环保法处罚条例范文

关键词：环境行政处罚；救济罚；责令改正

中图分类号：D922.112文献标识码：A文章编号：1671.0169(2012)01.0031.09

随着环境危机的不断逼近，环境行政处罚作为我国应对环境问题的重要法律手段之一日益受人瞩目，相关立法的活跃也使其顺理成章地成为行政处罚理论创新及争鸣汇聚的前沿阵地。2010年由环保部修订通过的《环境行政处罚办法》开始施行，涉及行政处罚诸多热门话题，其中第12条关于“责令改正”的规定尤其值得关注，可谓第一部将责令改正明确定性为“行政命令”的法律法规。那么这一定性是否有助于实现责令改正于环境领域的特殊意义，并就此平息其于理论和实践中长期存在的制度归属争议呢？

一、责令改正环境违法行为的

制度归属争议责令改正是指行政主体责成违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。结合环境特征来看，责令改正的救济性、教育性、恢复性及相对惩罚性正好与环境问题的严重性、环境违法的正当性、高违法收益性及环境风险的不确定性相对应，因此相较传统的环境行政处罚罚种具有特殊的意义。首先，当前环境问题已经发展到由量变到质变的关键时期，责令改正的救济性所发挥的即时或向前的作用相比其他罚种所发挥的向后预防的惩罚作用将更为及时、重要。其次，相对人的环境行政违法行为往往具有一定的经济合理性、价值正当性与违法相对性，责令改正的教育性所发挥的引导功能将远远胜于其他罚种的单一报应意蕴。再次，环境违法者的行为常常是出于对违法成本与违法收益加以权衡的理性选择，但是其他罚种大多从提高违法成本的单向度考量来设计罚制，忽略了改正违法行为对于杜绝违法收益的积极作用。责令改正可以通过禁止行为人从违法中获得收益的另一向度考量来纠正这一误区，从而成为达致更优处罚实效的进路之一。最后，环境问题的特征要求人们在科学不确定的情况下仍须采取必要的行动以避免重大的环境风险。责令改正的相对惩罚功能——仅仅改正具有风险的行为将具备必要性，而运用其他罚种另课以重罚的合法性则不免受到来自处罚法定原则的质疑。

然而，上述责令改正于环境行政处罚中的特殊意义尚未从应然转换为实然，其阻滞的根源在于：责令改正的理论研究及立法实践皆呈现杂糅混沌的状态，使得违法者及某些管理者有了可乘之机。

（一）理论基础定位不明

关于责令改正的属性，目前学界仍无定论，大致可以归纳为行政处罚说、区别情况说及非行政处罚说三大类。行政处罚说又分为救济罚说[1]（P214-215）、申诫罚说[2]（P119）等。区别情况说认为要结合具体的法律条文将责令改正区分为行政处罚、行政强制措施、行政处罚的附带结果等[3]（P665-674）。有学者甚至在同一本教材中既将责令治理已经被污染的环境、补种被毁坏的树林等界定为行政命令，又把类似的如责令违法相对方限期治理、恢复植被等视为课以相对方某种作为义务而界定为行政处罚中的行为罚[4]（P172）。在《行政处罚法》通过之后，更多的学者将责令改正定性为非行政处罚，此说又分为行政命令说以及其他不明归类，后者如有学者认为责令改正违法行为等不具有直接惩罚的目的，而具有补偿性，因此将其归入“其他行政制裁”范畴[5]（P53-54）。然而这种“其他行政制裁”似乎更加定位不明，因为行政制裁作为专有名词，通常是指与刑事制裁、民事制裁等概念相对应的法律制裁的一种，并包括行政处罚和处分。况且制裁本身即含有“用强力管束并惩处”[6]（P1622）的惩罚性，因责令改正的补偿性特征而将其归入“其他行政制裁”必然陷入矛盾。行政命令说则是目前大多数学者所持的观点：“责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。”[7]（P150）以“责令改正”为题所搜索的期刊论文也几乎一致将其定性为行政命令，例如：“责令改正符合行政命令的内涵和外延特征，是行政命令的一种形式……为一种行政管理措施”[8]（P60）；“责令改正是一种行政命令，是……一种行政管理行为”[9]（P42）；“责令改正是一种行政命令，是……一种行政决定。”[10]（P59）

中国地质大学学报(社会科学版)2012年1月第12卷第1期程雨燕：试论责令改正环境违法行为之制度归属——兼评《环境行政处罚办法》第12条

（二）相关立法迷蒙不清

责令改正在法理基础上的定位不明直接反映为相关立法的迷蒙不清。

1.法规定性各异。现行环境立法规定并未给责令改正的定性提供统一的依据，而是大致分为四类。一是大部分环境法律法规在《行政处罚法》出台后都不再将责令改正明确列为行政处罚的罚种。二是将责令改正明确列为行政处罚的罚种。既包括《行政处罚法》出台前即已实施的情形，例如《违反矿产资源法规行政处罚办法》（1994）第8条：“对违反矿产资源法规的行为的行政处罚包括：……(二)责令限期改正……”也包括《行政处罚法》出台后仍然予以规定的情形，例如《安全生产违法行为行政处罚办法》（2007）第5条规定：“安全生产违法行为行政处罚的种类包括责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停止建设等”，只是另外补充规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”。三是间接将责令改正纳入行政处罚的种类之一，例如《土地管理法》（2004）第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院。”通过对行政处罚决定不服的救济性规定间接将“责令限期拆除”归入行政处罚。四是明确将责令改正排除在行政处罚之外，例如《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函[2000]134号）：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为。”

2.表达形式混乱。在法规定性各异的同时，现行立法规定也并未给责令改正提供明确的形式上的界定，责令改正混迹于大量“责令……”的表述中而难以区分。环境法律法规中关于“责令”的表述有：责令（限期）改正，责令停止生产或者使用，责令停产停业，责令限期治理，责令限制生产、限制排放或者停产整治，责令关闭，责令限期拆除，责令停止违法行为，责令船舶临时停航，责令停止建设，责令限期补报，责令停止……活动，责令限期整改，责令停止运行，责令停止作业，责令限期清理，责令停止养殖活动，责令限期缴纳（补缴），责令收回违法发给的证书，责令无害化销毁，责令限期补办手续，责令停止试生产等。立法表述的种类繁多，并未体现出责令改正所共有的独特的形式特征：共性的缺乏是由被责令改正行为具体表现情状的多样性所决定；特性的不足是因为责令改正与明文纳入环境行政处罚的某些“责令……”并无本质上的区别。

二、《环境行政处罚办法》第12条

之商榷《环境行政处罚办法》第12条的出台正是基于上述责令改正制度理论定位不明，立法迷蒙不清的现状，试图在环境行政处罚领域率先平息立法及实践中的争议。该条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。该规定的初衷在于通过立法明确责令改正的制度归属、具体形式及适用程序，但存在以下问题。

（一）制度定性不正确

该规定在责令改正制度归属方面采纳了趋近主流的“行政命令说”，然而由于行政命令自身理论的含糊，不但不能平息责令改正的属性之争反而让人更加深感忧虑。从上述列举的“行政命令说”中责令改正的定义就可窥见，即使同为“行政命令说”其观点也不尽相同，分别认为责令改正是“一种行政管理措施”、“一种行政管理行为”，“一种行政决定”……这是因为我国行政法学界目前对于行政命令的理解本身即存在争议和误读。我国行政法学界较少将行政命令作为一种独立的行政行为加以详论，尚未形成相关的完整理论体系①，《行政诉讼法》与《行政复议法》等行政法律法规也更未对其作出明确规定。在使用行政命令一词时大多数学者依字面意思将其界定为一种具体执法行为，认为行政命令是行政主体依法要求行政相对方“为”或“不为”一定行为的意思表示行为，并与冠之以“命令”、“令”等名称的行政决定或措施相区别。而笔者认为这实际上是因行政命令的理论尚不完善，概念仍未厘清而引致的以讹传讹。由于我国行政法与其他国家或地区的行政法颇有渊源，因此需要参看一下其他国家或地区关于行政命令的研究成果。台湾行政法上的行政命令包括静态与动态两种意义。一指由行政机关所订定的抽象规定，一指行政机关对一定的管制事项，透过行政程序事先作抽象规定的行政行为[11](P523)。“法国行政命令的体系，以制定机关的不同，从形式上可区分为总统令、政府令、部令、共同部令、中央各处署局令、省令、郡县乡镇市区令等……”[12]德国行政法上则采用法规命令与行政规则的二分架构，法规命令只要其授权符合相当的明确性，具有相同于法律的对外直接拘束力。行政规则仅就行政内部的组织、职务分配等组织性、程序性或事务性的事项加以规定[13](P591-610)。日本公法学界普遍将“行政命令”称呼为“行政立法”。“凡行政机关订定的法规范，总称为‘命令’；亦即前述之‘行政立法’。行政立法得大别为（一）法规命令，（二）行政规则（或称行政命令，亦称行政规程）。前者乃有关一般国民权利义务之规范，性质上系行政机关对外生效之‘法规’，后者则为有关行政内部关系而订定之规范。”[14](P210)《元照英美法词典》对于“AdministrativeOrder”的解释是“①行政命令，指行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定。②行政规则，指行政机关为解释或适用某一法律条款而的规则。”[15](P36)

