到相当于资本开支25％的赠款援助。英国把受援区分为特别发展地区、发展地区与中间地区三个等级，政府对资本设备投资的赠款比例依次为

44％、40％和20％。法国对在受援区内投资的企业实行奖励，最大受援区可得到投资的25％的赠款，创造一个工作机会还可以得到25000法郎，受援程度最低的地区则相应获得12％和12000法郎的赠款。美国联邦政府对在欠发达地区创造就业机会的企业，在雇主支付工资后政府从援助资金中给与雇主一定比例的返还，对企业在落后地区购置资产给予折扣，还将中西部地区的一些矿产资源低租给私人资本开发。这些措施可以刺激社会各方到落后地区投资，促进当地经济的发展和人均收入的提高。

(4)税收优惠

市场经济国家在促进区域经济协调发展时，都对落后地区采取税收优惠政策。美国为均衡地区经济结构长期采取差别性政策，东北部和五大湖地区的征税高于南部、西部和山地诸州等经济落后地区。为激励资本向欠发达地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权。1993年的《联邦受援区和受援社区法案》规定，拨款25亿美元无偿用于税收优惠。州政府也积极利用减免税收政策，如康涅狄格州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年，再投资继续享受税收优惠。法国则在洛林、诺尔－加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资设厂创造就业机会者，3年内免征地方税、公司税和所得税收，还免征劳工税、各种社会杂税和分摊。

(5)财政投融资包括政府担保、提供软贷款和设立发展基金。受援区内关系重大的企业出现危机时，可由政府出面担保向银行贷款。企业届时无力归还，政府代为支付贷款，但代付总金额一年不超过预先规定数量。此外，政府还有选择地对受援区内的公司提供与项目相联系的软贷款，贷款一般期限较长，利率低于市场利息，有一定的宽限期，贷款额可达到项目开支的较大比例。例如美国康涅狄格州为促进欠发达地区发展担保集资，对能明显增加就业、有发展前途的企业给与20年期低息贷款，对效益好的中小企业提供进出口信贷。

3．财税政策支持要有重点

在扶持欠发达地区发展时，由于财税政策能力与财税政策需要之间存在矛盾和缺口，决定了倾斜的财政支出与税收支出必须突出重点以提高援助效率。一方面在地区选择上要确定重点地区进行集中支持，如原西德1980―1983年的区域发展规划曾规定重点资助329个乡镇，1981年后考虑到财政承受能力将重点资助地区收缩为269个乡镇，充分发挥资金的集聚和集约使用优势。另一方面更为重要的是，财税政策支持直接指向的对象应该有的放矢。国外对落后地区的优惠政策主要定位在：

(1)基础设施建设

意大利50年代初曾拨专款用于落后地区的、农村改造和交通、港口、水电等基础设施建设，不但为南方的工业化奠定了基础，也为其他地区向南方投资提供了原料、市场、便利的交通运输条件和生产设施。美国联邦政府认为自己在区域经济上的责任主要是为各地区的可持续发展创造条件，自30年代以来，从宏观上促进区域协调发展主要抓了全国公路网特别是高速公路网、全国信息网络和环境保护等方面的建设。日本60年代后制定国土综合开发计划实施以均衡发展为目标的区域政策时，特别重视落后地区的基础设施开发。

(2)培育欠发达地区的自我发展能力

美国政府的区域政策导向主要是提高劳动者的素质，支持中小企业的发展，创造新的就业机会，增加落后地区的人口收入。比如经济机会原则是1993年通过的《联邦受援区和受援社区法案》的重要原则之一，就包括创造就业机会、就业培训、职业转化培训和促进小企业发展等内容。政府对欠发达地区的态度是“不是给他们多少钱而是教他们怎样挣钱”。各级政府援助的资金首先投向教育、培训事业特别是再就业培训。州政府财政支出的85％用于从小学、中学到州立大学的基本义务教育，联邦政府的义务教育支出主要拨给欠发达地区。

(3)推动地区合作，实现落后地区的工业化

欠发达地区只有经济结构工业化，才能为农业和第三产业的进一步发展提供市场和财力基础，才能大幅度地提高劳动生产率和人均收入水平，因此，国外一般将实现工业化作为改变落后地区的重点，各项政策尤其是财政补贴和税收优惠等间接性政策的出发点就是吸引发达地区投资，通过加强地区合作提高后进地区的工业化水平。50年代中期至70年代中期，意大利特制定优惠政策鼓励企业家们向南方投资，目的即在于推动南方地区的工业化进程。英国60年代的区域政策十分重视欠发达地区的工业发展，每年使开发区的工业企业入迁数量增加70％―80％，极大地增强了边缘地区的制造业优势。

