项目绩效审计报告范文

我国绩效审计起步较晚，1991年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。进入上世纪90年代中期，在传统的财政财务收支审计中体现绩效审计思想的党政领导干部经济责任审计和专项资金审计得到发展。党政领导经济责任审计，既包括合规、合法性审查；又包括对党政领导任期内经济性、效率性和效果性进行评价。专项资金审计，一方面要求检查财政资金支出的合法性、真实性；另一方面也包括对专项资金使用效果进行评价。例如审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计，一方面监督退耕还林还草专项资金的合法合规使用；另一方面也对退耕还林还草资金的使用效果进行审计。

我国审计署于2003年制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，该规划提出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”我国政府审计准则制定的法律依据是《中华人民共和国审计法》。《审计法》对审计监督的原则，审计机关和审计人员，审计机关职责、权限和程序等作了规定。《中国国家审计基本准则》在审计机关及其人员应当具备的资格条件和职业要求，以及作业准则，报告准则，处理、处罚准则方面，将《审计法》的内容具体化。我国最早制定法规并开始实施绩效审计的深圳市，于2001年通过市人大立法出台了《深圳经济特区审计监督条例》，该条例规定：“审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作。审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。”2002年深圳市审计局首次开展对市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计试点，2003年在试点的基础上，拓宽了审计领域，增加到对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金、深圳市福利公益金4个项目的绩效审计，得到了市委、市人大、市政府的高度重视，引起了社会的强烈反响。2004年，深圳市审计局的绩效审计项目增加到了8项，包括：深圳大学城、市城管局下属13家市政公园建设及管养情况、城市生活垃圾无害化处理、市东胡医院建设、大沙河整治工程、市客货运场站建设及运营、市科技三项经费、市环保局部门预算。中国审计学会、广东省审计厅分别在深圳召开了绩效审计研讨会和现场会，对深圳市开展绩效审计工作情况给予充分的肯定和高度评价，有关专家称之为是中国绩效审计的开端。

随着我国财政体制改革的深化，加强财政资金管理，提高财政资金综合绩效成为我国财政管理和改革的重要目标。由于我国绩效审计处于起步阶段，尚未形成具有中国特色的审计模式。因此，探索我国政府绩效审计模式，对于促进适合中国国情的政府绩效审计制度的建立具有重要意义。本文结合我国实际，尤其是深圳政府绩效审计的实践，就我国政府绩效审计模式进行探讨。

国家审计署与政府的经济、效率和效果密切相关。国家审计署的大部分工作应该是项目评估、政策分析等，这些工作的内容涉及广泛的政府项目和行动，其中既包括国内的，也包括国外的。而财务收支审计，这样的事后审计应该占很少的部分。

一、绩效审计目标：业绩审核、项目评估、促进管理

国家审计署实施的国家审计，不应该只关注财政资金是否适当使用的问题，而是更应该扩展到了政府项目和政策是否达到了他们的目标，满足了社会的需要。国家审计关注的是部门和机构使用纳税人的钱的结果。国家审计是政府运作的真实和透明的信息披露的有力保证，国家审计还可以减少在公共部门发生的失误。

国家审计结果的公开报告是至关重要的，报告除了指出政府失误的地方之外，还报告政府运作良好的项目和政策，并说明有关的进展和提高。国家审计应该向立法机构和在促使政府更好工作方面起主导作用的组织提出建议，建议的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的项目。

公众应该得到政府运作的全面信息，从费用到政策制定。要评估纳税人的钱花得是否有效。国家审计不仅仅局限于政府部门的财务收支状况，而且对其组织和其他系统管理活动的效益做出评价并提出改进建议，因而绩效审计可以为政府和人大的财政预算和决算的审批提供决策依据，为提高财政资金最大使用效益发挥作用。

因此，政府绩效审计的目标是：通过审计，对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审核评估，确定其是否进行了有效管理（经营），资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了目标，满足了社会需求。

政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效，保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计，揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题，提出改进建议，促进改进管理，改善服务质量，完善法制建设，提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全，更好地实现政府的绩效目标。

二、审计范围：经济性、效率性和效果性

政府绩效审计工作主要是就行政部门财力、人力、物力和时间资源使用的经济性和效率、效果进行审计。

政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审计范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。所谓经济性，是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。主要审查和评价政府投入的各种资源是否得到经济合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率；效果性，是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。在审计一个具体目标时，既要从一个审计对象的角度看问题，又要从整体上全局上去看问题；既包括直接的经济效益，又包括与此相联系的社会效益。

我国政府管理在相当程度上存在着无效的管理成本、运行成本和决策成本。我国是目前世界上政府成本比较高的国家，但效率却是比较低的国家。而要控制政府成本就需要引进市场机制和改革公共财政体制。公众需要一个成本最小化的政府，或者最大限度地控制政府成本。在社会总成果一定的情况下，政府成本越大，政府政绩就越小，政府就是低效率的；政府成本越小，政府政绩就越大，政府就是高效率的。

国家审计应该审计政府各部门预算执行情况。协助监督政府拨款项目的执行情况。向人大报告的资金是如何管理、如何使用的。还应该指出政府现行项目中哪些风险比较大，哪些容易产生腐败，哪些是低效的或无效的，以提醒特别注意。审计政府各部门及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果及工作绩效。国家审计部门应该提供所掌握的政府部门的工作和财政状况，为政府和人大的财政预算和决算的审批提供决策依据和参考信息，提高财政资金最大使用效益。

三、审计对象：财政资金使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策

政府审计的主体是政府审计机关，而审计的客体即审计对象是：财政资金的使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策。

财政资金的使用包括：财政资金投入的规模、财政资金的流向、财政资金的使用情况等。

政府的公共管理活动包括：政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。

公共资金包括：社保基金、福利基金等。

政府项目和政策包括：政府项目和政策是否能够有效的实施。国家审计在政府立项过程中就应介入并评估。介入政府决策过程。

国家审计的目标不只是将犯罪者绳之以法，事后追惩会使损失真正发生，而应该尽量防患于未然，在损失发生前就将其控制住。

四、审计内容：政策评价、决策审查、管理审计

根据审计目标、范围和对象确定具体的审计内容。开展政府绩效审计首先是应该确定绩效评价标准。目前，我国的政府绩效评价很多是非理性。各级政府为了一些非理性的目的，实施了很多“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，造成政府成本恶性膨胀和资源配置的低效率，给政府财政和社会都造成沉重的负担和浪费。

绩效衡量和评价应该是政府审计的重要内容。国家人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组，设计了一套评估体系，将用33个指标来评估政府的绩效。

政府绩效审计的内容与政府的职能紧密相关，要围绕政府的各项主要职能，确定审计的内容和重点，考察其运行的效果。其内容是：对政府制定政策的评估，对政府所出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。某项政府绩效审计活动的具体内容应该是：对某一特定对象承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计。

