乡村现代化治理范文1篇1

关键词：城乡统筹；村民自治；农村社区自治

改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，不断突破村民自治的制度框架。农村社区自治有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对社区稳定和发展具有重要意义。由于农村社区自治在全国范围内处于实践与探索阶段，还存在很多需要提高和完善的地方，本文在统筹城乡发展背景下分析了乡村治理的困境，提出了农村社区自治的重要意义及构建农村社区自治的运行模式，对新农村建设与发展具有极大的推动作用。

一、村民自治的困境

（一）乡镇政权与村委自治权冲突

现有的压力性体制下，乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织，承担着上级政府下达的各项任务，且这些任务大多是“一把手”亲自抓的“一票否决制”，必须无条件完成，而村一级属于自治组织，使乡镇政府失去了完成任务的左右手。在这种条件下，乡镇政府要完成上级政府交给的任务，就必须采取各种手段控制村委会。事实上，在村民自治制度的实践中，一方面村委会选举必须在乡镇政府的指导下进行，另一方面由于农村社会的许多资源和上级下达到村一级的各种款项大多还掌握在乡镇政府手中。乡镇政府一般可以通过操纵选举和分配资源的渠道轻而易举地达到控制村委会的目的。再加上村委会在各方面需要乡镇政府的支持和传统的意识观念，自觉或不自觉地充当了乡镇政府的下属机构，而不具有自治的性质，村民的民利受到极大的挑战。[1]

（二）村“两委”矛盾严重

村民自治是党领导下的村民自治，村民委员会是具体行使村级事务管理的权力机构，村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。但在在实际执行中，作为村民民主选举出来的村民委员会则根据《村民委员会组织法》的规定，试图掌握村级的财政权和具体事务的管理权，而村党支部书记被形象地称为“一把手”。村级发展的大政方针都由党支部决定和党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任则成为书记的副手，主要是执行党支部的决定，自治权实际上被党支部牢牢掌握。村两委矛盾日益凸显，权力冲突问题是村“两委”矛盾的根本问题。[2]

（三）村民参与不足

由于以上两方面的因素，再加上目前农村存在大量的人口流动，村民对于自和管理权已经失去了原有的炽热。具体表现：一是村民参与率低。在村民大会中，很多村民以各种理由拒绝参会，村委会被迫利用行政手段，例如不参加会议罚款等措施督促村民来到会场。二是参与内容的广度和深度不够。由于村内大量的事务仍然是以行政化的方式来完成，村民难以参与，更谈不上主动参与，即使村民参与到了村事务中，大部分情况下也只是参与村事务的具体实施过程，而很少参与村事务的决策、管理和监督过程。一般来说，村民参与的村事务主要限于诸如修路、植树、维护治安等非政治性的活动，对深层次的工作，像民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够。[3]

二、农村社区自治模式的意义

（一）农村社区自治是适应了农村社会发展趋势

诚如亨廷顿所指出的，“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”，[4]建立与现代乡村社会开放性、流动性相适应的社区治理制度及现代秩序，形成制度化参与渠道，将社会转型所产生的各种利益群体的冲突和需求纳入制度化轨道，实现利益的整合，有效化解各种内生矛盾，是维护乡村社会稳定发展的现实要求。社区治理制度的创新与转换成为当前农村社区的迫切需要，农村社区自治正是新时期乡村社会转型的微观制度变迁形态，它适应了当前城乡社会结构、利益格局的发展变化要求，不仅改善了广大农民的生产、生活环境和条件，也提升了农民的生活品质和生活质量。

（二）农村社区自治契合了现代社会结构变迁的基本要求

改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，农村社会日益演变成为容纳了多元身份居民、社会组织、企业等多元身份主体，多元经济组织形式及经济结构，多元社会关系的新型农村社区形态。这些新型农村社区规模、形态各异，有的与原来行政村落相吻合，有的具有超大规模性。村庄的行政管理和自治边界发生明显位移。这些新元素极大地变革着农村社区治理的框架。农村社区自治以其开放性的治理框架，以及多元参与的治理机制契合了现代社会结构变迁的基本要求，并成为推动乡村社会发展的重要动力。在这种多元主体共同参与、以符合共同体成员公共生活意愿为基础而具有高度包容性的治理框架中，社区自治组织由社区居民、各类经济及社会组织的代表共同协商产生，实现了自治组织的广泛代表性；广大社区成员可以通过社区自治组织参与社区公共事务管理，也可以通过以公益、志愿组织为载体的服务、管理活动参与社区建设，使社区治理框架更具开放性。[5]

三、构建农村社区自治模式的措施

构建以“社区自治”为核心的农村自治体制需要做好以下几个层面的工作：

（一）实行县级和乡（镇）级体制同步改革。农村社区的主导权在于乡镇，而乡镇机构行政权及其机构设置都受制于县，因此乡镇改革必须同县级改革同步进行，没有县政的改革，乡镇改革也难以进行。在这一过程中，首先是要进一步加强税费改革，以此为切人点推进县级组织和管理体制改革，精简机构；其次要对乡镇内的站所，如水管理、农机站、财政所、土地所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡镇关系失调提供条件。实行这两级改革的目的就是要改革现行的压力型体制，以此来促成乡村体制问题的根本解决，为实现真正的社区自治铺路。

（二）实行政府职能的改变。乡镇大社区自治是今后发展的方向，但局限于当前的条件，乡镇政府自治是其第一步。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式，从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。[6]

（三）加强农村社区法制建设。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制——遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家在乡村社会的主要发展目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制——遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的划分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村级社区自治。对于诸如税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，上移至乡镇自治政府，进行职能部门的法制管理。

（四）建立“议行分离”的社区自治运行机制。农村社区自治机制可以尝试借鉴城市社区自治的办法去构建：一是成立社区实务决策层即社区居民大会或社区代表会议，对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策和民主监督；二是成立社区实务执行层即社区居民委员会，具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业，并为政府职能部分履行某些行政管理职能提供协助；三是扶植一批社区服务类的功能组织和社会团体。前者从运作方式来看也是自治的，但其功能主要是进行实体性和服务性的社区事务运作。后者主要代表专业方面的利益，表达属于自己组织的群体利益，其发展将促使政府从不属于自己的领域有次序地撤退，让社区真正成为自己生活的自主空间。

（五）积极开展农村社区自治模式探索。我们可以根据不是社区类型，由各个相关的高等院校和科研单位分别承包一个典型社区，在相关社区建设工作机构的领导下进行社区自治实验，在实践中逐步探索出不同社区自治的可行模式。第一步，要按照“议行分设”所要求的社区居民自治组织架构，建起组织队伍；第二步，深入社区，发现问题、探索问题和解决问题；第三步，建立各种能够表达共同利益并且能配合我们工作的社会团体，发动社区居民积极参与。有了居民的参与，团体的合作，就能找到问题的症结和解决问题的办法。而一旦解决了实际问题，社区居民自治也就开始启动运转了，社区自治的目标也会一步步逼近。

实行农村社区自治是对农村管理模式的创新，是克服村民自治困境，扩大村民参与，提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是统筹城乡发展，建设社会主义新农村的重要途径。

[参考文献]

[1]董江爱.中国农村村民自治的困境出路[J]，生产力研究，2010（5）

[2]阳信生.农村社区自治体制的建构--乡村治理模式创新与现实选择[J]，湖南工业大学学报（社会科学版），2010（06）

[3]甘信奎.城乡一体化背景下的农村社区自治趋向[J]，继续教育研究，2009（12）

[4]亨廷顿.《变化社会中的政治秩序》[M]，上海：三联书店1989：129.

乡村现代化治理范文

关键词：乡村治理；治理现代化；治理文化

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这为农村治理体系的重塑提供了新的要求和方向。中国是一个拥有几千年发展历史的国家，传统农业社会积淀的乡村治理丰富经验是一笔资源财富，将经验传承与现代实践对接，需要创新乡村治理的理念、方式和方法，乡村要跟进国家治理现代化的步伐，还有许多难题需要破解。因此，中国现代化进程要摆脱乡村发展滞后的困局，就必须使乡村治理与整个国家治理的现代化齐头并进，不能让乡村治理拖累了国家治理现代化。

一、乡村治理研究的背景

（一）乡村治理研究由来

费孝通在20世纪40年代的《乡土重建》中曾担忧西方现代化以及20世纪混乱的状况带给中国乡村生活的“损蚀”和冲洗：那些在中国乡村以及中国社会中活性部分和活力内容；那些中国的乡土社会中赖以维持健全性的习惯、制度、道德，亦即那些深厚的社会资本；在有语无文的乡村常识性规范与价值以及大量依旧活着的传统。费老认为，现代化在中国的发展，需要的“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强、启发领导作用”。也就是说，经历了多种苦难的乡土中国之重建，主要还是要依靠于其内在的、自生的力量。所以费孝通会说，在乡土重建的过程中推动老百姓向现代化生活迈进，“只有把人才渗透到和老百姓日常生活有关的地方自治事务中去”，并寄望于“将来乡村社区里自会长出新的社会重心和新的社会人物来的”。要把乡村治理现代化放到农村社会变化的背景下加以深刻认识，从而把握它的重要意义。

（二）乡村治理研究的基本假设

假设1：乡村治理相关主体“经济人”特性普遍存在

在乡村治理过程中，会涉及到不同的治理主体。他们或因区域因素而表现得不尽相同，但各有其利益预期，其行为偏好更多地体现出“经济人”的特质，且不局限于经济单一方面。这些利益群体的存在是合理的，也是必然的，相互间并不总是排斥关系。

假设2：地方在推进乡村治理创新中的努力支付是同质的

乡村治理现代化作为国家层面的战略需求，是需要地方各级政府层层推进的。抛弃地方考核的狭义的利益观，地方政府在推进乡村治理创新方面的决策、政策与制度方面的努力都是积极的，是没有差异的，尽管这种努力支付是无法实际比较的。

假设3：治理绩效最直观的衡量标准可简化为治理对象的价值认同和行为接受

治理绩效可以有很多种不同的评价体系，但最直接最核心的评价基准是治理对象对系列治理事件是否认同，以及隐藏其后的治理信息能否作为其行为决策的判断依据。治理对象只有对治理实践（事件）从思想上通过了价值认同的验证，才有可能接受正在形成的或业已形成的治理理念，从而改变其惯常的个体行动，成为有机治理的神经元细胞。

二、西安乡村治理创新模式比较

从理论上讲，管理侧重于正式制度安排下的国家权威；而治理以包容的姿态容纳不同的治理主体，倡导开放式的参与，注重参与能力的提高与参与形式的多元。该部分从治理意愿、治理能力和治理需求三方面出发，将乡村治理置于整个宏观经济大背景下考察，区分为外源型创新模式和共生型创新模式，从理论和实践层面展开对比分析。

（一）外源型创新：曲江楼观模式

1.楼观发展现状

楼观道文化展示区东距西安70公里，西距周至县城15公里，是著名的圣迹游览地，号为道家七十二福地之首。展示区规划面积33.04平方公里，分为道教文化区、财神文化区和现代农业观光区三大板块。

楼观新镇规划总面积为1600多亩，分A、B、C、D、E、F共6个区，总建筑面积91.7万平方米，安置人口15000人。有2个文化广场，3个卫生室，标准幼儿园和寄宿制小学。

2.枪壑卫砟J降奶氐

由周至县政府和曲江新区合作成立楼观新镇管理办，开启了楼观特有的行政治理框架；通过实施“民选自治、企业管理、政府扶持”的物业管理模式，引导新镇居民形成自我管理、自我服务、自我决策的理念形成；通过挖掘和整理楼管地区的民俗和文化资源，试图在新镇居民中形成新的社区认同；通过就业创业培训扶持，以解决经济问题的形式聚焦新镇治理；通过开展移风易俗活动，促使农村居民向新市民的转变。

3.楼观模式可持续性探讨

楼观新镇成立伊始，便被赋予了浓厚的行政色彩。楼观新镇居民的自组织如何在政府集中介入的空间中寻求突破，或曲江管理模式何时以某种恰当方式淡化新镇的治理主体角色，这将关系着整个展示区活力激发的问题。

（二）共生型创新：户县培优模式

1.户县培优工程发展状况

2012年初，户县县委县政府针对农村“三慢一难”（经济发展慢、农民增收慢、人才成长慢和干部选拔难）问题，启动“培优工程”。依托县委党校和县镇村三级组织，计划用5年时间，培养3000名农村优秀青年带头人。

培优工程每期学制两年，分党校集中培训（半年）、乡镇机关实践（半年）、回村挂职锻炼（一年）三个阶段。近四年来，培优工程前五期共集中培训学员2381人，其中一至三期共有1245名学员完成两年学制，正式毕业；第四、五期共有591名学员转入镇、村实践锻炼。期间，共有302人因不符合培训要求被清退，171人因自身工作原因退学。

