城市轨道交通建设标准范文

[关键词]轨道交通；轻轨；规划；建设；政策

[作者简介]甘越帆，广西城市发展研究会理事长，高级经济师，广西南宁530022

[中图分类号]F294．3[文献标识码]A[文章编号]1672－2728(2007)01－0105－04

一、南宁市公共交通现状及发展

1．解决交通问题成为关注焦点

近年来，随着国家西部大开发战略的实施、“泛珠三角”贸易区建设、中国一东盟自由贸易区建设以及中国一东盟博览会永久落户南宁及南宁市新规划的出台、撤县设区，使南宁市的城市规模和政治、文化、经济建设等都有了飞速发展。虽然南宁市委、市政府在南宁市的公共交通基础建设上已经投入了大量的人力和物力，例如城市道路建设的“136”工程和香港白马公交公司的引进等，在一定程度上缓解了南宁市的交通压力，但是南宁市的城市化进程在逐步加快，城市人口急剧增加，大量流动人口涌进城市，人员出行和物资交流频繁，使南宁市交通面临着严峻的局势。解决城市公共交通设施问题已成为社会关注的焦点和大众的迫切呼声。

2．轨道交通的比较优势

城市交通是保持城市活力最主要的基础设施，是城市生活的动脉，它制约着城市经济的发展。目前，南宁市在一天的客运高峰期间，客流高度集中，去向大致相同的客流现象已很普遍，低运量的交通工具已不能满足人们出行的需要。公共交通速度慢、不准时降低了对大众的吸引力，使其在交通结构转化过程中处于劣势。另外，城市公共交通滞后直接导致了个体交通特别是小汽车的增长。虽然小汽车是一种方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空间和有限的道路资源条件下大量使用小汽车，交通拥堵不可避免，小汽车交通的优势在城市也丧失殆尽。由此也带来环境恶化、能源紧张、生活质量下降等经济社会问题。

有关专家指出，在多种城市的交通构成中，城市公共轨道交通在占用道路空间、道路环境污染和能源消耗等三个方面具有其他交通方式无法比拟的优越性。轨道交通具有容量大、速度快、安全、准点、舒适、能耗低、占地少等优势，在通过人口密集、交通拥挤的城市中心区修建东西向及南北向的轨道交通，能吸引并承担大量客运量，有效地缓解城市交通，提高出行质量，使城市客运交通合理化。同时，轨道交通是有效改善城市生态环境、提高生活质量的举措。随着城市的不断发展，交通量也随之增加，伴之而来的是车辆堵塞，交通事故频繁，尤其是机动车的噪音以及排出的废气将严重污染城市环境，影响市民的身心健康。轨道交通采用电力牵引和防噪设备，减少了噪音及空气污染，能有效地改善城市的生态环境，降低交通事故发生率，从而有效地提高城市居民的生活质量。

若按在市区同样运送100名乘客计算，使用轨道交通与使用小汽车相比，道路占用长度减少近9倍，节省油耗约8倍，排放的有害气体最多的可降低15倍左右。

另外，城市公共轨道交通是解决低收入人群出行难的基本保障。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10％～12％，超过12％就成为负担了。为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，也体现了社会公平。

3．轻轨应是发展的重点

为了缓和与改善城市交通紧张的局面，不是仅仅靠拓宽马路就能解决问题的，展望南宁市新规划，发展多层次、立体化、智能化的交通体系，发展大、中、低客运量相匹配的多种形式相结合的客运交通工具，形成一个与城市发展布局高度协调的综合交通格局是必然的发展趋向，而要实现这一目标，必须逐步改善常规公共交通的服务管理质量，有机地配合好综合交通规划，拓宽空间利用条件，重点发展以轨道交通(主要是轻轨)为骨干的公共交通网络。

4．建设轨道交通的有利时期

当前中国正处在轨道交通建设的繁荣时期，已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。据介绍，已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、深圳、武汉、南京等9个城市开通了城市轨道交通。截至2005年2月，投入运营的城市轨道交通线路里程超过400公里，其中地铁线路运营里程约为293公里。中国40多座百万人口以上的大城市中，已经有30多座城市开展了城市快速轨道的建设或建设前期工作；约有14个大城市已经上报了城市轨道交通网的规划方案，规划建设的线路将达55条之多，长约1500公里，总投资约5000亿元。据悉，中国城市轨道交通已有约40年的发展历史。“十五”期间，中国地铁建设投资高达2000亿元。有报告初步预测，到2010年，中国新建城市轨道交通线路将达到1000公里以上。

二、建设城市轨道交通应具备的条件

1．具有法定的轨道交通网络规划

国家要求申报建设的城市应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城市轨道交通建设计划，明确远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案。建设规划经过国家发改委及建设部审核后报国务院审批。建设规划获得批复后可据此开展项目可行性研究报告编制和上报工作，按现行基建程序审批。根据《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定：地方财政一般预算收入在60亿元以上，地区生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时1万人以上的城市，可以申报建设城市轻轨。