《中国政府绩效评估研究》课题组组长桑助来说：“不要以为忙忙碌碌的政府就是好政府，你做的可能不是老百姓最迫切需要解决的问题。”桑助来说，很多政府部门抱怨，他们很忙，每年要出台各种文件、管理办法、规章制度等，政府职员也敬业、努力，但是公民并不认可。其实政府的职能不是管制，而是服务，应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。桑助来说，“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度。主要包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公众关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。

五、绩效审计立项原则：重要性、时效性、增值性、周期性的原则

政府绩效审计在立项时，应考虑重要性、时效性、增值性和周期性，即审计立项的4个原则。重要性是指选择的项目是否是至关重要的，是否是与群众利益息息相关的，而且是党和政府关注的。时效性是指选择项目的时机是否合适，假如该项目或政策刚刚投入或刚刚开始运行，问题还没有显露出来，说明进入的时间早了；反之，如果是时过境迁或是积重难返，那么说明进入的时间晚了。增值性是指选择的项目通过审计，具备增加社会的价值。周期性是指应该对所有应该审计的组织和机构，在一定的期间内都进行关注。而不是人为的确定审计项目。不应该对有的组织和机构经常进行审计，而对有的组织和机构却长期得不到审计。所以，审计立项应该是有一定的周期性的随机的选择，这就能够保证审计的覆盖面。

六、政府审计准则：财务审计准则、绩效审计准则

我国对于政府绩效审计，目前还没有一个公认的适用各种情况的审计准则，因而在具体实施绩效审计项目时具有相对性和灵活性。

政府审计准则制定的法律依据是《审计法》。还应该依据《预算法》、《会计法》和独立审计准则。考虑到信息社会的要求和数据处理程序的变化，制定以计算机为基础的系统审计准则。

政府审计准则是用于衡量管理层的绩效而不只是财务报表。对于财务报表审计应该依据独立审计准则。所以，政府审计准则应该分为财务审计和绩效审计部分，并对财务审计、绩效审计分别作以界定，规定各自的审计内容，制定财务审计的现场作业准则和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则。

政府绩效审计准则的结构应包括：①基本准则。包括制定准则的目的和制定准则的基本依据、审计目的、范围、基本前提、审计准则概要、审计的工作范围、审计机关的责任、审计机关和审计人员的资格条件及相应的职业要求、政府绩效审计准则的适用范围。②一般准则。具体审计的检查和评价准则、报告准则、经济性、效率性及项目结果审计的检查和评价准则、绩效审计的外勤工作准则和报告准则。

在实施绩效审计时应该有一个标准可以依据，概括起来主要应该包括：政策标准、技术标准和经济标准。政策标准主要有：国家法律、法规，相关的政策与原则。这是我们开展绩效审计的重要标准和首要依据。技术标准包括：国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。经济标准，即实现经济目标情况。比如是否达到可行性报告有关目标要求，是否完成了企业主管部门下达的经济目标，或各年度任务指标，是否实现历史最好水平或本地区或其他地区最好水平。评价绩效的标准非常难确定。因为绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一。甚至同一项目，有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一个绩效审计项目，都必须在项目开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计对象进行协商，或者寻求一种公认的、客观的、量化的和不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的难以确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了很大的困难。因此，应该更多的考虑专家意见和群众评议。审计标准要具备可靠性、客观性、有用性、易懂性和可比性，并得到公众的认可。

七、绩效审计方法和技术：调查研究、统计分析、经济分析

审计理论已由传统的财务导向审计发展到今天的风险导向审计。审计方法也发生了很大的变革，审计人员更加关注一个组织的管理全过程。由于评价对象的多样性和综合性，在政府绩效审计项目中通常要运用许多其他学科的知识和技术，包括管理学、计算机系统管理分析技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等。在绩效审计过程中要搜集相关的信息和数据，与公众认可的标准相比较得出结论。绩效审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术和经济分析。绩效审计没有统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与审计项目相适应的技术和方法进行审计。例如对于城市道路交通管理的绩效，可以用实地检查的办法，确定系统是否有效；而对于公共安全部门，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的选择，会使审计的风险加大，因此，对审计证据的搜集和分析提出了更高的要求。

政府绩效审计方法，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要的还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。调查研究是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实、收集信息，也可以用来收集对特定问题的不同观点。调查有面谈调查、电话调查和函证调查。调查方法在绩效审计过程中，一般要综合运用。调查方法很容易受到人为的干扰。所以，审计人员进行抽样调查时，一般要保证一定的样本量。

统计分析也是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法，找出因果关系、差距及影响原因。统计分析方法不易操作，要求审计人员具备一定的数理统计知识和数学分析能力，但是，这种统计分析方法准确性强，结论相对可靠。

除了调查和统计分析以外，绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评。分析财务信息和非财务信息，以及它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法，把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和公正性。

绩效审计需要多学科的知识和创新的方法。只具备财务知识的审计人员不具备开展绩效审计所具备的胜任能力，而且缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。这就要求审计人员深刻地理解政府绩效审计工作，掌握包括经济学、社会科学、法律、管理、财会与工程方面等方面的知识。

八、绩效审计程序：准备阶段、实施阶段、报告阶段

政府绩效审计程序与传统审计程序基本相同，但绩效审计仍有其自身的特点。

绩效审计主要程序应包括：1、准备阶段：①设计年度绩效审计的年度计划；②选择绩效审计领域并开展审前调查；③确定绩效审计项目计划（同时建立绩效审计项目）。④确定审计方案。在此阶段，首先对被审计单位的基本情况和有关人员、文件进行了初步调查，再对审计项目的组织管理系统进行审查，确定审计评价标准和初步审计目标。

2、实施阶段：①制定审计实施方案；②与被审计单位进行交流；③收集信息和数据；④进行分析和评价并得出结论。在此阶段，审计人员根据审计目标收集充分、可靠、相关和有用的证据。然后，审计人员总结、评价和分析全部证据，并得出相应的结论。

3、报告阶段：①审计组编写绩效审计结果报告并向被审计单位征求意见；②编写绩效审计工作报告并向本级政府、人大报告；③按规定实行审计公告；④跟踪报告，促进报告建议的有效落实。在详细审查的基础上，根据审计证据提出审计结论，进行综合分析，提出加强和改进管理的建议，形成绩效审计报告。向有关部门提交绩效审计报告和公告绩效审计报告，以便公众对审计结果和建议的认可和整改。

九、绩效审计报告：包括引言、主体、附录

与传统财务审计不同的是，绩效审计的报告没有统一的格式，报告的格式和内容因审计评价的对象、内容的不同而不同。一般来说审计报告的内容应包括被审计对象的一般情况、运用评价方法和得出的结论、建议等。绩效审计报告格式可以是多种多样的。绩效审计报告应完整、准确、客观、有说服力，并做到清楚、简明、扼要，以完整体现审计成果，保证审计质量。