4．财税政策支持法律化

财税政策对欠发达地区的倾斜支持，许多国家都以法律形式规定下来。例如日本开发北海道，1950年专门《北海道开发法》，规定国家设立北海道开发事业费预算。德国联邦和州补贴开发落后地区，由《联邦改善区域结构共同任务法》确定美国财政对区域经济均衡发展的干预，也体现在一系列法案中，诸如1961年的《地区在开发法案》、1962年的《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》、1964年的《经济机会法案》、1965年的《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》以及1993年通过的《联邦受援区和受援社区法案》等。这样，财税政策对落后地区的支持有法可依，同时保证政策支持的稳定性和连续性。

三、我国缩小地区差距的财税政策选择

当前，为促进我国东、中、西部经济协调发展，借鉴国外平衡地区差距的有益经验，可考虑采取以下财税政策：

1．建立中西部发展区给于局部性区域税收优惠

我国当前的税收优惠结构包括行业性和区域性两种，存在不少区域问题：首先，税收优惠以区域性为主，比较有利于东部发达地区。从整体上说，我国的税收优惠在政策规定和执行结果上，都明显偏重于东部发达地区。一方面，区域性优惠在适用范围上沿海多于内地；另一方面东部地区经济实力较强，政策执行力度往往大于内地，不利于缩小地区差距。其次，行业性优惠没有区域经济效应。目前非区域性税收优惠中，有相当一部分具有非经济和不分地区的属性，有些实质上是在国家财政经费不足的情况下，通过减免税收的办法对这些领域给于支持，它们对中西部经济不具有特殊的激励作用。最后，区域性优惠和行业性优惠都未充分体现国家的产业政策要求。行业性优惠缺乏系统的产业导向，按区域和资金来源给与优惠未必与产业政策吻合。

适应区域经济协调发展的要求，税收优惠必须从目前以企业经济性质、资金资源和地区特性为主转变为产业倾向。它有利于中西部的发展，因为后者的资源指向型工业等优势产业属于产业政策鼓励的基础产业范畴。另外，不实行特定的区域倾斜，恐怕不利于加快中西部的发展。但中

西部地区面积广阔，若全部给于倾斜，必然导致全国税收政策的不统一和新一轮的不公平。解决的办法是开展中西部经济发展区，把区域性优惠限制在几个特区狭小的范围内。主要是根据促进中西部发展的需要、矿产资源丰度、对宏观经济的贡献等指标，选择若干资源丰富的落后地区作为发展区，实行优惠的税收政策吸引东部和境外资金投资，刺激乡镇企业与其它非国有经济的发展，成为中西部的增长极以点带面，合理发挥税收倾斜政策对区域经济的促进作用。

2．调整对中西部地区的税收返还和转移支付

我国目前的政府间转移支付包括体制补助、结算补助、税收返还、过渡期转移支付、专项拨款等形式，均不规范。第一，中央对地方的税收返还以财政收入增长较快的1993年为基数，每年维持1:0.3的无地区差别的增量返还比例，承认了各地方的即得利益，未对地区横向分配做出合理调整，没有缩小地区差距的效应。第二，国家对西部少数民族8省区实行的定额补助却因物价上涨而实际逐年递减。比如1993年国家对青海的各种财政补助为9.8亿元，扣除物价上涨因素实际只有6.3亿元，比1998年实际补助减少近3亿元。它对中西部民族地区的支持是一种累退效应。第三，过渡期转移支付以各地区公共服务水平均等化为目标，有较为客观的分配公式，是用于平衡地区差距的真正意义上的转移支付，但力度太小。1994年和1995年中央对地方的税收返还和补助支出分别是2337.55亿元和2470.62亿元；而过渡期转移支付却每年不足200亿元。也就是说，现行转移支付的93％是扩大差距，只有7％用于消除区域差距，政策的总效果是加大地区间经济差距。