2.户县培优模式的成效

（1）优化了基层党组织队伍结构。截至目前，培优工程成立培训班党支部18个，培优青年社会组织党支部1个，在培优青年中确定积极分子1189名，发展预备党员208名，转正102名，正考察的发展对象48名。另有12名培优学员被各镇党委接收为预备党员。在镇村考察过程中，有近30名发展对象因镇、村两级评价不高取消发展资格。

通过引导培优学员进入基层党组织队伍，强化了基层党组织建设，防止了能力弱化；坚持党性原则，防止了功能退化；严明纪律约束，防止了影响淡化。

（2）创新了乡村治理载体。按照“通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”的路径，培优青年通过参加村“两委会”换届选举、创建“培优学员创业实践基地”、设立“培优工作室”、创建“爱心服务队”等平台，活跃在户县乡村治理现代化的舞台上。

3.户县培优模式普适性探讨

随着培优工程的逐年推进，在赢得社会支持的同时也存在以下疑惑的焦点问题：党校培训的硬件保障能否普遍推广、培训的师资团队是否全面权威、培训的内容能否有效解决实际问题、培训的规模能否满足基层党建血液更新净化的需要、培训持久推行的长效机制如何构建。

对于社会上的种种质疑，笔者认为应客观看待“培优”模式。毕竟其不同于一般的职业农民培训，激发了参与意愿；不仅是学习培训，更是打造“培优”品牌的集体行动，提高了治理能力；支持培优学员的创业实践，增进经济互信合作，实现了基层党组织政治功能与服务功能良性互动；创新治理参与载体，重塑乡村社会新秩序；融洽了党群关系，奠定了治理优化的群众基础。

三、西安乡村治理发展创新的方向

有专家从现代化和制度变迁的视角分析乡村治理中面临五个难题，即传统与现代的冲突、乡村文化的多元与异质的张力、经济与政治关系的失衡、上层推动与基层动力不足的矛盾、强化乡村政治与基层党组织社会基础弱化的现实，认为乡村治理现代化必须以有效的措施摆脱这些问题的缠绕。

笔者认为，乡村治理有其自身的逻辑性贯穿于整个治理实践中。首先，经济发展必须直面的问题。本地更多的就业机会意味着乡村溢价开发的潜在吸引力，而非农收入的多样化更是适时修正着收入增长预期。其次，在利益相关的驱动下，产生了治理参与需要。需要表达出真实意愿，需要以彼此认可的方式参与到利益表达过程中来。再次，通过调动乡村资源，在具体治理事件中培养认识共同体，形成共同的价值体系，形成自觉有序的治理惯例，在乡村从传统到现代的转换过程中完成新一轮乡村社会的构建。最后，当有形的制度充分体现并保障治理的公正公允、包容开放之时，也就是乡村治理文化形成之时。

1.提倡治理不能排斥自治

从国家治理看，传统与现代的一个重要区别是治理参与面的窄与宽、治理参与度的浅与深。传统国家治理一般就是统治阶级的事，出发点是控制社会，因此参与治理在观念上和实际操作中都与民众无关。因此，如何在治理过程中让民众享受到更多自我管理、自我决策、自我监督的权利，当然，同时也必须为未来承担更大的责任，比原先绑在土地上的权利，更有吸引力。

2.基层党组织聚焦治理的作用不可或缺

现代国家治理突出社会广泛参与。尤其是社会主义民主强调人民当家作主，人民群众在国家治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。乡村治理现代化需要吸纳村民广泛参与，而且必须是实际参与而不是友情参与，是有效参与而不是形式参与。农村基层党组织要在动员、组织村民参与乡村治理中再造凝聚力。

3.经济发展问题是治理的先导因素

在实现农业现代化、农村治理体系和治理能力现代化的历史进程中，农村基层治理坚守集体主义、共同富裕等价值理念，在新的历史时期不仅具有合理性，而且具有优越性和示范性。当关于土地的各项改革涉及到农民切身利益时，农民的话语权被激活，村民有了参与村级管理的兴趣和动力。如果没有利益为纽带，如果没有发展经济的核心吸引力，估计还是“事不关己，高高挂起”的态度。

4.充分发挥乡规民约在治理中的作用

农村治理现代化的目标就是建构一个平等保护公民个体权利的公共权威，在社会成员中确立公共规则，这也是农村治理是否或在何种程度上实现着现代化转型的基本内涵或衡量标准。以此观之，那些只关注管辖权在国家和村庄间的流动、而忽视建立公共性治理规则的政治实践并不意味着农村治理的现代化转型。

参考文献：

[1]M孝通.乡土重建[N].岳麓书社，2012.

[2]贺雪峰，董磊明，陈柏峰.乡村治理研究的现状与前瞻[J].学习与实践，2007（08）.

[3]范丽珠，谢遐龄，刘芳.乡土的力量：中国农村社会发展的内生动力与现代化问题[M].上海人民出版社，2014.

乡村现代化治理范文1篇3

关键词：村民自治乡村关系偏离

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民自治的兴起，传统的行政命令─服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会①。

诚然，包括宪法和《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系（简称乡村关系）又常常与成文法律所规范的存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上，着重分析乡镇政府与村委会之间关系偏离的主要表现及其成因，并提出若干对策建议。

一、乡村关系偏离的主要表现

乡村关系的偏离，最经常、也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

村委会由村民依法直接选举产生而不受干预，这是它作为村民自治组织的必然要求，它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行直选的地区，乡镇对选举一般不定调子，不划框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时，就碰到一个乡的党委书记（曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长）以农民素质太低、该乡情况特殊为由，坚决抵制直选，并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡镇政权在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预（如取消贿选产生的村委会）通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中，乡镇对村委会的控制不仅采用行政命令的方式，还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等）时，自己实在难以解决，非得依靠乡镇帮助。同时，村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此，许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政权利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的换届选举，根据《党章》的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!”

一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查，村财乡管主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系。

村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主，让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务，即么村级财务就应由村落内部自我管理。即便乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止村干部不把钱用在刀刃上，防止他们贪污腐败，以权谋私，也不应采用村财乡管的方式，而应积极引导村落建立健全民主决策、民主管理、民主监督机制，通过强化广大村民对村委会的权力基督来实现。村财乡管是乡镇对村民的一种制度侵权，它以侵蚀村民自治为代价。其次，村财乡管为乡镇侵占村级财产提供了便利条件。村级财产是交上去了，可用的时候却往往很难发下来。调查中，不少村干部向我们抱怨：“村里要用钱时，还得到乡里去求爷爷拜奶奶。自己用自己的钱，还要去求人！”“我们的钱有时给乡里挪用了，我们要用钱时，很难拿到，他们反正是千年不赖，万年不还！”乡镇为监督村里的经济活动实行村财乡管，可乡镇掌握了村级财产后，谁又能对其进行监督呢？在一个权力系统内，单向度的监督极易导致监督者因不受制约而滥用权力。再次，推行村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利村干部改变过去那种对上不对下的工作作风，服务群众。

就村委会而言，对规范化的乡村关系的偏离则有两种典型表现形式。一是有些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、乱官、引产”，而置村民的意见和利益于不顾，从而呈现出“附属行政化”倾向。二是单纯从本社区利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委"会随意发号施令，将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民②。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向

二、乡村关系偏离的成因

造成乡村关系出现上述偏离的原因是非常错综复杂的，有直接的，也有间接的，有浅层的，也有深层的，述其要者如下：

（一）现行的成文法律过于原则化

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府，并无行政隶属关系或领导与被领导关系，二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，对此，《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说，就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式③。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种偏离现象。

当然，在现阶段，中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性，决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具可操作性的成文法律，但在现有的法律制度框架内，补充有关程序性规定既是必要的，也是可行的。

（二）乡村既得利益群体的阻挠

村民自治中偏离现象产生的另一个重要缘由，是一些乡镇干部作为原有乡村控制模式下既得利益者，不愿放弃手中的利益，不愿意下放权力。

我们知道，国家或政府是由官员组成的，官员是活生生的人，有着自己的特殊利益，并且也有谋求利益最大化的倾向。因此，由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外，还有着自身的利益──“公共机构的利益”，包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样，国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构，改革中“放权让利”的基本思路，使得乡镇政权中的“干部利益群体”④经常利用对政策的变通这一方式对抗中央，截流国家下放给农村社会的权利。

改革前，国家垄断着绝大部分稀缺资源，并且为了执行国家的意志建立了一个严密的组织系统，表面上看政治机构有着强大的控制力。但是由于条件的限制（如不具备有效的统计系统、发达的科层系统、完善的组织条件、良好的交通、通讯条件等），就使所设定的集权型体制原则与体制的实际运作条件之间存在着较大的张力。因此这种体制在制定政策时，一般只有笼统含糊的原则性目标，而要求各个地方和单位在执行中根据自己的具体情况加以理解和执行。在运用过程中，经常借助于党的文件、工作队、现场经验交流会乃至于政治运动等非程序化、非制度化的工作方式。这样变通便存在于社会生活中的许多领域了。所以看上去国家是高度组织化的，但是由于“政策执行变通化”，科层机构在功能上是互相分割的，在不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、讨价还价和利益冲突。这就是所谓的“高度组织国家内的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”。改革的二十年来，“放权让利”作为基本思路和核心内容，沿着两条不同的路线进行：中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势，导致蜂窝状结构的加剧。这样，中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验，默许或示意下级进行变通，但下能的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施，成了对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”⑤。

具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降⑥。结果这在客观上造成了有关法律过于相略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权⑦。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出，一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的利益集团和社会集团，他们不但与中央利益发生矛盾，更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上，这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度⑧，成为农村政策在执行中的一大梗阻。

（三）国家的农村发展战略及其矛盾

乡村关系偏离的成因，既不能简单归之于一些乡镇领导对既得利益的维护，也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从国家的农村发展战略及其矛盾中探寻。

在中国这样一个后发现代化国家和比较落后的农业大国，经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来，随着农村逐步实行家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，“政社合一”的人民公社体制开始瓦解，国家通过改变对农村的控制方式，“让渡”给农民自主谋生空间，并在组织方式、政策及宣传上宽容和鼓励乡村自行发展乡镇企业，自行积累财富。这种“放权让利”的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变更，形成新的经济关系格局，使农村社会的潜在能量被空前地释放出来，使农村社会财富急剧增长，国家也因此从中抽取到更多的资源。另一方面也导致农村社会结构的深刻变化，导致农村政治结构、政治关系产生了脱胎换骨式的改造。农村权力和利益日趋分化，农民处于高度分散状态：政府权力相对从农村收缩，农村正式组织也因此渐趋衰落，这使得国家的方针、路线政策难以在农村贯彻，从而影响了国家对农村社会的控制。同时，新时期农村也出现了诸多新的社会问题，诸如社会治安紊乱，干群矛盾突出，农民防范自然和市场风险的能力低下等。这些都影响了农村的发展和稳定。而当前国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物，部分工业品和工业原料，以及限量的廉价劳动力。国家因此极其重视粮食作物生产和控制乡村人口流动问题，并且仍然通过下达计划而不是主要依靠市场价格来保证农业在农村产业结构中的比重，保障粮食生产和供应的基础，同时通过户籍制度"来限制农民从职业身份改变走向摆脱区域附属关系和户籍身份。为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响、加强对农村的控制。那么，如何保持国家对农村社会的控制？如何保障农民的合法权益？原来的“政社合一”的体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，国家实在不堪重负。剩下的可行性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把村民组织起来，由村民自己管理自己的事务。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式──村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会抽取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系上出现的矛盾，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。

（四）乡镇政权的特殊功能

与上一点密切相关，乡村关系偏离的另一个深层原因，是乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能。

众所周知，乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的，指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人，乡镇领导只能完成或超额完成，否则不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有少数乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因，但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他们都声称并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义，但上面交付的硬性任务难以完成，因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》，但又补充道：“我们是奉上级命令行事，是奉命违法”。理由很简单，若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式，是很难支配作为村民自治组织的村委会的，更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说，这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出“村委会准政权化”的设想，试图在保持村民自治性质不变的基础上，给予村委会一定程度的政权性质和地位，以为政府提供一个合乎法理，可灵活使用的组织形式，既保持政权的控制能力，又为村民自治留下空间⑨。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告，甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村，在自然村之上设立村公所，作为乡政府派出机构，以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理⑩。这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风，更非无稽之谈。

（五）村委会双重角色的失衡

上述两点决定了村委会实际上扮演着双重角色，而这双重角色的相互冲突和失衡恰恰是乡村关系偏离的又一深层根源。村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，体现和维护他们的利益，而村委会由村民产生和罢免，也决定了村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是，这只是村委会性质和功能的一个方面；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，因此，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有准政权组织的意味。许多调查显示，村委会除了完成属于自治范围的工作外，它的另一方面的工作(约占其全部工作的2/3)就是贯彻上级的方针、政策⑾。因此，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”⑿。这两种角色的最终归属应该是一致的（这是由国家政权的人民性质决定的），但在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色所分别体现的村民意志与乡镇行政意志的冲突则是大量的，经常的。这是因为中国所要实现的后发外生型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长一段时期内所发生的种种变化，因此，在其进程中，必然会有大量不受村民欢迎的国家任务和要求，要通过乡村组织去强制执行，这当然就会发生村民意志与作为国家意志者的乡镇意志的冲突。