由此可见，上述国家或地区的行政命令概念与“行政命令说”中所指称的概念大相径庭。台湾所称行政命令尽管有静态、动态之区分，但皆指行政机关订定规则的抽象行为。法国的行政命令是指与法律相区别的由行政机关并具有相当法规范力的抽象行政行为。德国所称行政命令中的法规命令与行政规则虽然似乎有抽象行政行为与具体行政行为的差别，但更多是内部行政行为与外部行政行为的区分。日本的行政命令在广义上等同于行政立法，是一种抽象行政行为，在狭义上等同于行政规则，是一种内部行政行为。英美法系对于“AdministrativeOrder”的第二种解释——行政规则，更接近抽象行政行为含义；第一种解释——行政命令，与“行政命令说”的相关概念在字面表达上最为接近，但由于英美法系与大陆法系关于行政行为的区分并不相同，它所指的“行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定”，是强调行政机关所作出的具体的对相对人发生影响的决定应当进行听证，而行政机关所作出的对相对人发生影响的决定的范围远远超出了“行政命令说”当中所指称的行政命令，因此相关解释的可借鉴意义不大。

与此同时，上述国家或地区的行政命令概念与我国《辞海》中的权威解释极为接近。“行政命令简称‘政令’。国家行政机关颁布的施政命令。我国国务院办公厅于1987年2月的《国家行政机关公文处理办法》规定：重要行政法规和规章，采取重大强制性行政措施、任免、奖励有关人员，撤销下级机关不适当的决定等，用‘命令（令）’。”[16]（P899）罗豪才也将行政命令定义为：“是指行政机关在其职权范围内就特定事项向不特定的公民、法人和其他组织有关行政文件的抽象行政行为。”[17]（P124）另有学者指出：“行政命令是指各级行政机关在职权范围内对外的具有普遍效力的非立法性规范。它是对外抽象行政行为中排除行政立法后的那一部分。”[18]（P145）

因此，可资借鉴的国外相关学说和渊源，以及我国的权威解释和概念都支持将行政命令理解为一种抽象行政行为。大多数持责令改正“行政命令说”的学者可能并未真正了解行政命令的相关理论，从而将行政命令等同为“命令性的行政行为”。而命令性行政行为则是与确认性行政行为、权利形成性行政行为相对应的概念。很多行政行为因为其强制性特征都可以纳入命令性行政行为的范畴。“……命令式的行政行为包括行政处罚、行政强制措施以及大部分依职权的行为。”[19]（P143）也有学者在认识到行政命令真实含义的基础上，仍然提出为解决实践中某些行政行为定性不清的问题，对行政命令作出具体、创新或行政意义上的解读②。姑且不提相关论证的矛盾错漏之处，其弊端在于：一是偏离国际较为通用及国内较为传统的概念体系，容易使相关名称、分类等因缺少统一的话语体系陷入紊乱无序的泥沼；二是作为一种概念的特殊或创新解读在理论和立法上皆属空白，从而缺少相关的制度支撑及程序保障。试图用原本就模糊不清的概念及理论去澄清定性不明的行政行为必将事与愿违。

（二）列举形式不周延

该规定在责令改正具体形式方面采用名称列举加兜底条款的方式，试图尽量规范责令改正的外延，然而事与愿违，未能在改善立法乱象方面有所建树。

一方面，该规定只是单纯的名称列举而并无概括责令改正的内涵，将导致现有立法中部分本质相同的责令改正行为因为表述上的些微差异而无法识别。例如《野生动物保护法》第34条规定的“责令停止破坏行为”，以及《矿产资源法》第39条规定的“责令停止开采”，结合法条上下文都可以理解为“责令停止违法行为”的具体情境表达，从而不妨认定为同一形式的责令改正行为。另有类似的表达如1991年《水土保持法》第32、33条规定的“责令停止开垦”，其在2010年修订后于对应条款中被调整为“责令停止违法行为”，可以进而佐证这一推定。但是，仅有“责令停止违法行为”是《环境行政处罚办法》第12条明文列举的责令改正具体形式。在遇到类似情况时有三种选择：一是忽略同质内涵，从名称差异出发将第12条未明文列出的责令行为排除在责令改正行为之外，该选择因未能揭示责令改正行为的本质而显非恰当。二是忽略名称表述，从相同本质考量将未明文列出的责令行为等同于明文列出的责令改正行为，该选择则因严谨欠缺而难以平息争议。三是根据兜底条款将其纳入“法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式”，该选择如果被滥用将导致大量无法辨别的责令行为被囊括其中，从而无法实现第12条精简统一责令改正具体形式的立法初衷。即以上三种选择都无法制度化地解决立法实践中类似责令改正行为在形式上纷乱杂呈的现状。

另一方面，《环境行政处罚办法》效力层级有限，因而第12条的规定可能招致立法冲突。其一，相关立法冲突在纵向上表现为：上位法对于该规定列举的责令改正形式在属性上认定不一致。例如《环境行政处罚办法》将“责令停止试生产”列举为责令改正的具体形式，然而该部门规章的上位法行政法规《建设项目环境保护管理条例》第26条规定：“……逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。”从表述上可以看出“责令停止试生产”并非责令改正的具体形式，而是责令改正不能后的措施，属于行政处罚的范畴。其二，相关立法冲突在横向上表现为：环境违法行为所涉及的不同行政领域对第12条所列举的责令改正形式在属性上认定不一致。例如2011年新修订的《危险化学品安全管理条例》，规定作出责令改正的主体分别涉及安全生产监督管理部门、质量监督检验检疫部门、公安机关、工商行政管理部门、交通运输主管部门等。依据《环境行政处罚办法》第12条，对于该条例规制的环境违法所实施的责令改正行为一律当属行政命令。然而，由于责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在安全生产及工商行政管理等领域中皆被长期广泛应用，至于其属性也自然存在相应的规定。此时该条例中规定由安全生产监督部门作出的责令改正行为如依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第5条将被认定为行政处罚。因为作为部门规章的《环境行政处罚办法》并非该法第5条规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”之情形。该条例中规定由工商行政管理部门作出的责令改正其性质则将基于不同的地方规定而有所不同。例如《上海市工商行政管理局关于“责令改正”在法律文书中如何正确表述的批复》（沪工商法[2001]365号）就责令改正的属性问题采纳了折衷方案。《长沙市工商行政管理局关于印发〈行政处罚前先行责令改正的规定〉的通知》(长工商[2003]136号)第2条则将责令改正一律定性为不同于行政处罚的“行政措施”。

（三）立法理由不充分

该规定在责令改正适用程序方面排除遵循行政处罚程序，然而相关理由并不充分。《环境行政处罚办法》第12条简单阐明责令改正不适用行政处罚程序的理由是“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。然而笔者在查阅《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）之后，发现该通知只是在列举行政行为种类时将行政命令与行政处罚分别列出，暂且搁置行政命令如上文所述作为抽象行政行为能否与行政处罚并列成立案由的争议，至少该通知并未对二者的内涵加以定义，仅仅是毫无悬念的表明行政命令与行政处罚是两种不同的行政行为，既不能证明责令改正不是行政处罚，也不能证明责令改正属于行政命令，更不能因此推断出责令改正不应当适用行政处罚程序。

三、救济罚属性的确立

《环境行政处罚办法》第12条所界定的“责令改正”正是因为在制度归属的法理根基层面出现错位，以致存在立法表达混乱、程序制约缺失等隐忧，仍然无法平息责令改正制度的相关争议，最终将影响其于环境行政处罚领域教育、救济功能的坐实。因此，笔者在质疑该规定的基础上，从责令改正制度的价值及其实现这一原点出发，提出将其定性为救济罚并纳入环境行政处罚体系的大胆设想，进而在必要性分析、可行性论证的基础上勾勒出建构的途径。

（一）价值定位：教育目标内生化

救济罚是指“恢复被侵害的权利、秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的处罚”[1]（P214），是行政处罚的一种形式，其特征在于既是对违法者的制裁和惩罚，又是对受损权利、秩序的恢复和救济。救济罚涵摄了责令改正制度的核心价值并有助于该价值的实现，因而是其最恰当的性质归属。