因此，为促进中西部地区发展，应改进转移支付，它有两种选择：一是调整税收返还比例。税收返还系数中西部可提高到1:0.5，缓建其它地方财政紧张状况。对民族地区的定额补助实行指数化同零售物价指数挂钩，保证其实际补助水平。二是提高转移支付总量，资金分配公式化以增加透明度。在统一的税收返还比例不宜调整时，为促进地区经济协调发展，应从中央集中的增量财力中多拨资金，增加对中西部地区的转移支付数量。并规范转移支付办法，测算各地区的标准化收入能力和标准化支出需要，所考虑的因素应包括经济发展程度、都市化程度、地区总人口、少数民族人口比例、财政供养人口、农业产值份额、面积、气候等方面。规范的转移支付制度全面建立之前，可以先选择若干项目如实施规范的交易转移拨款，支持中西部地区教育、科技的发展和人力资本的开发。

3．对中西部增加国家投资、提供开发补贴或奖励

财政建设性支出可以直接形成基础项目投资或技术革新，从而推动经济增长。但我国各地区财政投资能力不同，1993年经济建设费支出占地方财政支出的比重，沿海发达地区达33％，经济不发达的11个地区为28％，这种状况无助于缩小地区差距。由于中西部基础设施落后，一些优势产业属于国家短线产业，单靠自身投入又难以得到较快发展，必须依靠中央财力的投入。国家应优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，跨地区的水利、能源、交通、通信等重大基础性项目也应以国家投资为主进行建设。

另一种选择是对中西部地区的基础设施投资提供适当的补贴。特别是对中西部比较落后的地区，可考虑将其划为受援区，对到这些地区投资、创造就业机会、加速资源开发的符合条件的企业给于一定的奖励，以吸引国内外投资，提高当地人民的收入水平。作为国家补助的一种形式，可考虑将资源授权给地方，以自愿入股作为资本进行区内外合作开发，增强中西部落后地区的自我发展能力。

4．设立中西部发展基金或中西部发展银行

经济法与经济政策的区别范文

一、跨区迁移农户情况分析及其经济权益要求

根据近三年来农民来信来访所反映的跨区(跨村及村以上)迁移农户，主要包括两大类：一类是跨区迁移在我市种田的农村户籍人员（简称跨区迁移种田农户）。据对来信来访的16户中的11户跨区种田农户情况分析，基本都是在农村土地一轮承包后跨区迁移种田的农户，其中已迁入户口并加入村（组）集体经济组织的占20%，户口迁入但未成为集体经济组织成员的占65%，户口未迁入也未成为集体经济组织成员的占15%。这些农户中有跨大市的；有市内跨市(县)区的；有市(县)区内跨镇(街道)的。这些农户主要集中在经济相对较发达的镇(街道)，原先主要从事农业规模经营种植粮食，随着农业结构的调整，已逐步发展种植了部分经济作物等。目前，跨区种田农户的诉求主要集中在“四个方面”：（1）跨大市迁移的种田户上访，要求享有土地承包权。（2）土地被征用，要求享受与当地被征地农民同等的政策，特别是土地征（占）用费补偿等经济权益。（3）对临时性生产生活用房拆迁要求享受与本地社员住宅同等的拆迁待遇。（4）要求享受农村股份合作制改革中的集体资产量化到人的股权(分红权)。

另一类是“农转非”、“农婚”人员（简称其他跨区迁移农户）。据对来信来访的16户中的5户其他跨区迁移农户情况分析，主要有两种人员：（1）“农转非”的人员，其主要包括顶替的、买城镇户口等所形成的。农转非农户经济权益问题主要集中在顶替和买城镇户口的，要求享受土地征（占）用补偿收益的分配和集体资产量化到人的股权(分红权)。（2）“农婚”的人员，因婚姻原因跨区迁移后经济权益得不到保障。她（他）们是一个比较特殊的群体，突出的利益矛盾表现为在原户籍地与迁入地都享受不到村（组）集体经济组织成员的待遇。“农嫁居”的妇女由于当时政策不允许女方到男方落户；“农嫁农”是因为娘家集体经济实力强福利好而户籍关系仍留在娘家导致两头享受落空；上门女婿主要是一户多子入赘而村（组）里不让其享受有关集体经济组织成员的经济权益；离婚妇女因回到娘家居住，生活地与户籍所在地不一致。