对这种冲突，村委会“海选”模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部可谓深有体会，他们说，“当选”比“任命”的压力更重，因为原来只有一个责任方向(上级——乡镇)，现在至少变成两个；原来对他们只有一种要求，现在变成多种要求⒀。村委会要做到两者兼顾，有一定难度。但若偏重于某一角色，就势必引发纠纷。

三、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

上述可见，乡村关系的偏离，或者说村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民)和乡镇政府(代表国家)两方面，各有其合理性和依据，也各有其偏激之处。从总体上看，矛盾的主要方面在乡镇政府，也就是说，拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀，是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策，只想谈几点初步的设想。

一是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关，是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会，但在功能上二者又有相通之处。笔者设想，是否可以考虑从组织上将二者衔接起来，即规定：村委会委员原则上应是乡镇人大的代表，村委会主任、副主任则是其当然代表，从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内，使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量：一方面，作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿；另一方面，乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力，使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关——乡镇政府开展工作，由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大，这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，规范乡镇政府行为。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标，大都要落实到每个村民，因此事先应"与村民委员会进行协商，广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于羸得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。同时规范乡镇政府行为。在实际生活中，乡镇政府往往将为谋求自身利益而作出的乡镇指令也以国家任务的名义下达给村委会，要求村委会完成。这一部分指令大都与中央政策精神相违背，诸如屡减不轻的农民负担，屡禁不止的达标升级以及乡镇主要负责人为个人目标而乐此不疲的“政绩”工程等等，它们恰恰是村民最激烈反对的，是造成乡村关系冲突的重要根源，因此，应通过制度化手段将其从正常、合理的政府行为中剥离出来。

三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡的背景下，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的，变动着的，通过国家层面的法律制度(如《村组法》)是无法清楚界定的，而只能由各地以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合国家大法，下合社情民意、简单明了、便于操作的制度，对乡政府和村委会的职责权限作明确具定的规定。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在此基础上，还可以考虑“增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”，以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向⒁。需要说明的是，乡镇政府与村委会、乡政与村治之间并非简单的零和博弈，二者并不一定是此消彼长的关系。从理论上讲，二者之间形成一种优势互补的良性互动关系并非不可能，在实践中这样的成例案例也并不少见。一些地区的村委会负责人注意平衡乡镇行政与村民群体两方面的意志，有意识地利用自己的智慧来减少乡镇行政与村民群体对抗的强度，从而使村委会在一般情况下可以平衡两方面的利益，照顾到两种功能。

四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实，但中国农村社会发展极不平衡，在一些地区，村委会与乡镇政府之间的不协调，同乡村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等，表现在村民群众中，则是文化水平低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况，提高乡村干部和群众的素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，加强对乡村干群的教育、培训固然是一个有效手段，但从根本上说，则是要在市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，从而为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂。

注释：

①参见徐勇：《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》，《华中师范大学学报》1997年第1期。

②参见贺雪峰：《论理想村级组织的制度基础》，《政治学研究》1998年第3期。

③参见白钢：《中国村民自治法制建设平议》，《中国社会科学》1998年第3期。

⑤参见孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，《战略与管理》1996年第4期。

⑥参见贺雪峰：《论现行村级组织制度创新的策略选择》，《中州学刊》1998年第3期。

⑦参见贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》，1998年第4期。

⑧林平：《农村出了一个权势阶层》，《广角镜月刊》（香港），1999年第1期。

⑨参见曾军：《村委会准政权化设想初探》，《社会主义研究》1997年第5期。

⑩参见中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查课题组：《村级组织建设研究》第43页。

乡村现代化治理范文篇4

关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[①]党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在2018年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放40年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网+模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

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[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.

乡村现代化治理范文篇5

〔关键词〕乡村,法治建设,路径依赖,范式

当前,中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动,走上了一条政府“变法”的道路。通过大规模的“送法下乡”运动,在建构一体化的国家法律秩序的同时,国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源也开始了全方位的“格式化”征程。由于国家法及其权威的强力推进,在乡土社会,乡规民约已不能独立支撑起村庄治权,特别是乡村中原有的乡绅、社会贤达、宗教人士等民间权力资源大量消失,使乡规民约失去民间依赖。家法、族规也面临同样的境遇。特别是在现代性观念及其话语借助于电视广播等媒体进行大规模的、先导性的传播之下,这一进程被空前加速。然而,在这种背景之下,国家法权威及其硬件设施却未能同步跟进,由此所形成的“时空错位”及其张力直接导致了乡村社会的“秩序真空”。同时,现代传媒还在乡村产生了一种“时空延伸”的效果,使不在场的、远距离发生的现代工商社会生活图景被不断置入乡民的头脑之中,并与乡土生活的客观场景形成强烈的反差,从而进一步加剧了人们内心的躁动不安。这样,在乡村,传统法律文化的整合功能被削弱,而现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位,甚至在短期内也无法完全到位的情形下,行为失范将无法避免。

正如费孝通先生早在50年前所意识的:现行的法律制度在乡间发生了很特殊的副作用,结果是法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。(1)

由此看来,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,特别是能否适应中国乡村,这并不是一个不证自明的问题。长期以来,在乡村法治变革的理路上,我们更多地关注了一种“建构论唯理主义”的理路,而忽视了一种法治生成的“进化论理性主义”的理路,这遮蔽了社会历史变化的相当重要的复杂性、多样性,容易诱致人们对社会建设出现片面的、直线的、纯粹的理解,容易使人们对社会建设方案的“他者”要素视而不见,并可能遮挡人们观察、捕捉另外可能存在的制度建设资源的视野。(2)

一、乡村法治建设面临的路径依赖问题

路径依赖问题,是道格拉斯·诺斯将关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径,可能进入良性循环的轨道、迅速优化,也可能顺着原来错误路径往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。(3)当代中国的乡村法治建设首先是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征即对乡村地方性知识的文化偏见,决定了国家法和民间法的紧张和背离;对法治制度的简单移植,导致了乡村法治建设泛于形式化;由于缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致乡村法治主体——农民的整体性缺位与失落。这些问题构成了当代中国乡村建设特有的路径依赖问题,直接影响当代中国的乡村法治建设。

(一)“送法下乡”背后的文化偏见。在相当长的时间里,我们似乎信奉着一个流行的理论:现代化的进程同时也是法治化的进程,而这个过程在某种意义上被认为是逐步疏离乡土社会的努力——这被视为是一种社会的进步。于是,通过大规模的“送法下乡”,在建构一体化的国家法律秩序的同时,丰富多彩的民间文化开始面临被彻底边缘化的命运。实际上,“送法下乡”的初衷便带有浓厚的改造民间的冲动,是国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源进行的全方位的“格式化”征程。通过解析“送法下乡”这一语词之隐喻,就可以体味到其背后的文化偏见色彩。比如,“送”(而不是来“拿”或“取”)意味着村民并不主动、自愿地消费国家法产品,“送”显然带有廉价“推销”之意,意味着国家权力的主动出击;“法”显然是指城市社会的“国家法”产品,而非乡土社会固有的“民间法”产品;“下”意味着国家权力自上而下的运作方式,同时也说明国家法是一种“优越”、“高贵”的东西,呈现着一种全景式的、上帝式的俯瞰的姿态;“乡”意味着乡土社会、熟人社会仍然是一种现实的存在,是有别于城市社会的一种现实存在。(4)面对广袤的中国乡村,我们的法学研究者常常坚持这样的一个判断,即中国农民素质不高,法律意识不强,故而应该“把法律送给农民”,让农民学法知法,唯有如此,法治才有希望达致,却偏偏容易忘记思考这些“送走”的法律在乡村是否适销对路。

(二)法治秩序是人为的建构性秩序,制度实施缺乏适宜的社会生态条件支撑。我国乡村社会正处于传统社会向现代社会转型的重要时期,除少数沿海农村已实现了向现代社会的转型和过渡外,绝大多数农村仍处于传统农业社会,离现代工商社会或文明社会还有一段相当长的距离,无论我们把这个群体的聚合称为“熟人社会”还是“半熟人社会”,我们都无法否认这样一个事实,那就是我们这个社会远未到达陌生人社会的境地(无论从地域还是人口上讲均是如此)。这就决定了乡村社会必然处于传统社会控制机制与现代社会控制机制的交替时期,传统的道德情感、风俗习惯与现代的法律调控手段共同成为人们遵守的行为准则。这就意味着,在中国乡村实现法治具有复杂性、艰巨性、长期性,它绝不是急功近利的产物,也并非一蹴而就的事情。然而,不无遗憾的是,在乡村法治化进程中,我们热衷于引介和移植西方法治理论,从来没有反思过这些理论的现实意义,也没有思考过乡土中国里“农业、农村、农民”的现实处境,“在不顾一切的打破传统和秩序之后,相伴而生的是失去了保持传统和秩序的能力。”(5)

(三)乡村法治建设缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致法治主体整体性的缺位与失落。文化是制度之母。与法治建设相适应的文化建设,是乡村法治化建设不可或缺的一环。事实上,相对于西方式的法治现代化和中国城市的法治现代化而言,中国的乡村地区是中国传统法律文化因素保留较多的地区,同时,乡村也是多民族聚居、多宗教、多社会经济形式和多种文明群体共存的地区,这就决定了该地区法律文化的多元性品格。在这种特定的政治、经济条件和外部环境条件下,国家制定法、宗教法、民间法和地区习惯法杂然相处,共同对乡村社会关系和民众行为起着或多或少、或大或小的规制作用。“乡村法治化”可以使法律在乡村出现,但真正进入乡村社会则难免被地方性知识重新解读。并在解读过程中不得不去回应后者而使其本身逐渐向乡间的社会记忆同质化,更有甚者,“法律下乡”后扰乱乡民的正常生活秩序,“讨个说法”、“争个公道”、“挽回个面子”的诉求在法律中得不到满足,徒成扰民工具,带给他们的是困惑和不解。因而在纠纷解决过程中,乡民总是用地方性知识解读法律,赋予法律乡土韵味。而被重读的法律往往与制度设计者初衷相距甚远,下乡后的法律又力图避免被重新解读,乡土秩序与法律的解读和反解读在“乡村法治化”过程中总是纠缠不清,其艰难由此可见。可以断言,乡村地区可能是中国法治现代化征程中的最后的堡垒,也是最坚固的堡垒。也正因为如此,无论如何强劲的中国法治现代化(或曰制度格式化)征程,在挺进(或“拓殖”)广阔的乡村地区并与乡村本土性制度资源短兵相接时,将无法稳操胜券,而是在与乡村本土性制度资源的相互博弈中各取所长、各弃所短,进而可能孕育出中国本土化法治之路。

二、当代中国乡村法治建构的途径:范式转换

“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想,而是为了解决实际问题,调解社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义。”(6)面对乡村法治建设的困境及其存在的路径依赖问题,我们认为,当代中国乡村法治构建必须进行范式转换,充分考虑乡村社会演进的内生因素,走一条社会演进与政府推动相结合的道路才是现实的选择。具体地,应该包括以下几个方面:

(一)摈弃文化偏见,给乡村法治建设以多元、宽容的理解。如果我们注意到中国人口中有近80%是农民,农村面积占中国国土的90%左右,我们便不得不承认中国问题基本上仍将是一个农民问题。不可否认,随着依法治国进程的展开,国家法及其执法力量必然会大规模输入乡村,乡村秩序的现代化趋势似乎是不可逆转的。然而,从形成中国自主的、独特的法治模式的角度来看,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,这并不是一个不证自明的问题。事实上,西方法律文化以及由此所支撑的宪政民主式法治模式,在西方国家也仅仅“试验”了二百多年,作为一种在西方语境下产生的地方性知识,并不必然具有某种普适性效应。由于任何法治建设的规划,都不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识,所以,我们不可能仅仅依据我们心目中的理想模式或现有的理论来规划、建立一个能有效运作的现代法治国家。因此,从乡村法治秩序生成的未来目标模式来看,我们更应该确立一种开放式的图景,对本土的法律文化资源持一种宽容的姿态,对乡村法治化过程中多元文化博弈的“试验性效果”首先持一种观察者而非裁判者的姿态,而不是一开始就对乡村本土的文化资源一味地进行一体化或“格式化”的变革。