绩效审计报告中的建议仍然是建议改进什么，而不是建议如何改进，因为后者是管理部门的责任，不是审计部门的责任。

报告应包括引言、主体、附录三个部分。

1、引言：应写明审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法等事项。

2、主体由5部分内容组成：①基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况，如总结补审计活动发生的环境（包括历史环境）、介绍被审计活动的目的或总体目标、所涉及到的被审计单位的主要职责及其管理机构、占有资源等。②审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标体系，通过定量和定性分析，对被审计单位履行职责时利用资源的绩效进行评价。评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。如果审计包括两个以上内容时，除总体评价外，还可以分别做出评价。③主要问题。要从绩效的角度给问题定性，写明审计发现问题所依据的事实、数据及分析等。一般按对绩效的影响程度大小之顺序排列，可将违反财经法纪问题放在后面。④审计建议。围绕改进管理、完善法制、提高绩效、解决问题提出建议。所提建议要有针对性和可操作性，不要超出审计的职责范围。⑤审计单位反馈意见。

3、附录：有关的信息资料、数据、文件和评价分析结果。如与评价绩效直接相关的分析图表或资料。

十、绩效审计结果：做出评价、提出建议、报告结果

项目绩效审计报告范文

关键词：政府绩效审计质量质量控制

绩效审计在我国政府审计中绩效审计所占的比重越来越大，这是强化政府审计监督、促进资源优化配置、提高公共治理效率和社会经济效益的重要举措。要充分发挥绩效审计的作用，保证审计质量是关键。本文就政府绩效审计质量控制的相关问题作一探讨。

一、政府绩效审计质量概述

（一）审计质量的含义根据有关文章，关于审计质量大致有两种观点：第一种观点认为，审计质量最终反映在审计报告的质量上，因而审计质量就是审计报告的质量（本文我们称之为审计产品质量观）。第二种观点认为，审计是包括了审计计划、取证、判断和报告的一个系统过程，因而审计质量是整个审计活动过程的优劣程度（本文我们称之为审计工作质量观）。还有人提出第三种观点，比如徐政旦等人提出应将审计人员质量包含在审计质量中，其实，审计人员质量必然反映在审计工作和审计最终产品的质量上，因此，第三种观点仍可归入前两种观点。上述审计质量的两种观点（审计产品质量观和审计工作质量观）各自都有一定的理由，他们所持的观点都有各自所考察的不同审计种类和环境，或者有着各自的观察视角。在不同的审计环境、目的、种类或者不同的观察视角下，对审计质量的两个方面，或同样重视或有所侧重。如果用Qw代表审计工作质量，Qp代表审计产品质量，可以认为：一般地，Qw与Qp存在着一定的函数关系，设其函数关系为fi，则有：Qpi=fi（Qwi，Zij）…（1）。其中，i表示不同的审计项目，j表示对审计质量存在影响的不同的审计环境或影响相同的审计项目的不同的因素所组成的不同的环境条件，Zij表示除Qwi外对Qpi有影响的不同的自变量，i，j=1，2，3，…）。由1式可得：Qwi=fi-1（Qpi，αij）…（2）。其中，fi-1是fi的反函数，αij为扰动项，其它符号所表示意义与1式相同。同时，设Qi为审计质量，g为Qpi、Qwi与Qi的函数关系，扰动因素设为?茁，i表示不同的审计项目则有：Qi=g（Qpi，Qwi，?茁i）…（3）。第一种情况：将公式（1）代入公式（2），即可消去Qpi。如果忽略扰动项，我们可以将审计工作的质量水平作为审计质量的衡量标准。此即审计工作质量观。第二种情况：将公式（2）代入公式（3），即可消去Qwi。如果忽略扰动项，我们可以将审计产品的质量水平作为审计质量的衡量标准。此即审计产品质量观。第三种情况：当审计产品质量难以评价，或者审计产品质量的隐蔽性更强，或者审计产品的公共产品属性在特定情况下变得更加明显（此时审计市场的市场需求不能有效地对审计质量进行选择和制约，而政府或其他社会组织对审计产品质量监管成本太高），使得审计产品质量控制难以保证审计质量时，公式（1）中的fi难以确定。在这种情况下，如（3）式所示，审计工作质量的社会控制变得不可或缺。从现代控制论的角度看，当输出（审计产品）由于可辨别性差，从而使得控制系统有效性差时，需要采用状态反馈的控制方法，对审计工作过程质量进行控制。在现实中，审计工作（审计过程）高质量并不一定能保证审计产品（审计结果）质量。如审计过程中严格遵循审计准则的要求，并不一定能保证审计结论可靠，从而也就不一定能保证审计报告的高质量，如果审计结果质量不能保证，那么审计过程质量显然是“无效”的。此时，上述审计工作质量观无效。审计产品质量观则是在较为理想情况下，忽略了许多扰动因素的影响得出的，这不符合我国当前的情况（我国当前对审计质量的扰动因素较多，影响较大）。比较接近现实的是上述第三种情况，在这种情况下，政府绩效审计质量控制需要关注以下方面：一是审计产品质量，如绩效审计报告及绩效审计建议的质量；二是审计工作质量，如审计项目的选择、审计准备和审计计划，审计方案的制订和实施，审计证据的收集和判断等；三是需要关注社会政治、经济、法律环境等宏观控制环境因素，并要根据不同的环境，采用不同的控制方法和措施。

综上所述，得出如下结论：审计质量是反映审计活动满足社会需要程度的特性总和，审计过程是审计质量的中间环节，审计结果是审计质量的最终体现。在我国当前情况下，绩效审计产品质量缺乏明确的标准和监督评价机制，对审计产品的质量控制正如上述第三情况。因此，需要加强对绩效审计工作、审计产品以及审计环境的控制，以便合理保证绩效审计质量。

（二）政府绩效审计质量的联合概率定义DeAgenlo（1981）将审计质量定义为会计师发现顾客的会计系统存在违规现象并且报告这些现象的联合概率。具体地说，就是:（1）审计师是否能够发现会计报表存在的错弊（审计质量的技术性特征）。（2）审计师是否能够报告已发现的会计报表错弊（审计质量的独立性特征）。审计质量由此可以表述为:当会计报表存在错弊时，审计师发现并报告会计报表错弊的联合概率。概率越大审计质量越高，反之则越低。审计质量的两个内涵特征不是相互独立的，审计师独立性程度的高低可以影响其发现报表错弊的概率，而专业能力的强弱也可影响其对独立性程度的选择。上述审计的定义是针对会计报表审计而言的，对于我国政府绩效审计而言，既有相同的地方，又有不同的地方。政府绩效审计质量也要求审计机关具有技术性特征（政府审计人员运用审计技术发现并解决问题的能力特征）和独立性特征（政府审计人员不受干扰的进行审计工作并提交审计报告的特征）；不同的是，我国政府审计机关具有行政职能。我国实行行政型国家审计体制，审计机关是国家行政机关，法律赋予审计机关一些行政权限，这使政府审计与社会审计具有较大差异。政府审计根据行政服从原则建立行政隶属关系，带有强制性，审计机关在审计中享有许多行政权，可以对违反法律法规的行为采取一些强制措施，甚至可以给予处罚（审计质量的行政性特征）。政府审计失败，则不仅包括审计人员在审计中未严格遵守审计准则而导致本应发现的问题未被发现、已经发现的问题未予报告的情况，而且包括对发现的问题未能准确引用法律法规而导致问题定性或处理失当遭到行政复议、以及对违规违法问题处理后被审单位不予纠正而导致违规违法问题屡禁不止的情况。政府审计质量的行政性特征与技术性特征和独立性特征也不是相互独立的，独立性程度的高低可以影响政府审计对发现问题的处理力度，审计人员理解和执行政策法规的水平也会影响处理问题的合理性。因此，可以将政府审计质量定义为：政府审计人员发现被审单位在绩效方面存在的问题、将发现的问题向有关部门或社会公众报告，并对所发现的问题提出恰当的改进建议或行政处理的联合概率。用公式表示如下：