2．有一定的客运量需求

根据建设部有关规定，轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通；当近期高峰小时单向客流量达到4万人次时，才可建设地铁系统。南宁市目前城市人口已达100余万，高峰小时形成2万～3万人次的客流现象较普遍，将需要采用大运量的地铁系统来承担。2010年、2022年南宁市人口将分别达150万、200万，依靠目前的交通工具难以承担人口出行的需要，必须发展具有运能大、速度快、安全、准时、舒适、污染小的交通方式，而城市快速轨道交通则具有此特点。

3．应具备一定的经济实力

衡量一个城市经济实力的主要指标是国民生产总值(GDP)。据分析，一个城市的基础设施投资占该城市GDP的3％～5％较为合适，而公交投资包括轨道交通在内的投资比例又占城市基础设施投资的14％～15％，即公交投资约占城市GDP的0．9％，这是一个合理而财力又可以承受的指标。若取公交投资额的80％作为轨道交通的投资份额，则每年可有0．7％左右的GDP投资力度支持此

项工程。据此分析，城市修建地铁的投资控制应不超过每公里4亿元人民币，而轻轨交通应不超过每公里2．5亿元人民币。由此推算，当城市每年的GDP达到500亿元以上时，将有条件建设地铁；而每年的GDP达到300亿元以上时，将有条件建设轻轨交通。南宁市预计2007年实现地区生产总值690亿元，财政收入超100亿元，城区人口282万人，达到建设轻轨的标准。到2010年，南宁市将实现地区生产总值1280亿元，财政收入突破200亿元，建成城区面积扩大到218平方公里，人口超过300万人。所以有理由认为南宁市建设城市轻轨交通已具备基本条件。

4．建设标准及国产化产品的使用

城市轨道交通项目一旦立项，建设标准选择是否适当，将对后期造价有很大影响。有的项目工程概算时是一个数额，等到工程决算时造价成倍增长，这其中不乏盲目追求高标准的因素。

建设标准是一项严肃的举足轻重的关键问题，涉及的因素很复杂。单纯从技术角度来考虑，只要达到安全、实用、经久耐用和造价低廉的要求，就是建设控制的基本标准。而追求过分的装饰、处处搞标志性工程以及脱离现实的舒适度要求和贪大求全的布局，在我们经济条件还不富裕的情况下是不宜考虑的。从我国城市轨道交通的发展趋势看，进入21世纪初期，将需要大量技术先进的地铁和轻轨技术装备。但随着国外机电产品应用高新技术的发展，轨道交通的技术装备投资在整体工程造价中的比例已越来越大，现在有的项目多达60％，超过了以往土建工程费用占大头的比例。出现这种现象的主要原因是，我国的一些地铁或轻轨项目在初期发展阶段还需要利用国外贷款，采用了外贷，附加条件就是要购买贷款国的技术装备，造价也就随之上升。为了改变这种状况，我们应力求扩大产品国产化使用率，将外贷降到最低限度，从而降低项目造价。

三、轨道交通的规划问题

城市轨道交通项目的建设将是南宁市城建史上最大的公益性基础设施，是一个涉及面广、综合性强的系统工程。它的建设是城市发展中的百年大计，对城市的全局和发展模式都将产生深远的影响。因此，怎样做好南宁市城市轨道交通规划、编制原则和创造需求条件以及一旦轨道交通项目按规划建成后，是否能有效发挥城市交通和市际交通的整体效益，能否促进土地的有效开发利用，都是当前亟待探索和需要解决的重大问题。

编制轨道交通规划对南宁市来说还是一件新生事物，应当慎重研究，要经过充分论证和规划。作为城市总体发展规划的一个重要组成部分，要与城市功能区域、城市用地开发及城市设计、城市环境生态保护以及保护好绿城的泉脉等方面有机结合起来，使南宁市的轨道交通事业做到实事求是，并保证城市的可持续发展。城市规划的目标之一应该是实现市民出行的平均距离最小化。要做到这一点，就要积极发展城市副中心和卫星城镇，并使副中心、卫星城达到一定的规模，在副中心、卫星城内部各种功能、设施配套齐全，市民一般的日常生活需求，如工作、居住、购物、上学、医疗、休闲等都能在内部解决，只有在某些特殊情况下，如去大剧院看戏、去体育场看比赛或外出旅游时才需要远距离出行。而各副中心、卫星城之间，则可以由大运量的轨道交通线路连接，形成快速交通走廊。新加坡的经验显示，卫星城人口规模达到30万至50万，才能显示出相应的交通分流功能。

很多城市对修建轨道交通项目的积极性很高，但往往缺乏考虑周到、科学合理的轨道交通网络规划，对现代化轨道交通的类型和特点认识不足，因而在选择轨道交通类型方面，有的项目脱离本地区具体情况，选定建设标准过高，造成投资经费不断增加，以致资金筹集极为困难，造成项目建设很难启动，严重影响城市轨道交通的健康发展。因此，南宁市在论证、规划时要科学地认识现代轨道交通的类型、特点及规律，通常认为有50万人口以上的城市即可考虑修建轻轨交通和地铁系统，但据有的研究报告分析，城市人口在150万以上则是地铁项目产生比较理想效果的适当选择。对于南宁市而言，未来的发展是地铁或是轻轨，或者两相结合，根据南宁市的经济实力和其他相关因素进行科学分析和科学评估，南宁市建设城市轻轨交通更加具备条件。

