城乡水务一体化管理范文篇1

为什么要将城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度进行整合？

2003年与2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新型农村合作医疗（以下简称新农合）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）制度。制度建立以来，覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，制度运行持续平稳，对于健全全民基本医保体系、满足群众基本医疗保障需求、提高人民群众健康水平发挥了重要作用。

近年来，随着经济社会快速发展，两项制度城乡分割的弊端逐步显现，重复参保、重复投入、待遇不够公平等问题日益突出。为深入推进医疗卫牛体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义和城乡经济社会协调发展，在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，党中央、国务院明确提出整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。

目前地方探索整合城乡居民医保制度工作进展如何？实施效果如何？

目前，全国已有天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、青海、宁夏8个省和新疆生产建设兵团以及部分市、县实现了城乡居民基本医保制度的整合。各地一般按照“先门口、后整合”的路径，理顺行政管理体制；按照“筹资就低不就高、待遇就高不就低、目录就宽不就窄”统一政策，采取“一制多档、筹资与待遇相衔接”的方式逐步过渡，建立起统一城乡的居民基本医疗保险制度；整合经办管理资源，实行一体化经办服务；通过完善医保信息管理系统，提升信息化管理水平；妥善处理特殊问题，做好制度衔接和实现平稳过渡。

这些地方的探索取得了初步成效，制度更加公平，基金抗风险能力进一步提升，实现了城乡居民医保管理服务一体化，让城乡居民得到了实惠，也避免了重复参保、重复补贴、重复建设。同时，也为全国整合城乡居民基本医疗保险制度提供了有益借鉴。

当前，中央决定全面推进城乡居民医保制度整合的重大意义是什么？

整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民医保制度，是推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措，对促进城乡经济社会协调发展、全面建成小康社会具有重要意义。有利于推动保障更加公平，有利于实现管理服务更加规范，有利于促进医疗资源的高效利用。稳步推进城乡居民医保制度整合，将促进全民医疗保障体系持续健康发展，为全面推进基本医保制度整合奠定坚实基础。

全面推进整合城乡居民医保制度的总体思路是什么？如何把握工作目标和基本原则？

整合城乡居民医保制度的总体思路，是从政策入手，遵循先易后难、循序渐进原则，“统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务”。突出整合制度政策，实行“六统一”；突出理顺管理体制，整合经办机构，提供城乡一体化经办服务；突出提升服务效能，实现逐步过渡和平衡转轨，建立统一城乡的居民基本医疗保险制度。

整合城乡居民医保制度的工作目标是：推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医疗保障体系的持续健康发展。

整合城乡居民医保制度的基本原则，一是统筹规划、协调发展。把城乡居民医保制度整合纳入全民医保体系发展和深化医改全局，突出三医联动，加强制度衔接。二是立足基本、保障公平。立足经济社会发展水平、城乡居民负担和基金承受能力，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，保障城乡居民公平享有基本医保待遇。三是因地制宜、有序推进。加强整合前后的衔接，确保工作顺畅接续、有序过渡，确保群众基本医保待遇不受影响，确保基金安全和制度运行平稳。四是创新机制、提升效能。坚持管办分开，完善管理运行机制，深入推进支付方式改革。充分发挥市场机制作用，调动社会力量参与基本医保经办服务。

如何突出整合制度政策，实行“六统一”，对统―城乡居民医保制度作出设计？

从政策人手整合城乡居民医保制度，重点是要整合其筹资和待遇保障政策。在研究比对原有两项制度差异并总结各地实践经验的基础上，提出了“六统一”的政策整合要求。

一要统一覆盖范围。城乡居民医保覆盖除城镇就业人口以外的其他城乡居民，允许参加职工医保有困难的农民工和灵活就业人员选择参加。二要统一筹资政策。坚持多渠道筹资，合理确定城乡统一的筹资标准，完善筹资动态调整机制，改善筹资分担结构。城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大地区可采取差别缴费的办法逐步过渡。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。三要统一保障待遇。逐步统一保障范围和支付标准，政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右，逐步提高门诊保障水平。妥善处理整合前后特殊保障政策的衔接，逐步缩小政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距。四要统一医保目录。各省根据国家有关规定，遵循临床必需、安全有效、价格合理、技术适宜、基金可承受的原则，在现有城镇居民医保和新农合目录的基础上，适当考虑参保人员需求变化，制定统一的医保药品和医疗服务项目目录。五要统一定点管理。统一定点机构管理办法，强化定点服务协议管理，健全考评机制，实行动态准入退出。财社会办医采取一视同仁的政策。六要统一基金管理。执行统一的基金财务制度、会计制度和基金预决算管理制度，强化内控管理、外部监督制度，推进付费总额控制，健全基金运行风险预警机制，合理控制基金结余，防范基金风险，提高使用效率。