责令改正制度的核心价值在于将教育目标融入处罚之中。处罚与教育相结合是《行政处罚法》第5条所确定的行政处罚的基本原则之一。这一原则来源于不容“不教而诛”的法律理念。“不教而诛”出于《论语·尧曰》“不教而杀谓之虐”，《荀子·富国》“不教而诛，则刑繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩”，并与立法的本质及作用密切相关，体现了法治与德治的结合。《商君书·更法》中记载：“伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不教，及至文武，各当时而立法”。梁启超也认为法由不成文法向公开公布的成文法转变的原因之一在于“以不教而诛之为罔民也，乃以法律代一种之教规，泐而布之，使一国知所守”[20]（P4）。责令改正要求相对人在一定认知的基础上主动纠正违法行为，着重对行为人的教化及先前行为的补救而非惩罚，无疑是处罚与教育相结合原则在行政处罚适用中的具体化和延伸。而上述核心价值实现的关键则正在于将其定性为救济罚，并纳为正式的环境行政处罚种类以实现教育目标的内生化，从而突破将环境行政处罚制度视为单纯的责任手段的定式，在手段中融入目标，真正实现处罚与教育相结合。

（二）必要性分析：性质外化的弊端

将责令改正的性质外化于环境行政处罚既不利于保护相对人的合法权益，也不利于保障行政主体的管理行为，从而无法实现最基本的行政法目标。

1.不利于保护相对人的程序权益。否定责令改正的行政处罚性质将使其失去行政处罚程序的制度性保障，从而有悖公正原则同等情况同等对待的基本要求，不利于保护相对人的合法权益。下文即以将责令改正外化于环境行政处罚的立法现状为例。

其一，《环境行政处罚办法》第12条将“责令停止生产或者使用”确认为不同于行政处罚的责令改正，且并无明确规定听证程序以保障行政相对人权益，甚至由于行政命令相关理论研究及立法实践的严重不足，连基本的立案、调查、审议、告知、申辩等程序都缺少相关的法律依据。在此之前的1999年《环境保护行政处罚办法》第2条不仅将“责令停止生产或者使用”明确为环境行政处罚的种类，而且还将其列入重大行政处罚的范畴，通过第32条规定：作出责令停止生产或使用的行政处罚决定之前应当进行听证。可见“责令停止生产或者使用”确是很大程度上影响行政相对人权益的一项重大行政行为。尽管目前在以环境保护部环境监察局名义公开发表的《环境行政处罚办法》解读中可以找到对“责令改正违法行为”予以听证的依据：“在具体案件办理时，环保部门实施行政处罚必须严格遵守告知、听证等法定程序；‘责令改正违法行为’则尚无有关告知、听证的法律要求，环保部门可以自行决定是否进行告知、听证。”[21]（P14）然而这一依据聊胜于无。一是该解读并不具备法律效力；二是相关用语——“可以”，“自行决定”等体现的选择性与随意性都大大降低了听证制度保障的力度及规范；三是反而更加明确的将“责令改正违法行为”的程序区别于行政处罚所必须严格遵守的法定程序。

其二，《环境行政处罚办法》第10条将“责令停产”列为行政处罚的罚种，从而理所当然适用行政处罚程序。以立法原意揣摩，此处“责令停产”显然不能从字面上理解为“责令停止生产”的简称，但是二者的实质区别却缺少相关的解释及理据，以至于执法者无所适从。福建省环境保护厅因此请求解释，《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函[2010]214号）则答复：“……在具体案件的处理中是‘责令停产’还是‘责令停止生产’，应当结合违法行为的性质，选择适用相应的具体法律法规规章条款。”该复函采用避实就虚的伎俩，仅提供具体的处置方案，并未就如何“结合违法行为的性质”区别适用二者作出理论诠释。另外，该复函还答复：“环保部门作出责令改正决定时，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这从另一侧面表明在现有立法中并无责令改正环境违法行为时相对人是否可以寻求行政救济的明文规定，以至于需要通过环保部以复函的方式解答，但遗憾的是，该复函作为内部规范性文件，效力层级有限且所涉面向狭窄，无法从制度根源上解决通过规范责令改正适用程序以保护相对人合法权益的问题。

2.不利于保障行政主体的管理效果。否定责令改正的环境行政处罚性质，将无法保证期待的执行效果，从而不利于保障环境行政主体的行政管理行为。从现有环境立法规定来看，责令改正的适用情形有四种。一是单处，例如《环境噪声污染防治法》第53条：“……由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的……责令停业、关闭。”即在情节不严重时是单处责令改正而不再处以其他行政处罚。二是与其他行政处罚并用，例如《大气污染防治法》第57条：“……责令停止违法行为，处二万元以下罚款。”三是与其他行政处罚选用，例如《水污染防治法》第81条规定：“……责令拆除或者关闭”。四是将责令改正作为行政处罚的前置条件，例如《可再生能源法》第29条：“……责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。”

首先，在单处及并用情形下，如果将责令改正理解为对相对人施加义务的指令性行政决定，则立法中并未规定相对人不履行责令改正义务的法律后果，因而缺乏强制力的保障。实践中司法机关也往往以责令改正不具有执行内容为由拒绝执行。例如《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》（渝高法[2004]244号）第10条规定：“行政主体或者权利人申请人民法院强制执行具体行政行为，具有下列情形之一的，应当依法裁定不予受理：……（四）……属责令改正等不具有执行内容的行政决定的。”尽管上文提及的“环函[2010]214号”表明“环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定”。然而，一是作为内部规范性文件其效力层级有限；二是由环保部作出，其适用范围无法推及由其他行政主体作出的责令改正环境违法行为；三是其在强制执行由环保部门提出申请，司法部门决定受理的二元关系中仅对环保部门单方具有指导作用。因此该复函仍然无法确保责令改正的执行效果。

其次，在选用情形下，由于责令改正与其他环境行政处罚在适用时呈现选择关系，当存在处罚主体的权力寻租，尤其当与责令改正选用或者后续的行政处罚种类的实施成本较低，无须采用听证程序或政府批准，甚至可以采用简易程序时，其相比责令改正如前文所述在实践中的较低程序要求既无需付出更多代价，又可以带来某些隐性收益，从而将成为首选。

最后，同理，在前置情形下，处罚主体出于自身利益考量可能放弃督促相对人履行改正义务，而积极采用相对人拒不改正的后续——行政处罚。

因此无论如何责令改正的执行效果都难以保证，其结果要么是因缺少强制力而落空，要么是以罚代教从而与环境行政处罚的目标渐行渐远。然而如果责令改正本身即为行政处罚，那就必须以强制执行而非其他行政处罚作为后盾，执行效果将得以保证。

（三）可行性论证：阻抗的清除

将责令改正定性为救济罚纳入环境行政处罚体系不仅具有实践中的必要性，也具备理论上的可行性。梳理相关的论证可以发现，目前认定责令改正不属于行政处罚的主要理由为：一是法规依据，《行政处罚法》第8条未将责令改正列为行政处罚的种类，同时第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，将责令改正与行政处罚并列提及，似乎排除了其作为一种处罚形式的可能性；二是理论依据，即认为责令改正不具备行政处罚的核心特征——惩戒性。然而这两则理由都值得商榷。

1.将责令改正排除于行政处罚的直接依据尚付阙如。从法规依据来看，全国人大法工委在《行政处罚法》释义中对责令改正作出的专门说明，可以归纳为以下三点内容：一是责令改正占当时法律、法规中行政处罚规定的一半多。二是《行政处罚法》草案曾将责令改正列为行政处罚种类之一，但因有人提出“对于任何违法行为均应予以改正，所以责令改正不应当是一种处罚”，而未作出相关规定。三是出于《行政处罚法》的规定应当与当时的法律、法规相衔接的目的，提出过渡方案一：“警告当中包括责令改正”；过渡方案二：另外又单独规定了一条“行政机关发现违法行为，应当责令当事人改正违法行为，消除违法行为后果。”[22]（P20）这是全国人大法工委对于不将责令改正纳入行政处罚罚种的立法解释，但从另一个角度来看却恰恰证明了责令改正与行政处罚的同质性。第一，责令改正在《行政处罚法》出台之前数量颇多，是一项非常普及的罚种，实践操作中也不存在任何问题，否则就不会在立法草案中规定为行政处罚的罚种之一。第二，不将责令改正正式纳入处罚罚种的原因是其“任何违法行为均应予以改正”的前置特征，而并非其在本质上异于行政处罚，且前置特征是否就足以构成否决其成为行政处罚的原因本身即值得探讨。第三，其提出的过渡方案一——“警告当中包括责令改正”虽然语焉不详，但仍可猜测其本意是认为可以将责令改正暂时归入警告罚的范畴，尽管笔者并不赞同将责令改正归入警告罚，但警告罚是典型的行政处罚罚种，在逻辑上可以从中推理出责令改正与行政处罚的共通性。第四，《行政处罚法》第23条是采用过渡方案二实现“行政处罚法与当时法律、法规相衔接”的产物，从释义的上下文来理解，其初衷是顺应当时法律、法规中相当数量的行政处罚都规定责令改正的大势，其本意是为了强调责令改正与行政处罚的共生性，而并非如某些学者所言乃是进一步将责令改正排除在行政处罚之外。因此，一直以来所谓将责令改正排除于行政处罚的权威的直接法规依据并不存在。