四、轨道交通的资金来源问题

在投资渠道上，现有轨道交通建设投资来源于财政渠道的多，取之于市场机制的少，大多数城市轨道交通建设需要依靠政府多方举措资金，制定长期计划，逐步组织实施。

多数国家由中央政府、地方政府和轨道交通受益部门共同投资建设。日本地铁建设采用补助金制度，对于市郊铁路，由国家和地方政府平均负担36％的补贴，而国家对单轨和新交通的补贴达到2／3。德国交通财政资助法规定每年向购油者加收10％的税收作为城市交通建设资金，联邦政府负担60％，州政府负担40％。巴黎的法规规定，城市交通设施基本建设，中央政府投资40．5％，其余由地方政府和有关部门投资。一些国家则采取有偿使用资金和受益者投资的办法，如日本是将各级财政以不同形式筹集的资金，以有偿使用方式通过金融机构提供给企事业单位。日本的单轨新交通建设除国家、地方政府补贴外，沿线受益者也要资助建设。

五、未来轨道交通发展应制定的政策

1．综合发展政策

城市轨道交通发展政策的制定不能只着眼于解决南宁市交通问题，要统筹兼顾，把解决南宁市交通问题、促进南宁市合理布局、强化南宁市区域间协调发展、实现轻轨交通的可持续发展作为制定轨道交通发展政策的首要选择。

(1)城市合理布局。建设完善的城市轻轨交通系统，以解决日趋紧张的南宁市交通状况，同时注重轻轨交通建设对南宁市发展的引导作用。轻轨交通可以增加土地使用效益，带来沿线土地高强度的开发，成为城市土地的开发轴或发展轴。因此，城市轻轨交通建设应结合城市总体规划，对轻轨交通周边地区的用地性质及规划要作出相应的调整，为促进南宁市合理布局的形成创造条件。

(2)区域间协调发展。为了有效引导南宁市合理布局的形成，必须改变城市间旅客运输和城市公共交通在空间和时间上的约束，选择速度快、容量大、占地少、无污染的城际间快速铁路运输和城市轻轨交通作骨干，以拉大城市发展的框架，扩大城市规模，最终促进区域城市带的形或，进而带动城市区域经济的发展。因此，应对城市轻轨交通和其他交通发展以及区域之间的快速轨道交通进行综合规划建设，并实现有机的衔接配合，加强轻轨交通综合性枢纽的规划建设，加快大城市间文化和技术的交流，保障区域间的协调发展。

(3)可持续发展。根据南宁市的社会经济发展水平，确定不同时期轻轨交通的建设规模和服务水平。

2．以轻轨交通为骨干的公交优先发展政策

根据国、内外的经验，结合南宁市经济和社会发展的具体情况，对轻轨交通系统及常规公共交通

系统在城市交通发展的不同阶段中承担的作用进行合理的定位，进而制定适合南宁市发展的公交优先的管理措施及发展政策。

(1)在现阶段，南宁市的城市交通仍是以常规公交为主，应加快、加强对城市轻轨交通的投入和规划建设，实现轻轨交通与常规公共交通的并重发展。

(2)在远期计划中，应对轻轨交通实施投资予以倾斜，加快南宁市轻轨交通的建设步伐，逐步确立轻轨交通在公共交通中的骨干地位，最终改善公共交通系统的综合服务水平，建立多层次、立体化的城市交通体系。

3．轨道交通市场化政策

(1)政府主管部门应按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对轻轨交通企业进行监督和管理，为企业提供服务。

(2)轻轨交通企业享有充分的经营自，依靠现代管理手段和技术装备提供优质的服务。

(3)引入竞争机制，在同一规划和管理下，积极吸引社会参与，实行招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制。

(4)在保证最大限度满足居民出行的前提下，进一步完善南宁市轻轨交通良性发展的价格与价值补贴政策。

4．经济政策与体制创新

(1)健全轻轨交通建设的投融资评价体系，进一步完善轻轨交通项目建设的经济政策、优惠条件、扶持政策等，对轻轨交通项目引进外资，应制定专项引资政策。

(2)建立与政策配套的投融资体制。实施发行“城市基础设施长期债券”政策；系统地建立“城市轨道交通建设基金”；制定合理的票制票价，建立可行的投资与回报机制；拓宽投融资渠道，规范投融资标准，在用地、税收、政府贴息和担保等方面建立系统化和长期有效的政策法规。

5．城市布局及用地调整政策

为适应今后南宁市的发展，城市轻轨交通规划建设作为城市总体规划的重要组成部分，在政策制定上要充分发挥轻轨交通对南宁市布局的宏观引导作用，促进南宁市合理布局；对于用地规划，应赋予轻轨交通建设一定的优先权，同时要对轨道线周边用地性质进行适当的调整，实现土地使用与轻轨交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。