如何突出理顺管理体制，为城乡居民提供一体化经办服务？

理顺管理体制，实现一体化经办服务，有利于解决不同部门管理不协调、难衔接等问题，有利于提高经办管理服务效率，增强基金的安全性和管理的规范性，避免重复建设、重复补贴，实现公共服务均等化，为参保人员提供高效便捷的经办服务。《意见》对理顺管理体制，提供城乡一体化医保经办服务提出了要求：一是整合经办机构。鼓励有条件地区理顺管理体制，统一行政管理职能。充分利用现有经办资源，对经办机构、人员、信息系统等各类经办力量进行整合，规范经办服务流程，补足经办服务短板，提供城乡一体化经办服务。二是创新经办管理。通过完善管理运行机制，提升服务手段，改进管理办法，进一步提升管理效率和服务水平。同时，鼓励有条件的地区创新经办服务模式，在确保基金安全和有效监管的前提下，以政府购买服务的方式委托商业保险机构参与基本医保经办服务。

如何突出提升服务效能，不断提高基金效率和优化医保服务？

提升服务效能，对推进制度整合实现整合目标有重要意义，有利于提高基金效率和优化医保服务，实现制度的平稳可持续发展。《意见》对此提出了四方面要求。一是提高统筹层次。原则上实行市（地）级统筹，鼓励有条件的地区实行省级统筹。要根据地区经济发展水平和医疗服务水平加强基金分级管理，充分调动县级政府、经办管理机构基金管理的积极性和主动性。二是整合完善信息系统，为城乡居民医保制度运行和功能拓展提供支撑，推进信息交换与数据共享，强化信息安全与隐私保护。三是完善付费方式。系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，推动形成合理的医保支付标准，引导医疗机构规范服务，推进分级诊疗制度建设，引导建立合理有序的就医秩序。四要加强医疗服务监控。完善定点医疗机构协议管理，强化对医疗服务的监控。充分利用信息化手段，推进医保智能审核和实时监控，加强医疗服务监管，规范医疗服务行为。

整合制度对城乡居民参保缴费和保障待遇等会有什么影响？

通过整合城乡居民医保制度，实现制度政策“六统一”，整合经办管理资源，提升服务效能，城乡居民将获得更多实惠。一是制度更加公平。城乡居民医保制度整合后，城乡居民不再受城乡身份的限制，参加统一的城乡居民医保制度，按照统一的政策参保缴费和享受待遇，城乡居民能够更加公平地享有基本医疗保障权益。二是保障待遇更加均衡。按照立足基本、保障公平的原则，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，统一保障待遇、医保目录和就医管理，同时适度提升了群众保障待遇，城乡间、地区间居民医保待遇更加均衡。三是服务更加规范。通过统一定点管理、整合医保基金、整合经办资源、提高统筹层次等措施，参保群众可以享受到城乡一体化的经办服务。同时，制度整合后，实行一体化的经办服务管理，消除了城乡制度分设、管理分割、资源分散等障碍，城乡居民医保关系转移接续更加方便。同时，因制度整合工作是一项复杂的系统工程，各地在推进相关工作时，也要采取有力措施确保制度顺畅衔接、平稳过渡，避免因个别特殊保障政策的调整而导致参保人员待遇的暂时性下降。

整合制度工作如何组织实施，确保平稳顺利推进？

城乡水务一体化管理范文

(一)在促进城乡水务一体化方面。进行水务改革后，全市五县(区)水务局根据职能的调整，逐步接管了县城自来水公司，并结合自身实际，组建了城乡供水公司或供水股份有限公司，有条件的乡镇组建了乡镇供水公司或乡镇供水股份公司。供水公司组建后，利用水资源统一管理的优势，增加供水量，扩大供水范围，提高供水水质，降低供水成本，摸索城乡供水一体化的路子。全市日供水能力已由1978年的1万立方米增加到了近18万立方米。(*7.4万m3、*1.5万m3、*4.5万m3、*1.6万m3、*3万m3)。为了更好地盘活现有资产，激活运转机制，改变过去城乡分割、地表水和地下水分割，部门分割的水资源管理格局，进一步提高全市县城和集镇的供水能力，从规模上做大做强，实行“政企分开”现代企业制度，引入社会资本，建立股份制，使供水企业良性发展。