三维离散型随机向量（X，Y，Z）的概率P（X=xi，Y=yi，Z=zk）=pijk。

式中X，Y，Z分别代表事件：政府审计人员发现被审单位在绩效方面存在的问题、将发现的问题向有关部门或社会公众报告、对所发现的问题提出恰当的改进建议或行政处理；xi，yj，zk分别代表事件X，Y，Z发生的概率。可以用pijk的概率大小来衡量审计质量的大小xi，yj，zk分别与pijk成正相关关系。该定义模型的重要性，就在于指导绩效审计质量控制重视三个环节：发现问题的能力和技术、将发现的问题进行报告、对发现的问题适当的改进建议或行政处理的质量。

二、审计质量控制的特征及启示

（一）审计质量控制是全面质量控制过程全面质量管理是一种管理哲学，受到不断改进和响应顾客需求与期望的驱动。其顾客的含义被扩展了，超出了组织的外部购买者这个最初的定义范围，还包括与组织的产品发生相互作用的内部和外部人员，即包括了雇员、供应商以及购买组织商品和服务的所有个人、群体和机构。在政府绩效审计中，要保证并不断提高绩效审计质量，积极响应社会各界（包括全国人大、政府有关部门、社会公众等）的期望。在政府绩效审计质量控制过程中，不仅要关注外部顾客（如全国人大、社会公众）的期望，还必须关注政府审计部门内部人员的需求。如审计人员可以看作是审计机关后勤部门或人事部门的顾客，必须对后勤或人事部门等内部服务部门的工作质量加以控制，“不能达到内部顾客要求与不能满足外部顾客所产生的负面影响几乎是一样的。员工必须把自己看作是其他员工的顾客与供应商”。

（二）审计项目质量控制是一个体系审计项目质量控制体系一般包括四个方面：一是控制环境，如国家政治体制、政府审计体制、法律环境、经济环境、历史文化传统等；二是审计法规、审计准则等；三是控制组织机构及人员，包括审计人员、审计业务部门和决策机构等；四是控制程序或过程。审计质量控制必须贯彻系统管理和控制思想，在研究、解决审计质量问题时，不仅要重视影响审计质量的各种因素和各个方面的作用，而且要把重点放在对审计质量产生影响的整体效应上。全面质量管理作为一个系统，它的目的或特定功能是由许多目标（指标）构成的。在审计质量管理中，对各项指标、各个过程、各种工作、各类人员的协调，都必须从系统整体和全局出发，进行综合性的考察和研究。正如美国管理大师戴明所强调的那样：“管理者的工作是为了达到系统的整体优化。只为了系统中一小部分而做出的最优决策只会达到局部最优化”。审计质量控制也必须强调系统性原则。

（三）审计质量控制应该是闭环控制系统根据工程控制理论，开环控制具有成本低、稳定性强等优点，但不能很好抵抗外部干扰；闭环控制则具有较好的抗干扰能力，但稳定性始终是一个问题。在我国当前情况下，政府审计往往受到外部各种因素的影响和干扰，外部因素的各种干扰始终是影响审计输出（审计质量）的重要方面。为了提高政府绩效审计系统的抗干扰能力，应当采用闭环控制系统。同时，由于我国审计产品质量缺乏明确的考核评价标准，审计产品质量（输出）可辨别性较差，需要采用同期反馈（状态反馈）。在闭环控制系统中，施控主体能够根据受控客体的状态不断发出或修正指令，同时考虑充分发挥前馈控制、同期控制的优点。设计绩效审计控制系统如（图1）所示。（图1）中，审计控制机制以“事前控制”为出发点，经过“事后控制”、“责任处罚”，重新回到审计主体控制，构成了一个闭合回路。从一个相当长的时间段来看，监管者根据审计反应或发生的审计诉讼案件，判定审计责任，发现审计系统的不良因素，并把它们剔除。如果审计后反映良好，则说明审计人员尽到了自己的职责，审计组织运行良好，审计准则合理，应当通过适当的激励措施（如对审计人员、有关组织管理部门、准则制定机构等进行奖励），对正确的行为进行强化。

（四）审计质量控制是动态的控制审计质量控制是一个动态过程，相关控制机制和控制措施，要随着审计质量的社会期望值及审计实际状况的变化而变化。被称为“质量之父”的朱兰博士的“质量螺旋”曲线表明，产品质量从市场调查研究开始，特定质量的产品形成之后交付使用；在使用中又产生新的想法，构成动力，再开始新的质量过程；产品质量水平呈螺旋式上升。在审计质量控制中，审计人员必须具有高度的审计质量意识，善于发现审计质量与社会公众或相关审计产品使用人之间的差异，善于发现审计过程、审计报告、审计建议与总体目标的差异，不断追求审计质量的提高，尽可能满足审计信息使用人的需求，更好地发挥审计的作用

三、政府绩效审计质量控制机制框架

（一）组织保障机制在组织保障机制方面，首先应当考虑在审计机关内部设立绩效审计部门，保证绩效审计资源及其优化配置。绩效审计是当今政府审计发展的趋势，搞好绩效审计需要一定的人力、财力等审计资源保证。在发达国家，绩效审计在政府审计中占有很大比重，而我国绩效审计刚刚起步，相关工作还没有形成一套较为完整的制度体系，更需要大量的资源投入，其中组织机制保障是一个重要方面。应当考虑在审计机关内部设立单独的绩效审计部门，优化绩效审计资源配置，强化绩效审计质量控制，这对推动绩效审计工作的开展具有十分重要的意义。其次，要强化政府绩效审计部门的独立性。在我国当前审计体制下，政府绩效审计很容易受到被审计单位及有关方面的影响，增强或保持审计部门的独立性显得尤为重要。在现实情况下，需要提高审计关的地位和权威性，给予审计部门专门的财政预算，从经济条件上对审计独立性提供应有的保障。此外，要建立绩效审计和财经法纪审计的移交制度。绩效审计中，如果发现重大的违法违纪现象，可以由绩效审计项目组将被审计单位的相关审计事项移交给财经法纪审计项目组，由绩效审计转入财经法纪审计；在财经法纪审计结束后，再对审计项目进行评估，确定是否继续进行绩效审计。