6．城市轨道交通一体化政策

根据未来区域和城市交通发展趋势，对城市交通和对外交通进行综合交通运输规划，重点将城市轻轨交通与外部快速轻轨交通及对外交通枢纽有机地衔接起来，实现轨道交通(内、外)的集约化、交通枢纽及场站布局的合理化、旅客运输高效化。以城市轨道网为基础骨架，并通过对外快速轨道网向外辐射，逐步形成现代化的一体化城市轨道交通网络体系。

[参考文献]

[1]国务院办公厅．国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见[Z]，2005．

[2]国务院办公厅．国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知[Z]，2006．

[3]建设部．城市轨道交通运营管理办法，第140号[z]，2005．

[4]广西年鉴[Z]，2005．

城市轨道交通建设标准范文篇2

我国政府对轨道交通行业管制的内容

我国政府在注重轨道交通的发展建设，加大对轨道交通建设投入的同时，其相关政策也在逐步完善，所制定的政策大多为轨道交通的发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。除了鼓励性政策，也出台了一些管制性政策。我国政府对轨道交通行业的管制主要体现在两个大的方面，一是对申报轨道交通项目的城市的限制，二是对轨道交通建设与运营企业的管制。

1对申报轨道交通城市的管制

城市轨道交通投资巨大，沉淀成本高，主要是为了缓解城市的交通压力，有效地疏散客流。为了避免各个城市盲目投资，相互攀比，我国政府对申报轨道交通的城市资格进行了严格限制，目的是希望能从城市实际情况出发，合理确定城市轨道交通建设规模和标准，采取各种措施降低建设费用。最初的政策倾向于特大城市和大城市，如在1985年制定的公交交通发展政策中就提出“特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道，吸引更多居民使用公共交通。”对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其轨道交通项目予以优先发展。随着城市化的快速发展，越来越多的城市规模迅速膨胀，交通压力日增，在这种情形下，国家对城市轨道的申报资格进行了放松。从最初主要约定城市规模转而主要约定具体的量化指标。20世纪90年代以后，轨道交通建设政策对城市的客流量进行了规定:轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3．5万人以上允许建设地下铁道，远期单方向高峰小时要达5万人以上。”2003年国务院办公厅下发《关于加强城市轨道交通建设管理的通知》(［2003］81号文件)，提出了一些补充和调整。通知对申报发展地铁的城市制定了基本条件:地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。之后又调整为:地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时1万人以上。这样很多省会城市和计划单列市都加入了申报城市轨道交通建设的行业。随着综合交通运输的发展，政府进一步强调搞好交通枢纽的规划建设和运营管理。2005年，国家颁布了六部委联合的《优先发展城市公共交通的意见》指出，在大力发展城市轨道交通的同时，最重要的是处理好城市轨道交通与城市路面交通和换乘节点的关系。以上对于申报发展地铁、轻轨城市所规定的具体指标和方向，反映了国家对于城市轨道交通建设的量力而行和有序发展的方针政策，旨在确保城市轨道交通建设与城市经济发展水平相适应、与客运市场需求相适应。

2对交通运输企业的管制

在微观层面上，城市政府会对轨道交通运输企业进行一定程度的管制，主要体现在以下五个方面。

1）价格管制

由于轨道交通主要是由政府投资，而政府资金又主要来源于纳税人的所得。因此，作为大众化的交通工具，城市轨道交通的运营价格就不能完全按照市场供需状况来确定，而必须让公众享有一定的价格福利。政府对运输价格进行一定程度的管制，是达到这种效果最有效方式之一。价格管制是政府管制者制定特定产业在一定时期内的最高限价(有时也要制定最低限价)，并规定价格的调整周期。至今为止，我国政府对轨道运输企业进行的价格管制仍是十分严格的。我国地铁行业的定价多由当地政府主持进行，即由地铁公司提报定价方案，经市民听证会等方式征求市民意见后，由政府主管部门批准。目前各大城市地铁运价差别较大，但基本上都遵循着公益价格的特点。比较而言，北京市的地铁价格最低，广州市和上海市的地铁价格较高。

2）进入和退出市场管制

近年来，我国轨道交通得到了迅速发展，但从投融资、建设和经营管理来看还处在初期阶段，政府对企业进入轨道交通运输市场的限制也是极为严格的。主要有两方面的原因:一是轨道交通属于公益性项目，承担着调整城市客流、引导公共交通发展、解决城市道路拥堵的社会责任，因此，轨道交通运输需要由政府授权，获得授权的企业一般为国有企业，其它潜在投资者暂时还很难获得这一身份;二是轨道建设投资巨大，且社会效应往往大于经济效益，造成资金回收周期长，形成了建设及运营市场极高的准入成本，很难有投资者能承担如此庞大的投资。据估算，与其他交通基础设施投资相比，地铁往往要高出其4倍左右。例如，铁路平均每公里的投资约6000万元，高速铁路超过1亿元，而地铁建设投资大约在3～4亿元之间。另外，巨额沉淀资本也使企业退出该行业几乎成为不可能。从进入模式来看，政府在投资过程中，一般在一个地区内只会投资建设一家轨道交通运输企业，其投资行为本身就具有垄断的意向，在客观上形成轨道交通运输企业的自然垄断局面。如北京、上海、广州、香港等城市均只有一家地铁公司承担当地的地铁建设、运营管理工作;在欧美国家，尽管轨道交通运输企业有私人资本的存在，但也多采用这样的经营方式［2］。企业一旦进入，就很难退出运输市场，相反需要为政府承担运营亏损的负担。由于轨道交通运输企业绝大部分是政府独资企业，退出运输市场，一方面会将造成国民经济的巨大损失，另一方面，轨道交通运输企业退出市场的成本极高，企业本身也无法承受这样的损失。