(二)在理顺水管理体制方面。长期以来，我市的水管体制形成了部门分割、政出多门、执行难和管理难的问题。全市从20*年5月开始进行的水务改革，将城市供水、节水、水土保持、地下水开采、水资源保护的管理职能统一赋予水利部门。到目前为止，全市一区四县均成立了水务局，在管理体制上整合了涉水行政职能，在全市范围内实现了水资源、防洪、供水、用水、节水以及农田水利、水土保持等涉水行政事务的统一管理。强化了水务的社会管理和公共服务职能，促进了治水理念、管理职能、工作重点、运行机制的转变，较好地实现了工作领域从农村水利向城乡一体化水利的转变，管理，运行机制从单纯的政府管理向政府主导、社会参与、企业介入、市场运作并重的转变。

(三)在创新投融资机制方面。建设管理的理念有了根本性转变，坚持区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式，对于城镇供水等经营性项目，吸收社会资本参与开发，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。广辟投融资渠道，多元化筹措水务建设资金，吸引社会资金参与水利水电建设。根据水利产业政策，结合*实际，树立“你发财、我发展”的思想，积极引进外来资金参与水利水电建设。*区政府以自来水公司为平台，吸引了*泸滇公司对自来水公司进行控股投资建设、经营，并成立了*市永昌水业有限公司，投资5600万元建成了*区第三自来水厂。*县供水公司由公司员工购买自来水公司现有固定资产及经营权，向股份制转变。*县供水公司由公司五位股东私人出资组建，向有限责任公司转变。*县*、*、*、*、*等一批乡镇集镇供水工程，按照“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”的原则，借鉴企业经营理念，遵循经济规律，把所有权与经营权分离，采取承包、租赁、拍卖使用权等灵活多样的形式采用出让工程经营管理权的办法，吸纳了大量民间资金的投入，改变了工程设施老化失修、管理维护不善、有人用、无人管等问题。卡斯、漭水、翁堵集镇人饮工程由私人组建*清泉城乡供排水公司，实行经营权承包和资产使用权相结合的方式，加大供水工程改造投资，提高水量和水质，扩大供水面。使水利工程的建设管理逐步走上自我发展的良性循环轨道。

(四)在强化水资源管理方面。坚持以构建统一协调的水务规划体系为龙头，对城乡水资源全面规划、统筹兼顾、优化配置，对防洪、水土保持供水、排水、地表水、地下水实行统一调度，努力做到城市防洪工程与城市建设相协调，农村供水与城市供水相统筹。改变了在水资源管理上部门分割、地域分割、供需脱节的状况，逐步实现了城市与乡村、水量与水质、地表水与地下水、供水与需水的统一。在继续抓好农村水利，为社会主义新农村建设提供可靠水资源保障的同时，综合考虑水安全、水资源、水生态、水景观、水文化、水经济，加强了城市防洪与供水设施建设，不断改善城市水环境，基本实现了水资源的合理开发，科学利用，优化配置和有效保护，以水资源的可持续利用保障经济和社会的可持续发展。

如*县漂泊河整治工程，从单一的城市防洪河道整治向多功能的文化、观光、旅游复合功能转变，达到治理与开发并举。*县漂泊河位于*县腾越镇观音塘坝子内，长期以来，上游水土流失严重，排泄迟滞，原河道淤积了大量的泥砂及生长了大量的水生植物，严重阻碍了雨洪期洪水流泄，遇洪成灾，农田淹没，更为严重的是处于中游地段的“*第一自来水厂”产生污水倒灌，严重影响了城市饮用水质量。水务一体化后，为治理水土流失、保护水源、美化环境，*县在省水利厅的支持下，治理河段长545米，共投资800多万元进行开发式治理。经过治理后的漂泊河，集治污、水源保护、风景园林景观为一体，展现了“玉泉夜月”的美景。*大沙河城市防洪工程的整治，从单一的城市防洪功能渗透到城市文化、城市建设、城市生态、城市水环境等领域。大沙河全长19.7公里，总投资为3800万元，近期建设重点为观音塘大桥至太极桥总长5公里的城区段，投资1100万元。目前长4.8公里宽26米的大沙河河道已经建成，水务部门投资完成河堤整治6.0公里;城建部门投资完成堤岸人行道和堤岸文化休闲广场2.4万平方米，建路灯236盏;园林部门投资完成河岸绿化3.6万平方米;环保部门负责清淤治理污染。两岸890亩易涝地已变成城市建设黄金地，平均每亩土地比开发前升值16万元，仅此一项，就为*的城市建设提供建设资金1.4亿元。在直接取得经济效益的同时，社会效益也显现出来，起到了防洪保护农田面积5000亩，防洪保护城市面积4.6平方公里，保护人口2.5万人。大沙河防洪工程的建成，推动了*县城城市建设水平，改善了生态环境，丰富了城市文化内涵，提升了城市形象。*县*、*县*河、*区城南、*防洪河及东门红花河等重要河道也在改革的推动下得以改造和新修，取得了较好的社会效益和经济效益，真正体现了水资源统一管理的优势。