(二)明确农民在乡村法治化进程中的主体地位,唤起农民的法治参与热情。现代意义上的法治应当是全民的事业。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与,并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。因而“法治不仅是国家所关心并努力从事的事情,而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投入的其中的事业。”(7)乡村法治之所以效果不佳,表面看来是法治在中国刚刚践行,时间较短,但更不容忽视的潜在原因在于路径的缺陷:制度的人为建构并缺乏生活的经验,把广大农民有意无意地当作“局外人”或者如学者所说的“旁观者”,乡村法治仅作为一个象征,一种标志,远远没有进入农民的日常生活,它仅存在于法学家或者法学工作者的自问自答式的理论建构和热情参与中。而真正的法治要义——大众的认同和回应、农民参与与合作却遭到了忽视或漠视,结果是法治的意义尽失,徒具形式而已。对于新世纪的乡村法治化运动而言,我们应该确立这样的观念:乡村法治是全民的事业,需要全民的参与,亿万农民是乡村法治化的真正主体。没有他们的真正认同和积极参与,乡村法治终究逃不过被遗弃的命运。这就要求在实践中,法治必须真正走向乡村,走进农民生活,成为他们日常生活的组成部分,与他们的生活方式、生存样式息息相关。

(三)重视乡村地方性法律文化的存在及其作用。以英美法系的衡平法为例。当年,诺曼底公爵威廉征服英国以后,公开宣布保留原有的散于各地的习惯法。国王设立了中央司法机关——王室法院,派出巡回法官定期到各地进行巡回审判。在各地审判案件时,除遵循王室法令外,主要依据当地的习惯法。在强大的中央政权的支持下,在原有习惯法的基础上掺合诺曼底人的习惯,以判例的形式,把全国各地分散的习惯法逐步统一起来,就形成了全英国普遍适用的共同的习惯法,这就是普通法。大法官依据其个人良心所认为“公平”、“正义”原则独自处理,在普通法之外,就产生了一种不成文的判例法——衡平法。在英国法中,普通法与衡平法并存,普通法院与衡平法院并存。但是,这两种法律体制并不是相对立的,而是互相配合,相互补充,相辅进行。我们从法治先进国家的法制史可以获得感悟并值得借鉴其所长。在乡村法治建设过程中,重视乡村地方性法律文化的存在及其作用,吸收各种各样体现公平正义原则的地方性法律文化作为国家法的辅助和补充,可以有效地克服国家法的刚性和僵化,揭示不同法律价值的长处和互补性,使二者承担起共同构建当地社会和国家法制秩序的重任。

注释:

〔1〕费孝通.乡土中国生育制度〔M〕.北京:北京大学出版社,1998.58.

〔2〕刘星.现代性观念与现代法治〔J〕.法制与社会发展,2002,(3):69.

〔3〕〔美〕道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.上海:三联书店,1994.11-13.

〔4〕王勇.中国法律文化变革的现代性取向及其代价〔J〕.西北师大学报,2003,(1):120.

乡村现代化治理范文篇6

关键词：乡村治理；智猪博弈；精英村民；普通村民；利益博弈

进入21世纪，我国政府针对复杂的“三农”问题，从国家层面制定政策以促进相关问题的解决，以利于乡村治理问题的改善。但是，很多好的政策不能在乡村得到很好的实施，导致乡村治理的滞后。从经济学博弈论的角度分析，其主要原因在于参与乡村治理的利益各方都以自身利益最大化为目的展开博弈策略的选择。因此，解决乡村治理的关键在于以共同利益最大化为出发点，协调利益各方的关系，促使利益各方达到博弈均衡，进而让国家政策能够顺利在乡村实施，促进乡村治理向好的方向发展。而在参与乡村治理的博弈主体中，精英村民和普通村民双方的博弈显得尤为突出。本文运用经典的“智猪博弈”模型，分析了乡村治理中的精英村民和普通村民各自的博弈策略，对双方博弈的后果进行深入分析，并提出相应对策。

一、“智猪博弈”下村民内部的博弈策略分析

（一）“智猪博弈”模型的简介“智猪博弈”模型以大猪和小猪为例，代表了市场中的绝大多数人进行的市场选择行为。模型的主要内容是，在一个猪圈中有大猪和小猪两只，由脚踏板来控制食物的进入，每踩一次，则会出现10个单位的食物，会耗费2个单位的食物。一般来说，一只猪去踩脚踏板，则另一只猪能够优先抢到食物。当大猪去踩，则小猪能够得到4个单位食物，大猪得到6个单位食物；当小猪去踩，则大猪能够得到9个单位食物，小猪得到1个单位食物。从表1可以看出，最优策略是大猪去踩脚踏板，小猪不踩，最终均能够得到4个单位食物收益，总体收益为8个单位食物收益。这就是经济学中所说的“搭便车”的现象。因为大猪和小猪都是理性经济人，所以最终的选择是，大猪不停的去踩脚踏板，而小猪等着吃食物，这样就形成了博弈均衡。但是这种博弈均衡是不稳定、短期的，前提条件是小猪所享用的食物不会较大的占有大猪的食物。但是显然从长期来看，随着时间的推移，小猪会慢慢长大，其所需要的食物会越来越多，会逐渐影响到大猪的食物，这样双方就会选择新的博弈策略，形成新的博弈均衡。

（二）“智猪博弈”模型下村民内部参与乡村治理的博弈过程分析在乡村治理的过程中，村民内部主要可以分为精英村民和普通村民两种利益主体，这两种利益主体主观上为了各自的利益而进行相互博弈，达到博弈均衡点，客观上进行了乡村治理策略的选择，而我们可以根据上述“智猪模型”来具体分析村民内部参与乡村治理的博弈策略选择。精英村民类似于“智猪博弈”中的大猪，而普通村民则是“智猪博弈”中的小猪。假设条件：1、精英村民和普通村民都是理性经济人，主观上追求个体利益最大化；2、精英村民和普通村民的成本和收益能够用若干个单位来衡量；3、精英村民和普通村民治理乡村的总体收益为10个单位，付出的成本为2个单位。具体各自策略选择

（三）“智猪博弈”下村民内部参与乡村治理博弈策略的后果分析表2说明，“智猪博弈”下村民内部参与乡村治理博弈策略的最优解是普通村民观望等待，精英村民治理，最终各自均能得到4个单位收益。乡村治理的现实中，普通村民因为知识和条件的不足，在乡村治理中处于观望等待的态度，不愿意参与乡村治理；而精英村民在主动参与乡村治理的过程中，得到了展示自己才华的机会，获得了精神上和物质上的收获，更加愿意积极主动地参与乡村治理。这样就形成了一个恶性循环，久而久之，乡村治理基本上都是由精英村民来参与，普通村民很少参与，两个利益主体最终会在乡村治理中出现矛盾和分歧，不利于整个乡村治理和谐、有序的发展。1.村民内部的利益诉求出现矛盾和分歧普通村民和精英村民之间出现利益诉求的矛盾，其根本原因是他们认为参与乡村治理主要是为了满足自身的利益，不明白共同参与乡村治理是为了协调各方的利益，保障大家的共同利益，最后才能够满足自身的利益。而普通村民和精英村民都首先想着怎么才能满足自身利益，将自身的利益凌驾于公共利益之上，这样会导致双方在乡村治理上出现很大的矛盾，而且矛盾很难协调，导致乡村资源不能得到优化配置，容易出现非合作博弈和负和博弈的局面。2.普通村民的乡村治理参与力度不强虽然，我国制定了《村民委员会组织法》，规范了村民民主自治制度，每个村民都能够参与到乡村治理之中，代表了国家对于普通村民参与乡村治理的重视。但在“智猪博弈”的背景下，普通村民大都存在“搭便车”的心理。面对复杂的乡村治理的环境，普通村民普遍都不愿意积极主动地参与乡村治理，缺乏民主参与的思想和保障自身合法权益的意识，依赖于精英村民的指挥，特别是在村委会的选举中，普通村民往往受到小恩小惠的影响，盲目地进行投票，不会深入参与到乡村治理中。

二、破除乡村治理中村民内部“智猪博弈”策略的路径分析

（一）建立健全村民自治制度建立健全现有的基层民主制度，让村委会能够真正代表全体村民的意志，重视村委会选举的规范化和程序化，加强对村委会选举的监督，重视民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四位一体的机制，特别是要重视普通村民的利益诉求。村委会是由全体村民选举产生，代表着本村绝大多数人的意志，在决定本村的大小事务时应该充分重视普通村民的利益诉求，而不是仅仅重视精英村民的利益述求。而且，村委会对本村事务的讨论过程和决定过程要在全村范围内公开，保证普通村民获知信息的权力，并加强对村委会各项工作执行的监察力度。

（二）重视精英村民的利益诉求精英村民是从普通村民中产生，他们紧跟时代的步伐，在社会大发展中获得了经济或者文化方面的优势，因此他们从某种意义上来讲和普通村民的利益是相同的，他们能够代表普通村民与乡村政府进行政治博弈。目前在农村，普通村民分布十分广泛、过于分散，而且其个人素质比较低，组织起来的成本和收益十分不对等。根据“智猪博弈”的策略选择结果，精英村民能够代表大多数村民与乡村政府展开利益诉求的博弈，这样能够使普通村民和精英村民的最后收益得到满足。

（三）形成村民内部利益协调机制首先，完善现有的利益协调体系，加强村民自治、村委会选举的规范化和基层化。充分保障普通村民参与乡村治理的合法权益，对相关政策的实施实行有效的监督，让普通村民和精英村民之间的矛盾能够在现有的利益协调机制下得到有效解决。其次，可以根据实际情况形成新的利益协调机制，对于关系到整个农村发展和大多数农民利益的决定，不仅仅要让普通村民有知悉权，更应该有建议决定权，让普通村民形成组织与精英村民进行对话、协商解决存在的问题和矛盾。然后，在村委会和乡镇人大的组成人员中，不仅仅需要有精英村民的代表，更应该保障普通村民的比例，让村委会中和乡镇人大中有代表普通村民利益的成员，增加普通村民的政治活动范围。最后，在村民内部，在乡村治理过程中定期举办一些经济文化方面的活动，让普通村民和精英村民共同参与乡村治理，让他们一起行动，挖掘新的共同利益点，形成利益共同体，这样才能从根本上解决村民内部利益协调问题。

（四）努力培育乡村社会组织来平衡村民内部利益在村民内部之间，为了平衡普通村民和精英村民之间的利益矛盾，可以培育社会中介服务组织进行制约。由中介组织沟通各个利益主体的利益需要和协调、引导各利益主体之间的行为，促进各方利益的协调解决。在乡村治理中，这种社会中介服务组织可以分为两种：第一种是由中央或者省一级政府指派，从高等院校中选取“三农”问题专家，组成具备一定公信力和解决事务能力的利益小组，定期到农村解决相关问题；第二种是由农村自发选举产生，在当地社会上选举一些有公信力、有威望、有能力的社会贤达组成相应的组织，以解决相应的利益问题。

参考文献：

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［2］王瑞艳.试论乡村治理中的精英民主及其扩展路径［D］.山东大学，2012.

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［4］郭云春.利益博弈下的乡村治理［J］.西北第二民族学院学报，2003，1.

［5］李金哲，黄广飞.论权力制衡下农村新三元主体乡村治理长效机制——广东省清新区村组两级议事会乡村治理新模式探析［J］.前沿，2013，19：47-52.

［6］蔺雪春.新型农民组织发展对乡村治理的影响：山东个案评估［J］.中国农村观察，2012，01：89-96.

［7］杨嵘均.论农村社会中介组织对乡村治理结构改革的影响及其体制创新［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2011，04：16-21.