3）质量管制

质量管制主要是对城市轨道交通建设过程中的规划建设技术标准进行管制。如我国在“七五”期间就出台了相关的规划建设技术标准政策。该政策对轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术作了系统归纳，规定了建设前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的综合技术标准的基本准则，拟定了条理化和规范化的指导性意见。之后，国家发展和改革委员会以及建设部先后组织了城市轨道交通工程技术标准体系和产品标准体系框架的编制工作，目前已有10多项相关产品的国家标准通过评审并颁布实施。在一些被管制产业中，往往不单独实行质量管制，而是把质量和价格相联系。由于轨道交通运输企业票价的调整可能性小，幅度有限，故在已经确定价格的情况下，政府会加强对运输企业服务质量的考核，根据结果给予不同数额的财政补贴，并对不符合服务质量标准要求的轨道交通运输企业进行经济及行政处罚。

4）国产化管制

国家在1996年出台的轨道交通发展政策中就提出，加速城市轨道交通技术装备国产化的研制工作，开发新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合等。1999年出台了针对城市轨道的国产化政策。轨道交通的国产化政策规定各城市采购的地铁车辆的价格，国内生产部分(包括外资和合资企业在国内企业生产的部分)必须超过70%。

5）运营安全的管制

城市轨道交通开车密度大，客流大。如北京地铁最短间隔时间为1''''30″左右，日均客流量达到了600万左右。因此，确保轨道交通运营安全是运输企业的一项重要内容，也是当地政府监督考核运输企业的一项重要指标。另外，当地政府还需要根据重大节假日，对城市轨道交通运输组织进行调整。

市场化改革趋势:激励性管制

管制实际上是与市场经济的要求相悖的。因此，自20世纪80年代以来，世界范围内出现了对垄断产业进行市场化改革、放松管制的潮流，市场化成为垄断行业改革的大趋势。放松管制有两方面含义:一是完全撤消对受管制产业的价格、进入、投资等方面的限制，使企业处于完全自由竞争状态;另一种含义是部分取消管制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些限制性规定则被保留。但是，垄断行业完全地放松管制是不存在。正如斯特恩指出的，铁路与其他企业有着本质上的区别，因为它是一种自然垄断。市场这只看不见的手不能治理垄断，因此管制这只看得见的手是必需的［3］。作为一种新的管制方式，激励型管制营运而生。它是针对原有的收益率管制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端，给被管制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励，促进企业内部效率化的一种管制方式。我国垄断行业的市场化改革不能照搬国外经验，简单地放松管制或民营化，但可以尝试激励性管制手段，在渐进式改革的基础上逐步形成有效竞争的市场秩序。

1放松管制的经济学分析

从经济学来解释，放松管制能够增加社会福利，原因在于:首先，放松管制是在某种程度上对政府失灵的克服，有可能使资源配置实现帕累托最优;其次，管制是有成本的，如管制机构的设立、人员经费、制定管制规则和实施管制等都要花费成本。此外，还有其他成本，如管制造成收入再分配不公进而造成效率损失，管制导致腐败孳生并由此引发的巨大的反腐败成本等等。放松管制在一定程度上可以降低管制成本;第三，放松传统管制，引入激励性管制，能给企业以提高效率的刺激，促进自然垄断产业的发展。

2管制与竞争业务的适度分离

有效竞争理论揭示了规模经济和竞争的兼容性，为城市轨道交通市场化改革提供了重要的理论支撑。随着技术的进步和市场的发展，当业务需求量超过规模经济的范围时，就可以在适当程度上引入竞争机制，以激励企业提高经营效率。尤其是在城市轨道交通的建设和运营环节，当网络发展达到一定规模后，应鼓励不同的企业参与城市轨道交通工程的建设及线路的运营管理，形成适度竞争。在引入竞争机制时，应当对轨道交通各个环节进行适度分离，根据各部分的不同属性以确定是否引入竞争机制。通过分析，可作如下定位:城市轨道交通的监管环节不适宜竞争，应当由政府主管部门或其授权的机构对城市轨道交通的建设和运营环节进行统一监管;城市轨道交通的网络规划和投融资也不适宜引入竞争机制，以加强路网的统一规划及按照公共物品生产的要求搭建统一的投融资平台;对于城市轨道交通的工程建设和运营环节，则具备竞争的市场条件，应通过营造竞争的外部压力，放宽对城市轨道交通线路工程建设及运营管理的准入条件限制;对城市轨道建设配套性项目(如综合枢纽上盖物业，车站两旁的房地产开发等)建设及经营可以加大竞争程度。通过引入多方竞争来提高工程建设及线路经营的效率，从而达到实现降低成本、维护公共利益的目的。这样做还可以有效防止在独家建设和经营时，存在的政策性亏损与经营型亏损界定不清等问题。城市轨道交通经过这么多年的发展，竞争性市场也已逐步成熟，主要标志就是市场上存在数量适当的若干集投资、建设、运营管理能力于一身的合格投资者或者是某一环节的若干合格投资者或管理者［4］。当地政府在新线上马或者老线改造时，通过竞争选择最适当的投资运营商授予特许经营，建立考核机制以及科学合理的补贴与激励机制，实现轨道交通的可持续发展。比如，北京地铁4号线引入港铁公司来投资运营，就是一个典型案例。2005年2月，北京地铁投资公司与香港地铁公司及北京首都创业集团有限公司达成协议，合作成立公私合营公司，特许经营4号线列车及机电设备的投资建设和30年经营，成为国内首例以PPP融资模式运作的城市轨道交通项目。