（二）人员保障机制政府绩效审计涉及多学科知识和多种技术方法的应用。搞好绩效审计需要高素质的审计人员。在人员保障机制方面，要实行职业资格管理制度，加强对审计人员准入的管理。要加强对审计人员的后续教育，在当前绩效审计经验严重不足的情况下，加强审计人员绩效审计技能的培训尤为重要。实行业务委派制，根据审计项目的需要挑选审计人员，并聘请必要的外部专业人员。审计内部可以成立不同层次的专家咨询机构，广泛听取各界专家意见，保证绩效审计的成效。

（三）手段和制度保障机制手段和制度保障机制包括以下几方面：一是审计制度约束。要保证较高的绩效审计质量，必须加强绩效审计制度建设，当前尤其要抓紧抓好绩效审计制度建设，建立健全相关法律法规，完善审计准则，形成一套完整的绩效审计制度和准则体系，使政府绩效审计有法可依，有章可寻。二是督导复核控制。要强化对绩效审计项目的监督和指导工作，强化一线审计人员的质量控制意识，建立绩效审计项目全面质量控制和监督检查制度，提高自我复核、自我矫正的积极性和主动性，使质量控制贯穿于绩效审计的全过程。三是建立绩效审计奖惩机制和责任追究制度。四是推行绩效审计同业核查制度。

（四）过程控制机制（1）计划准备阶段。审计计划环节质量控制的首要目标是确保审计立项的针对性和可行性。选择绩效审计项目必须考虑成本效益原则。一般来讲，选择绩效审计项目应当考虑的因素有：影响较大，预计能产生明显社会效果的项目；预计能够达到特定审计效果的项目。在考虑成本效益时，既要考虑经济效益，也要考虑社会效益。绩效审计准备阶段的关键工作是合理确定绩效审计目标和绩效评价标准。为此，必须充分了解和掌握被审计单位或项目的基本情况，如相关法规、协议、工作目标、内控制度等。根据《审计机关审计事项评价准则》的规定，评价效益性时，评价标准可以使用预算或计划指标、历史指标、同行业先进指标等。评价时应当对有关评价标准的选择依据和具体内容作出说明。科学制定绩效审计方案。审计方案是审计小组成员的行动计划和指南。审计方案的编制应该繁简得当，视报送单位或审计委托人的需要而定。审计机关应当及时与被审计单位进行沟通，就审计方案的制定征求意见。在特定情况下，审计机关可以委托社会权威专业机构代为进行审计方案的设计，或就审计方案经行评估。（2）审计实施阶段。绩效审计中，审计实施阶段的工作主要是收集、整理和评价审计证据。在收集绩效审计证据时，必须注意审计证据的质量要求。绩效审计证据必须具有充分性和适当性。为了保证审计证据环节的审计质量，必须对审计证据的收集、整理进行记录，以便为提出审计建议和审计结论提供基础，为今后对该环节进行质量评价提供依据。审计日记有利于检查审计方案的执行情况，可以更有效地控制审计质量。审计人员应当对审计日记的真实性、完整性负责。（3）审计终结。在审计终结阶段，搞好绩效审计质量控制，关键是要做好审计建议和审计报告的编制及报送。应当根据审计结论和审计发现的主要问题提出审计建议，使得审计建议具有针对性和可操作性。为了强化绩效审计报告责任，绩效审计报告首先应向委托人提出；其次，绩效审计报告应当向人大及相关监督部门报送；第三，应逐步推行绩效审计报告向社会公众公开的制度，以利于社会公众对绩效审计的监督。这是保证绩效审计质量的重要举措。（4）后续跟踪检查质量控制。绩效审计之后，国家审计机关应对被审计单位进行后续审计。在后续跟踪检查中，需要做好两方面的工作：一是对审计效果进行检查和评价，促进被审计单位改进管理，提高公共资源使用的经济性、效率性和效果性；二是对审计质量进行检查和评价，及时总结审计项目执行过程中的经验和教训，不断提高绩效审计质量控制水平。

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项目绩效审计报告范文篇3

一、国外审计机关绩效审计概况

（一）美国。美国的政府绩效审计经过40多年的发展，在帮助政府进行角色调整、风险管理和综合治理等方面均发挥了显著作用。如今美国审计署的绩效审计开展比例已达到85%。美国审计署通过关注联邦政府各机构的工作效率和整体运行，不断对各相关部门及政策工具进行评估，以此服务于国会和美国民众，成为美国提升国家治理效果的重要保障。2013财政年度，美国审计署了709份报告，提出了1430项建议，其中80%被国会和被审计单位采纳，全年审计工作为联邦政府产生可量化的经济效益达515亿美元。随着治理全球化进程，美国审计署的绩效审计更加关注国家政策措施的全球和区域风险，绩效审计报告内容也随之扩展到众多非传统领域，其中国土安全、老兵事务、国际事务等审计业务增长幅度较大。1.绩效审计职责。根据美国现行法律，其审计署绩效审计的法定职责包括：一是对联邦政府履责情况和绩效进行审查评估，并向国会提交审计报告或发表证词，包括政府履行法定职责的绩效状况、重大政策实施状况及效果、重大决策事项等。二是对联邦现行重大外交、军事、财政、金融和商业政策进行跟踪审计，评估政策及其执行的有效性并提出完善建议。三是对联邦机构和投资项目（包括接受联邦资金资助的地方政府和私营机构）进行绩效审计评价，提出建设性意见，帮其改进管理，提高绩效。2.绩效审计特点。一是绩效审计战略目标与国家治理目标的内在一致性。美国审计署的绩效审计紧紧围绕美国国家治理目标开展工作，顺应国家治理的新需求扩大关注角度。美国审计署制定六年战略规划，且每四年更新一次。以2007至2012年战略规划为例，美国审计署绩效审计的战略目标分别是帮助国会和政府应对金融安全问题、本土安全威胁和全球化挑战，帮助政府进行角色转换以适应21世纪挑战。二是开展政府职能“重复、交叉与分割”审计。2010年，美国审计署针对联邦政府巨大的债务赤字导致政府财政的不可持续发展问题，通过审计调查结合例行的审计工作，确定了联邦政府部门职能中不必要或潜在的重复和交叉事项，找到了存在职能分割的项目和领域，提出了解决措施，进而节约了行政成本。近期公布的2014年度报告中，披露了11个发生重复、交叉与分割的政府行为证据，15个可避免浪费的领域，向国会提出了64项改进措施，预计可节省5亿美元以上的财政支出。三是采用科学的审计方法。美国审计署采用综合评价法、结构访谈法、案例研究法等审计方法提高绩效审计质量。前瞻性分析审计也是美国审计署绩效审计实务中常用的重要方法，其分析评价内容包括政府如何做好对未来需求、成本和结果的预测，以更好地为国会决策提供服务。3.绩效审计报告。绩效审计报告是美国审计署审计报告的主要组成部分，称之为“报告与证词”。绩效审计报告所涉及的被审计部门和机构可分为行政部门、独立机构、司法机构、立法机构、国际组织、特殊领土六类。美国审计署网站显示，其累计的5.2万余份审计报告中，涉及行政部门的报告最多，达3万余份；其次是独立机构，将近1万份。绩效审计报告所涉及的专题非常广泛，包括审计与财务管理、预算与支出、经济发展、教育、就业、能源、金融市场与制度等30余个。涉及最多的专题是审计与财务管理9700余份，其次是政府运营8100余份。在的绩效审计报告中，有一部分被称为“证词”，是美国审计署根据国会有关委员会的要求提供的，为该委员会职责范围的事项提供证据支持。2010财政年度，美国审计署向国会提交了67份证词。2012财政年度，美国审计署在国会有关委员会会议之前作证159次。