二、当前我市水务改革工作中存在的困难和问题

(一)现行水价过低，乡镇人饮工程基础薄弱

我市农村人饮供水水费标准分别按乡镇居(村)民、机关单位、经营、工业、建筑等用水的水价分别按每立方0.3～1.20元收取。目前，我市多数乡镇所在地的集镇人饮工程都能按最低标准收取水费，但存在问题：一是管网老化，渗漏严重;二是水源不足，水量得不到保证;三是多数集镇人饮建成后都留有债务，对水质、水源、管网进行改造的资金短缺;四是输水管网投入既有政府投入、集体投入，也有农户自己投入，产权不清;五是小规模的人饮供水大都没有收取水费;六是现有管网的投资大都由国家投入，收取水费标准过低，如进行成本核算，亏损严重，但如果按成本水费标准收取，农户难以承受。

(二)城乡供水一体化工作，需要更新改造资金

为贯彻落实我市水务管理体制改革工作会议精神，进一步深化水务体制改革，加强水资源的统一管理和优化配置，充分发挥水资源的经济、社会和生态效益，*县结合实际，为推进城乡供水一体化管理，建立供水工程自我维持、自我发展、良性运行、永续利用的新机制，*县在原自来水公司的基础上成立了*县城乡供水总公司，并将界头、马站、滇滩、中和、荷花朗蒲、曲石公平等6个乡(供水点)，纳入城乡供水一体化试点，通过运行，情况参差不齐，除中和乡运作基本正常外，其他乡镇都存在各种各样的问题和困难。一方面是管理机制不活，公司和供水站之间的责、权、利关系不明确，不能有效调动各级的积极性;另一方面是由于这些工程大都处于老化期，需改造更新工程，投资大效益回收慢，加之水务投资渠道不畅，国家投资没有用于水务基础设施建设，而公司又无法投入大量资金进行更新改造，企业即使投入有限资金，从公司经营的角度上看，投资效益不明显，甚至亏损严重，处于进退两难的尴尬局面，严重制约着城乡供水一体化工作的开展。

(三)排水污水处理回用职能需要进一步调整

现在我市排水、污水处在回用的管理职能仍在环保和建设部门，要实现水务一体化“一龙管水”的管理职能，必须理顺体制。仅靠部门推动，困难较大。

三、下一步水务改革的计划

一是整合行政职能，组建水务机构。利用政府新一轮机构改革，努力实现市级水务局，将市级原有的水利、供水职能与排水污水处理运用的相关职能归并，组建水资源和相关涉水事务统一管理的政府工作机构。理顺排水和污水处理回用，改变目前管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水资源管理现状，将分散在环保、建设部门的涉及排水、污水处理及回用与水利部门的城乡水源、供水、用水、节水、防洪、水土保持等行政管理职能调整归并为一体，统一由水务部门实行集中管理。

二是优化资源配置。按照新型的水务管理体制，相关部门要加大水利基础设施、防洪保安、饮水安全、污水处理等建设投资管理和资源保护、节约用水、水土流失治理和管理力度，保证水资源在社会经济发展中的供需平衡，逐步形成水资源保护、开发、利用、治理协调推进的局面，实现水资源的可持续利用能力。

四、需帮助协调和解决的事项

城乡水务一体化管理范文

统筹城乡发展是我国发展方式转型的重大课题。问题在于,这些年在强调统筹城乡发展的同时,城乡失衡的矛盾和问题在某些方面更加突出。例如,近几年城乡收入差距仍然有所扩大。为什么会形成这种局面?我们的看法是,在工业化主导时代,劳动力成本优势与城乡二元结构直接联系。城乡二元结构失衡,不仅是城乡发展失衡的主要症结所在,也是我国经济结构、分配结构失衡的重要因素。