二、跨区迁移农户矛盾纠纷产生的成因

跨区迁移农户是在特定历史时期、特定体制条件下形成的特殊群体。其利益分配矛盾的根本原因是农村经济社会管理制度与城市化、市场化进程的不相适应性。

（一）政策性诱因。一轮土地承包后，国家为了确保粮食安全，实行指令性粮食生产政策。我市部分农村在乡镇企业相当发达，农业特别是粮食生产比较效益低的情况下，大量农业劳动力转移到二、三产业。为了防止出现弃耕抛荒现象，完成种粮任务，推进适度土地规模经营，各级政府制定了相应的鼓励政策，村委或村集体经济组织许诺一定的村级待遇，吸引了相当数量的经济欠发达地区特别是跨大市的种田能手来我市包田种地。产生示范效应后，吸引了更多的跨区农户。

(二)体制性原因。我国农村普遍实行以土地为核心的社区成员共有的集体经济制，以是否农业户口并户籍在村作为农村集体经济组织成员认定的依据。这种制度安排保障了农民能够享有一份农村经济资源，但同时也导致了农村社区的封闭性，跨区迁移农户的户口迁移难度较大。同时，也因村（组）集体资产的差异导致权利享受的不同，部分农嫁的妇女不愿迁出，形成了所谓的“应迁未迁人员”。在这个基础上实行的农村集体经济组织成员制度，对村民和社员进行区分，只有社员才是集体经济组织的成员，享有集体经济资源及集体收益分配权。但由于各地对农村集体经济组织成员身份认定标准不统一，所以在户籍发生迁移后享有集体经济资源的待遇也就各有不同。特别是近年来我市各地在土地征用补偿费、劳力安置费、集体资产量化等利益分配中大多采用与农村集体经济组织成员所拥有的土地承包权相挂钩的办法，跨区迁移农户因户籍变动，大部分在失去土地承包权的同时也失去了依附于承包权上的利益。

(三)直接性起因。随着农村土地被征用，村集体资源性资产向货币资产转变，农民的利益预期明朗化，导致跨区迁移农户要求集体资产权益的问题更加突出。同时，随着我市经济社会的发展，农村社会公共福利水平不断提高。特别是近年来，被征地养老保障、新型合作医疗、农村低保、劳动就业、教育等政府支撑的保障体系逐步实施。跨区农户特别是来自外市种田农户要求成为享受社会福利的平等主体的愿望日益增强。

三、处理跨区迁移农户经济权益中存在的一些问题

尽管各地为保护跨区迁移农户利益陆续采取了一些措施，但是总体来看，还是零碎的、区域性的，系统性不足、覆盖面不广、前瞻性不强，只能局部地解决当时面临的突出问题，有的措施实施后还引发了新的矛盾和问题。

（一）思想认识不一。从上世纪80年代中期到90年代初期发生的跨区迁移种田农户，有相当部分是当地政府和村为了解决粮食种植任务，鼓励、引进的种田大户，他们为当地农业作过历史性贡献，并且长期在此生产生活、迁户入居，安家繁衍，不会再回原籍。但是，有的地方干部还对他们存在排斥思想，不能很好地做世居社员的思想工作，相反较多地迁就世居社员的利益，加深两者对立情绪。

（二）权益保障不一。跨区迁移种田农户的村（组）集体资产享受权，如在农村集体经济组织股份合作制改造中的股份分配、参加被征地人员养老保障时的集体补助等，一般以土地承包权或土地征用补偿份额为参照。有的难以保证上述份额，要视迁入年限再打折扣，而只迁移户口未成为集体经济组织成员的农户一般不享受。

（三）政策处理不一。由于长期以来缺乏统一的操作性法律法规与政策，各地具体做法差异很大，政策上的不平衡，更加激化了跨区迁移农户经济权益矛盾。

（四）有被边缘化趋势。目前，已逐步实行一系列涉及农村居民或被征地人员的社会保障福利政策，如参加被征地人员养老保障、农村大病合作医疗、就业培训以及最低生活保障等。按照现有政策，跨区迁移农户特别是未迁入户口的跨区种田户按照现有的户籍界定，一般难以得到这些政策的覆盖。