（二）英国。英国的绩效审计走在世界审计的前列。英国审计署每年完成约60个单独的绩效审计项目，财务审计项目也均包含了绩效审计的内容。绩效审计范围涉及国防、交通、教育、环境、养老、卫生、文化、法律、财政、农业等众多领域，主要关注政府的项目、方案和举措是如何实施的，改进财政管理和财政报告，信息的更好利用，确保公共服务开支的有效性。审计报告内容包含如何进一步提高公共服务水平的建议。英国审计署绩效审计取得了显著的经济绩效。根据最新公布的数据，2013—2014财政年度，英国审计署共了66份绩效审计报告和4份关注本地公共服务的研究报告，通过开展绩效审计，为英国增加各项收益或节约各项费用合计约11亿英镑。1.绩效审计的重点。英国审计署绩效审计的重点每年都有变化，以反映主要领域工作重点的变化。目前，英国审计署绩效审计工作重点，一是降低成本，审查政府机构如何制订并具体执行结构化缩减开支的计划；二是落实责任，关注政府改组的影响以及责任交付新模式的运转情况；三是地方公共服务的提供，研究整个服务提供系统，或关注地方一级的融资渠道以及实施和管理方法；四是跨政府问题，关注跨政府或多个政府机构的行动，从中提炼成功的做法；五是应对主要经济挑战，定期审查政府为改善当前经济状况而实施的主要行动。英国审计署对议会负责，执行政府绩效审计的目的在于就财政收支、资源管理等政策目标实施过程中的经济性、效率性和效果性向议会提供独立信息。为维护审计人员的独立性，英国审计署不对政策目标的自身优劣进行评价。2.绩效审计模式及主要方法。一是收集审计证据。英国审计署在绩效审计中常用的证据收集方法可分为定量法和定性法两类。定量法主要包括调查法、案例研究、统计分析等；定性法主要包括访谈法、观察法、文档和实物证据法等。二是分析审计证据。常用的证据收集方法，定量方面包括初步分析法、统计推断法、统计检验法、数据关联分析法等，主要通过计算机辅助审计技术进行数学和统计分析，检查定量数据的偏差、异常、极端值、信息丢失以及数据的合理性，在此基础上剖析数据探测信息所蕴含的模式、趋势和联系；定性方面包括编码和抽象法、数据矩阵法、序时分析法、频率计算法等。三是得出审计结论。英国审计署在绩效审计中经常采用“碰头会”的方法，即审计人员向审计组全体成员讲解审计的结果，将审计报告与审计证据联系起来，避免得出有失偏颇的审计结论。3.绩效审计标准和跟踪检查。英国审计署在绩效审计中并不自己制定绩效审计标准，而是借助历史数据、各行业主管部门绩效管理指标体系、社会权威质量评估机构评判标准，以及审计部门以往的审计资料构建绩效审计指标体系，确保绩效审计中引用的数据、标准、指标、评价结果既能被社会各界接受，又能对政府各部门的绩效管理产生切实的功效。跟踪检查是英国审计署绩效审计链条的最后一个环节，是保证审计质量、评价审计效果的一项重要措施。该环节工作内容包括：一是确认审计影响。绩效审计影响分为量化的经济影响、量化的非经济影响和质的影响三类。二是实施建设性的事后监督工作。事后监督采用新闻媒体报道、外部监督、征求被审计单位意见和审计组复核四种方式。值得注意的是，目前，英国审计署绩效审计报告质量的评价工作由伦敦经济学院的独立专家组承担。

（三）德国。联邦审计院作为德国最高联邦机构之一，主要通过财政监督、咨询建议来确保国家机器运行的合法合理高效。联邦审计院在预算监督方面的主要工作是审查预算单位的支出是否符合法律、是否经济节约，重点在于经济性。联邦审计院一般不评价政治决策，而是在审计报告中提供有关事实的信息和数据，在法律允许的范围内承担咨询任务、提供决策帮助。联邦审计院承担建议和咨询任务的目的在于避免或减少发生财政方面的错误并提高效用。咨询是德国联邦审计院在其经济性审计方面的独到之处，重视事前的经济性研究与分析。建议包含如何提高质量以及开源节流的方式。横向审计是目前德国联邦审计院最受重视并广泛运用的审计方式之一，它是适应经济性审计的开展而出现的。横向审计是就同一审计题目或问题，对许多不同的公共部门和单位进行比较分析，查明产生问题的原因，提出处理办法和建议。横向审计分为三类：部门内部单位间的横向审计；不同部门间的横向审计；不同部门内部单位间的横向审计。作为比较分析方法在审计工作中灵活运用，这一审计方式帮助审计人员找到评价经济性的标准，查明问题存在的原因，有针对性地提出改进建议，易于被被审计单位所接受。同时，它有助于审计人员发现带有普遍性、代表性的问题，从宏观角度提出意见和建议，以促使财政预算的调整和立法的完善，在经济性审计中发挥着不可替代的重要作用。

（四）法国。法国审计法院的主要任务是对国家公共财政收支和预算执行及决算情况进行事后审计，审核其准确性、合规性和真实性，以及公共资金的使用效益和公共管理绩效。有两大目的：一是通过司法裁决或向其他司法机构提诉来纠正违法违规问题；二是通过提出审计建议来促进管理改进和实施改革措施。从审计活动的性质来看，分为司法性审计和非司法性审计两种。其中司法性审计针对的是公共会计账目，非司法性审计针对的是审计对象的经营管理状况。后者除了对公共政策的评估外，最主要的是开展管理审计，即绩效审计。管理审计包含了财务、效益、责任等方面的内容，关注审计对象管理活动的经济性，人力、财务及其他资源的利用效率，业绩效益及其影响。管理审计涉及政府各个部门及其公共机构、社会保险机构、国有企业以及国家拥有部分资产的合营企业、国家给予财政补贴或享受国家税收优惠的企业，通过对企业或机构管理活动的科学性、有效性进行客观、系统的评估，提出整改、优化意见和建议，推动经济、社会、教育、保险、环境保护等领域的健康发展，得到法国社会和国民的广泛认可。