2.责令改正的相对惩戒性仍然符合行政处罚的本质。首先，责令改正具有相对惩戒性。责令改正并非仅仅是一种恢复和救济，作为一种行政负担也会给相对人带来额外的物质或非物质的不利影响。一是责令改正行为并非是消极的不作为，往往需要相对人付出新的人力、物力及时间，尤其环境领域的消除污染可能比某些处罚的负担要更沉重，远远超出了单纯的违法利益返还。实践中不乏环境行政处罚相对人对于行政处罚并无疑义，对于责令改正要求却锱铢必较请求免除的案例。如环保部处罚山西鲁能晋北铝业有限责任公司一案，该案相对人未申请听证即主动接受10万元罚款，但提出取消“责令停止生产”的决定，其重要理由之一即负担过重。环保部也最终酌情考虑这一请求并决定“将‘责令停止生产’的决定缓期执行”③。二是虽然赔偿、恢复原状、停止侵害等都属于权利救济的手段，本身不具有惩戒性，但在这些民事性质的救济措施之前加上“责令”两字，性质就发生了变化，使这种行为变成了行政机关的职务行为，具有对当事人的“非难性”和“谴责性”。然而，这种惩戒性又确实有别于一般行政处罚额外剥夺某种利益或直接要求履行某种义务的情形。因此有学者认为行政处罚的惩罚可以区分为相对性惩罚和绝对性惩罚。所谓相对性惩罚，是指行政处罚未使违法者承担新的义务，而是促使其在能够履行义务时，继续履行原应履行的义务，不再重新违法，或者以其他方式达到与履行义务相同的状态……[23](P21-22)责令改正即符合此类情形。

其次，相对惩戒性也仍然符合行政处罚的本质要求。例如在惩戒属性方面与责令改正相类似的“没收违法所得”，并无因其未对违法者课以新的负担而被排除在行政处罚罚种之外。在讨论是否将没收违法所得确定为罚种时，有学者认为违法所得不是违法者的合法利益，因而没收违法所得未对违法者的合法权益造成任何影响，意味着违法者没有受到惩罚，所以没收违法所得不是行政处罚。但《行政处罚法》立法中并未采纳此种观点，认为此种观点对没收违法所得的认识不够全面，违法所得也是“所得”，该种财产利益在未被没收之前，实际处于违法当事人的控制和支配之下，没收这种利益，即使它是违法取得的，也同样会对当事人产生惩戒的心理和精神效果。因此没收违法所得以及没收非法财物等在性质上属于行政处罚无疑[24]（P120）。而责令改正也是将当事人因违法行为已控制和支配的优势或收益加以剥夺，同理符合行政处罚的要求。

因此，当以上认为责令改正不属于行政处罚的两则理由无法成立，而二者的一致性、一体性又无法抹杀时，责令改正的行政处罚属性已经呼之欲出了。

（四）建构的途径

将责令改正定性为救济罚纳入到环境行政处罚的罚制之中，对于当前的主流观点而言无疑是一种冲击，因此可以尝试以下进路：

1.设计建构理论基石。进一步完善救济罚理论。目前，以《行政处罚法》第8条为代表的行政处罚罚种的相关立法，皆采用“名称形式”作为划分标准，即区分为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。有学者诟病这一分类方式是导致“其他行政处罚”大量存在的根本原因，只要名称不同于6种“本行政处罚”，就被纳入“其他行政处罚”，为准确认定“行政处罚”带来困难，因而并非理想且科学的分类标准，成熟的分类应以行政处罚的具体功能为标准[25]（P80）。而以具体功能为标准的分类恰恰有利于将责令改正纳入救济罚的范畴，从而与传统的行政处罚学理分类——声誉罚、财产罚、行为罚、自由罚相并列。因为责令改正难以纳入行政处罚传统分类的原因之一正是在于：相对人的改正行为除退出违法收益外，还可能付出声誉、财产或者禁止从事某些行为的代价，因而无法通过责令改正所剥夺的权益来进行分类。但现在却可以通过责令改正设定的功能——恢复被侵害的权利秩序或使侵害不再继续，将其划分为救济罚。毋庸置疑，这是一种迥然于通说而具有争议的设想，但笔者认为可以借鉴刑法中的“恢复性司法”[26]（P160-161）理念来跨越这一障碍。“恢复性司法”的核心在于改变传统刑事政策以惩罚为中心，从而所塑造的秩序只是国家强力结果，并没有使因犯罪行为而失衡的社会利益关系重归平衡的状况。“恢复性司法”所强调的不是对犯罪人进行惩罚而减少其利益，而是倾向于在被害人那一端补偿其利益损失，修复因犯罪行为而利益失衡的犯罪人与受害人之间的关系。如果将责令改正纳入行政处罚，则同样是在以“惩戒”为核心的传统行政处罚罚制中加入“修复”的元素，强调对受侵害人以及受损害环境的救济，在某种程度上与“恢复性司法”具有异曲同工之妙。这无疑是对现行环境行政处罚方法、种类不足以制止违法行为人继续危害环境的必要补充，对于行政处罚罚种体系的完整建构具有重要意义。

2.寻求现有法律依据。在法条的明文规定中寻求认同，即先在不修改《行政处罚法》的前提下对相关的条款重新作出解释。可以将责令改正理解为《行政处罚法》第8条第（七）项的规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。将第23条理解为责令改正以外的行政处罚在适用时必须与责令改正并用的强制性规定，而并非将责令改正排除在行政处罚之外的除斥性规定。俟《行政处罚法》修改时再在理论研究不断深入健全的基础上考虑如何进一步予以明确规定，并于《环境行政处罚办法》再次修改时将责令改正明文列为处罚种类之一。

3.通过实践反刍立法。在实践中不断完善责令改正的具体制度并反映于立法。本文主要论及责令改正的类属，一方面，因为法律属性是某项制度存在和发展的根本问题，正所谓“皮之不存，毛将焉附”；另一方面，明确责令改正的救济罚属性，将其所代表的教育目标内化为行政处罚的题中应有之义对于环境行政处罚制度具有独特的重要价值。但这并不代表可以忽视责令改正制度的具体设计，责令改正功能的充分实现仍有赖于其适用的实质要件、形式要件、程序要件、期限等方面的健全。另外，责令改正在实践中的重要作用也有待于进一步发掘，理论体系上的完善程度与实践中的重要程度往往成正相关，实践将为责令改正的行政处罚内生化进程不断提供依据及动力。

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[26]Zehr,H.,B.Toews.CriticalIssuesinRestorativeJustice[M].NewYorkCriminalJusticePressandUKWillanPublishing,2004.