乡村现代化治理范文篇7

关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

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辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

乡村现代化治理范文

关键词：河南白沙镇；村民自治；白沙模式；治理民主；能力建设

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1000－5242(2012)01－0095－05

收稿日期：2011-05-12

基金项目：国家社会科学基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(08CZZ006)阶段性成果

作者简介：樊红敏(1968-)，女，河南新密人，郑州大学公共管理学院副教授，哲学博士。

当村民自治制度嵌入中国农村之中时，便成为多学科关注的公共性话题。20世纪90年代，学者们更多地将村民自治研究放在了中国政治体制改革与民主化进程的宏观背景与框架之中，“为民主寻根”成为学者自觉或不自觉的价值关怀。随着村民自治实践的逐步展开，学界开始关注这一新生制度本身，他们从制度主义的视角进行研究，关注的焦点是村民自治的制度体系、组织形式、活动内容、运作模式、地位与意义等。村民自治实践中的三个突出问题是村委会选举、乡村关系和“两委”关系问题。许多研究者将研究目光投向了这些领域，将研究对象锁定为村民自治的重要内容――村民委员会选举，如徐勇、吴毅主编的《乡土中国的民主选举》等研究文献，着重探讨了乡村关系的发展历史、现状及调适对策诸问题。这些研究对推动民主选举走入乡村的日常生活是功不可没的。但在新一轮的民主实践中人们发现，村民难以真正参与村庄的事务管理，村民的权利不断被虚化等，这些情况是村民自治遭遇的最大困境和挑战。由此来看，能否从选举民主成长为治理民主，能否让民主治理而不仅仅是民主选举成为乡村社会的习惯，决定着村民自治制度建立的成败和绩效，是村民自治良性发展的核心和关键。2009年11月，总书记做出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，建立健全既能保证党的领导又能保证村民自治权利的村级民主自治机制。笔者通过长期跟踪观察河南省中牟县白沙镇的村治模式，了解和探索出了村民自治未来的发展路径和走向。

一、中牟县白沙镇村治的具体做法

(一)长期坚持实施大规模的“民主培训”

笔者将白沙镇党委、政府为培养农民民主参与理念和提升他们的民主参与能力而定期举办的培训活动称为“民主培训”。从2004年开始，白沙镇每年投入巨资，对骨干村民进行“民主培训”，至2009年底，白沙镇党委、政府每年平均举办培训班约10期左右，使白沙镇的所有的家庭代表接受培训一次，联户代表接受培训3次以上。白沙镇在农民的民主能力、民主理念、合作意识等方面对骨干村民长期进行培训，其中联户代表是乡镇的重点培训对象。首先，在培训方式上，他们采取封闭的、半军事化管理、脱产学习的方式，并按照出操、举行升国旗仪式、队列训练以及严格的作息时间这样的程序，让村民代表接受集体生活的训练，培养他们的集体行动能力和服从意识。其次，通过聘请专家、领导干部等人员就法律法规、形势政策、和睦家庭、村庄发展、农民权利与责任等方面的知识，有针对性地进行专题讲座以促进村民代表观念的更新，让他们弄清作为一个村民在村民自治中的权利、义务和责任，了解白沙镇的发展形势。再次，采取讨论的方式，让接受培训的村民代表就白沙镇发展中出现的征地拆迁、村庄管理等问题进行讨论，让村民学会行使民利，履行在村民自治中的责任和义务。

(二)通过农民的自愿联户，实现农村微观组织的再造

“家庭代表”、“联户代表”是白沙镇村治模式的核心要素。“家庭代表”最初叫“农户法人代表”，他们是由各个家庭选举产生的，要办理一定的手续并与镇政府签订责任书才能成为“代表”。白沙镇村治模式强调必须由家庭法人代表“凭资格证书向上级反映家庭意见、建议和要求，办理事务，其他家庭成员对村组事务有意见、建议、要求，办理事务，必须通过家庭法人代表”向上级反映，由“家庭代表”代表全家参与联户和村组事务的决议。

在推选家庭代表的基础上，以自愿为原则，采取自由结合的方式，每10至14家农户组成一个联合体，称为“联户”。在白沙镇的23个行政村，有80％以上的联户是同姓、同宗、同血缘的，这是一种家族式的联户。联户代表从联户的“家庭代表”中产生，对本联户成员负责。在笔者的调查中，有一家联户内部已经开始实行合作经营、合作投资。“”时期在破坏了村庄内部的各种社会联合体之后，在当前高度原子化的村庄社会结构之下，由个体分化而带来的政治上的无力感是村委会专权的社会原因，在自愿原则上建立的“联户”组织作为乡村社会的微观组织，对于农村社会结构转型与发育具有重要作用，尽管目前我们还不能确定其实施效果如何。

(三)建立“三会”制度，为非权力精英搭建参与的平台

为了让联户代表发挥作用，白沙镇在制度建设方面进行了大胆的改革和探索，在村支部和村委会之外，建立组委会、联户代表会和村民监督委员会“三会”制度，这是白沙镇村治模式的主要框架。在白沙镇，村民小组是一个经济实体，土地等财产是以村民小组为单位集体所有，土地款、补偿金等也是以村民小组为单位进行分配发放的。联户代表与村民小组组长组成组委会，其成员共同掌管五瓣儿印章，对村民小组的财务收支、款物发放、土地分包实行集体决策。联户代表会议制度是白沙镇村治模式的核心，是村庄最高决策机构。各行政村每月在固定时间召开一次联户代表会议，由村支部委员、村委委员、联户代表全体参加。联户代表会议和村民代表会议的区别是，联户代表对联户的家庭代表负责，是“联户”组织的政治权利、经济利益明确的代言人。

(四)利用网络信息技术，让民主插上科技的“翅膀”

2009年11月，白沙镇乡村治理的网络平台――“村治在线”正式开通。“村治在线”网络专题包括镇、村两级网络平台，村级网络平台设有三委成员、三级代表情况、三会实录、村治新闻、村治政策、电子投诉、在线调查、最新公告等十个栏目，村民可以及时上网查询、浏览该镇23个村的财务收支情况和村务公开情况。同时，村民对村务、组务的意见、建议可以通过“村治在线”网站提出。据了解，这是全国首家实现电子政务向村级延伸的网站。

白沙镇为此还规定了该网站各栏目上传、更新

的时间，同时制定了确保信息的真实性、及时性、完整性的监督、检查、奖惩的具体办法。具体来说，村、组干部主要由大学生担任，负责每月定期把联户代表会议、监委会会议和组委会会议的会议内容及财务状况在网上公布。目前，在白沙镇，村民上网率还只有30％，为了方便村民在网上查询村务事项，白沙镇在镇综合办事大厅设置了网络触摸屏，这样所有的村民都可以到镇综合办事大厅用触摸屏查询各种补偿款发放情况、联户代表会议召开的情况。在各地乡镇经济发展极不平衡的情况下，如何以最小的成本，在乡村治理中适时地引入现代科技的力量推动农村社会的发展，如何借助网络的力量让农村民主插上科技的“翅膀”，白沙镇的做法就代表着未来村民自治的发展方向。

二、白沙镇村治经验的启示

(一)注重村民能力建设，找准农村民利主体建设的突破口

在村民自治的实践中，白沙镇主要解决了两个问题。第一个问题也是白沙镇所面临的最大问题，即村民自治的制度化问题。所谓制度化，是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。在传统的村庄治理中，选举后村委会的专权、村民代表会议形同虚设等，这都是当前嵌入式民主正常运行所面临的极大困境。白沙镇定期举办的民主培训班，找准了农村民利主体建设的突破口。通过对家庭代表、联户代表实施大规模培训，他们的民主理念得到了培养，民主技能得到了提升，民主参与意识得到了加强，联户代表对自己的责任和义务也有了新的认识，他们参与公共事务的态度由消极抵制变为积极主动。如十字路自然村的道路泥泞的问题，长年得不到有效解决，在联户代表的主动提议、协调下，经过村民协商，联户代表又积极联系各方面的关系，最终实现了水泥路条条通，该村道路泥泞难走的问题得到了自主解决。另一个问题是农民的观念和行为方式得到了转变。如白沙镇刘申庄一位屡次组织群众上访闹事的帮教对象，在被选为联户代表并参加了培训后，主动组织村民承包工程，致富创业。由此看来，当村民自治与农民利益直接相关并成为村庄合作和集体行动的基础时，村民自治才会在现实的土壤中获得稳定持久的生命力。

(二)注重对乡土文化传统资源的整合利用，把村民自治的发育成长建立在农村社会现实之中

现代的公民权突出地表现为个人权利的兴起，但家庭法人代表的产生，却是把政治权力建立在了家庭之上。家庭是农村基本的经济细胞和农村社会的基本构成，与农村包产到户相对应，把政治权力建立在家庭这一基本单位之上，既节约了乡村治理的成本又符合农村的实际情况。面对中国特有的乡村家族社会的客观现实，白沙镇村治模式以“联户”的方式，让联户代表作为家族的代表，把家族势力纳入到了制度化的博弈当中，有效地规范和整合了已有的乡土势力，为家族和派系的制度化博弈搭建了平台。

农村社会的自主发育必须是在自愿基础上的自主发育，“联户”作为家族联合的一种方式，不是把家户结构、家族本位完全打碎，而是把乡村传统、地方性文化纳入到制度化的体系当中。“联户”作为乡村社会的微观组织，对有效地培育乡村治理的社会资本提供了借鉴，为农村社会结构转型指明了方向。

(三)注重“培育引导”，正确认识乡镇政权在村民自治运行中的角色，并发挥其应有的作用

长期以来，在“民主自治”话语的支配下，乡镇政权往往以“干预”村民自治的“罪名”和以恶的面目呈现在公共舆论中，对乡镇政权在村民自治中遭到排斥进行理性分析的较少。但事实是，在现阶段村民自治尚未成熟，村民仍然缺乏个人的自利意识，民主能力有待进一步提高，民主制度有待进一步完善的情况下，乡镇政权作为村民自治背后的“看得见的手”，仍要在乡村治理创新中扮演“培育引导”的角色。

白沙镇乡村自治模式，就是在乡镇政府的主导下形成的。(1)通过持续不断的培训，提高农民的民主素养。白沙镇采取了许多措施，如给家庭代表、联户代表统一服装、发放补贴并让他们参观考察等，白沙镇以其强大的物质资源有效地将农民动员起来，加强了对农民的培训和引导，这种引导对提高农民的心理素质和改变农民的观念都产生了巨大的作用。(2)为建立健全民主治理运作的规则体系，进行制度设计与输入。从白沙镇联户代表制度的实施过程来看，这一制度是在白沙镇政府的强力推动下完成的。乡镇政府自上而下动员了乡村可以动员的力量。为了推动这一制度能够在各个村庄有序地实施，白沙镇政府精心制订了实施方案，通过试点分步骤实施，及时总结经验和不足，在该制度实施几个月后，又对其进行了补充、完善。(3)制度运行背后“看得见的手”：乡镇的管理和督导，如成立督查组对制度的运行进行定期督查；实施以奖代补政策：为激励家庭代表、联户代表参与村庄治理，镇党委每年拿出上百万元对优秀的家庭代表、联户代表进行奖励。

乡镇政府的引导作用凸显，一方面是来自乡镇所占据的制度与资源的优势；另一方面则来自乡村精英及普通村民在心理上对乡镇权威的认同。因此，如何让乡镇政权在村民自治制度实施中扮演积极的角色，也是村民自治实践中一个重要方面。

(四)注重制度创新，为非权力精英提供制度化参与的平台

如果说村委会、村党支部成员因为拥有合法的身份而被称为权力精英的话，那么与之相对应，随着农村市场经济和基层民主治理的发展，村庄内逐渐涌现出的一批具有经济、知识、技术等社会资源优势的现代农民则可以被称为非权力精英。由于白沙镇处于郑东(河南省郑州市东部)新区的边缘，地理位置优势明显，潜藏着巨大的发展机遇。近年来，许多在郑州以及外地经商办企业的成功人士，如私营企业主、商人、大学生、退休干部等各个领域的头面人物和乡村能人都返回了家乡进行创业，非权力精英已经成为农村社会分化后产生的一支重要力量。

联户代表制适应了由于农村社会的分化而不断壮大的乡村精英参与村庄治理这一实际情况。白沙镇以联户代表会议制度为平台，逐渐地建立了一套相应的吸纳机制，把乡村精英纳入到村庄治理的制度体系当中，这为村庄精英提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和参与村庄治理的机会。首先，联户代表制度给非权力精英提供了民意表达的渠道和平台，村民包括非权力精英通过这一平台得到了参与、表达的权利。其次，在村庄治理的决策和管理方面，这些非权力精英得以参与其中，比如村民小组(在中牟，村民小组在不改变土地性质的情况下，有权对土地进行处理)是一个重要的经济实体，联户代表和组长成立的组委会使村民小组的管理和决策实现了民主化，进而使之制度化。再次，从联户代表中选出的监委会作为村庄治理的监督机构，对村、支两委会的决策权和执行权形成了有效的制约。联户代表会议制度为乡村非权力精英合理、合情、合法的参与村庄治理提供了制度性保障。

三、村民自治的发展方向

进入21世纪以后，基层民主建设进入了“后选举

时代”，中牟县白沙镇在快速城市化的压力下，白沙镇村治实践中大规模的民主培训、制度建设等举措，对于如何实现村民自治、如何让村民参与到村庄的日常治理过程中，建立更加合理而有效的村治模式是极富价值的探索，它对我们思考未来村民自治的发展走向颇具启发意义。尽管我们对白沙镇村治模式还存有各种各样的疑问：当村民自治创新的实践者白沙镇现任党委书记朱麦囤调离以后，联户代表制度的运行将会怎么样?白沙镇的“联户”组织作为发育农村社会的一种尝试，在以后若干时间内其效果如何?正如费孝通先生在谈及农民的思想时所说的那样：“对他们来说，优先的不是要民主，而是要保障”，他们的思想及其产生这一思想的生活条件，“要等到农民改变了他们的职业才会起变化。那意味着我们必须改变产业的结构”。显然，随着城市化的快速发展所带来的经济社会的变迁，正确选择符合新阶段农村经济社会发展实际的现实进路，探索适合具有中国特色的基层民主建设道路，是未来农村社会转型成功的一个重要条件。从白沙镇村治的经验来看，村民自治的未来发展走向有以下几个方面。