引入管制型激励的配套政策

从目前我国出台的关于城市轨道交通的宏观政策来看，主要是对城市的规模(人口规模与经济规模)和客流量作出了限定，并没有对进入运营维护管理企业的成分和资质作出严格限制。另外，对建设融资方式也没有作出任何限定。这表明，在两个主要领域都可以引入竞争机制，实现一定程度上的市场化运作。建立激励机制，实现竞争性垄断是我国城市轨道交通发展政策的目标取向。放松传统管制就意味着要引入激励性管制。激励性管制的一项重要内容就是要在政府的相关政策管制下建立比较充分的激励机制，实现轨道交通由建设管理顺利过渡到运营管理，并使之能永续经营。因此，从宏观层面上来看，政府除需给予运输管理企业一定的贷款利息和税收等优惠政策以及一定的财政补贴外，更重要的是要赋予它一定的资源开发权。具体包括:(1)在建设以及后续经营融资上给予一定的利息优惠，保证轨道交通企业资金链的安全;(2)在经营上给予运输管理企业税收优惠，减轻其经营压力，更好地提高服务质量;(3)给予交通运输企业在刚性票价基础上的灵活调整空间，以更好地满足客流的需要，并实现经营最大化。如高峰时段执行最高价，低谷时段执行最定价，通过票价调整客流;(4)给予轨道运输管理企业配套的资源经营权，比如，城市轨道两旁及车站周边的土地开发权，周边停车场收费项目等，增加收入渠道和品种，弥补轨道运营带来的亏损;(5)建立经营质量考核基础上的财政补贴机制。政府管理部门对轨道运输企业的经营业绩和服务质量进行考核，并根据考核结果确定财政补贴的支持力度;(6)实现电价优惠。轨道交通成本支出中很大比例是电费，如果对电价实行优惠政策，比如按照低谷电价标准从低计费，则可以节约大量运营成本。如果能将城市轨道交通(地铁)枢纽与线路进行剥离，独立进行建设和经营，更有利于试行激励性管制，最终实现“以点补线”，从而保证整条线路的可持续发展。主要理由如下:(1)城市轨道交通(地铁)主要商机集中在枢纽，试行激励性管制，可以更好地整合资源，促进上盖物业的经营和管理，实现整体开发，有利于吸引合格投资者和管理者加盟;(2)有利于枢纽的统一规划和建设，保证各条线路接口的顺利衔接;(3)提高枢纽地区的管理水平，包括客流组织、安全检查、运营维护等;(4)有利于规模化经营，能形成一个城市轨道交通枢纽统一经营管理的模式。

城市轨道交通建设标准范文

【关键词】经济欠发达地区;轨道交通;建设策略

1问题的提出

随着我国经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的城市，尤其是百万人口以上的大城市，交通需求迅速增长。尽管近年来城市道路及车辆拥有量都有了大幅度的提高，但交通问题依然日益突出，表现为交通阻塞、车速降低、停车困难、废气和噪声危害严重。城市交通问题已经严重制约和影响了城市的发展。城市交通学者通过总结国内外城市交通发展的经验教训，已经形成了共识：即解决大城市交通问题的根本出路在于建立一个以轨道交通系统为骨干，以公共交通为主体，多种交通方式相互协调的综合交通系统。

1.1以轨道交通为骨干的一体化综合公共交通系统是城市走可持续发展的必然选择

1.1.1传统城市交通发展的不可持续性及其问题

《雅典》明确城市具有4大功能：居住、工作、休憩和交通。城市交通作为城市社会经济发展的纽带和命脉，与城市的形成、发展和兴衰紧密相连。考察人类城市化发展历程，不难发现，一方面，城市社会经济的发展产生不断增长的交通需求，诱发城市交通规模的扩大和交通工具的改善；另一方面，城市交通便捷程度的提高，吸引更多的客流向城市集中，进一步促进了城市社会经济的发展。随着世界各国城市化的发展和我国城市化进程的不断加快，先在国外，后在我国，城市交通问题与城市住房、环境污染一起，成为困扰城市发展的三大难题，是城市肌体难以治愈的“顽症”。