注释：

①不同时期的权威教材都未论及行政命令，例如皮纯协:《中国行政法教程》，中国政法大学出版社，1988年版；杨海坤：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，1992年版；叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2003年版。

环保法处罚条例范文

【关键词】防止公害公害刑法环境保全环境刑法

一、日本环境刑法的演进历程

20世纪60年代日本在经济上获得高速增长的同时，也给环境带来了严重的负面影响。以震惊世界的四大公害事件为代表，[1]公害事件在日本各地相继发生，日本被冠以“公害先进国家”的称号。在这样的背景下，日本于1967年制定了《公害对策基本法》。该法规定了六大公害：大气污染、水质污染、噪音、振动、地面下沉、恶臭；并制定了为保护人体健康与保全生活环境为目的的环境标准。

在反对公害舆论的压力下，日本于1970年召开第64届国会，为了实现更加有效的公害政策，对《公害对策基本法》进行了修订。在这届被称为“公害国会”的临时国会上，共制定与修订了14部与公害相关的法律。[2]对《公害对策基本法》修订的中心内容是，在立法目的中删除了“与经济相协调”的条款，即将“保护国民健康与保全生活环境”作为唯一目的，明确了环境优先的立法宗旨；追加规定了土壤污染作为公害之一种（由此形成典型的七大公害）；新增加了保护自然环境的规定。在新制定与修订的与公害相关的14部法律中，《关于涉及人体健康的公害犯罪处罚的法律》（以下简称《公害犯罪处罚法》）以典型的“公害刑法”而著称，规定了公害犯罪，新设了因果关系的推定规定、行为人与法人的两罚规定。这一时期的环境保护法制，以针对公害的刑事规制为中心，由行政管制法规中的罚则与《公害犯罪处罚法》两部分构成。1971年为了纠正公害对策中行政职能分割的弊端，综合推进环境保护行政管理，日本设立了环境厅。

由此可知，日本的环境保护法制往往强调的是防止公害的侧面。不过，从当初制定《公害对策基本法》的情况来看，虽然是间接的、有限的，但也考虑到了“作为环境对策的环境保护”或者“作为防止公害的环境保护”的问题。在日本所谓“环境刑法”并没有严格的定义，一般将从环境保护的立场出发惩治侵害、危害环境行为的法律称为环境刑法。从这一角度来看，1970年整理、修订及新制定的各种行政管制法规中的罚则规定，恰恰是环境刑法。[3]在日本完善公害对策法制的同一时期，1970年3月公害国际会议在日本召开并发表了东京宣言，该宣言明确提出环境权的要求：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”同年9月，日本律师联合会召开第13届人权拥护大会讨论公害问题，明确提出“环境权”的概念。这一时期也是全世界重视环境权，向全面的环境保护迈进的时期。

此后，在世界规模的环境破坏的扩展之中，人们逐渐认识到环境保护不能只停留在公害对策之上，形成了全方位保护环境的共识。1992年召开的世界环境与发展大会，通过了《里约环境与发展宣言》，提出可持续发展要求：“人类处在普遍受关注的可持续发展问题的中心。”在这一背景下，日本于1993年废除了《公害对策基本法》，制定《环境基本法》取而代之。该基本法在第1条立法目的中明示：通过环境保全，“在确保现在及未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献。”在第4条中明确提出保全地球环境的必要性：“发展环境负荷少的健康经济”，“构筑一个可持续发展的社会”。由此，日本环境法制发生了以下变化：其一、从公害防止型转变为环境保全型，其二、从事后治理转变为未然预防，其三、从防止损害转变为风险管理。[4]然而，日本制定《环境基本法》以来，并没有制定像《公害犯罪处罚法》那样的《环境犯罪处罚法》。作为以环境保护为宗旨的刑事规制，只是个别地存在于涉及环境的各种行政管制法规的罚则之中。在这一点上，日本的环境刑法与将环境犯罪规定在刑法典中的德国环境刑法有很大不同。

通常，在介绍日本环境刑法的著作及论文中，大多数学者都认为日本的环境刑法包括以下三个部分：存在于行政管制法规的罚则之中的附属刑法、独立于刑法典的特别刑法（《公害犯罪处罚法》）、以及刑法典的部分内容（当以环境恶化为媒介危害、侵害到人的生命、健康时，也承认其构成刑法上的犯罪。例如：日本刑法典上的业务过失致死伤罪、有关饮料水罪等）。

为了突出“公害刑法”与“环境刑法”发展的阶段性及对比的意义，本文将上述“广义”的环境刑法区分为“公害刑法”与“环境刑法”两部分：一是行政管制法规的罚则规定属于“环境保全”范畴的“环境刑法”；二是特别刑法与刑法典的部分内容构成的环境保护是极其间接的和有限度的，偏重于防止公害的侧面，就是说《公害犯罪处罚法》与刑法典的部分内容，虽然在结果上发挥了“环境刑法”的作用，但不能说其就是“环境刑法”本身，而将其归类为“公害刑法”。[5]本文将基于由公害刑法向环境刑法转换的视角，主要围绕典型的“公害刑法”——《公害犯罪处罚法》及“环境刑法”——行政管制法中的罚则规定展开讨论。

二、日本的公害犯罪处罚法

（一）《公害犯罪处罚法》的立法过程

刑法基本上是立足于个人责任的原理之上，基于个人的故意或过失行为追究其责任，但公害在本质上是由企业等人的集团或者不特定多数的加害者集团所造成的，所以往往难以将公害归结于个人责任。近代刑事法排斥对嫌疑人进行惩罚，确立了“疑者不罚”原则，在公害案件中，确定个人的具体特定行为与结果之间的因果关系是极其困难的，刑法对此种现象常常丧失责任追及能力。倘若针对公害追究刑事责任，就要将公害犯罪从刑法中分离出来，通过修正刑法的一般性原理来实现。《公害犯罪处罚法》就是具有这样任务和性质的立法。[6]实际上，在制定《公害犯罪处罚法》前后，日本刑法学界针对规范公害犯罪问题存在两种对立的思路。一方面，有学者主张应该在遵循古典的刑法原则的基础上，更加冷静地讨论刑法的功能及其局限；与之相对，有学者主张应该积极开拓直接规制公害犯罪的刑事原理。主张修正现有刑法理论以应对公害问题的学者认为，公害是现代社会产生的一种新型犯罪，只是凭借由实害犯构成的现行刑法上的犯罪，难以保护公众的生命、健康不受公害侵害的问题，有必要创设一个具有公害危险犯性质的新型公害罪；尤其在因果关系的立证方法与推定、企业过失与个人责任以及公害犯罪的追诉与居民运动等问题上，明确要求对传统的刑法理论进行转换。对刑法理论持慎重态度的学者则对公害犯罪的立法化提出疑问。其批判的焦点在于：《公害犯罪处罚法》为了提高其效果，必须对刑法的传统原则进行大幅度的转换，相反这样做恰恰不能提高规制的效果，其处在一个两难的境地。持慎重观点的学者无论在原则上还是在实际层面上都对公害犯罪的立法化提出质疑，认为对于规定严格排放标准的行政法规以刑罚来保证其实现的直罚方式是妥当的作法，主张制定行政附属刑法来控制公害问题。[7]

针对公害采取刑事规制的问题，日本法学界尽管存在上述两种对立的主张，但是面对深刻的公害问题必须要做出现实的对应，那么对企业的“犯罪化”采取刑事规制的惩治手段就成为一个不可回避的问题。当时在日本仅仅依据现行刑法对公害犯罪进行处罚，显然是非常不充分的，因此人们期待审议刑法全面修改的法制审议会刑事法特别部会起草有关刑事制裁的规定。[8]但是，在短时间内不可能对刑法进行全面修改的情况下，为了惩治公害犯罪，就有必要对刑法的基本原理予以修正。为此，法务省将此项工作从刑法的全面修改计划中抽取出来，准备进行单独立法。要做到有效规制公害犯罪，仅仅在行政规制中附加罚则的作法是不够的，另外适用刑法上的业务过失致死伤罪在原则上亦存在局限。在这样的现状之中，立法者在二者中间的位置设定了作为“危险犯”的公害罪。[9]有关公害犯罪的单独立法草案要纲经过法制审议会审议之后，法律草案提交国会经过若干修改后，1970年获得国会通过。

（二）《公害犯罪处罚法》的内容及特色

《公害犯罪处罚法》是专门规定有关环境污染犯罪及其刑罚的单行刑事立法。该法规定对实施下列行为者予以处罚：由于故意或过失，“伴随工厂或企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质，对公众的生命或身体造成危险者”。法定刑规定：在故意的情况下，科处3年以下徒刑或300万日元以下的罚金（第3条第1款）；在过失的情况下，科处2年以下徒刑或监禁、或者200万日元以下的罚金（第2条第1款）。对于触犯该法第2条第1款而致人死伤者，科处7年以下徒刑或500万日元的罚金刑；对于触犯该法第3条第1款而致人死伤者，科处5年以下徒刑或监禁、或者300万日元的罚金刑。这是被称为结果加重犯的犯罪类型，按照现在刑法上的通说，结果加重处罚需以过失为条件。《公害犯罪处罚法》的特色体现在：其一，伤害这一形式，即使不直接对人的健康产生实际伤害，在“发生危险”的阶段即可予以处罚（具体危险犯）。其二，就发生危险而言，不仅追究个人责任而且对法人也要加以处罚。其三，在排放有害物质与具体发生危险状态之间，无需证明具体的因果关系，设定了因果关系推定规定。

（三）《公害犯罪处罚法》适用的实例

《公害犯罪处罚法》是作为规制公害犯罪的强有力的手段而被立法的，但该法的适用案件非常少。到目前为止仅产生以下四个案例。[10]