（五）加拿大。加拿大审计署的主要功能是：以其特殊的地位，对联邦内阁政府的责任和业绩作出独立的评价和建议，以强化和完善公共经济责任机制。从当前状况和发展趋势看，加拿大审计署已由审查单纯的财务信息转变为越来越关注非财务信息，比如审查政府部门的运转是否符合立法规定，重大项目的效益、效率、效果如何等。加拿大审计署按审计目标划分的职责，除了真实性审计和合法性审计这两种传统的财务审计外，另一项职责是开展综合审计（含绩效审计）。加拿大审计署的审计工作，大部分是综合审计，小部分是财务审计。综合审计是将传统的财务审计与绩效审计结合起来，用综合性的工作方式来实施审计，是包括财务鉴证、遵循授权和货币价值在内的全面审计。对政府及其部门的综合审计，内容包括政府组织或职能、活动或项目等的合法合规性、经济性、效率、效果，对环境的影响，对社会公平正义的维护，对公共财产的保护等。但对政策制定和政府项目立项本身的合理性不提出质疑，也不评价政府政策的成就。加拿大要求所有政府规划都制定有效性方面的绩效标尺，审计署负责对是否存在这些标尺以及这些标尺的适当性进行评价。与传统财务审计相比，综合审计难度较大，耗费的审计资源较多。综合审计的基本特征：一是广泛性，指审计数量、内容和范围具有广泛性。二是协调性，指最大可能地与内部审计机构协调或依靠其工作。三是周期性，指审计时间跨度依据被审计单位的大小或复杂性来决定，一年一次或多年一次。四是建设性，

促进加拿大法律法规和政策的日趋规范为目的。值得注意的是，早期综合审计中的绩效审计即“3E”，指经济性、效率和效果审计，增加环境审计和公平性审计后，“3E”拓展到了“5E”。（六）日本。日本审计院（日本会计检查院）作为宪法规定的独立于内阁的机关，担负着“检查国家和法律规定的机关的会计行为，监督其经营管理和会计事务是否真实有效”的职责。20世纪90年代后期，日本开始引进并应用新公共管理理论与方法，强调绩效审计和政策评估。1997年，日本修订了《审计院法》，在法律上增加了业绩检查的内容，明文规定审计院对公共机构活动的正确性、合规性、经济性、效率性及有效性进行检查，但审计重点逐步从正确性、合规性审计向经济性、效率性及有效性审计转移，反映了现代审计的重心开始从微观意义上的会计审计向宏观意义上的绩效审计转变。为了防止介入国会或者内阁的责任领域，日本审计院在进行绩效审计时非常谨慎。在通过审计指出某项政策措施或公共事项缺乏有效性时，日本审计院一般仅仅表明意见，对于如何采取对策作出改善处置，则完全交给内阁主管省、厅。日本审计院在绩效审计中，努力强化经济性、效率性及有效性的业绩评价型检查，特别是事业项目执行效果的有效性检查，重点是将有效性和经济性作为审计内容。经济性的标准是指机关、企业的职能活动以及预算能否用最少的费用施行，即事务事业以及预算的执行方面是否还有节约费用的空间。效率性的标准是指相同的费用能否取得更大的成果或是同费用对比能否取得最大化的成果。有效性的标准是指机关、企业的职能活动以及预算的结果是否达到预期目的、实现预期效果。

（七）俄罗斯。俄罗斯联邦审计院的特色工作是战略审计。一方面是从宏观视角分阶段动态评价国家重点战略规划的可实现性和风险，提出改进战略的意见。另一方面是动态监督重大战略和政策的贯彻落实情况，揭露问题，促进整改。在开展战略审计中，俄罗斯联邦审计院注重在绩效审计结果和财务审计数据的基础上，关注战略审计目标的相互关系，确保战略审计、绩效审计和财务审计的平衡性和综合性。他们在对公共资金使用情况进行绩效审计时，不仅针对资金的使用进行核查，同时也按国家总体目标和计划对财务资源的开支效果进行核查。俄罗斯联邦审计院绩效审计的主要目标是审核实体的经济、效率和业绩情况。在实施过程中，主要考虑的指标包括经济性、效率性和效益性，重点审查劳动力资源、财务资源和其他资源的使用和效率，公共项目的管理、规则、组织、执行、控制情况的效率和业务范围，公共组织开展的活动是否按确定的宗旨和目标进行；落实公共事业项目的成本效益；查明阻碍达到所需质量标准和目标的因素；分析问题产生的原因，并确定提高工作效率的方式。在对公共资金使用情况进行绩效审计时，采用公共资金使用情况和其成本之间的比率来确定公共资金使用效率。

（八）印度。印度主计审计长公署的审计工作主要包括财务审计、合规性审计、绩效审计三个方面。合规性审计往往包含在财务审计中。绩效审计旨在检查工程、方案、项目、活动等的计划和执行情况，并评价其绩效和效果。绩效审计项目通常由总部办公室在考虑其对人民生活的重要性、覆盖范围、影响程度等情况的基础上予以选择。一般以涉及大量支出和覆盖全国活动的主要项目为选择对象，但方案的复杂性、内容和执行难度也是影响选择的因素。相对于具有年度预算限制的全国性方案，在较小地区执行的方案应当被优先选取。绩效审计的主要内容包括：调研、调查和可行性研究的充分性，项目、计划、方案等的时间安排，关于执行情况和监控的制度和程序，物质成果、财务成果与预期目标的相关性，物资管理和存货管理的相关安排，期中估价结果，范围变化的影响，计划时间表的遵守情况和时间或成本的超支，预计收入的完成情况。绩效审计的方法包括检查系统和结构、检查文件、询问行政人员、分析基于部门的数据库等。为了完善国家审计监督机制，印度主计审计长公署接受由加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、瑞典、挪威、南非等国家最高审计机关组成的国际同业互查组对于其绩效审计的审查，并对外披露同业互查报告。

（九）南非。随着南非政府绩效管理改革的日益深化，对公共部门的绩效考评在政府财务报告审计中扮演着越来越重要的角色。根据南非相关法律，公共部门财务官员有义务提交《年初既定绩效目标实现情况报告》，并接受南非审计署的审查。南非高度重视政府公共部门的资金使用和管理效率，要求深入分析审计结果所载问题产生的原因，据此制定切实有效的整改措施，以促进公共部门提高资金的使用效率。同时，南非审计署强调助力完善会计制度，提高政府部门的财务管理效率。近几年，南非审计署政府财务报告审计的重点内容有四个方面：一是重点审查《年初既定绩效目标实现情况报告》所含绩效信息的可靠性和有效性，并对照规定的目标对公共部门进行绩效考评。二是重点审查政府采购行为对《政府采购法》的遵从程度，包括采购竞争的公开性和有效性，交易的公平性和合理性，以及政府采购宏观目标的实现情况。三是重点审查公共部门人力资源管理情况，关注其机构人员的配置情况及组织绩效。四是重点审查公共部门的信息系统管理，关注数据的完整性、系统的安全性与内控的有效性。