交通量的持续增长是造成这种状况的最根本原因，而传统的解决途径主要是加大交通基础设施建设的投入。但“当斯定律”告诉我们：新的建设降低了出行时耗，但同时引发了新的出行要求，经过一段时间后将最终恢复原来的拥挤水平，并由此而提出了交通需求总量大于交通供给的著名论断。而且资金、土地等稀缺资源的有限性又是不可回避的问题，道路基础设施是不可能无限扩展的。传统的城市交通发展不注意运输业在环境、安全、拥挤等方面形成的负效果，产生了许多日益严重的问题，如交通阻塞、交通事故、能源过耗、环境噪声污染、温室气体排放等，严重影响了人们的生活质量，阻碍城市社会、经济与环境的健康发展。

1.1.2轨道交通系统是城市可持续发展的推进器

城市交通系统的形态和结构历来都是制约城市发展的重要因素之一。国内外大城市的规划和交通发展经验表明：城市轨道交通在解决城市交通压力、促进城市经济发展等方面具有不可替代的作用。

第一，轨道交通对解决城市交通问题有独特的优势。通过对轨道交通与其他几种常见的出行方式的比较分析，我们发现，快速轨道交通相对于公共汽车、私人汽车等大众交通工具而言，具有运量大、低污染、低噪声、低能耗、高速度、低成本、占地少、舒适、全天候等得天独厚的优势，是其他交通无法替代的。

第二，发展轨道交通是引导城市合理布局的重要手段。从我国北京、上海等大城市的发展经验来看，随着城市轨道交通的建设和投入使用，城市空间布局突破城市环线道路的限制，中心城区和郊区城镇的交通条件大大改善，推动了城市化城区的跳跃发展，从根本上解决城市化地区“摊大饼”式的无序蔓延问题。因此，城市轨道交通是有效疏导中心城区人口、推动郊区城镇开发和优化城市总体布局的重要手段和依托。

第三，发展轨道交通是城市经济发展的重要支撑。轨道交通对城市经济的支撑作用主要表现在：①城市轨道交通发展对运输设备制造等行业具有强大的推动作用。②轨道交通发展对房地产等第三产业具有极大的推动作用。

1.2国家过高的政策标准制约了我国经济欠发达地区的轨道交通的发展

目前，中国人口过百万的30多个城市中，有20个超大城市和特大城市正在建设和筹建自己的轨道交通。拟建的轨道交通线路超过20条，总长度达2000km，而且建设的加速势头比较明显，但是和大城市、特别经济欠发达城市的人口发展来说，交通现状发展不相协调，国家过高的政策标准制约轨道交通的发展。

1.2.1城市轨道交通建设应考虑的条件

由于城市轨道交通属于大型公益性建设项目，项目投资量大、建设周期长、直接回报低，因此城市轨道交通项目的建设应遵循市场规律，也就是实现需求与供给的平衡。具体地说，一个城市是否应当建设轨道交通项目，应从城市发展的需求、经济技术能力和社会经济效益三方面来综合考虑。

1.2.2国家的政策标准

2003年9月27日国务院办公厅81号文，对快速轨道交通建设立项申请方式做了新的调整。

申报地铁建设的基本条件（见表1）。

一方面是城市的发展迫切需求建设轨道交通系统以解决城市交通问题，提升城市形象，另一方面过高的经济条件门槛使一些需求强烈的但经济条件不完全达标的经济欠发达城市难以发展轨道交通系统。

笔者认为，城市轨道交通建设不能仅靠经济指标是否达标来决定，经济欠发达的城市一方面要借鉴国外的经验，拓宽轨道交通建设的筹资渠道，另一方面，必须根据城市的特点，因地制宜地选择适合自己的建设规模、建设标准来建设轨道交通系统。

2借鉴国外经验,拓宽轨道交通建设的筹资渠道

我国城市轨道交通建设需要的投资数量巨大，如果仅靠政府特别是经济欠发达城市独家承担，是负担不起的，只有借鉴国外经验，对原有的投资体制和运营机制进行改革，由独家投资变为面向社会筹资，才能解决城市轨道交通建设资金不足的难题。

2.1我国传统城市轨道交通建设筹资的主要问题

我国城市轨道交通建设资金紧张的主要原因之一是地方政府财力有限，但是传统的投资体制导致筹资渠道过窄，是造成建设资金不足的主要原因。其主要表现在：

第一，投资主体过于单一。从上海地铁一号线的现状来看，其建设的资金实际上是由上海市政府负担了所有的建设资金，并隐含着将来对车辆更新资金的再投入，这些都是限于政府投资的单一方式。

第二，城市轨道交通建设开发方式过于单一。城市轨道交通建设大都局限于交通开发，轨道交通沿线物业基本上没有列入投资开发的范围。这样就给轨道交通建设领域吸引、利用外资和民间资本造成困难。

第三，轨道交通沿线单位无偿受益。以上海地铁一号线为例，开通以来，地铁沿线的经营单位一直无偿受益，从未对地铁投资提供补偿，实际上形成了政府出资建设，企业无偿享用的优越的经营环境及土地增值收益的局面。第三，票价机制尚待进一步完善。城市轨道交通运营票价长期过低，导致政府财政补贴过大，这既降低了政府财力对轨道交通建设的投资力度，也等于减少了一个出资渠道。