1．大东铁线案件。这个判例是日本最高法院适用《公害犯罪处罚法》的首个判例。1976年3月26日，在东大阪市的大东铁线第二工厂排水处理设施中，运输公司的司机误把该公司订购的硫酸倒入次亚氯酸碳酸钠罐中，引起化学反应产生大量的氯气。氯气从罐口流入大气中，致使周围居民119人喉咙及皮肤等处受伤。依据《公害犯罪处罚法》第3条及第4条的规定，从事排水处理场管理以及接收药品等业务的工作人员及公司被起诉。在一审、二审中，地方法院宣判了有罪判决：工作人员被判处有期徒刑8个月缓期2年执行，公司被判处罚金70万日元。对此判决，日本最高法院否定适用《公害犯罪处罚法》，宣判公司无罪，对于工作人员，认为本案件科处的刑罚与业务上过失致伤罪相当而驳回其上诉。[11]

2．日本化学制剂案件。1974年4月30日，三重县四日市日本化学制剂四日市工厂泄漏大量氯气，周围居民53人因吸入氯气而患上急性咽喉炎等。检察机关最初适用《公害犯罪处罚法》起诉该公司制造课长等工作人员4人及公司。在一审及二审中，地方法院宣判有罪判决：对公司科处罚金200万日元，对4名工作人员判处监禁4个月缓期2年执行。最高法院以与大东铁线事件最高法院判决同样的理由，宣判公司无罪，并驳回该公司工作人员的上诉。[12]

3．石田晒彦案件。1981年5月11日，京都市的纤维漂白公司“石田晒彦”的工厂泄漏大量氯气，周围居民7人支气管等受到伤害。依据《公害犯罪处罚法》，负责药品接收管理的该公司的专务被起诉（公司免于起诉），一审被判处罚金8万日元。

4．协和精练案件。1982年5月27日，横滨市的绢织物精练公司“协和精练”的工厂发生氯气泄漏，周围居民9人急性氯气中毒。该公司负责公害工作的职员以《公害犯罪处罚法》被起诉，运输公司的司机以业务上过失伤害罪被起诉（公司免于起诉），一审判处该公司职员罚金15万日元、司机罚金20万日元。

（四）关于“排放”的意义

就该法中“（伴随业务活动的）排放”的概念而言，存在着“狭义说”与“广义说”两种对立的学说。在上述判例中，日本最高法院将第3条规定的“伴随业务活动的排放”之概念，狭义地解释为“在工厂等作为业务活动一环的废弃物等的排放过程中，把有害物质排放到工厂之外”。[13]日本最高法院通过说明“伴随业务活动”这一词语，对“排放”概念进行了限定性的解释。即，日本最高法院依据《公害犯罪处罚法》制定的目的、过程、该规定的法理，将“排放”解释为必须是“作为业务活动的一环进行”的行为，从而将有害物质原材料的接收、贮存以及在产品的业务场所内的搬运过程等排除在外。日本最高法院确立上述解释，遭到众多学说的批评：这种判断即使没有否定事故型排放一般性适用的余地，也使《公害犯罪处罚法》在实质上失去了对事故型污染的有效性。[14]日本最高法院确定上述解释后，可以说在现实中否定了《公害犯罪处罚法》适用“事故型”环境污染的可能性。

（五）关于因果关系推定之规定

《公害犯罪处罚法》第5条设立了因果关系推定规定，即“伴随工厂或企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质，致使公众的生命或身体受到严重危害，并且认为在发生严重危害的地域内正在发生由于该种物质的排放所造成的对公众的生命或身体的严重危害，此时便可推定此种危害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。”这是从公害现象的特殊性出发对刑事法上“疑者不罚”原则的修正。公害多发于运用高科技进行生产活动的企业中，其发生的机理外界并不知晓，企业亦以企业秘密为挡箭牌不会对外公开。在这样的情况下，司法机关要证明排放行为与危险的因果关系是极其困难的。该条款即是根据上述事由予以规定的。关于推定的效果，通说认为推定事实不存在的举证责任被转移给对方，但是，必须避免由于采取了推定的形式而造成仅仅因诉讼方式不佳而导致有罪这一结果。推定的效果应该理解为：并不是将推定事实不存在的证明责任转移给对方，而仅限于就推定事实不存在让对方承担提出证据的责任（提出足以使推定事实的存在产生疑问的证据之责任）。[15]

（六）关于法人责任的性质

《公害犯罪处罚法》第4条确立两罚原则，规定对法人进行处罚。在此两罚规定是指：“法人的代表人、法人或者自然人的人、雇员等从业人员，当犯有与该法人或自然人的业务有关的上述两条罪行时，除处罚行为人外，对该法人或自然人科以本法各条所规定的罚金刑。”就涉及人的生命、身体的自然犯乃至准于此的犯罪，确立两罚规定是划时代的举措。这一点与过去的业务上过失伤害罪存在很大不同。就这种法人等的“业主”责任而言，判例以及通说认为这并非无过失责任，而是推定其为过失。该条款与以往的行政罚则上设定的两罚规定一样，是以“业主”对从业人员选任监督上的过失为根据而对“业主”进行处罚，并非承认法人本身具有犯罪能力。在立法理论上，有学者提出应该讨论：在法人没有满足一定的行为标准时承认法人本身的过失等，以此肯定法人固有的责任。[16]

（七）《公害犯罪处罚法》的运用状况

日本处罚公害犯罪执法并不严格，检察机关对中小企业严厉，而对大企业公害发生的揭发、追诉却过于宽大。进入20世纪80年代，出现了在检察机关、法院被处理的被告人数渐次减少的倾向。[17]就《公害犯罪处罚法》的运用而言，截至2000年底适用该法被起诉的人数只有区区12人，近年来该法几乎没有被适用过。可以认为，产生这一现象的最大原因在于：日本最高法院对《公害犯罪处罚法》的规定所作的严格解释，其结果造成检察机关对公害罪难于立案。[18]目前，《公害犯罪处罚法》已经成为难以适用的法律，可以说该法只能给人们带来一旦发生紧急事态可以依据其进行起诉的安心感。

三、日本行政管制法规中的罚则规定

（一）行政管制法附属罚则的特征及局限

日本防止公害的行政管制法规最初起步于地方自治体制定的公害防止条例，而后才制定了管制水质保全、工厂排水、烟害与地表下沉等各种法律。《公害对策基本法》颁布后，其立法又扩展到大气污染、噪音规制等方面，但最重要的是1970年在所谓“公害国会”上对以前不完备的行政管制法规进行了彻底的整理和扩充。[19]《水质污染防止法》与《大气污染防止法》是典型的关于环境保护的行政管制法规，其经过1970年的整理及统合，从立法目的中删除了“与经济相协调”的条款，明确规定“保全生活环境”，已经具备环境刑法的实质。[20]而且，通过其后的修订，其内容不断得到强化。这些法规具体规定如下内容：设定依据环境省令作出的排放标准，对违反排放标准的进行直接处罚，设定总量控制标准及遵守义务，污染状态的测定，发生事故时应采取的措施，污染状况的监视，在损害赔偿上采取无过失责任等，并且通过对违反法规的行为设定罚则来保证其实效性。其中，违反排放标准罪是仅仅依据违反排放标准的排放行为就直接成立的抽象危险犯，在不以继续违反行为为前提、不要求侵害和具体危险的发生这一点上，是具有实效性的规制。规定直罚方式可以克服由间接罚方式（以行政指导为前提，在不遵守行政指导的情况下才行使刑罚权）带来的行政行为的从属性，实现积极的管制措施。并且，这两部法律不仅处罚对象行为多样化，例如：违反各种命令，违反排放限制，不进行申报、记录、报告，制作虚假的申报、记录、报告，拒绝、妨碍检查等，而且几乎所有的情况都设定了对法人的两罚规定，即使对比较轻微的违法行为也规定了行政法上的处罚。可以说其发挥着环境保护管制法的作用。另一方面，日本基于行政管制法规进行的环境保护也存在以下几个方面的局限。最重要的是作为环境刑法的片断性及非体系性。环境刑法既然不能将保护一般环境作为目的，就必然把保护各个环境要素作为目的，因此就必须承认存在不受保护的环境要素和不能成为刑罚对象的环境侵权行为，这就必然形成环境刑法片断性的特征。这一特征在构成环境刑法的大部分是行政管制法规的场合尤其明显。另外，在与公害对策法制相关联而构建的日本行政管制法规，在《公害对策基本法》向《环境基本法》转换的情况下，对环境刑法的应有样态并没有进行特别的讨论，制定相当于《公害犯罪处罚法》的《环境犯罪处罚法》也没有提上议事日程。具体来看，依据行政管制法规进行的环境保护存在以下若干局限：[21]其一，在公害对策法制的框架下构建起来的管制法规，虽然在考虑处罚企业活动造成的环境恶化的规定很多，但其在实效上对环境保护并不充分。即使在采取直罚方式的《水质污染防止法》、《大气污染防止法》中，由于把犯罪主体限定在身份犯上，例如：《水质污染防止法》第12条第1款规定的“排放水的排放者”，以及《大气污染防止法》第13条第1款规定的“将烟尘发生设施产生的烟尘向大气排放者”，所以对于污染物质的一般排放并不能直接进行处罚。其二，虽然规定了积极规制的直罚方式，但就行政管制法规的整体来看，只是例外规定，依据间接罚方式的规制依然占多数，尤其在《噪音规制法》和《恶臭防止法》等行政规制法中，由于采取行政指导前置主义，所以在不遵守行政指导（劝告等）之后，在存在违反行政命令的情况下才行使刑罚权，可见其具有很强的行政从属性。其三，就处罚过失犯这一点来看，也不存在统一的态度。虽然在《水质污染防止法》、《大气污染防止法》中，存在广泛的对过失犯的处罚，但是正如泄漏放射线致使人的生命、健康、财产发生危险的行为（《原子炉等规制法》）与不法丢弃废弃物的行为（《废弃物处理法》）一样，明明应该按照过失犯进行处罚，但多数情况下都限定于故意犯处罚。作为行政管制法规的环境刑法，即使在刑罚的方面也存在一定的局限。一般刑罚的大部分是罚金刑，而且相对较轻。虽然在《废弃物处理法》第25条规定科处1000万日元的罚金，但这只是一个例外情况。另外，如果从大多数的环境犯罪都是与经济活动密切相关联的角度来看的话，缺乏将违反管制法规视为“犯罪”这一认识的契机，作为罚金刑的号召力也不强。