四、对策建议

跨区迁移农户问题是农村工业化、城市化进程中不可回避的问题，其核心是利益之争，即跨区种田农户与世居社员两大农民群体之间的利益冲突。当前，各地在化解矛盾、解决争端、维护稳定方面已经做了大量的工作，然而跨区迁移农户作为这场争端中相对弱势的一方，则一再通过上访、诉讼等途径反映他（她）们的诉求。在解决跨区迁移农户经济权益问题过程中，政府不仅承担着调解人的角色，而且更重要的是还承担着进一步界定、确认和保护农民权益的任务。根据各地的经验及现实情况，妥善处理这一矛盾应遵循以下原则：

（一）尊重历史。跨区种田农户曾经为当地稳定发展粮食生产做了一定的贡献，也为当地农村发展集体经济做出了一定的贡献。因此，应引导各地在利益调整和分配政策上适当考虑跨区迁移农户的利益要求。比如在农村集体经济股份量化中给予“贡献股”或“农龄股”。而对于已迁入户口成为集体经济组织成员的跨区种田农户，应给予与世居社员基本同等的待遇，但允许有适当的差距。

（二）依法合理。在调整农村集体经济组织和农户关系、保护农民权益方面，《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等有关法律及与之配套的法规政策都有相关规定。应当看到，法律、法规、政策之间以及法律法规政策与村规民约之间都还存在着冲突的地方，而且农村的情况千差万别、十分复杂，法律、法规和政策的规定也不可能面面俱到。因此，在实际操作中，各地一般最终只能以村民自治的办法解决如农户成为集体经济组织成员，须经农村集体经济组织成员会议或成员代表会讨论决定。这往往造成“多数人侵害少数人利益”的现象，特别是对跨区迁移农户。对跨区种田农户合法、合理的主张和要求，党委政府特别是村级党组织应积极引导做好世居社员的思想工作，支持和维护跨区农户的合法权益。

（三）统筹保障。跨区种田农户离乡背井而来，大多已有十余年时间，特别是户口已迁入的农户，已不可能回迁。政府在妥善处理跨区迁移农户与当地农户利益关系的同时，在公共决策过程中，必须尽可能地关注其利益，并在力所能及的范围内，在社保、子女入学等方面提供保障和条件，为跨区种田农户提供均等的发展机会。

按照上述原则，在有关跨区种田农户权益的具体政策安排中，提出如下建议：

1、降低户籍迁移准入条件。迁移是公民的自由和权利。在当前户籍制度改革深化的背景下，应当体现跨区农户户口迁移自由。跨区迁移农户作为村民，村民委员会应将其纳入社会管理，赋予村民同等的经济政治文化权利，促使跨区迁移农户尽快融入主体社会活动。

2、分类保障跨区种田农户经济权益。对已经迁移户口成为集体经济组织成员的跨区迁移农户，应在制度、法规、政策上确保其与当地世居社员基本同等的经济待遇。对于迁入户口未成为集体经济组织成员的农户，应尊重村（组）集体经济组织封闭性的现实和世居社员的意愿。但对于其中已缴纳“迁户费”、“村庄建设”等费用而未办理正规加入集体经济组织成员手续的，其所缴费用可视作“村（组）集体经济组织公共积累”，应允许其补办有关加入集体经济组织的手续，享受社员的经济权益和其他待遇。对于其他迁入户口未成为集体经济组织成员也未缴纳过有关费用的户，在集体经济股份量化时，集体应给予一定的一次性补偿，或考虑其“农龄”、“贡献”作相应的安排；在宅基地安排的村庄改造中，要充分考虑入户农户的实际生活，基本享受村民同等待遇。

3、妥善处理土地承包中遗留的问题。一是要稳妥解决跨区种田农户拥有过多土地承包权问题。在开展二轮承包中，个别地方由于在实施土地二轮承包政策上的偏差，导致个别跨区迁移农户拥有大量的土地承包权。这些跨区种田农户虽然持有合法的土地承包权证，但显然有违土地承包法关于农民平均拥有土地承包经营权的精神，也不符合实际情理和当地农户的意愿。特别是土地征用进程较快的地方更应重视这一问题。对这些跨区迁移种田农户中已办理加入集体经济组织成员手续的，应允许其按当地农民承包土地的平均量给予土地承包权证，超过部分的承包权应给予理应拥有而实际未有承包土地的农民。同时允许其以土地流转的形式继续经营农业生产。二是积极促进土地承包经营权流转。对于长期在当地进行农业生产的跨区迁移种田农户，各地要创造条件开展土地流转，使种田能手有地可耕。版权所有