二、国外绩效审计对我国审计工作的启示

（一）明确政府绩效审计的法律地位。依法审计是现代审计制度建立和运行的基础。美国1974年制定的《国会预算与拨款控制法案》和英国1983年出台的《国家审计法》，都对开展绩效审计作出了法律规定。虽然我国有关审计法规制度对绩效审计也有原则要求，但规定不健全，针对性不强，缺乏操作性。为了保障绩效审计的监督权和建议权的充分行使，我国需要建立健全政府绩效审计的相关法律法规，为开展绩效审计提供法制保障。具体途经为：通过修订现行的《审计法》及其实施条例，或制定专门的政府绩效审计条例，对政府绩效审计的目标、主体、客体、权利义务、法律责任、公告规定等加以明确，对我国政府绩效审计作出整体性制度安排，以确立政府绩效审计在我国审计监督体系中的法律地位。

（二）制定政府绩效审计准则或指南。从1972年迄今，美国审计署制发了7版《政府审计准则》。最新版政府审计准则称为2011版政府审计准则，涵盖了财务审计、绩效审计和舞弊审计等主要审计业务类型。英国审计署为开展绩效审计，颁布了《绩效审计手册》，对绩效审计的质量控制提出了指导性意见，用绩效标准强化审计质量。目前，我国政府绩效审计缺乏规范，审计操作难以遵循，审计质量无法考评。我国审计机关应在具体的审计实践操作中，通过修订国家审计准则和制定绩效审计指南，对绩效审计的内容、程序、评价标准、所用方法、报告格式等予以细化，规范绩效审计的具体业务和质量标准，以保障绩效审计结果公允，促进绩效审计快速发展。

（三）拓展公共政策执行情况绩效审计。美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》，为其审计署开展公共政策评价分析提供了法律依据。该法案使美国审计署从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管国家整体战略计划实施的层面，并为其评价公共政策提供了科学的指标体系。如今，绩效审计、项目评价和政策分析占到美国审计署工作量的90%以上。现阶段，我国绩效审计未能完全满足国家治理的需要，必须拓展绩效审计范围，践行审计服务国家治理的理念。公共政策执行情况绩效审计是一种宏观、高层次的政府绩效审计，应当以服务国家治理为指导思想。当前，要加大对中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，把促进政策措施贯彻落实作为审计工作重点，持续跟踪审计各地区、各部门贯彻落实中央重大政策措施情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况、新问题，促进政令畅通，提高政府绩效，推动国家治理机制良好运行。

（四）在各个审计领域加大绩效审计力度。外国审计机关绩效审计内容丰富，覆盖面广。例如，英国审计署绩效审计对象范围主要包括五个方面：一是政府工程建设项目投资和实际运行情况绩效审计；二是大额财政资金使用绩效审计；三是公共部门日常管理活动绩效审计；四是环境保护绩效审计；五是对公众关注的事项实施绩效审计。我国审计机关要把绩效理念贯穿审计工作始终，在各个审计领域加大绩效审计力度。坚持开展财政预算执行绩效审计，持续关注财政资金的存量和增量，推动财政资金合理配置、高效使用，促进财政提质增效。加强财政专项资金绩效审计，关注财政支出的绩效，促进财政专项资金规范高效使用。加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和提高行政运行绩效。加大对民生和资源环保项目的绩效审计力度，深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，坚持纵向到底，循着资金流向走，从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪问效到项目或个人，推动民生改善和生态文明建设。加强国有企业经营绩效审计，促进国有资产保值增值。加强国家建设项目投资绩效审计，促进提高项目投资绩效。加强外资运用绩效审计，促进提高利用外资的质量和效益。经济责任审计与绩效审计目标相通，要以绩效审计理念提升经济责任审计目标、深化经济责任审计内容、创新经济责任审计方法、完善经济责任审计评价，促进绩效审计与经济责任审计全面结合，推动经济责任审计转型升级。

（五）探索开展独立型绩效审计项目。提高政府绩效是公共管理的基本目标之一。从世界审计领域的发展趋势看，绩效审计已经成为政府审计的主流。外国审计机关每年都安排一定数量的独立型绩效审计项目，有的还制定绩效审计战略规划。例如，美国审计署己将绩效审计年度计划与国会听证需求相衔接，形成动态耦合机制。相比之下，我国审计机关绩效审计尚处于起步阶段，独立型绩效审计项目安排甚少。从目前来看，独立型绩效审计与结合型绩效审计并重是我国审计工作的现实选择。独立型绩效审计是指专门单独立项开展的绩效审计项目，主要审查和评价审计对象配置、使用、利用财政资金和其他公共资源的绩效目标设定情况，财政资金投入和使用情况，其他公共资源配置和利用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施和绩效目标的实现程度及效果。独立型绩效审计是绩效审计的发展方向，逐步开展独立型绩效审计是绩效审计工作走向高端和成熟的标志。我国审计机关在制定审计工作五年规划和年度审计项目计划中，应结合自身实际情况和工作目标选择，在坚持独立型绩效审计和结合型绩效审计并重的基础上，加大探索独立型绩效审计的比重，不断扩大绩效审计的影响，推动绩效审计实践向促进良治目标发展。

（六）加强政府绩效审计队伍建设。绩效审计涉及范围广，对审计人力资源的结构要求更为复杂。美国审计署员工知识背景包括会计、法律、工程、公共管理、经济学、社会科学等。德国联邦审计院多数审计人员具有法学背景，同时也雇用商科和经济类毕业生、计算机专家以及建筑、机械、通信、电子和信息技术等领域的工程师。同时，绩效审计需要利用多种专业的专家。加拿大审计署每一项综合审计（含绩效审计）都设有一个顾问委员会，由来自审计署内外部具有优良专业技能、洞察力、知识和经验的专家组成，他们通常是所在专业领域的领头人。为了保障政府绩效审计顺利实施，我国审计机关必须优化审计人员知识结构，吸收经济学、法学、管理学、统计学、数学等知识背景的人员充实审计队伍。同时，应根据不同的绩效审计项目，在审计实施之前对审计人员进行专门的业务技能培训，尤其要注重对目标审计、内控审计、管理审计等方面的培训。此外，要建立和完善绩效审计专家库、社会中介机构库，优化绩效审计专家聘任和聘请社会中介机构人员参与绩效审计的方式、方法，充实绩效审计力量，提高绩效审计质量。

作者:林忠华单位:上海市审计局

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