（二）日本环境刑法存在的若干问题

日本的环境刑法体现在散见于行政管制法规之中的罚则规定，同时是在公害对策法制的框架下构建起来的，并非是在有意识地讨论理论问题的基础上进行立法的。

1．保护法益问题。日本从公害对策法制出发的环境刑法，因其理论构成采取为了保护人的生命、身体、财产而需要保持良好的环境这一模式，所以其是以古典的法益概念为基础来构建的。这样一种理论构成对环境要素和环境媒体本身进行直接保护存在一定困难。

2．环境刑法构成要件问题。日本散见于行政管制法规中的环境刑法构成要件，虽然采取侵害犯与具体危险犯这一构成，但大部分还是采取抽象危险犯乃至形式犯的构成。关于此点并没有出现很大的争议，这是因为其具有违反制裁比较轻的“业法”的性质。因而在考虑扩张主体以及制裁的严格化时，就会发现作为抽象危险犯与形式犯这一构成存在问题。另外，以公害对策法制为前提的环境刑法构成要件，因其不能与企业活动相分离，所以在犯罪主体（企业活动参与者）和违反行为（伴随企业活动的行为）这样的双重层面上受到制约。其结果，最高法院判例明确否定在“事故型公害”上适用《公害犯罪处罚法》。就算是公害刑法上存在着局限，但由事故型公害引发的深刻的环境损害只能以业务上过失致死伤罪加以处理这一状况，也暴露出环境保护法制的问题。这一点说明，“由公害刑法至环境刑法”的转换还在进行之中。环境刑法的非身份化与可罚行为的扩张应进一步加以研究。[22]但是，另一方面又不能否定环境犯罪与企业活动密切相关的事实。因而，即使把环境刑法的犯罪确定为非身份犯的情况下，也应该维持对法人的两罚规定，并应考虑严罚化。

3．行政从属性问题。即使构想出体系化的严格的环境刑法，也难以设定与行政法及其行为毫无关系的环境刑法。例如，在典型的环境犯罪——违反有害物质排放标准罪中，与行政无关而设定排放标准几乎是不可能的；另外，也必须以确定设备是否合格等行政行为（许可等行为）为前提。

【注释】

[1]即日本熊本县的水俣病事件、阿贺野川水银中毒事件、富山县的骨痛病事件、四日市的哮喘病事件。

[2]新制定的法律有：《水质污染防止法》、《海洋污染及海上灾害防止法》、《农用地的土壤污染防止法》、《废弃物的处理及清扫法》、《公害防止事业费事业者负担法》、《关于涉及人体健康的公害犯罪处罚的法律》；修订的法律除《公害对策基本法》外，还有：《大气污染防止法》、《噪音规制法》、《自然公园法》、《道路交通法》、《下水道法》、《农药取缔法》、《毒物及剧物取缔法》。

[3]（日）丸山雅夫：《环境刑法》，载《法律家》2004年第1270期。

[4]（日）松村弓彦：《环境法》，成文堂1999年版，第3-4页。

[5]（日）丸山雅夫：《环境刑法》，载《法律家》2004年第1270期。

[6]（日）西原春夫：《犯罪各论》，成文堂1991年版，第74-75页。

[7]（日）藤木英雄：《公害与刑法的作用》，载《法学家》1969年第420期；（日）平野龙一：《对公害罪的疑问》，载《法律家》1971年第468期。

[8]日本于1956年开始着手对刑法进行全面修改，当时由于公害现象并不显著，所以在1961年发表的修改刑法准备草案中对公害问题没有设立任何对应措施。在1963年召开的法制审议会刑事法特别部会上，公害才成为会议讨论的议题，在1974年5月29日法制审议会上决定的修改刑法草案中，新设了关于“由于过失饮食物混入毒物、排放毒物等”的规定（日本刑法第211条）。（日）西原春夫：《犯罪各论》，成文堂1991年版，第77页。

[9]（日）中山研一：《公害犯罪：企业活动与刑事责任》，载中山研一等编：《现代刑法讲座》（第5卷），成文堂1982年版。

[10]（日）阿部泰隆、淡路刚久编：《环境法》，有斐阁1995年版，第220页。

[11]（日）最判昭和62、9、22刑集，第41卷6号，第225页。

[12]（日）最判昭和63、1、27刑集，第42卷8号，第1109页。

[13]（日）阿部泰隆、淡路刚久编：《环境法》，有斐阁1995年版，第223页。

[14]（日）伊东研祐：《日本化学制剂氯气泄漏事故最高法院判决》，载《法律家》1989年第926期。

[15]（日）平野龙一：《刑事诉讼法》，有斐阁1958年版，第187页。

[16]（日）大塚直：《环境法》，有斐阁2002年版，第545页。

[17]（日）石塚伸一：《公害罪法与刑事立法政策学》，载《刑法杂志》1990年第31卷第2号。

[18]（日）大塚直：《环境法》，有斐阁2002年版，第542页。

[19]（日）中山研一：《公害犯罪：企业责任与刑事责任》，载中山研一等编：《现代刑法讲座》（第5卷），成文堂1982年版，第90页。

[20]（日）丸山雅夫：《环境刑法》，载《法律家》2004年第1270期。

环保法处罚条例范文篇3

一、环境犯罪非刑罚处罚措施的立法现状

非刑罚处罚措施是指有权机关根据刑事法律或相关规定，直接适用或者建议适用的主刑、从刑以外的其他处理方法的总称。我国刑法并没有在环境犯罪中适用非刑罚措施的具体规定。但《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》在“法律责任”的章节均规定了大量行政的、民事的非刑罚措施。在我国现行刑法中，第36条、第37条规定了非刑罚处理方法，第64条规定了没收性处罚措施。如果说不考虑犯罪主体是自然人主体还是法人主体的话，单纯从处罚属性上进行分类，我们就可以将其分为：（1）教育性辅助措施，如公开悔过、赔礼道歉等；（2）民事性的辅助措施，如赔偿损失、恢复原状等；（3）行政性的辅助措施，如勒令解散、限期治理等；（4）没收性辅助措施。①而我国刑法第36条、第37条规定的非刑罚处罚方法则包括如下三类：（1）判处救济损失和责令赔偿救济损失；（2）训诫、责令具结悔过、赔礼道歉；（3）建议由主管部门予以行政处罚或者行政处分。

我国环境刑事立法没有专门规定针对环境犯罪的非刑罚处罚措施，应该说刑法第36条、第37条规定的非刑罚处理方法对环境犯罪都适用。非刑罚处罚方法通过支持被害者参与司法过程，了解他们所受到的物质和精神损害，对他们的损失作出补偿；要求和提倡犯罪人具结悔过、赔礼道歉并付出赔偿。同时，非刑罚处罚措施既有助于缓解一些轻微犯罪对社会所造成的伤害，又有助于消除刑罚“以暴制暴”思想的产生，对于现代社会犯罪的多样性表现及犯罪人个人状况的纷繁复杂，非刑罚处罚方法无论是在惩治犯罪还是预防犯罪方面都是刑罚的有益补充。②因此，它最大限度地体现了公平、正义、效率等法的价值。