(一)从选举民主到治理民主：村民自治内涵的不断深化

近十年来，农村基层民主建设进入“后选举时代”，对村民自治路径的探索和实践实现了从选举制度的完善到民主治理机制的探索与转型。各地实践和探索的重心都放在了村民决策权、参与权与监督权的落实上，村民自治的实践实现了从民主选举深化为民主治理的目标，白沙镇的“三会制”就是从民主管理、民主决策、民主监督方面进行的探索。当前，在农村社会群体分化和利益主体多元化的背景下，面对不同社会阶层和利益主体复杂的利益需求和多样化利益实现途径，如何增强村民自治意识，如何通过协商、讨论来协调各利益主体之间的关系并使之达成共识，使村庄各方利益博弈达到平衡；让民主从选举民主深化为治理民主，不断拓展村民自治的内涵，是下一步探索村民自治之路径的重要方面。白沙镇给我们的启示是：(1)不能简单地以民主的话语来裁剪农村的社会文化现实，应让民主有机地融入农村社会当中。村民自治要成为村民日常的行为模式，渗透到村民对村庄日常的治理当中，那么恰当利用乡村文化传统，并使之成为制度变迁中稳定的社会文化基础，就成为一个关键因素。(2)网络信息技术已经成为改变村民自治运行生态的一个关键因素。

(二)从制度建设到能力建设：村民自治重心的转移

当前，我国广大农村在寻求村民自治的路径中，在村民自治制度建设方面进行了大胆探索，在民主管理、民主决策和民主监督等方面进行了组织创新、机制创新，使村民自治更加规范化，它的可操作性更强。但为什么村民自治制度的每一次创新往往都会昙花一现而难以内化为人们生活的一部分呢?在村民自治的实践中要改变“政府越推动，农民越不动”的情况，要改变农民“被民主”这一被动局面，离不开农民民主意识的增强，民主素质和表达合作能力的提升等。村民民主能力的提升是制度良性运行的关键。白沙镇大规模地培训联户代表，有利于新型“乡村绅士”的发育和成长，他们个人在乡村经济生活、政治生活中的参与和成长，必然会使他们成为乡村社会的中坚力量和农村社会的“稳定器”。

从村民自治发展的趋势来看，下一步村民自治的重心要从制度建设转换到能力建设上来，要达到这一目标，白沙镇给我们的启示是：乡镇政府要充分发挥“培育引导”的作用，采用多样化的方式对农民进行民主培训，转变村民的观念，提升村民的民主能力，对乡镇政府形成自下而上的压力和驱动力。村民自治制度的建设应该朝着不断强化基层民主的方向发展，进而走出村民自治“内卷化”发展的困境。这样就会使村民自治实施中的外动力有效地转换成村庄治理中民主发展的内动力。

乡村现代化治理范文篇9

[关键词]乡镇治理政治参与互动机制

[分类号]D5[文献标识码]A[文章编号]1005－6505(2010)03－0019－03

完善乡镇治理机制，是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出的健全农村民主管理制度的重要决策。这是党的历次中央全会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来，体现了进一步深化农村基层民主制度的一种方向性思考，预示着农村民主管理不仅要由村庄扩展到乡镇，而且还要融入更多的农民参与、更多的民主因素。

一、村庄与乡镇：农民政治参与的逐级递升

20世纪80年代，广西宜山、罗城两地农民自发组建村民委员会，拉开了中国村民自治的序幕。历经数十年的探索和实践，村民自治从零星的试点起步，发展成为中国农村的政治基本制度。截至目前，全国绝大多数农村都开展了六次以上的村委会民主选举活动，绝大多数农村建立了村民会议或者村民代表会议制度，成立了保障民主监督的村务公开监督小组和村民理财小组，广大农民群众通过公开栏、村民会议、村民代表会议等多种形式，积极参与以村民自治为基础的参政议政活动。

正如著名学者亨廷顿所指出的，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会也趋向于赋予政治参与更高的价值。进入21世纪以来，随着农民的主体意识、权利意识、法律意识、民主观念、自由观念的不断增强，他们的知政、议政、参政水平和能力不断提升。乡镇企业中的工人、退伍军人、回乡知识青年、大学生“村官”以及在城市打工的返乡农民工等“见过世面”的农民，对乡镇民主的要求愈益迫切，对乡镇政权的要求也更为具体。而推进农民的民主协商从村庄提升至乡镇一级，无疑既是依法保障农民参与权、表达权、监督权的需要，也是社会主义优越性的体现。

第一，农民既是村庄政治的主角，也是乡镇治理当然的参与主体。与其他制度国家强制供给不同，村民自治是诱致性变迁的产物，是农民自己创造出来的，农民积极参与是农村民主管理的应有之义。正如欧伯文所言，村民谁也没想到他们开启了历史性改革，原本作为填补政治真空的短期做法，历经争议和近20年的贯彻实施，现在却写进了国家的法律。在当前，随着农村社会的进一步分化，新生利益群体形成相对独立的政治、经济利益，力图通过政治过程的介入来争取、实现和维护自身的利益。特别是农村个体私营业主、工商户和种养业大户等“先富起来”的群体拥有的资源和途径更多，社会政治参与的需求越来越强烈，范围更加广泛，内容进一步复杂，有意愿组织起来维护自身的利益。比如，他们利用各种机会推选自己的代言人；积极参与村委会竞选，争当乡、县、市甚至省级人大代表和政协委员；争取在工商联、青联、妇联等群团组织中担任一定职务，参加相关活动；通过网络等新型媒体进行宣传，扩大自己和企业的社会影响；通过与党政领导保持经常联系，影响有关政策；通过支持公益事业，参加公共事务和社会活动，提高社会知名度和影响力等。

第二，农民政治参与从村庄提升到乡镇是乡村治理变化的产物。税费改革前，乡村治理是建立在资源汲取这一体制基础上的，乡镇对村庄的资源汲取成为乡村的日常政治，管制成为乡镇控制村庄的基本手段，政府与农民由此形成单向关系。即便是有参与和互动，农民政治参与也多限于参与决定某一既定的事项，并不参与政府运作的整个过程，政府也只是在体察式民主下回应农民的心声。税费改革后，一方面，伴随着乡镇政府主要职能开始从资源汲取转向社会管理和公共服务，乡镇与农民间联结的纽带也由原来的管制相应地转为服务，公共物品的提供成为乡镇与农民之间的联结点。另一方面，随着近几年国家“工业反哺农业、城市支持乡村”政策的推行，中央支农惠农政策不断出台，愈来愈多的资源需要由政府分配给农村，乡镇政府成为资源的直接分配者。与此相应，当农民的利益开始从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也自然需要由村庄提升到乡镇。而参与乡镇公共服务和资源分配，不仅能监督政府，更好地服务群众；也符合彭真同志当年提倡的村民自治逐级递升与向上推进的理念。

二、乡村与官民：乡镇民主治理的双重困境

但是，与村级民主不同的是，乡镇民主一开始就遇到制度性冲突。为满足农民的政治参与愿望、促进农村基层民主建设，自20世纪90年代以来，针对乡镇政府的规模以及效能问题，各地启动了以发展基层民主为导向的乡镇改革。应该说，这既与乡镇在整个国家政权体系中处于“县政”与“村治”之间的基础地位有关，更与近年来农村基层民主发展面临的困境和需要紧密相关。根据研究，乡镇民主发展面临的困境主要体现在乡村关系以及乡镇政府与农民的关系两个层面：

第一，自20世纪90年代以来，基层政府与乡村社会的关系呈现反方向的运行逻辑。一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比的行政控制还强劲。在村庄活动越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被政府更多地作为科层制组织来管理了。最为典型的表现即是在税费改革之前，以税费收取为中心一直是乡镇治理运作的基本逻辑。为解决税费收取问题，乡镇政府将村级组织内部化和行政化，从而加剧了乡镇政府与农民之间的对立和冲突。以王雅林为代表的学者们不仅描述了乡镇治理中的各种矛盾表象，更是分析了矛盾背后的权力结构。他们认为，乡镇权力结构是一个以镇党委为核心，以镇党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构，而在这样的结构下必然出现乡村关系的不顺、党群干群关系的紧张、乡镇政府行政能力和行政效能的低下。唐鸣教授将这种乡村矛盾解释为国家对社会的侵入、行政权对自治权的侵入以及权力对权利的侵犯。

第二，从近十年农村基层民主发展和乡镇治理的变化来看，农民政治参与积极性的不断提高与公众参与机制和渠道的十分不畅，成为村级民主逐级递升与向上推进的主要障碍。一方面，伴随着农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，我国基层民众民主参与的诉求和积极性越来越高；另一方面，普遍存在的乡镇政府选择性治理表明，

基层民众的实际参与又十分有限，其原因不是民众没有民主参与的要求，而是没有一个有效的机制或体制让民众能够真正参与到农村治理中来，使得农民对公共治理的渴求无法得到满足。而这种局面一旦长期得不到改善，则极有可能使乡镇陷入治理性危机和政治合法性困境。特别是在当前，随着税费改革的推进，基层政府收入减少，基层组织运转出现困难，有些基层政府把目前农村最有价值的土地资源作为掠夺的目标，土地问题成为当前农民与基层政府冲突的焦点。与此同时，随着农村基层民主的推进，农民与基层政府之间的冲突也加入了政治利益的因素，围绕村庄发展的问题明显增加，村庄公共设施差，村民生活生产不方便，村庄干部不办实事，不能为村民提供服务，则已引起农民诸多不满。正如徐勇教授所指出的，经济社会发展使农民对政府服务的要求也愈来愈高。如果政府不能有效提供农民所需要的服务，就无法建立新的权威。农民如果没有更多的参与，政府也无法公平分配资源，不能自觉为民服务。

在我们看来，造成乡镇民主发展遭遇双重困境的关键在于难以实现乡镇行政管理和村民自治之间以及乡镇政府与农民群众之间的有效衔接和良性互动。因此，如何在巩固和深化村民自治的基础上，建立乡镇政府与农民之间的有效联结，推进农村基层民主发展，成为现阶段完善乡镇治理需要面临的重大挑战。

三、衔接与互动：官民联结机制的实现路径

实现农民政治参与从社区性事务到国家性事务的转换，是建立乡镇政府与农民之间有效联结的基本前提。长期以来，我国农民政治参与的范围实际上非常窄，高层次或较高层次的政治参与基本没有，低层次的村民自治又常常受到来自党和乡镇基层国家权力的干涉，其意义十分有限。这主要是因为，执行性的参与方式限制了农民政治参与的范围，农民的政治参与处于较低层次，多数参与集中在不属于国家政权结构部分的村社一级，政治参与的渠道主要就是村民会议、村民代表会议、村民议事会、村务公开等，内容也基本只涉及农村居民自己的日常事务性管理。而对于参与乡镇以上层级的政治活动，农民参与不够且基本上流于形式。目前各地正在进行的乡镇选举改革，尽管拓展了参与范围，但绝大多数普通民众仍缺乏参与的机会。进一步来看，当前农民只能选举县乡两级的人大代表，而不能选举市、省、全国的人大代表，更不能选举最基层的乡镇干部。正是在这层意义上讲，农民政治参与尚未触及国家权力，他们的参与只是在执行中央政策或国家事务，而没有深入到中央或国家事务的决策过程中。

赋予农民与乡镇政府在交往中相对等的地位，并通过制度性合作达到双方受益，是实现乡镇政府与农民关系转换、建构两者之间双向互动关系的重要保障。为此，应当充分发挥乡镇政府和农民两个方面的积极性。第一，在政府层面，健全与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇民主制度。亨廷顿认为，在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。乡镇人大作为地方国家权力机关，是制度化民意表达的重要渠道，但由于人大代表广泛性不足、人大代表与农民选民沟通回应缺失、人大对乡镇政府监督缺乏等体制性缺陷而制约了其作用的发挥。所以，实现政府、人大与农民互动，需要进一步完善乡镇人大制度，在人大代表中增加不同农民阶层代表的比例，这有利于保证不同利益群体的参政渠道畅通。要增加有关竞选的内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程能够真正反映和体现选民意志。要加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民的要求和愿望，并积极接受农民的监督。比如，当前的人大代表联系户制度就值得推广。此外，推进乡镇政府决策向人大汇报，由人大来审议，这既符合我国法律，也能真正让农民参与。

乡村现代化治理范文篇10

关键词：乡村振兴战略；乡村治理；乡村文明

一、实施乡村振兴战略的重要意义

（一）实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾的迫切要求十八大以来，我国农业现代化步伐进一步加快，农民收入不断增长，农村社会和谐发展。但是也应当看到，农业基础仍然比较薄弱，农村发展依然面临一系列问题，例如农民收入还有待提高，社会主义新农村建设还需进一步加强，城乡居民收入差距仍然较大，城乡基础设施建设对比悬殊等等，这些结构性矛盾的存在，严重阻碍了我国农业现代化的发展，影响了社会主义现代化强国建设。要解决上述矛盾，实施乡村振兴战略就显得尤为必要和紧迫。必须客观认识这一矛盾，进一步加大改革力度，有效推动乡村振兴战略全面实施，促进农业发展、粮食丰收、产业兴旺。实践证明，农业农村农民对稳定经济形势、化危为机具有独特贡献，潜力巨大。农村丰富的资源要素能够为培育新产业、新业态、新模式提供良好的基础。实施乡村振兴战略，对深入推进农业供给侧结构性改革，促进经济社会持续健康发展将起到巨大作用。因此，乡村振兴战略是补齐发展短板的优先课题，是新时代解决我国社会主要矛盾的迫切要求。实施乡村振兴战略是对大力推动农业农村发展、逐步实现农业现代化而作出的重大战略部署。