2.2借鉴国外经验，拓宽筹资渠道

经济欠发达城市欲解决轨道交通建设紧张的问题，只有借鉴国外经验，拓宽筹资渠道，制定各种优惠政策，吸引各类投资者参加城市轨道交通的建设。

第一，城市轨道交通建设与沿线物业综合开发相结合，让沿线物业土地出让的收入投入轨道交通建设。城市轨道交通开发、建设具有“修一线，兴一线”的特点，从而使沿线土地及物业得到升值。轨道交通建设与沿线物业综合开发相结合，是指在相当长一段时间内凡在轨道交通运营线和规划沿线开发的房地产项目，其土地出让收入，根据需求全部或大部分投入轨道交通开发建设资金中。

第二，积极利用外资加快城市轨道交通建设步伐。城市轨道交通建设具有投资大、工期长的特点。在目前资金缺口很大的情况下，单纯依靠中央和地主政府投资进行轨道交通建设是远远不够的，因此，还必需在扩大利用外资方面找到出路。

目前，我国各城市每年土地批租收入的绝大部分来自合资合作的房地产项目，可以通过轨道交通沿线的房地产开发利用外资，将土地出租收入投入轨道交通建设。地铁沿线利用外资开发房地产项目潜力巨大，很具有吸引力。

第三，制定各种优惠政策，合作开发城市轨道交通。在轨道交通建设中利用合作开发方式进行集资，并与土地利用者有机结合的作法，在国外已有许多成功的经验。合作开发的核心是集资，在空间上使轨道交通建设同周围土地利用有机结合起来。主要有四方面策略，即发展费用策略、房地产税策略、净值投资策略、刺激开发策略等。

3选择合适的轨道交通类型

目前，国际上技术比较成熟、已经上线运营的城市轨道交通有地铁、轻轨、单轨和有轨电车四种应用的最为广泛。尽管地铁方案是技术成熟、环境最优的解决方案，但是地铁网不仅投资巨大，而且运能又高于实际要求。因此，经济发达的城市应该根据城市的特点在满足运量要求的前提下，选择投资运量比较合理的轨道交通方案。

不同形式的城市轨道交通比较（见表3）。

不同线型轨道交通基建费用比较（见表4）。由此可知，不同的轨道交通类型、不同的线路类别，其造价差别明显不同。经济欠发达城市在规划设计轨道交通时，一定要因地制宜，选择适宜的轨道交通类型和线路类别。

4根据城市自身的特点,制定合适的建设标准

经济欠发达城市的轨道交通建设，要依据自身的特点，本着“量力而行、经济实用、安全可靠”的建设标准及技术装备尽快实现国产化，保证国产化率不低于70%，降低造价，加快城市轨道交通的发展。

4.1建设城市轨道交通要坚持的原则

第一，经济实用原则。即满足轨道交通的快速、便捷、大流量的功能要求。

第二，安全可靠原则。即精心设计、精心施工、符合百年大计的高质量要求。

第三，简朴方便的原则。即要与城市交通枢纽衔接，在建筑装饰上力求简朴无华，满足乘客快速集散和换乘其它交通方式的要求。

4.2城市轨道交通建设的标准要适当

第一，车站的建设要朴素实用。车站是为乘客提供方便的乘坐和出入的地方，仅是乘客的通过空间。因此，必须尽量减少与轨道交通功能无直接关系的功能设施，不搞功能过剩或功能转移，要淡化“景观功能”和“商业功能”。

第二，轨道交通的现代化建设不能搞一步到位。在城市轨道交通的建设中，许多城市都想将世界最先进的技术和功能集中在拟建设的轨道交通身上，这个愿望是好的。但是经济欠发达的城市由于经济条件的制约，技术装备的现代化可逐步实现，不能一步到位。即使一步到位，也会出现功能过剩的事情，同时也加大了设备维修工作量。

第四，提高轨道交通技术装备的国产化程度。城市轨道交通是一项周期长、投资大的项目，轨道技术装备国产化的高低对其造价有很大的影响，特别是当其设备主要依靠进口，价格昂贵，需要一些国外贷款建设轨道交通的城市，限于货款条件规定，必须要用相当一部分贷款用于购置贷款国的设备产品，造成今后还必需依赖贷款国的零配件的维修，而这些零配件的购置价往往是昂贵的垄断价。因此，经济欠发达的城市在轨道交通的建设中，要做好技术装备国产化，降低建设造价。

5结束语

随着我国城市化进程的不断加快，城市交的通问题与城市住房、环境污染一起成为困扰城市发展的三大难题。以轨道交通系统为骨干，以公共交通为主体，多种交通方式相互协调的综合交通系统是解决我国城市交通问题和城市可持续发展的唯一途径。然而，地方政府财力有限，传统的投资体制导致筹资渠道过窄一直制约着经济欠发达城市的轨道交通的发展。

因此，经济欠发达的城市一方面可以借鉴国外经验，拓宽筹资渠道，另一方面，应根据城市自身的特点，因地制宜，规划适合的轨道交通规模，制定轨道交通建设标准，降低建设造价，发展轨道交通建设。

参考文献：