二、环境犯罪非刑罚处罚措施存在的问题

环境犯罪不同于传统犯罪的行为，其不仅限于侵害人身权和财产权，还严重侵害生态利益。虽然我国对于环境犯罪的非刑罚处罚在刑法总则中有明文规定，如刑法第36条、37条。但在日益复杂的环境犯罪中，已经难以发挥其预防和补救功能，在司法实践中也未能很好地发挥预防、改善环境犯罪的作用。在立法和操作上存在诸多缺陷，具体表现为：

（一）非刑罚处罚措施运用于环境犯罪中缺乏可操作性

作为当代世界性刑法改革运动的两大主题之一，非刑罚化是当代刑法基本刑事政策——刑法谦仰原则的直接要求。在对环境犯罪的处罚过程中，非刑罚化的处置措施不仅可以弥补现行刑罚制度的不足、消除环境犯罪的持续性危害后果，还可以发挥其独特的特殊预防功能，从而使对环境犯罪的处置措施更加人性化、有效化。③然而，在处罚环境犯罪实践中，非刑罚处罚措施的运用却少之又少。我们以祝铭山主编《破坏环境资源保护罪》所收集环境犯罪案例为基础进行了一个实证的分析。该书共甄选环境犯罪案例26个（书上称27个，但因第9和第12个案例均为吴自柱、王启、姜翠兰重大环境污染事故案，故实际只有26个案例），从各级人民法院终审判决的情况看，24个自然人犯罪案件都对犯罪人判处了拘役、有期徒刑、无期徒刑的刑罚，两个单位犯罪案件的判决结果为对单位直接判处了罚金，对自然人也判处了有期徒刑的刑罚。26个环境犯罪案件中，有22个案件的被告人都被判处了罚金，有8个案件的被告人被判处了缓刑，有3个案件判处了赔偿经济损失，有一个案件判处了植造林木的辅助措施。由此可见，我国刑法规定的这些非刑罚处罚措施在现今环境犯罪的司法实践中不能完满得以运用，非刑罚处罚措施永远处于配角的地位，难登大雅之堂。我们不应满足仅仅在法律上基于法典完整化的要求而对相关的制度进行规定，而且要从司法实践上运行所有的现行规定，既应用传统刑罚手段惩治环境犯罪，又要加大环境犯罪中非刑罚处罚的使用力度，从而更加有效地打击及预防环境犯罪，修复所遭破坏环境法益，达到保护环境的目的。

（二）环境犯罪种类多而非刑罚处罚措施种类少

目前我国环境犯罪的刑罚种类仅限于管制、拘役、有期徒刑和罚金，而针对环境犯罪类型多且复杂的情况，这些刑罚措施是远远不够的，1989年澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》对于环境犯罪的处罚颁布了恢复、制止和补偿的命令；损害的收回；对被告财产的限制令等。在解决环境问题上取得了很好的效果。因此，我国环境犯罪非刑罚处罚的种类还有很大的扩容空间。

如对于滥伐林木的犯罪人在判处罚金或缓刑的同时，可以责令其在一定期限内植树以恢复环境质量，或者通过向公共机关支付制止、控制、减轻或减少该种损失或损害的费用和支出来由公共机关修复被破坏了的环境法益。这样就使得环境犯罪者犯罪后不仅要承担直接的刑事责任，而且要对自己所破坏的环境法益进行恢复。

三、我国环境犯罪非刑罚处罚措施的完善

非刑罚处罚虽然作为刑罚的一种辅助措施，但是笔者认为，如果立法明确，则仍可以起到完善其他严重污染犯罪行为的作用。澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》中制定了恢复、制止和补偿的命令、对被告财产的限制令、法院可进一步颁发命令等一系列规定，这在一定程度上限制了其他严重污染犯罪的发生。如《环境犯罪与惩治法》第14条复原、制止和赔偿的命令规定：法院可命令被定罪人采取命令中指定的措施，在指定的时间内（或申请法院可以同意的更后一点时间），以制止、控制、减轻或减少该犯罪行为对环境的任何损害或制止犯罪行为的继续或再发生。结合我国环境犯罪问题，应规定能够满足处罚环境犯罪需要的非刑罚处罚措施。

（一）增强环境犯罪中非刑罚处罚措施的可操作性

在环境犯罪日益复杂化和多样化的当下，仅仅依靠传统的刑罚手段已经不能完满地解决环境犯罪问题，虽然刑事责任可以达到惩罚犯罪的目的，但无法对环境受害人的权益进行弥补。惩治环境犯罪人虽在一定程度上维护了社会秩序，遏制了犯罪行为的继续实施，在某种程度上也保护了环境，但是对环境犯罪行为已经造成受害人的利益损失并未进行救济。如此，处罚环境犯罪只是解决了环境犯罪问题的一个环节，却无法解决环境犯罪所带来的遗留问题，如所遭破坏法益如何恢复，环境受害人的权益怎样进行救济及赔偿如何实现等。如果刑事责任仅体现为刑罚，则显然没有完满地解决环境犯罪行为所带来的社会问题。因此，刑罚措施所不能解决的问题必须通过其他非刑罚处罚途径进行恢复和解决。如何运用刑罚和非刑罚处罚来有效地矫治和预防环境犯罪是我们所要追求的最终结果，在司法实践中若加强非刑罚处罚措施的应用，则不仅能够有效地打击和预防环境犯罪，还能够最大限度地保护环境受害人的权利和利益，有助于社会稳定和保护环境。

（二）增加环境犯罪非刑罚处罚措施的处罚种类

除了刑法已经规定的非刑罚处罚措施外，根据环境犯罪的特质，笔者认为对于实施了环境犯罪的单位和法人还可以规定以下措施。

1.限制活动。是指法院以有罪判决的形式，责令行为人禁止从事某类职业活动，或限制行为人的生产活动范围，或剥夺行为人的特殊职务等非刑罚措施的总称。设置这种刑罚辅助措施，是由于多数环境犯罪特别是污染类的环境犯罪，都与行为主体的职业活动有关，行为者往往利用了职务或职业活动而从事环境犯罪。④对于此类限制活动的措施，司法机关在司法实践中，会基于经济利益或环境利益而做出处罚。如果考虑到经济发展，则可能不会过多地运用这种措施。但笔者认为，在日益严重的环境问题背景下，环境保护和经济发展应同样重视。所以，在处理环境犯罪时，应考虑对犯罪人采取这种处罚措施。

2.销营业证照。对于犯罪单位或法人，停止其活动吊销营业证照是最严厉的非刑罚处罚。但是对于一般过错的企业并不适用。国外就有学者认为，由于环境犯罪的特殊性，有时适用非刑罚手段可能更有利于犯罪的减少或者对生态环境本身的保护。例如，对于构成污染犯罪的企业而言，吊销营业证照的处罚，却能阻止很多犯罪行为。高级董事无法平静地面对被吊销营业证照的事实。但是此类措施对于企业的存亡关乎重大，在司法实践中对环境犯罪实施此非刑罚处罚应当慎重。

3.增加环境刑法资格刑。国外大多数国家在惩治环境犯罪的刑法中，规定了许多非刑罚方式，只要实施了环境犯罪行为，就必定要处以我国现有刑罚措施以外的处罚。如，俄罗斯《联邦刑法典》第250条规定：“（1）使地表水或地下水、饮用水源受到污染、堵塞和枯竭，或以其他方式使水的自然性质发生改变，如果这些行为使动物界、植物界、鱼类资源、林业或者农业遭受重大损害的，处数额为最低劳动报酬100倍至200倍或被判刑人1个月至2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以下的剥夺担任一定职务或者从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下拘役……”⑤可以看出，俄罗斯的刑法典对于环境犯罪除了规定有期徒刑、罚金等外，还规定了一定时间内不得从事某种职务或某种活动的权利。若我国对于环境犯罪人采用资格刑，将能够起到威慑作用，有效遏制环境犯罪。

四、结语

随着现代环境犯罪中非刑罚处罚理念的盛行，适用非刑罚处罚已经成为环境犯罪司法实践的应然追求，作为较为理想的刑法替代措施，非刑罚处罚不仅符合刑罚谦抑原则、轻刑化的要求，还具有丰富环境犯罪刑罚体系、恢复被破坏环境法益等方面的作用，因此，如果立法上专门规定非刑罚处罚，环境犯罪的诸多问题就会迎刃而解。

注释：

①④蒋兰香.环境刑罚辅助措施研究.河南省政法管理干部学院学报，2008.

②余航.论非刑罚处理方法存在的价值性.北京理工大学学报（社会科学版），2003.