我国城镇化进程取决于城乡一体化的实现程度

未来5年左右,我国将开始进入城镇化主导时代。其主要标志是,我国的城镇化率将由46.6%提升到50%以上。第一,我国正处于工业化主导向城镇化主导的历史拐点。从国际经验来说,人均GDP4000美元左右是城镇化快速提升的关节点。根据相关研究,2010年我国人均GDP将接近4000美元。第二,未来3～5年,不仅东部,而且中西部的城镇化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三,中央明确3年放开中小城市的户籍,估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此,城乡一体化将有重大突破。与此同时,改变城乡二元制度安排,将对我国的城镇化进程做出重要贡献。

打破城乡二元制度安排,为城镇化发展创造广阔空间。首先,以城乡固定资产投资为例,近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大,从1995年的3.58:1扩大到2007年的5.91:1。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局,能够明显缩小城乡发展差距;其次,以城乡社会福利制度为例,初步实现城乡基本公共服务均等化,将直接促进城镇化进程。我们的估算是,城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有30%～40%的权重;再次,以庞大的农民工群体为例,当前跨省流动的农民工已经达到1.2亿,尽快改变农民工“半城市化”的体制与政策安排,能够加快农民向城镇流动,明显地提高城镇化水平和质量。

以城乡一体化创造高质量的城镇化。一是为城镇化发展提供更多高素质的劳动力。我国“数量型”的人口红利逐步消失的趋势不可避免,预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。如果能够尽快打破城乡二元的公共服务体制,加大农村人力资源投资,把4.9亿农村劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的9.5年,到2015年和2022年接近《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2022年)》提出的主要劳动年龄人口平均受教育年限10.5年和11.2年的目标,就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。二是可以防止土地资源低水平利用的城镇化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理,防止土地资源的低水平开发和使用,为未来持续发展留足、留好土地资源。三是可以进一步释放城镇化的需求潜力。尽快改变农民工“半城市化”的体制,能够明显拉动城镇化的消费水平。

以城乡一体化实现公平和可持续的城镇化。改革开放之初,为做大经济总量,提出“效率优先、兼顾公平”具有历史合理性。进入发展型新阶段,伴随着从物质发展的追求到人的自身发展追求的提升,伴随着由私人产品向公共产品需求的升级,城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展,其实质在于承认和保障农村居民享受与城镇居民同等的发展权。广大农民公平发展将是城镇化发展的重要推动力。为此,新阶段统筹城乡发展,重要的是赋予农民公平的发展机会,包括赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利,按照公平的原则全面推进城乡一体化。第一,城乡一体化可以有不同的模式,但要把保障农民发展权放在首位,尊重农民选择权。第二,强化农民的谈判主体地位,使农民能够合理分享城市化红利。第三,加快产业布局调整,推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移,进一步加快城乡产业结构调整,优化城乡产业布局,强化城乡产业之间的协作和联系,鼓励城镇资金、人才等生产要素进入农村,改变资源从农村向城市单向流动的格局。第四,按照公平的原则配置公共资源,尤其是财政资源以及公共服务资源。要以城乡基本公共服务均等化为导向,不断优化财政支出结构,推进城乡基本公共服务制度对接,加快城乡一体化进程。

“十二五”是城乡一体化取得“历史突破”的关键时期

“十一五”期间,新农村建设取得较大进展。但从总体情况看,城乡一体化进程仍然处于滞后状态,根本原因在于城乡二元制度尚未有实质性改变。“十二五”以城镇化为主线的发展方式转型将明显提升城乡一体化的历史作用。由此,城乡一体化对我国发展方式转型的全局性与深刻性意义开始全面凸显,城乡结构的变化正处在从量变到质变的关键时期。

扩大内需对城乡一体化提出现实需求。农村消费市场潜力巨大,但由于长期的城乡经济社会二元结构,使城乡发展严重失衡。目前,城乡之间不仅在基础设施建设、义务教育、基本医疗服务、社会保障等社会事业方面的差距仍然很大,在生产和消费上的金融服务、资源可及性等经济环境方面的城乡差距更是持续拉大,成为影响农民消费能力和消费倾向的重要因素。在居民消费总额中,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2008年的25.1%,30年中下降了近37个百分点,农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2008年的8.8%,25年间下降了近24个百分点,2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局,加大财政对农村的投入,将会大大刺激农村的消费需求。