（二）实施乡村振兴战略是适应经济发展新阶段的战略举措报告指出，我国经济已转向高质量发展。优化结构、转变方式对于经济的高质量发展尤为重要。随着市场经济深入发展，市场体制运行所呈现出来的问题如生产过剩、经济危机等不得不面对，稀缺资源配置的空间和范围也需要进一步扩大。因此，对外实行开放经济战略、对内实施乡村振兴战略是重要举措，二者各有侧重，相互补充，有利于形成长期稳定的发展战略格局。同时，我们可以看到，随着产业结构的变化，城市生活成本的提高，农村劳动力转移增幅放缓，城市“推力”开始出现；而新农村建设取得成效，随着农村生活条件的改善，农民生活质量的提升，农村“拉力”也开始显现，形成新的“推拉效应”。另外，当前我国农业农村发展显现出新的阶段性特征。具体表现为：一是农业发展进入转型升级攻关期；二是城乡融合发展进入快速推进期；三是乡村治理进入转型期。实施乡村振兴战略正是为了更好地解决农业农村农民问题、更好地适应经济发展新阶段而做出的重要战略举措。

（三）实施乡村振兴战略是实现农村地区内生性发展的战略部署十八大以来，在党中央一系列强农惠农政策的支持下，农业农村农民得到了持续稳定发展。但是也呈现出一些必须关注的问题。近年来的新农村建设忽视了农村特点和农村社会建设，更多只着眼于基础设施方面，在促进农村内生性发展、实现农村良性社会变迁方面没有起到有效作用。一方面，农村精英分子大量流出，农民组织化提升不明显，农村社会风险因素持续增加，等等。另一方面，忽视农村实际，简单套用城市治理思路和逻辑，难以收到理想的效果。村庄演进发展有其规律，这就要求我们要按照乡村的规律来开展工作；培育乡村发展的内生力量，促进乡村实现内生性发展。实施乡村振兴战略，既是对过往农村战略思想的科学总结，也是对新农村建设思想的进一步升华；是党在新时代促进形成“内生性”乡村建设力量，完善乡村治理结构的战略部署。

二、实施乡村振兴战略面临的主要问题

（一）乡村产业发展问题第一，产业趋同现象严重。随着农业产业化的不断推进，乡村产业发展进程加快，但是在快速发展过程中也出现了一些不容忽视的问题。如产业特色不明显，趋同现象严重，经济效益不理想。同一产业中不同品牌的商品相互模仿，缺乏个性，不管是在产品质量、性能、外观设计上，还是营销方式上都有雷同现象，形成同质化竞争。第二，品牌效应不强。我国乡村产业经营的主要模式是小农经济，生产者通常各自为政，难以形成规模经济。而且由于生产技术条件落后，以及受质量检测监控条件限制，往往不注意控制产品质量，导致品牌效应不强。第三，科技创新不够。近年来，政府逐步加大对农业科技创新的投入力度，乡村产业技术以及生产水平不断得到提升，农业现代化程度也越来越高。但是，与发达国家相比，科技创新还不够。目前我国很多乡村产业仍然以传统农业为主，现代化生产技术运用较少，生产条件较为落后。第四，产业融合度低。目前我国乡村产业的产业链一般较短，产业间没有有效融合。比如由于设备与技术条件落后，农产品生产类产业往往只提供初级农产品，缺乏进一步深加工精加工，难以形成完整的产业链条，无法实现从加工生产到物流、销售一体化的发展方式。农产品附加值较低，产品销售也大多以本地市场为主，所得利润有限。休闲农业和乡村旅游类产业形式也比较简单，大多还是农家乐为主，或者自然风景观赏、古镇古村游览等项目，缺乏有效的产业融合。

（二）乡村生态问题第一，生态破坏。乡村生态系统遭受的破坏，一是由于部分村民违规无序建房、乱砍滥伐导致植被破坏、水土流失；二是由于在村庄附近修路、建厂等带来的生态环境影响，甚至有时会给整个乡村生态系统带来非常严重的负面影响。第二，资源浪费。比如，比较典型的稻草、玉米秆等作物秸秆在农村乱堆乱放、肆意焚烧等现象严重，未能充分利用，造成资源浪费。第三，环境污染。既有大气污染、水体污染，还有土壤污染。比如，生活垃圾、畜禽粪便等未能及时有效处理容易带来水体污染、土壤污染以及大气污染；秸秆的焚烧对空气质量产生极大影响，造成大气污染严重；村庄工厂的粗放式生产经营一定程度上也容易带来大气污染和水体污染，甚至有时还会造成土壤污染。

（三）乡村文明问题第一，乡村文明凝聚力不足。广大村民在长期生产生活实践中创造了乡村文明，也在乡村文明的氛围中运用文明成果，进而丰富生产生活实践、实现个人发展。然而，由于粗放式的工业化、城镇化进程，严重地破坏了传统村落文化，造就大量村民面临物质、文化等多重危机；青壮年常年外出务工，留守的妇女、儿童和老人无力传承和发展乡村文明，从而导致乡村文明的凝聚作用越来越差。第二，乡村文明体系建设进程滞后。改革开放以来，由于受到市场经济浪潮的冲击，广大农村传统文化价值规范逐渐衰落，农村居民的价值观呈现“断裂”现象。因为，现代价值观在短期内未能有效融入农村生活，与乡村经济社会发展相比，乡村文明建设显得较为滞后，难以有效满足村民对精神文化生活的需求。第三，乡村文明价值发现和挖掘不当。比如受到消费主义的影响以及对城市生活的向往，广大村民不再坚守和传承农村的传统文化，导致许多优秀的传统技艺失传、丰富多彩的节日庆祝活动不在、历史悠久的民俗文化逐渐衰败；然而，与此同时，封建迷信、、消费攀比等腐朽的乡村亚文化有抬头并呈广泛蔓延之势，一定程度上削弱了乡村振兴的文化基础。

（四）乡村治理问题突出地表现为：乡村治理机制不完善，基层民主政治建设不到位，自治法治德治水平有待提升，村民参与度低、碎片化、低效率。计划经济时期，国家对乡村权力控制较强。改革开放后，随着市场经济的发展，为调动农民积极性，吸引广大农民参与到乡村治理中来，国家对乡村的控制有所放松。国家出台的《村民委员会组织法》扩大了农村的自主权。但是随着农村家族文化的复兴，以及大批农民进城务工安家，农村空心化现象越来越普遍，留守村民基本没有能力参加乡村治理，农民利益很难有效满足，农民意愿也不能在乡村治理中得到有效体现。而村干部在乡村治理中也往往未能充分发挥应有的作用。这就使得国家对乡村治理的制度设计难以很好地贯彻落实，现代化乡村治理新体系的构建低效化、碎片化。总体来看，与村民期待相比，乡村治理水平仍有很大的提升空间。

（五）乡村生活问题第一，经济生活仍面临诸多难题。改革开放40年来，农村居民生活发生了较大变化，劳动生活方式由单一型发展为多种经营型，消费生活方式开始由温饱型向全面小康转变，与此同时，传统家庭生活方式也开始向现代化方式转变。然而，部分地区农村居民的经济生活质量仍然不高。一方面，农村居民经济收入较低，与城市居民收入相比差距较大，另一方面，农村仍然存在一些贫困人口且脱贫难度很大。越到后面，越是还没有脱贫的农户，更是脱贫难度大的农户，大部分都是“深度贫困”，到2022年实现脱贫，难度非常之大。第二，乡村社会生活状况不佳。因大量青年外出务工或经商、抑或到城镇定居，导致乡村公共服务、社会组织化程度较以往持续在下降，乡村的节日和仪式弱化了很多且仍在持续弱化。再者，由于大量青壮年外出务工，导致原有的乡村社会秩序难以维持，地痞流氓势力增加、甚至恶霸横行乡里，致使乡村社会生活环境很不理想。

三、乡村振兴战略实施的政策建议

（一）科学制定战略规划与新农村建设相比，乡村振兴有着更为丰富的内涵，是一项更为复杂的系统工程。虽然，2018年国家层面已作出了顶层设计，即出台了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》；然而，由于实施乡村振兴战略的复杂性，要彻底解决农村普遍存在的问题，如生产分散、“三留守”现象、环境污染等，所以为了更好实施这项重大战略，还需要各地结合自身实际编制适合本地的具体规划。建议市、县、乡、村各层面均立足自身实际编制相应的乡村振兴具体规划，从而形成四级规划体系。在乡村振兴规划编制过程中，不但需要考虑规划的系统性、长远性，而且还得谋划好近期工作，统筹战略设计，因地制宜，多种规划协调整合。一是要统筹规划生产、生活、生态空间。以重点产业和重大工程及基础设施为中心，综合考虑资源要素配置及经济、生态、社会发展等方面的要求，进行总体规划布局。二是要分类分项目编制。既要结合不同乡村特征及其发展方向和定位，分区分类规划，走差异化发展道路，特色类村庄可以重点保护，城郊的村庄可以进一步融合；又要针对不同项目制定专项发展规划，多项规划有机融合，促进乡村走上振兴之路。三是要注意规划落实。规划完成后，重在落实，应出台相关规范性文件，明确责任，建立问责机制，加大督查检查力度，确保规划的有效落实。

（二）创新城乡融合发展党的报告对推动城乡融合发展作出部署，从而为实施乡村振兴战略提供了“城市与农村命运共同体”的创新路径，提出了要求即要贯彻落实好城乡融合发展理念，推进城乡在空间及功能上的融合。一要增强城乡要素互动。充分运用公共财政、价格杠杆等政策手段，积极引导人、财、物、土地、技术等重要生产要素向农业领域流动。着力打造农业科技创新信息化平台，积极推动广覆盖、内容全的农业科研信息网、基础数据库以及创新资源共享平台等建设。积极建立健全以市场为导向的信息化服务体系，推动现代信息技术在农业领域广泛应用。二要加快城乡投资一体。综合应用经济、法律等多种手段，积极采取规划引导、政策扶持等方式方法，有力促进资源合理流动、科学配置。持续完善财政支农政策体系，注意保持连续性、系统性，不断提高前瞻性，同时还要提高政策体系的有效性。加强在中央和省级层面的统筹力度，逐步有效缓解农田水利建设资金缺口问题。

（三）壮大农村优势特色产业实现产业兴旺首先需要打造优势特色产业。要结合当地资源条件，坚持市场导向、把特色鲜明作为一条重要标准积极发展优势特色产业。第一要重视产业的规划与布局。通过制定科学的产业规划与布局、积极引导，推动特色产业集群及平台优势的有效发挥，并逐步形成强大的集聚效应。第二要积极培育龙头企业。龙头企业的发展可以壮大优势特色产业，“龙头企业+农户”能够实现小农与现代农业的有效对接，因此要积极培育龙头企业。第三要加强品牌建设。要选准品牌定位、制定好标准化，保障产品质量，拓宽营销渠道，打造个性化营销平台，做好品牌宣传与营销工作。

乡村现代化治理范文篇11

一、乡村振兴战略20字方针内容是什么？

乡村振兴战略20字方针内容是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这是党的报告中提出的实施乡村振兴战略的总要求。

1.产业兴旺是基石

发展现代农业属于产业兴旺最重要的内容，重点是通过产品、技术、制度、组织与管理创新，提升良种化、机械化、科技化、信息化、标准化、制度化以及组织化水平，推进农业、林业、牧业、渔业和农产品加工业转型升级。一方面，大力发展以新型职业农民、适度经营规模、作业外包服务与绿色农业为主要内容的现代农业;另一方面，推动农村三大产业融合发展，推动农业产业链延伸，给农民创造更多就业与增收机会。

2.生态宜居是保证

生态宜居是提升乡村发展质量的保证。其内容包括了村容整洁，村内水、电、路等基础设施完善，以保护自然、顺应自然、敬畏自然的生态文明理念纠正单纯以人工生态系统替代自然生态系统的错误做法，等等。它提倡保留乡土气息、保存乡村风貌、保护乡村生态系统、治理乡村环境污染，实现人和自然和谐共生，让乡村人的环境变得更加美丽。

3.乡风文明是灵魂

乡风文明建设既包含推动农村文化教育、医疗卫生等事业发展，改进农村基本公共服务;又包含大力弘扬社会主义核心价值观，承传遵规守约、尊老爱幼、邻里互助、诚实守信等乡村优良习俗，努力实现乡村传统文化与现代文明的结合;还包含充分参考国内国外乡村文明的优秀成果，实现乡风文明与时俱进。

4.治理有效是核心

治理越有效，乡村振兴战略的实施效果就越好。因此，应建立完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的当代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，增强农村基层基础工作，增强农村基层党组织建设，推进村民自治实践，建设平安乡村。进一步密切党群、干群关系，有效协调农户利益与集体利益、短期利益与长期性利益，保证乡村社会充满活力、和谐有序。

5.生活富裕是目标

乡村现代化治理范文篇12

关键词：村民自治乡村关系偏离

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民自治的兴起，传统的行政命令─服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会①。

诚然，包括宪法和《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系（简称乡村关系）又常常与成文法律所规范的存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上，着重分析乡镇政府与村委会之间关系偏离的主要表现及其成因，并提出若干对策建议。

一、乡村关系偏离的主要表现

乡村关系的偏离，最经常、也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

村委会由村民依法直接选举产生而不受干预，这是它作为村民自治组织的必然要求，它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行直选的地区，乡镇对选举一般不定调子，不划框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时，就碰到一个乡的党委书记（曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长）以农民素质太低、该乡情况特殊为由，坚决抵制直选，并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡镇政权在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预（如取消贿选产生的村委会）通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中，乡镇对村委会的控制不仅采用行政命令的方式，还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等）时，自己实在难以解决，非得依靠乡镇帮助。同时，村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此，许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政权利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的换届选举，根据《党章》的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!”

一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查，村财乡管主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系。

村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主，让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务，即么村级财务就应由村落内部自我管理。即便乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止村干部不把钱用在刀刃上，防止他们贪污****，以权谋私，也不应采用村财乡管的方式，而应积极引导村落建立健全民主决策、民主管理、民主监督机制，通过强化广大村民对村委会的权力基督来实现。村财乡管是乡镇对村民的一种制度侵权，它以侵蚀村民自治为代价。其次，村财乡管为乡镇侵占村级财产提供了便利条件。村级财产是交上去了，可用的时候却往往很难发下来。调查中，不少村干部向我们抱怨：“村里要用钱时，还得到乡里去求爷爷拜奶奶。自己用自己的钱，还要去求人！”“我们的钱有时给乡里挪用了，我们要用钱时，很难拿到，他们反正是千年不赖，万年不还！”乡镇为监督村里的经济活动实行村财乡管，可乡镇掌握了村级财产后，谁又能对其进行监督呢？在一个权力系统内，单向度的监督极易导致监督者因不受制约而滥用权力。再次，推行村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利村干部改变过去那种对上不对下的工作作风，服务群众。

就村委会而言，对规范化的乡村关系的偏离则有两种典型表现形式。一是有些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、乱官、引产”，而置村民的意见和利益于不顾，从而呈现出“附属行政化”倾向。二是单纯从本社区利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委

会随意发号施令，将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民②。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向

二、乡村关系偏离的成因

造成乡村关系出现上述偏离的原因是非常错综复杂的，有直接的，也有间接的，有浅层的，也有深层的，述其要者

（一）现行的成文法律过于原则化

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府，并无行政隶属关系或领导与被领导关系，二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，对此，《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说，就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式③。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种偏离现象。

当然，在现阶段，中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性，决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具可操作性的成文法律，但在现有的法律制度框架内，补充有关程序性规定既是必要的，也是可行的。

（二）乡村既得利益群体的阻挠

村民自治中偏离现象产生的另一个重要缘由，是一些乡镇干部作为原有乡村控制模式下既得利益者，不愿放弃手中的利益，不愿意下放权力。

我们知道，国家或政府是由官员组成的，官员是活生生的人，有着自己的特殊利益，并且也有谋求利益最大化的倾向。因此，由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外，还有着自身的利益──“公共机构的利益”，包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样，国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构，改革中“放权让利”的基本思路，使得乡镇政权中的“干部利益群体”④经常利用对政策的变通这一方式对抗中央，截流国家下放给农村社会的权利。

改革前，国家垄断着绝大部分稀缺资源，并且为了执行国家的意志建立了一个严密的组织系统，表面上看政治机构有着强大的控制力。但是由于条件的限制（如不具备有效的统计系统、发达的科层系统、完善的组织条件、良好的交通、通讯条件等），就使所设定的集权型体制原则与体制的实际运作条件之间存在着较大的张力。因此这种体制在制定政策时，一般只有笼统含糊的原则性目标，而要求各个地方和单位在执行中根据自己的具体情况加以理解和执行。在运用过程中，经常借助于党的文件、工作队、现场经验交流会乃至于政治运动等非程序化、非制度化的工作方式。这样变通便存在于社会生活中的许多领域了。所以看上去国家是高度组织化的，但是由于“政策执行变通化”，科层机构在功能上是互相分割的，在不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、讨价还价和利益冲突。这就是所谓的“高度组织国家内的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”。改革的二十年来，“放权让利”作为基本思路和核心内容，沿着两条不同的路线进行：中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势，导致蜂窝状结构的加剧。这样，中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验，默许或示意下级进行变通，但下能的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施，成了对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”⑤。

具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降⑥。结果这在客观上造成了有关法律过于相略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权⑦。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出，一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的利益集团和社会集团，他们不但与中央利益发生矛盾，更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上，这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度⑧，成为农村政策在执行中的一大梗阻。

（三）国家的农村发展战略及其矛盾

乡村关系偏离的成因，既不能简单归之于一些乡镇领导对既得利益的维护，也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从国家的农村发展战略及其矛盾中探寻。

在中国这样一个后发现代化国家和比较落后的农业大国，经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来，随着农村逐步实行家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，“政社合一”的人民公社体制开始瓦解，国家通过改变对农村的控制方式，“让渡”给农民自主谋生空间，并在组织方式、政策及宣传上宽容和鼓励乡村自行发展乡镇企业，自行积累财富。这种“放权让利”的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变更，形成新的经济关系格局，使农村社会的潜在能量被空前地释放出来，使农村社会财富急剧增长，国家也因此从中抽取到更多的资源。另一方面也导致农村社会结构的深刻变化，导致农村政治结构、政治关系产生了脱胎换骨式的改造。农村权力和利益日趋分化，农民处于高度分散状态：政府权力相对从农村收缩，农村正式组织也因此渐趋衰落，这使得国家的方针、路线政策难以在农村贯彻，从而影响了国家对农村社会的控制。同时，新时期农村也出现了诸多新的社会问题，诸如社会治安紊乱，干群矛盾突出，农民防范自然和市场风险的能力低下等。这些都影响了农村的发展和稳定。而当前国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物，部分工业品和工业原料，以及限量的廉价劳动力。国家因此极其重视粮食作物生产和控制乡村人口流动问题，并且仍然通过下达计划而不是主要依靠市场价格来保证农业在农村产业结构中的比重，保障粮食生产和供应的基础，同时通过户籍制度

来限制农民从职业身份改变走向摆脱区域附属关系和户籍身份。为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响、加强对农村的控制。那么，如何保持国家对农村社会的控制？如何保障农民的合法权益？原来的“政社合一”的体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，国家实在不堪重负。剩下的可行性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把村民组织起来，由村民自己管理自己的事务。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式──村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会抽取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系上出现的矛盾，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。

（四）乡镇政权的特殊功能

与上一点密切相关，乡村关系偏离的另一个深层原因，是乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能。

众所周知，乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的，指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人，乡镇领导只能完成或超额完成，否则不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有少数乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因，但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他们都声称并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义，但上面交付的硬性任务难以完成，因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》，但又补充道：“我们是奉上级命令行事，是奉命违法”。理由很简单，若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式，是很难支配作为村民自治组织的村委会的，更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说，这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出“村委会准政权化”的设想，试图在保持村民自治性质不变的基础上，给予村委会一定程度的政权性质和地位，以为政府提供一个合乎法理，可灵活使用的组织形式，既保持政权的控制能力，又为村民自治留下空间⑨。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告，甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村，在自然村之上设立村公所，作为乡政府派出机构，以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理⑩。这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风，更非无稽之谈。

（五）村委会双重角色的失衡

上述两点决定了村委会实际上扮演着双重角色，而这双重角色的相互冲突和失衡恰恰是乡村关系偏离的又一深层根源。村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，体现和维护他们的利益，而村委会由村民产生和罢免，也决定了村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是，这只是村委会性质和功能的一个方面；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，因此，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有准政权组织的意味。许多调查显示，村委会除了完成属于自治范围的工作外，它的另一方面的工作(约占其全部工作的2/3)就是贯彻上级的方针、政策⑾。因此，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”⑿。这两种角色的最终归属应该是一致的（这是由国家政权的人民性质决定的），但在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色所分别体现的村民意志与乡镇行政意志的冲突则是大量的，经常的。这是因为中国所要实现的后发外生型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长一段时期内所发生的种种变化，因此，在其进程中，必然会有大量不受村民欢迎的国家任务和要求，要通过乡村组织去强制执行，这当然就会发生村民意志与作为国家意志者的乡镇意志的冲突。

对这种冲突，村委会“海选”模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部可谓深有体会，他们说，“当选”比“任命”的压力更重，因为原来只有一个责任方向(上级——乡镇)，现在至少变成两个；原来对他们只有一种要求，现在变成多种要求⒀。村委会要做到两者兼顾，有一定难度。但若偏重于某一角色，就势必引发纠纷。

三、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

上述可见，乡村关系的偏离，或者说村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民)和乡镇政府(代表国家)两方面，各有其合理性和依据，也各有其偏激之处。从总体上看，矛盾的主要方面在乡镇政府，也就是说，拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀，是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策，只想谈几点初步的设想。

一是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关，是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会，但在功能上二者又有相通之处。笔者设想，是否可以考虑从组织上将二者衔接起来，即规定：村委会委员原则上应是乡镇人大的代表，村委会主任、副主任则是其当然代表，从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内，使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量：一方面，作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿；另一方面，乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力，使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关——乡镇政府开展工作，由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大，这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，规范乡镇政府行为。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标，大都要落实到每个村民，因此事先应

与村民委员会进行协商，广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于羸得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。同时规范乡镇政府行为。在实际生活中，乡镇政府往往将为谋求自身利益而作出的乡镇指令也以国家任务的名义下达给村委会，要求村委会完成。这一部分指令大都与中央政策精神相违背，诸如屡减不轻的农民负担，屡禁不止的达标升级以及乡镇主要负责人为个人目标而乐此不疲的“政绩”工程等等，它们恰恰是村民最激烈反对的，是造成乡村关系冲突的重要根源，因此，应通过制度化手段将其从正常、合理的政府行为中剥离出来。

三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡的背景下，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的，变动着的，通过国家层面的法律制度(如《村组法》)是无法清楚界定的，而只能由各地以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合国家大法，下合社情民意、简单明了、便于操作的制度，对乡政府和村委会的职责权限作明确具定的规定。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在此基础上，还可以考虑“增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”，以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向⒁。需要说明的是，乡镇政府与村委会、乡政与村治之间并非简单的零和博弈，二者并不一定是此消彼长的关系。从理论上讲，二者之间形成一种优势互补的良性互动关系并非不可能，在实践中这样的成例案例也并不少见。一些地区的村委会负责人注意平衡乡镇行政与村民群体两方面的意志，有意识地利用自己的智慧来减少乡镇行政与村民群体对抗的强度，从而使村委会在一般情况下可以平衡两方面的利益，照顾到两种功能。

四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实，但中国农村社会发展极不平衡，在一些地区，村委会与乡镇政府之间的不协调，同乡村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等，表现在村民群众中，则是文化水平低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况，提高乡村干部和群众的素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，加强对乡村干群的教育、培训固然是一个有效手段，但从根本上说，则是要在市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，从而为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂。

注释：

①参见徐勇：《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》，《华中师范大学学报》1997年第1期。

②参见贺雪峰：《论理想村级组织的制度基础》，《政治学研究》1998年第3期。

③参见白钢：《中国村民自治法制建设平议》，《中国社会科学》1998年第3期。

④干部利益群体是指“在国家生产及行政管理领域享有被赋予的决策权、管理权等相应的特殊权力及其地位的领导干部这一层”。见张琢主编《当代中国社会学》，中国社会科学出版社1998年，第204页。

⑤参见孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，《战略与管理》1996年第4期。

⑥参见贺雪峰：《论现行村级组织制度创新的策略选择》，《中州学刊》1998年第3期。

⑦参见贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》，1998年第4期。

⑧林平：《农村出了一个权势阶层》，《广角镜月刊》（香港），1999年第1期。

⑨参见曾军：《村委会准政权化设想初探》，《社会主义研究》1997年第5期。

⑩参见中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查课题组：《村级组织建设研究》第43页。

⑾参见李连江、熊景朋：《从政府主导的村民自治迈向民主选举》，《二十一世纪》1998年12月号。

⑿参见徐勇：《村干部的双重角色：人与当家人》，《二十一世纪》，1997年8月号。

⒀张静：《梨树县村委会换届选举观察》，《二十一世纪》1988年12月号。