缩小城乡收入差距对城乡一体化提出现实需求。进入新世纪以来,受粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加等因素的共同作用,农民收入增长保持了年均6%以上的速度,直接带动了农村消费的较快增长。近年来,国家强农惠农政策力度明显加大,但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。城乡居民收入差距扩大,农民收入相对水平不断下降是农村消费贡献下降的最主要原因。如果加快改革收入分配体制,通过改革改变土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城镇倾斜的格局,就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障,为形成更合理的收入分配格局奠定基础。

人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。与同等发展水平的国家相比,我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点,服务业劳动力就业比重低出30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看,以城镇化拉动服务业就业比重的提高,是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。第二代农民工群体进入产业工人队伍,对城乡一体化带来的挑战与压力增大。与第一代农民工相比,他们受教育程度高,职业期望值高,对个人发展的追求也较高。这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。

打破城乡二元制度结构,形成城镇化与城乡一体化齐头并进的新格局

“十二五”时期,以打破城乡二元制度结构为重点,形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局,是实现发展方式转型的战略需要。

加快土地制度改革,提高农民土地资产收益。土地是农村最重要的资源,也是城镇化中矛盾比较突出的环节。应强化农民的谈判主体地位,使农民能够合理分享城镇化红利。第一,重点加强土地用途管制,要防止把城乡一体化当作圈地的工具。有些地方打着统筹城乡发展的名义非法圈地,剥夺农民土地权益。对这种倾向,要予以足够的重视。第二,以完善农民土地使用权为重点,保障农民权益。保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下,可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售,建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。第三,建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招拍挂体制,建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制,形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法,形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。

推进户籍制度改革,打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度,形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。第一,把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前,我国存在巨大的“半城市化”群体,即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化,力争把符合一定条件的(例如对在城市打工在3年以上、有稳定职业)的农民工市民化。第二,逐步放开城镇落户政策。因地制宜制定政策,先试点后推开,循序渐进,区别情况,逐步放宽户口迁移政策和落户条件,3年左右时间,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。5年内,放开中等城市和大城市的落户条件政策。第三,实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看,亟需实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革,打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置,实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩,以提高城镇化和经济集聚水平。

加快建立城乡统一的基本公共服务体制。第一,完善农村基本公共服务体系。尽快实施农村养老保险制度和其他社会保障,使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制订规划,在全国范围内统一政策,争取在3年左右,解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。第二,实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。用5年左右的时间,按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路,逐步统一城乡基本公共服务制度。第三,逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平。将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系,最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

打破行政主导的城乡二元资源配置方式。通过城乡资源统筹规划和一体化管理,探索建立“工业带动农业、城市支持农村”的机制,在促进城乡生产要素自由流动的基础上形成城乡经济一体化发展格局。第一,建立合理的农村资源配置机制,严格限制行政主导农村资源外流。加大财政对农业的投入,鼓励农村金融创新,完善农村金融市场,支持合作金融、草根金融的发展,逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。第二,打破城乡分离的工业化模式,建立城乡产业规划布局一体化的体制机制。支持新型工业、现代服务业链条向农村延伸,促进农业专业化分工,实现城乡产业发展一体化。加快农村工业化进程。适时推动大城市劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移,就近利用原料和丰富的劳动力资源,促进农村非农产业发展,拓宽农民收入增长的渠道。第三,打破城乡分割的公共资源投入体制,实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制,将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划,由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级,逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。

推进以城镇化为主线的省直管县改革

在城镇化快速发展的大背景下,加快推进省直管县改革,建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制,日益成为发展方式转变的重大任务。

市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展,但远未实现“以城带乡”的预期目标。20世纪80年代初在全国范围内实行的市管县体制,对推动我国城镇化和工业化曾发挥了积极作用。随着市场经济体制改革的深入和内外发展环境的变化,市管县体制的矛盾与问题逐渐增多:城镇化滞后于工业化。2009年,我国工业化率为48.6%,比城镇化率高出2个百分点。如果把处于“半城市化”的农民工人口从城镇人口统计中去除,城镇化则明显滞后于工业化。市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看,只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。

推进省直管县改革要适应城镇化快速发展的趋势。城镇化是调整经济结构、实现城乡一体化的重要载体。推进省直管县改革,重要的是加快建立有利于推动城镇化进程的行政体制。从已有的实践看,行政上的省直管县进一步扩大了县级政府经济发展权限,促进了县域经济和中小城镇发展,实现了农民工就地转移。与此同时,也有利于提高农村公共服务水平,加快推进城乡基本公共服务一体化。为此,按照城镇化发展的要求推进省直管县改革,能够实现“城市支持农村”的发展目标。